孫德剛 張帥

摘 要 美國主導(dǎo)的北約軍事聯(lián)盟、俄羅斯主導(dǎo)的集體安全條約組織聯(lián)盟、美國主導(dǎo)的亞太雙邊聯(lián)盟等具有機(jī)制化、常態(tài)化和指向明確化等特點(diǎn);相比之下，“阿拉伯之春”以來，中東地區(qū)的聯(lián)盟政治出現(xiàn)了新范式，具有動態(tài)性、任務(wù)導(dǎo)向性、安全—利益二重性和敵我界限模糊性等特點(diǎn)。本文采取“二分法”，將大國在歐洲、亞太和歐亞的“正式強(qiáng)聯(lián)盟”界定為“制度性聯(lián)盟”，將大國和地區(qū)國家在中東建立的動態(tài)聯(lián)盟界定為“功能性聯(lián)盟”，并將后者分為“正式弱聯(lián)盟”“非正式強(qiáng)聯(lián)盟”和“非正式弱聯(lián)盟”三類。美國在中東的聯(lián)盟案例表明，“功能性聯(lián)盟”日益受到大國的青睞;中東地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化程度低、中東國際關(guān)系的不確定性強(qiáng)、中東爆發(fā)沖突的風(fēng)險(xiǎn)大和中東跨國認(rèn)同多元化是大國選擇“功能性聯(lián)盟”的重要原因。

關(guān)鍵詞 制度性聯(lián)盟 中東地區(qū) 聯(lián)盟理論 聯(lián)盟政治

聯(lián)盟（Alliance）亦稱為“同盟”“軍事同盟”或“軍事聯(lián)盟”按照安全合作的程度，聯(lián)盟可分為積極聯(lián)盟（進(jìn)攻性聯(lián)盟、防御性聯(lián)盟和協(xié)商性聯(lián)盟）與消極聯(lián)盟（中立聯(lián)盟與互不侵犯聯(lián)盟）;按照是否簽訂正式盟約，聯(lián)盟分為正式和非正式聯(lián)盟（“準(zhǔn)聯(lián)盟”）。本文探討的是廣義上的聯(lián)盟概念。為行文統(tǒng)一，本文一律使用“聯(lián)盟”。，專指一種針對內(nèi)外部威脅的安全合作范式。它既涉及沖突，又涉及合作;既與威懾、脅迫、威懾密切相連，又與制度、秩序和區(qū)域一體化息息相關(guān);聯(lián)盟一方面是戰(zhàn)爭的罪魁禍?zhǔn)?，另一方面又成為遏制?zhàn)爭、減少不確定性、增強(qiáng)共同體意識的手段。

一、問題的提出與文獻(xiàn)綜述

聯(lián)盟的界定涉及安全合作主體、合作條件、合作指向、合作載體等內(nèi)容。17世紀(jì)以來，政治學(xué)、軍事學(xué)、外交學(xué)和戰(zhàn)略學(xué)常用“聯(lián)盟”“同盟”“統(tǒng)一戰(zhàn)線”“聯(lián)合體”“陣營”等政治學(xué)和外交學(xué)概念，但中外文有關(guān)“聯(lián)盟”的語境不同，各自內(nèi)涵與外延也不一樣，合作深度、聯(lián)盟管理范式與績效也千差萬別?！恫涣蓄嵃倏迫珪窂?qiáng)調(diào)聯(lián)盟是主權(quán)國家特有的國際合作現(xiàn)象，以國家群體的聯(lián)合來鞏固各成員的力量。美國不列顛百科全書公司.不列顛百科全書（國際中文版）[M].中國大百科全書出版社，編.北京：中國大百科全書出版社，1999：233. 從近現(xiàn)代到當(dāng)代，聯(lián)盟與戰(zhàn)爭結(jié)下了不解之緣，成為國際關(guān)系研究的“中層理論”。學(xué)界對聯(lián)盟現(xiàn)象的分析大多從權(quán)力平衡論、威脅平衡論和利益平衡論等視角，探討結(jié)盟動機(jī)，但是聯(lián)盟究竟是一種國際組織，還是一種聯(lián)合作戰(zhàn)的行為，學(xué)界長期存在爭議。大多數(shù)國際關(guān)系學(xué)界的研究者認(rèn)為，聯(lián)盟是“兩個(gè)或兩個(gè)以上國家應(yīng)對第三國威脅而形成的安全共同體。”Sangit Sarita Dwivedi. Alliances in International Relations Theory[J].International Journal of Social Science & Interdisciplinary Research， 2012， 1（8）：224-225.按照這一定義，聯(lián)盟是組織與行為的復(fù)合體，是以軍事手段達(dá)到政治目標(biāo)的工具，軍事是手段，政治是目的，聯(lián)盟是政治議程的“軍事化”。

2011年，受法國國防部委托，美國蘭德公司發(fā)表研究報(bào)告《21世紀(jì)的聯(lián)盟》，該報(bào)告將聯(lián)盟分為戰(zhàn)術(shù)性聯(lián)盟（Tactical Alliance）、歷史性聯(lián)盟 （Historical Alliance）、天然聯(lián)盟（Natural Alliance）和交叉型（動態(tài)性）聯(lián)盟（Overlapping and Changing Alliance）四類。戰(zhàn)術(shù)性聯(lián)盟視結(jié)盟為一種權(quán)宜之計(jì)，即“當(dāng)核心利益受到威脅時(shí)，主權(quán)國家與第三方合作以應(yīng)對迫在眉睫的威脅和敵人”;歷史性聯(lián)盟即“結(jié)盟國家基于歷史上的共同記憶而延續(xù)安全合作”;天然聯(lián)盟即“結(jié)盟國家擁有共同的政治文化，從而能夠在安全面前達(dá)成共識”;交叉型聯(lián)盟是“上述三類聯(lián)盟的相互疊加，從而形成多重特征的安全合作關(guān)系”。Jeremy Ghez. Alliances in the 21st Century： Implications for the USEuropean Partnership[M].Santa Monica， CA： RAND Corporation， 2011：6-10.總之，聯(lián)盟是一種指向未來的安全合作，這種安全合作具有相互性。相互性一方面是指共同承擔(dān)協(xié)防任務(wù)，另一方面是指大國單方面提供軍事保護(hù)義務(wù)，而小國提供基地、情報(bào)與后勤支持。參見Erich Reiter and Heinz Gartner eds.. Small States and Alliances[M].New York： PhysicaVerlag， 2001：26.

