孫丹琳

摘 要：設區(qū)的市行政立法是指具有地方立法權(quán)的設區(qū)的市的行政機關制定規(guī)章的行為，規(guī)章的內(nèi)容既有正面范圍的規(guī)定，也有反面禁止的限制。地方政府規(guī)章范圍和邊界的設定，在維護國家法制統(tǒng)一的前提下，應當同時注重不同地方的差異性。邊界的標準可以是確定的，但是標準的設定應當是靈活的，在方法論的層面，可以以激活規(guī)范性文件裁決機制，在行政法領域應用不確定法律概念以及適用成本效益分析方法等，以期更好地提升設區(qū)的市規(guī)章的社會效果和維護全國法制統(tǒng)一。

關鍵詞：行政立法;設區(qū)的市政府規(guī)章;法規(guī)范性文件裁決機制

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2019）04 — 0143 — 05

一、設區(qū)的市行政立法范圍與限制

（一）設區(qū)的市行政立法

1.設區(qū)的市行政立法概念

設區(qū)的市行政立法是指具有地方立法權(quán)的設區(qū)的市的行政機關制定規(guī)章的行為，它既是一種準立法行為，也是一種抽象行政行為，制定的規(guī)章具有抽象性，在一定范圍內(nèi)的普適性，規(guī)章在內(nèi)容上具有地域特色，制定程序上較為靈活，運用的多為行政方面的技術(shù)。而由于規(guī)章制定程序的靈活性也導致規(guī)章的不嚴謹，容易出現(xiàn)于上位法相抵觸或者減損公民權(quán)利、增加義務的情況。因此在設定行政立法范圍與限制外延上，既要根據(jù)地方的不同情況充分發(fā)揮規(guī)章對地方事務的調(diào)節(jié)作用，發(fā)揮行政立法的自主能動性，也有必要限制規(guī)章制定的自由隨意性，防止規(guī)章內(nèi)容減損公民、法人，或者其他組織的權(quán)利，增加其義務，或者抵觸上位法等。

（二）設區(qū)的市行政立法的法律依據(jù)

1.正面范圍的依據(jù)

（1）設定性內(nèi)容

從文義上看，設區(qū)的市行政立法的新設內(nèi)容，應當是本行政區(qū)域的具體管理事項，具體管理事項限于城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面。列舉類目的后兩者文義較為清晰，但“城鄉(xiāng)建設與管理”的語詞非常模糊，可以涵蓋的內(nèi)容非常之多，對該項的解釋，如果運用文義解釋不能很好明確，則需要運用其他法律解釋方法或者價值判斷，利益衡量等方式進行明確。

從立法目的上看，如果一部法律制定的較早，年代較為久遠的，由于社會的不斷發(fā)展，時代變遷，導致當時制定法律的目的可能不再是當下該法律的立法目的。但是如果是新制定的法律，那么立法者立法目的仍然具有較高價值，是理解與適用法律的權(quán)威依據(jù)。黨的十八屆三中全會明確提出要逐漸增加有地方立法權(quán)的較大的市的數(shù)量，十八屆四中全會進一步明確提出依法賦予設區(qū)的市地方立法權(quán)。也就是要在中央統(tǒng)一領導之下，通過修改法律使地方的主觀能動性得到積極發(fā)揮。地方立法的主體范圍擴大，但設區(qū)的市立法的權(quán)限范圍則有了更多限制。地方人大立法與地方行政立法是相伴而生的，將行政立法的主體從較大的市擴充到設區(qū)的市的目的，與將立法權(quán)賦予設區(qū)的市的目的是相通的。因此在一項設區(qū)的市行政立法的草案無法納入列舉項后兩者時，是否能夠?qū)⑵浣忉尀椤俺鞘薪ㄔO與管理”，可以結(jié)合立法法的立法目的進行判斷。此外，一項規(guī)章是否合法，僅僅依據(jù)立法法對它設定范圍的規(guī)定還不夠，根據(jù)立法法規(guī)定，規(guī)章不得與上位法相抵觸的，應當以上位法為準。

（2）執(zhí)行性內(nèi)容

規(guī)章的制定主體是行政機關，執(zhí)行是行政機關的主要職能，執(zhí)行性也是行政機關的天然屬性。從國務院的部門規(guī)章，到省級政府規(guī)章，都深深地打上了執(zhí)行性的烙印。根據(jù)《立法法》第82條第2款①的規(guī)定，地方政府規(guī)章可以規(guī)定的執(zhí)行性事項包含兩方面內(nèi)容：第一，該規(guī)章有相應上位法。第二，制定該規(guī)章的目的是執(zhí)行上位法。

2.反面限制規(guī)定

所謂范圍，就是設區(qū)的市行政立法的權(quán)限大小，即什么樣的事項可以指定規(guī)章，屬于一種立法權(quán)的下放。有權(quán)力就必有限制，所謂限制，是指設區(qū)的市行政立法范圍的邊界，以及受到的監(jiān)督等作用在地方立法權(quán)限擴張趨勢之上的的阻力?！读⒎ǚā穼π姓⒎ǖ南拗瓢ㄈc：第一，規(guī)章的內(nèi)容不得與上位法相抵觸，第二，規(guī)章設定不得減損公民法人及其他組織權(quán)利，增加其義務。第三，是對規(guī)章時效的限