與聯(lián)盟內(nèi)涵直接相關(guān)的是聯(lián)盟的類型研究，其在形態(tài)上差異甚大。按照不同標(biāo)準(zhǔn)，聯(lián)盟可劃分為不同類型。漢斯·摩根索（Hans J. Morgenthau）在《冷戰(zhàn)時(shí)期的聯(lián)盟政策》中認(rèn)為，根據(jù)動機(jī)聯(lián)盟可分為利益一致型聯(lián)盟、利益互補(bǔ)型聯(lián)盟、意識形態(tài)一致型聯(lián)盟和政策一致型聯(lián)盟。第一類如北約框架下的英美聯(lián)盟，第二類如20世紀(jì)50年代美國與巴基斯坦聯(lián)盟，第三類如1815年開始的英國與葡萄牙聯(lián)盟及1945年成立的阿拉伯國家聯(lián)盟，第四類聯(lián)盟只規(guī)定成員國為了部分利益而協(xié)調(diào)政策和措施，關(guān)系最松散。Hans J Mongenthau. Alliances in Theory and Practice[A].// Arnold Wolfers， ed. Alliance Policy in the Cold War[C].Baltimore， MD： The Johns Hopkins Press， 1959：188-191.因此，利益具有層次性，可以分割，即便是相互敵對的國家之間也在特定時(shí)間和空間內(nèi)存在共同利益，從而在政策上形成磋商機(jī)制。

第二，按照盟約條款不同，聯(lián)盟可分為可操作性聯(lián)盟和不可操作性聯(lián)盟。前者指成員國制定了較為具體、可行的政策和措施以規(guī)范盟友的行為;后者僅規(guī)定成員之間的合作原則，卻未說明行動細(xì)則，結(jié)果盟約往往成為一紙空文，要么廢棄，要么名存實(shí)亡。如北約具有完備的聯(lián)盟運(yùn)作機(jī)制和細(xì)致的分工，所以它具有可操作性，且能夠長久地存在下去;1950年締結(jié)的《中蘇友好同盟互助條約》缺乏具體的運(yùn)行機(jī)制和可操作性條款，聯(lián)盟關(guān)系易受領(lǐng)導(dǎo)人偏好和主觀意志的影響，成立十多年后便名存實(shí)亡。

第三，根據(jù)成員國權(quán)力大小和依賴關(guān)系不同，聯(lián)盟可分為對稱性與非對稱性聯(lián)盟。前者如在1912年3月《塞保同盟條約》和5月《希保防御同盟條約》基礎(chǔ)上形成的保加利亞、塞爾維亞、希臘和門的內(nèi)哥羅（黑山）四國軍事聯(lián)盟，此對稱性聯(lián)盟旨在反對奧斯曼帝國。國家間簽訂的盟約一般規(guī)定：締約國不論大小強(qiáng)弱，主權(quán)一律平等。但事實(shí)上在聯(lián)盟內(nèi)部，決策權(quán)是按照貢獻(xiàn)大小和承擔(dān)責(zé)任多寡來分配權(quán)力，大國一般處于主導(dǎo)地位，小國則處于從屬地位，很少有真正意義上的對稱性聯(lián)盟。由于大國和小國構(gòu)成的聯(lián)盟在實(shí)力分布上具有非對稱性，盟友間存在一定程度的依賴和被依賴、支配和被支配、領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。更為重要的是，大國與小國在聯(lián)盟關(guān)系構(gòu)建中投入的資源不同。大國投入的資源總量較大，但占大國總資源的比例通常較小;小國投入的資源總量較小，但占小國總資源的比重往往較大，所以非對稱性聯(lián)盟常存在不平等交易現(xiàn)象。小國對聯(lián)盟的期待常常大于大國，更擔(dān)心受到拋棄;大國對聯(lián)盟的期待一般小于小國，更擔(dān)心受到牽連。Robert L Rothstein. Alliances and Small Powers[M].New York and London： Columbia University Press， 1968：5.

第四，按照安全承諾的屬性不同，聯(lián)盟可分為單向聯(lián)盟、雙向聯(lián)盟和多邊聯(lián)盟三類。單向聯(lián)盟就是甲方承擔(dān)對乙方的安全協(xié)防義務(wù)、但乙方并不需要對甲方承擔(dān)安全保護(hù)義務(wù)，如1939年英國對波蘭的安全承諾、戰(zhàn)后美國對日本和韓國的安全承諾等，這種安全協(xié)防具有單向性;雙向聯(lián)盟系指締約國雙方相互提供安全援助的聯(lián)盟，如二戰(zhàn)時(shí)期德日意的“反共產(chǎn)國際”聯(lián)盟、新中國成立后的中蘇聯(lián)盟;多邊聯(lián)盟就是三個(gè)或三個(gè)以上國家相互承擔(dān)安全協(xié)防義務(wù)的聯(lián)盟，如二戰(zhàn)后的北約與華約。Glenn H Snyder. Alliance Politics[M].Ithaca and London： Cornell University Press， 1997：12.

第五，按照內(nèi)部凝聚力不同，聯(lián)盟還可分為同舟共濟(jì)型（Chain Gangs）和推卸責(zé)任型（Passed Bucks）聯(lián)盟，前者是聯(lián)系較為緊密的聯(lián)盟，聯(lián)盟成員被視為“拴在一起的囚徒”，對認(rèn)真履行盟約深信不疑;后者系松散型聯(lián)盟，成員可能會在危機(jī)爆發(fā)時(shí)拋棄盟友。Thomas J Christensen and Jack Snyder. Chain Gangs and Passed Bucks： Predicting Alliance Patterns in Multipolarity[J].International Organization， 1990， 44（2）：137-168.

除上述五種不同劃分標(biāo)準(zhǔn)外，聯(lián)盟還可以分為以下類別：從攻防態(tài)勢來看，聯(lián)盟可分為進(jìn)攻型和防御型聯(lián)盟羅伯特·羅斯坦發(fā)現(xiàn)，1815-1859年，聯(lián)盟主要是防御性的;1859-1871年，聯(lián)盟主要是進(jìn)攻性的;1871年之后，聯(lián)盟主要是防御性的。參見Robert L Rothstein. Alliances and Small Powers[M].New York and London： Columbia University Press， 1968：46.，后者如1717年俄國、法國和普魯士三國簽訂的《阿姆斯特丹條約》規(guī)定：各參加國結(jié)成防御聯(lián)盟，相互保證領(lǐng)土完整;從持續(xù)時(shí)間來看，聯(lián)盟可分為永久性（Permanent）與臨時(shí)性（ad hoc）聯(lián)盟;從盟約適用范圍來看，聯(lián)盟可分為有限聯(lián)盟（締約國承諾在特定條件下向盟友提供軍事援助）與無限聯(lián)盟（締約國無條件向盟友提供援助）Arthur A Stein. Why Nations Cooperate： Circumstance and Choice in International Relations[M]. Ithaca and London： Cornell University Press， 1990：151. ;從成員國戰(zhàn)略目標(biāo)、文化價(jià)值、政治制度、意識形態(tài)的差異性，可以將聯(lián)盟分為“同質(zhì)化聯(lián)盟”和“異質(zhì)化聯(lián)盟”等。參見孫德剛，安然.“同質(zhì)化聯(lián)盟”與沙特—卡塔爾交惡的結(jié)構(gòu)性根源[J].西亞非洲，2018（1）：68-87.

以上學(xué)者對聯(lián)盟理論內(nèi)涵和類型探討盡管比較深入，但卻未能跟蹤新時(shí)期聯(lián)盟政治出現(xiàn)的新態(tài)勢，如為什么21世紀(jì)以來大國在歐洲、歐亞和亞太的聯(lián)盟具有靜態(tài)性與穩(wěn)定性，形成了聯(lián)盟規(guī)范;而大國在中東的聯(lián)盟具有動態(tài)性和變化性，沒有明確的規(guī)范，更像是一種進(jìn)程;為什么聯(lián)盟在歐洲、歐亞和亞太具有傳統(tǒng)聯(lián)盟的共性特征，而在中東卻出現(xiàn)了新變化？在中東地區(qū)，正式聯(lián)盟作用下降，非正式聯(lián)盟作用上升，是一種短暫現(xiàn)象還是一種長期趨勢？對21世紀(jì)聯(lián)盟政治會產(chǎn)生怎樣影響？

二、功能性聯(lián)盟：中東聯(lián)盟政治的新范式

本文采用“二分法”，根據(jù)結(jié)盟的制度安排、需要解決任務(wù)的性質(zhì)不同，將冷戰(zhàn)后大國的聯(lián)盟政治分為“制度性聯(lián)盟”和“功能性聯(lián)盟”兩類。

“制度性聯(lián)盟”成員體將聯(lián)盟視為一種契約，締約國基于共同的目標(biāo)和任務(wù)形成具有中長期約束性的行為規(guī)范，以制衡外部威脅，在重大突發(fā)事件面前締約國能夠相互援助，加強(qiáng)磋商，使彼此行為更具有可預(yù)期性。傳統(tǒng)聯(lián)盟理論研究語境下的聯(lián)盟通常是 “制度性聯(lián)盟”，即“一定數(shù)量的國家達(dá)成正式協(xié)議，規(guī)定在何種情況下使用武力”。Bruce M Russett. An Empirical Typology of International Military Alliances[J]. Midwest Journal of Political Science， 1971，15（2）：262-263. 冷戰(zhàn)時(shí)期，美蘇兩個(gè)超級大國基于資本主義和共產(chǎn)主義兩大意識形態(tài)和兩個(gè)平行市場，建立了板塊化的北約和華約，并在中東相繼建立自己的聯(lián)盟體系，也屬于“制度性聯(lián)盟”的范疇;參見Steven L Spiegel ed. The Middle East and the Western Alliance[M].London： George Allen & Unwin， 1982.冷戰(zhàn)結(jié)束后，無論是美國主導(dǎo)的北約還是俄羅斯主導(dǎo)的集體安全條約組織，以及美國與亞太盟國（日本、韓國、澳大利亞、新西蘭等）雙邊聯(lián)盟體系，都是在共同安全威脅面前，通過制度化安排，形成安全共同體與利益共同體，也均屬于“制度性聯(lián)盟”。

相比之下，中東地區(qū)的聯(lián)盟政治具有特殊性。始于2010年底的“阿拉伯之春”在一年多時(shí)間里席卷突尼斯、利比亞、埃及、也門、敘利亞、巴林等國，原本就已動蕩的伊拉克、黎巴嫩、巴勒斯坦和索馬里等局勢更是“雪上加霜”，打破了中東地區(qū)原本脆弱的權(quán)力平衡，無論是八個(gè)君主制國家還是十余個(gè)共和制國家都面臨嚴(yán)峻的政權(quán)安全，推動聯(lián)盟政策的調(diào)整。Hassan Barari. Clash of Interests： Political Contestation and State Reponses After the Arab Spring[A].//? Erika Holmquist and John Rydqvist， eds. The Future of Regional Security in the Middle East： Expert： Perspectives on Coming Developments[C].Frsvars： FOIR4251SE， 2016：48-49.

“阿拉伯之春”以來，大國在中東的聯(lián)盟政治呈現(xiàn)出新特征，本文將之界定為“功能性聯(lián)盟”。第一，各方構(gòu)建聯(lián)盟既追求安全利益（應(yīng)對恐怖主義威脅、加強(qiáng)地緣政治爭奪、維護(hù)政權(quán)安全），又追求經(jīng)濟(jì)利益（維護(hù)能源、投資和軍火利益等），結(jié)盟動機(jī)具有多重性;第二，大國在中東的聯(lián)盟基于臨時(shí)性任務(wù)，結(jié)盟對象和所要化解的風(fēng)險(xiǎn)具有動態(tài)性和變化性（忽敵忽友）;第三，盟友之間并不尋求安全合作的制度化安排，而是本著務(wù)實(shí)主義精神，從眼前重大安全關(guān)切出發(fā)靈活地選擇聯(lián)盟;第四，非國家行為體，如穆兄會、敘利亞土庫曼旅、黎巴嫩真主黨以及敘利亞自由軍、民主軍、庫爾德組織等也參與到聯(lián)盟博弈當(dāng)中;第五，敵我之間的界限比較模糊，甚至一個(gè)大國與兩個(gè)敵對方同時(shí)結(jié)盟（亦敵亦友）如美國與土耳其和敘利亞庫爾德人為主的民主軍同時(shí)結(jié)盟。;第六，大國結(jié)盟基于共同的現(xiàn)實(shí)利益，具有機(jī)會主義偏好，而共同價(jià)值觀、政治認(rèn)同及意識形態(tài)等常常受到忽略。

從上述八點(diǎn)可以看出，“制度性聯(lián)盟”與“功能性聯(lián)盟”存在類別上的差異，而不僅僅是程度上的差異。第一，從聯(lián)盟性質(zhì)來看，前者以條約的形式促進(jìn)政治—軍事一體化，如北約軍事聯(lián)盟，而后者更像是一種動態(tài)的進(jìn)程，如為解決敘利亞危機(jī)，俄羅斯與伊朗和土耳其啟動阿斯塔納進(jìn)程，形成“歐亞三角聯(lián)盟”;第二，從合作動機(jī)來看，前者旨在應(yīng)對外部威脅，從而形成了“戰(zhàn)爭共同體”，后者追求全方位安全和多元利益，如俄羅斯與沙特等海灣國家試圖通過建立“油氣聯(lián)盟”維護(hù)能源價(jià)格穩(wěn)定，應(yīng)對美國的頁巖氣和頁巖油挑戰(zhàn)，而美國與沙特結(jié)盟除出于遏制伊朗的安全考慮外，還有獲得沙特軍火訂單的利益考慮;此外，有分析認(rèn)為，土耳其與卡塔爾結(jié)盟反對沙特和阿聯(lián)酋聯(lián)盟，還因?yàn)橥炼浜娇展九c阿聯(lián)酋航空公司在全球民航業(yè)務(wù)領(lǐng)域的競爭關(guān)系，參見James Dorsey. Fragility of Middle East Alliances Becomes ever more Apparent[N].The Daily Star， April 4， 2018.第三，從合作程度來看，前者基于中長期安全合作任務(wù)，后者基于臨時(shí)性任務(wù)，如2017年伊拉克庫爾德人舉行獨(dú)立公投，以色列堅(jiān)定支持伊拉克庫爾德人，形成了曇花一現(xiàn)的“猶太人—庫爾德人聯(lián)盟”;第四，從制度安排來看，前者基于聯(lián)盟規(guī)范，具有國際法效力（如美韓聯(lián)盟），后者基于政治領(lǐng)導(dǎo)人的聯(lián)合聲明，甚至是心照不宣的默契，無法律約束性;Abdel Aziz Aluwaisheg. Collective Defense Crucial to Success of Proposed Middle East Strategic Alliance[N].Arab News， October 1， 2018.第五，從成員關(guān)系來看，無論是美國在歐洲和亞太的聯(lián)盟體系，還是俄羅斯在歐亞的聯(lián)盟體系，都有一定的政治價(jià)值觀基礎(chǔ)，盟國在政治制度、意識形態(tài)等層面具有同質(zhì)化，而在中東地區(qū)，“功能性聯(lián)盟”的成員體往往在政治理念、意識形態(tài)等領(lǐng)域存在明顯的異質(zhì)化特點(diǎn)（如美國與沙特、土耳其與卡塔爾、俄羅斯與伊朗等）;第六，從合作主體來看，前者屬于主權(quán)國家之間的結(jié)盟關(guān)系，后者包括主權(quán)國家（如土耳其、伊朗、以色列、沙特、卡塔爾）和非國家行為體（穆兄會、真主黨、敘利亞土庫曼旅、民主軍、自由軍等）參與聯(lián)盟政治的中東非國家行為體大多數(shù)屬于“武裝政治運(yùn)動”（Armed Political Movement），參見Adham Saouli. Armed Political Movements in the Middle East[A].// Erika Holmquist and John Rydqvist， eds.， The Future of Regional Security in the Middle East： Expert： Perspectives on Coming Developments[M].Frsvars： FOIR4251SE， 2016：92. ;第七，從敵我界限來看，前者有明確的防范對象，分為“盟友區(qū)”和“敵對區(qū)”，而后者結(jié)盟的對象既是合作伙伴，往往又是潛在對手，敵友之間的界限模糊，如土耳其既是俄羅斯解決敘利亞問題的重要盟友，又是北約在中東唯一的成員，以遏制俄羅斯為主要任務(wù);第八，前者因任務(wù)明確、責(zé)任明晰，故安全合作具有靜態(tài)性與穩(wěn)定性，后者須根據(jù)地區(qū)格局的新變化、大國關(guān)系的新調(diào)整進(jìn)行國家利益的“再定義”，故安全合作具有動態(tài)性與流動性。

冷戰(zhàn)時(shí)期，中東地區(qū)和歐洲、亞太一道，成為美蘇全球冷戰(zhàn)的三大爭奪地區(qū)，兩個(gè)超級大國在中東地區(qū)亦形成了涇渭分明的兩大聯(lián)盟體系，美國哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院斯蒂芬·沃爾特（Stephen Walt）的《聯(lián)盟的起源》主要就是論述冷戰(zhàn)背景下美蘇及中東地區(qū)大國形成的聯(lián)盟關(guān)系。參見Stephen M Walt. The Origins of Alliances[M].Ithaca： Cornell University Press， 1987.“阿拉伯之春”爆發(fā)以來，美國戰(zhàn)略重心從中東向亞太轉(zhuǎn)移，俄羅斯強(qiáng)勢回歸中東，阿拉伯—伊斯蘭世界內(nèi)部分裂加劇，沙特和伊朗教派紛爭升級，遜尼派阿拉伯國家爭奪地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的斗爭白熱化（土耳其—卡塔爾與沙特集團(tuán)），因此域外大國和中東地區(qū)大國紛紛調(diào)整聯(lián)盟政策，各國安全邊界和利益邊界盤根錯(cuò)節(jié)，導(dǎo)致全球和地區(qū)大國不得不在紛繁復(fù)雜的地區(qū)熱點(diǎn)事務(wù)中趨利避害，平衡與各方之間的關(guān)系，“功能性聯(lián)盟”逐步代替冷戰(zhàn)時(shí)期的“制度性聯(lián)盟”，成為各方在格局動蕩、不確定性因素增加的情況下尋求利益最大化、威脅最小化的重要手段。正如聯(lián)合國負(fù)責(zé)中東和平進(jìn)程特別協(xié)調(diào)員姆拉德諾夫（Nickolay Mladenov）在安理會所言，中東國家的脆弱性誘發(fā)域外力量干預(yù)其中，導(dǎo)致中東地區(qū)更加不穩(wěn)定。Yannis A Stivachtis. Conflict and Diplomacy in the Middle East External Actors and Regional Rivalries[M].Bristol： EInternational Relations Publishing， 2018：138.

本文按照聯(lián)盟的形式和合作內(nèi)容不同，將聯(lián)盟分為四類：正式強(qiáng)聯(lián)盟、正式弱聯(lián)盟、非正式強(qiáng)聯(lián)盟、非正式弱聯(lián)盟?！罢綇?qiáng)聯(lián)盟”即簽訂正式安全合作協(xié)定、開展深層次安全合作的聯(lián)盟;“正式弱聯(lián)盟”即簽訂了正式安全合作協(xié)定、但安全合作停留在淺層次的聯(lián)盟;“非正式強(qiáng)聯(lián)盟”即未簽訂正式安全合作協(xié)定、但開展了密切、實(shí)質(zhì)性安全合作的聯(lián)盟;“非正式弱聯(lián)盟”即未簽訂正式安全合作協(xié)定、也未進(jìn)行實(shí)質(zhì)性安全合作的聯(lián)盟。按照本文的界定，第一類屬于“制度性聯(lián)盟”，如美國與英法在中東地區(qū)的聯(lián)盟;第二、第三和第四類聯(lián)盟屬于“功能性聯(lián)盟”，成為美、英、法、俄、伊朗、土耳其、沙特、以色列等域外大國和中東地區(qū)國家實(shí)施的、范圍更廣的聯(lián)盟形態(tài)。

下文以“阿拉伯之春”以來美國在中東地區(qū)的聯(lián)盟實(shí)踐為例，進(jìn)一步考察“功能性聯(lián)盟”的內(nèi)涵與特征。

三、案例分析：美國在中東的“功能性聯(lián)盟”

冷戰(zhàn)結(jié)束以來，美國在中東的聯(lián)盟戰(zhàn)略主要有兩種路徑，一種是“前沿接觸戰(zhàn)略”（Forward Engagement），即依靠美國強(qiáng)大的軍事投射力、經(jīng)濟(jì)影響力和國際制度塑造能力，將中東所有國家（包括敵對力量）均納入美國的戰(zhàn)略軌道，美國發(fā)揮主導(dǎo)作用;第二種是“離岸制衡戰(zhàn)略”（Offshoringbalancing），即依靠地區(qū)盟友來構(gòu)建戰(zhàn)略平衡，美國在安全事務(wù)中作為“平衡手”，發(fā)揮引領(lǐng)作用。奧巴馬政府主要做出了第一種選擇，在聯(lián)盟政治中做“減法”，即減少敵人，拆除與敵國之間的“圍墻”;特朗普則做出了第二種選擇，在聯(lián)盟政治中做“加法”，即增加朋友，構(gòu)筑針對伊朗和恐怖主義的“防火墻”。

特朗普擔(dān)任總統(tǒng)以來，美國仍維持在中東的超脫政策，不愿意為中東事務(wù)投入太多的政治和外交資源，并減少對中東的經(jīng)濟(jì)援助。然而，令美國政府感到不安的是，俄羅斯和伊朗等非西方力量通過打擊“伊斯蘭國”、幫助巴沙爾政府收復(fù)失地和參與中東安全治理，趁機(jī)填補(bǔ)權(quán)力真空。甚至美國在中東唯一的北約盟國土耳其也響應(yīng)并參與俄羅斯—土耳其—伊朗“阿斯塔納進(jìn)程”，形成了“歐亞三角聯(lián)盟”。隨著美國和西方在中東事務(wù)中被邊緣化，特朗普政府日益感到焦慮，不得不重構(gòu)在中東的“功能性聯(lián)盟”體系，通過扶植代理人來遏制俄羅斯和伊朗的擴(kuò)張勢頭。截至2018年，美國在大中東地區(qū)（包括阿富汗和吉布提）共部署了6.7萬人軍隊(duì)，在中東12個(gè)盟國土地上均部署了軍事力量，成為中東地區(qū)部署軍事力量最多的域外大國。

2018年以來，“伊斯蘭國”喪失大片領(lǐng)土，殘余力量在各方圍剿下被迫轉(zhuǎn)移，對美國構(gòu)成的威脅大大降低，伊朗代替“伊斯蘭國”，成為美國面臨的首要安全威脅。在對待伊朗“威脅”問題上，特朗普和奧巴馬不同。奧巴馬政府認(rèn)為，伊朗的崛起勢頭難以阻擋，與伊朗爆發(fā)軍事沖突不符合美國利益，最好的選擇是通過多邊機(jī)制約束伊朗，束縛其研制大規(guī)模殺傷性武器的“手腳”，通過歡迎伊朗融入國際體系將其納入美國的發(fā)展軌道;特朗普政府則認(rèn)為，此舉正中伊朗領(lǐng)導(dǎo)人下懷，使之加速試射彈道導(dǎo)彈，并在阿拉伯世界伸展觸角，培養(yǎng)代理人。特朗普稱伊朗為“極端伊斯蘭恐怖主義的頭號支持者”，“朝著獲得核武器的方向努力”;“從黎巴嫩到伊拉克和也門，伊朗正在資助、武裝和訓(xùn)練恐怖分子、武裝人員和其他極端組織，這些組織正在加緊破壞和制造混亂”。Gerald Feierstein. Trumps Middle East Policy at One Year Policy Lacks Strategic Coherence Despite Rhetoric[R].Washington DC： Middle East Institute， March 2018.

特朗普認(rèn)為，遏制伊朗的唯一廉價(jià)且有效的方式是建立“阿拉伯版北約”并促成與以色列和土耳其的聯(lián)盟，美國在中東強(qiáng)大的情報(bào)網(wǎng)絡(luò)和安全力量為盟國提供支援，最終迫使伊朗在敘利亞和也門等地采取防御性政策。Walter Russell Mead. Trump， Iran and American Power[N].Wall Street Journal， March 15， 2018.2018年5月，美國不顧國際社會的嚴(yán)重關(guān)切，宣布退出伊朗核協(xié)議。國務(wù)卿蓬佩奧開出了與伊朗恢復(fù)外交和經(jīng)濟(jì)關(guān)系的條件——完全停止核武化，停止彈道導(dǎo)彈項(xiàng)目，釋放被關(guān)押的美國及其盟友所有公民，停止對伊拉克、敘利亞、也門和阿富汗事務(wù)的干預(yù)，停止網(wǎng)絡(luò)攻擊等。蓬佩奧的這一要求遭伊朗政府的斷然拒絕。2018年8月，蓬佩奧宣布成立“伊朗行動小組”，組建外交政策專家，以達(dá)到在政治上和外交上孤立伊朗、對其進(jìn)行施壓的目的。Jack Thompson. Trumps Middle East Policy[R].October 2018.

總的來看，特朗普政府的“功能性聯(lián)盟”包括三個(gè)層面：美國與土耳其的正式弱聯(lián)盟;美國與以色列的非正式強(qiáng)聯(lián)盟;美國與沙特集團(tuán)、伊拉克、以及和敘利亞庫爾德人的非正式弱聯(lián)盟。

第一類為“正式弱聯(lián)盟”，美國與土耳其聯(lián)盟是代表。土耳其是北約在中東地區(qū)唯一的成員國，也是北約中唯一的穆斯林國家，因吉利克空軍基地儲藏有50枚B-61核彈頭，是北約核威懾的重要力量;因吉利克空軍基地和迪亞巴克爾（Diyaarbakir）空軍基地是美國對敘利亞和伊拉克境內(nèi)“伊斯蘭國”組織發(fā)動空襲的主要前沿軍事基地。Micah Zenko.US Military Policy in the Middle East： An Appraisal[R].Chatham House， October 2018. 然而，2018年土耳其宣布扣押美國牧師安德魯·布倫森（Andrew Brunson）后，特朗普政府宣布制裁土司法部長和內(nèi)政部長，并制裁土出口美國的鋼鐵與鋁制品，實(shí)行關(guān)稅翻倍，即分別達(dá)到50%和25%，導(dǎo)致美土聯(lián)盟的效率大打折扣，開啟了21世紀(jì)北約成員國相互制裁的先河。Jack Thompson. Trumps Middle East Policy[R].October 2018.受美國制裁影響，土耳其里拉對美元匯率暴跌20%，甚至一度狂跌40%。美土聯(lián)盟從制度性聯(lián)盟降為“功能性聯(lián)盟”，安全合作具有很大不確定性。

2018年12月，特朗普宣布，鑒于“伊斯蘭國”組織已經(jīng)被打敗，美國將在敘利亞的2000人駐軍撤回國內(nèi)，土耳其要求接管美國在庫爾德地區(qū)的軍事基地遭拒。12月26日，特朗普突然訪問美軍駐伊拉克軍事基地，提出駐敘美軍可能會撤至伊拉克，以繼續(xù)清剿“伊斯蘭國”組織殘余力量。Talmiz Ahmad. US Withdrawal Would Signal New Phase in Syrian Imbroglio[N].Arab News， January 11， 2019.埃爾多安政府多次強(qiáng)調(diào)，美國從敘撤軍后，絕不能讓庫爾德人填補(bǔ)權(quán)力真空。2019年1月，美國國家安全事務(wù)顧問博爾頓再次提出美國從敘撤軍先決條件——徹底打敗“伊斯蘭國”組織，同時(shí)土耳其承諾不會進(jìn)攻敘利亞庫爾德人武裝。土耳其總統(tǒng)埃爾多安稱博爾頓的撤軍條件為“嚴(yán)重錯(cuò)誤”，強(qiáng)調(diào)敘境內(nèi)的庫爾德人武裝和“伊斯蘭國”組織一樣，屬于恐怖組織。土耳其強(qiáng)調(diào)，美國要么自我摧毀在敘境內(nèi)的全部22處軍事基地和設(shè)施，要么將其交給土耳其，土耳其絕不能讓這些設(shè)施和裝備落入庫爾德人手中。美國和土耳其在敘利亞庫爾德人問題上政策相左，影響了美土軍事合作的深度。

第二類為“非正式強(qiáng)聯(lián)盟”，美國與以色列的雙邊聯(lián)盟是代表。在地中海東部地區(qū)，以色列和美國從未簽訂正式軍事聯(lián)盟協(xié)定，但2018年以來，美以關(guān)系不斷升級，美國希望把以色列打造成中東“橋頭堡”。美國承認(rèn)耶路撒冷為以色列首都，向以色列提供“F-35”等先進(jìn)戰(zhàn)機(jī)，并在以色列空軍學(xué)校建立首個(gè)永久性軍事基地，幫助以色列升級“鐵穹”“大衛(wèi)投石索”和“箭式”等多重導(dǎo)彈防御系統(tǒng)，默許以色列越境打擊敘利亞境內(nèi)伊朗伊斯蘭革命衛(wèi)隊(duì)圣城旅。美國副總統(tǒng)彭斯受基督教福音派右翼意識形態(tài)的影響很深，也是親以保守主義代表人物之一。早在擔(dān)任眾議院對外關(guān)系委員會中東與中亞分委員會委員期間，彭斯就支持阿富汗戰(zhàn)爭，反對同伊朗達(dá)成核協(xié)議，將以色列視為中東“民主和進(jìn)步的燈塔”，主張維護(hù)以色列權(quán)益，批評那些將以色列視為“加沙和巴勒斯坦地區(qū)占領(lǐng)者”的國際組織。Stephen Zunes. Trumps Middle East Policy： The Ironies of Hawkishness[R].Al Jazeera Center for Studies， March 8， 2018. 此外，特朗普猶太女婿庫什納在美以聯(lián)盟關(guān)系中也扮演重要角色，他不僅是內(nèi)塔尼亞胡總理的好朋友，而且與以金融業(yè)保持密切的商業(yè)合作關(guān)系，在猶太人定居點(diǎn)問題上堅(jiān)定站在以色列一邊。Stephen Zunes. Trumps Middle East Policy： The Ironies of Hawkishness[R].Al Jazeera Center for Studies， March 8， 2018.

特朗普政府盡管力挺以色列，但實(shí)際上并不承擔(dān)維護(hù)以色列安全的國際法責(zé)任。美國不愿為以色列在敘利亞卷入大規(guī)模地面沖突。2018年4月，美國以敘利亞政府對東古塔地區(qū)平民使用化學(xué)武器為由，聯(lián)合英法發(fā)動空襲，襲擊目標(biāo)包括化武研發(fā)中心、儲存中心等，但此次空襲更具有象征意義——美英法未襲擊以色列所期望的其他目標(biāo)，包括敘機(jī)場、俄羅斯和伊朗軍事基地以及俄防空地區(qū)。特朗普坦言：“美國士兵流血、出資并不能給中東帶來持久和平，這里是麻煩之地;美國會盡量改善中東的安全環(huán)境，但中東問題畢竟是地區(qū)國家自己的事情，中東地區(qū)的命運(yùn)掌握在中東地區(qū)人民的手中;美國會向中東伙伴包括威權(quán)國家和民主國家出售武器，但不會越俎代庖。Martin S Indyk. A Trump Doctrine for the Middle East[EB/OL]. April 16， 2018， https：//www.brookings. edu/blog/order fromchaos/2018/04/16/atrumpdoctrineforthemiddleeast/.此外，以色列總理內(nèi)塔尼亞胡多次請求美國干預(yù)伊朗在敘利亞的軍事存在，并給伊朗畫出紅線，反對伊朗在敘利亞幫助真主黨建立空軍基地、兵工廠和精確制導(dǎo)導(dǎo)彈，但是特朗普一直置之不理，甚至坦言“伊朗在敘利亞可以做他們想做的事”，美國無意干預(yù);內(nèi)塔尼亞胡不得不7次訪問莫斯科，最終在俄幫助下，說服伊朗承諾不在敘伊邊境85公里范圍內(nèi)部署軍事力量。

第三類為“非正式弱聯(lián)盟”，美國與遜尼派阿拉伯國家的“中東戰(zhàn)略聯(lián)盟”以及美國與伊拉克、敘利亞庫爾德人聯(lián)盟是其中代表。

首先，在海灣地區(qū)，美國將沙特領(lǐng)導(dǎo)下的“溫和阿拉伯國家”視為重要盟友，努力打造“1+6+2”中東戰(zhàn)略聯(lián)盟。“1”即美國，是領(lǐng)導(dǎo)者;“6”即海合會六國;“2”即埃及和約旦。2017年5月，特朗普擔(dān)任總統(tǒng)后首次國際訪問便選擇了沙特。在海灣地區(qū)，美國與沙特簽訂1100億美元的軍火銷售合同，使沙特和阿聯(lián)酋成為對抗伊朗的“急先鋒”。特朗普放棄美國在中東的“平衡政策”，堅(jiān)定維護(hù)沙特等海灣盟友的核心利益，也維護(hù)自己的安全和商業(yè)利益。特朗普表示，美國的中東盟友不是累贅，而是重要資產(chǎn)：無論是軍火生意還是投資美國基礎(chǔ)設(shè)施，“中東戰(zhàn)略聯(lián)盟”都能給美國民眾帶來可觀的就業(yè)機(jī)會。美國與沙特、阿聯(lián)酋和卡塔爾等簽訂的軍火協(xié)議，促進(jìn)了美國軍火“去庫存”;特朗普政府提出美國國內(nèi)2000億美元的基建投資計(jì)劃，沙特隨即表示其主權(quán)財(cái)富基金愿意投資400億美元。

2018年9月，國務(wù)卿蓬佩奧集體會見上述8個(gè)阿拉伯國家外長，正式宣布組建“中東戰(zhàn)略聯(lián)盟”，但迄今既未簽訂盟約，也未開展實(shí)質(zhì)性合作。這8個(gè)阿拉伯國家年國防預(yù)算達(dá)1000億美元，擁有30萬軍隊(duì)、5000輛坦克和1000架各類戰(zhàn)機(jī)，承擔(dān)美國淡出中東后繼續(xù)遏制伊朗、參與也門和敘利亞熱點(diǎn)地區(qū)事務(wù)、反恐和平衡俄羅斯影響力等重要任務(wù)。NATO for Arabs？ A New Arab Military Alliance Has Dim Prospect[N].The Economist， October 6， 2018.埃及雖與俄羅斯關(guān)系密切，但也宣布加入“中東戰(zhàn)略聯(lián)盟”，一方面希望獲得沙特和阿聯(lián)酋的經(jīng)濟(jì)援助，維持國際收支平衡，阻止埃鎊大幅度貶值，另一方面希望推動美國和其他國家一道，將穆兄會列為恐怖組織。Peter Korzun. New Military Alliance to Be Formed in Middle East[N].Journal of Strategic Culture， February 17， 2017.

上述阿拉伯國家盡管對美國在中東奉行霸權(quán)主義、政權(quán)更迭和親以政策頗有不滿，但由于綜合國力有限、國內(nèi)政局不穩(wěn)及安全脆弱，不得不在對外戰(zhàn)略上追隨美國。2019年1月，美國國務(wù)卿蓬佩奧訪問“中東戰(zhàn)略聯(lián)盟”八國，并在埃及首都開羅發(fā)表演說，就如何凝聚共識、制定統(tǒng)一政策加強(qiáng)磋商提出構(gòu)想。沙特、阿聯(lián)酋和巴林與伊朗關(guān)系緊張，處于“中東戰(zhàn)略聯(lián)盟”的核心區(qū);科威特、阿曼、卡塔爾、埃及和約旦與伊朗保持政治、外交、經(jīng)貿(mào)和文化聯(lián)系，處于“中東戰(zhàn)略聯(lián)盟”的邊緣區(qū)。

“中東戰(zhàn)略聯(lián)盟”并非鐵板一塊，而是“非正式弱聯(lián)盟”，它不是基于共同的意識形態(tài)和價(jià)值觀，而是基于現(xiàn)實(shí)利益訴求。在伊朗這一所謂“共同威脅”面前，上述阿拉伯國家在美國的強(qiáng)壓和撮合下形成了“想象的共同體”，實(shí)為“沙漠中的堡壘”。卡塔爾迄今尚未恢復(fù)與沙特等四國的外交關(guān)系，“阿拉伯版北約”象征意義大于實(shí)際意義。Doug Bandow. The Dangers of Creating a New Arab Alliance[N].The National Interest， January 10， 2018.迄今為止，中東戰(zhàn)略聯(lián)盟尚未達(dá)成軍事一體化、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、經(jīng)費(fèi)分?jǐn)?、以及一方遭攻擊視為集體遭攻擊等核心條款。Daniel Gallington and Abraham Wagner. A Middle East Strategic Alliance[N].Washington Times， August 6， 2018.特朗普政府將中東地區(qū)分為非黑即白的“和平區(qū)”與“沖突區(qū)”，使中東盟國陷入人人自危、零和博弈和安全困境，甚至誘發(fā)新一輪軍備競賽。孫德剛. “阿拉伯版北約”網(wǎng)眼大[J].環(huán)球，2018（17）：24-25.

其次，在中東北部地區(qū)，特朗普政府與敘利亞庫爾德人（敘利亞民主軍）結(jié)盟，也具有“非正式弱聯(lián)盟”的特點(diǎn)。美國默許土耳其越境打擊敘利亞庫爾德武裝，在敘阿夫林等地區(qū)建立緩沖帶;同時(shí)特朗普政府積極武裝敘民主軍及其下屬的“人民保衛(wèi)部隊(duì)”。美國此舉旨在在土耳其和敘利亞庫爾德人之間保持一種平衡，既希望離間土耳其與俄羅斯的關(guān)系，使土耳其重新回到美國的懷抱，又希望將敘庫爾德人打造成代理人，制衡俄羅斯支持下的巴沙爾政府。此外，美國與伊拉克的非正式弱聯(lián)盟也具有雙重性——既希望依靠伊拉克打擊“伊斯蘭國”，又希望伊拉克不要和伊朗以及俄羅斯走得太近。

通過一系列多邊和雙邊“功能性聯(lián)盟”，特朗普向土耳其、以色列、沙特、阿聯(lián)酋、巴林、埃及、卡塔爾、科威特、阿曼、敘利亞庫爾德人等中東盟友提供了“象征性支持”，試圖重構(gòu)美國的中東聯(lián)盟體系。盡管美國在中東的盟友彼此之間存在嚴(yán)重分歧，甚至嚴(yán)重對立，如沙特—阿聯(lián)酋與卡塔爾，以色列與土耳其，土耳其與沙特，土耳其與敘利亞庫爾德武裝等，但客觀上成為特朗普政府干預(yù)中東事務(wù)的抓手。在特朗普政府對中東投入的資源大幅減少的情況下，美國仍希望通過組建“功能性聯(lián)盟”維持軍事影響力。

四、美國在中東“功能性聯(lián)盟”的分析與評估

從以上案例分析可以看出，“阿拉伯之春”以來，美國在中東的聯(lián)盟理念悄然發(fā)生變化。根據(jù)“合作形式”與“合作實(shí)質(zhì)”兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，可將美國在中東的聯(lián)盟列出“2×2矩陣”，分為正式強(qiáng)聯(lián)盟、正式弱聯(lián)盟、非正式強(qiáng)聯(lián)盟和非正式弱聯(lián)盟四類。盡管在北約框架下，美、英、法“制度性聯(lián)盟”在發(fā)動利比亞戰(zhàn)爭、應(yīng)對敘利亞“化武”危機(jī)等問題上依然發(fā)揮關(guān)鍵作用，但是美國與土耳其、以色列、海合會六國、埃及、約旦、伊拉克以及敘利亞庫爾德人的“功能性聯(lián)盟”影響力逐步上升，且靈活機(jī)動，美國無需承擔(dān)更多的國際法責(zé)任，無需圍繞盟約討價(jià)還價(jià)，構(gòu)建聯(lián)盟的時(shí)間成本也更低。

特朗普入主白宮后，美國在中東的利益認(rèn)知延續(xù)了上一任政府的判斷，如像奧巴馬政府一樣，特朗普也執(zhí)行收縮戰(zhàn)略，其在中東地區(qū)的利益包括：第一，維護(hù)中東地區(qū)秩序與穩(wěn)定，遏制伊朗;第二，打擊恐怖主義和暴力極端主義;第三，確保石油和天然氣正常供應(yīng);第四，幫助中東地區(qū)盟友增強(qiáng)國防能力、抵御入侵。Micah Zenko. US Military Policy in the Middle East： An Appraisal[R].Chatham House， October 2018.

特朗普政府在聯(lián)盟政策選擇上有很大不同。奧巴馬時(shí)期，美國奉行平衡的中東政策。通過改善與阿拉伯世界的關(guān)系、促進(jìn)巴以和談、簽訂伊朗核協(xié)議等，推動美國全球戰(zhàn)略重心從中東轉(zhuǎn)向亞太。特朗普政府在中東和世界其他地區(qū)奉行“美國第一”“本土至上”的孤立主義政策，執(zhí)行“脫離接觸政策”。特朗普認(rèn)為，幾十年來，美國以犧牲本國產(chǎn)業(yè)為代價(jià)，養(yǎng)肥了國外產(chǎn)業(yè);以犧牲本國軍隊(duì)為成本，補(bǔ)貼他國的國防研發(fā);以美國本土基礎(chǔ)設(shè)施年久失修為代價(jià)，在海外投入數(shù)萬億美元。Michalis Kontos. US Middle East Strategy under President Trumps Isolationist Foreign Policy[J].Eastern Mediterranean Policy， 2017（14）：1.

特朗普政府在中東偏好“功能性聯(lián)盟”，與其執(zhí)政風(fēng)格有很大關(guān)系。與奧巴馬政府出臺一整套中東政策理念、目標(biāo)、手段和機(jī)制不同，特朗普政府至今未形成鮮明的“戰(zhàn)略”，中東政策中的“特朗普主義”尚未形成。不僅如此，特朗普頻繁更換內(nèi)閣成員，國家安全事務(wù)助理、國務(wù)卿、國防部長等多位重要職位易人，加上民主黨利用中期選舉后在眾議院多數(shù)席位的優(yōu)勢和“通俄門”等向總統(tǒng)發(fā)難，美國國內(nèi)政治的無序化和博弈加劇，引發(fā)中東政策的跳躍性和不可預(yù)期性。Abbas Mossalanejad. The Middle East Security and Donald Trumps Grand Strategy[J].Geopolitics Quarterly， 2018，13（4） ：44. 美國總統(tǒng)特朗普朝令夕改攪動中東局勢，其內(nèi)閣成員的辭職風(fēng)波已上演“多米諾骨牌”。2019年1月8日，負(fù)責(zé)處理海灣爭端的美國特使、退役四星上將安東尼·津尼（Anthony Zinni）宣布辭職。津尼坦言，自己為解決涉及沙特、阿聯(lián)酋等阿拉伯國家與卡塔爾間外交爭端所做的努力沒有取得任何進(jìn)展。Karen DeYoung. US Special Envoy Working on Persian Gulf Disputes Steps down[N].The Washington Post， January 8， 2019. 美國國內(nèi)政治余波未平，加上白宮外交團(tuán)隊(duì)頻繁調(diào)整，導(dǎo)致美國在中東的聯(lián)盟政策難以有延續(xù)性，影響了美國對中東盟友和伙伴的安全承諾可信度。缺乏執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)的特朗普更青睞“一事一議”、靈活實(shí)用的“功能性聯(lián)盟”。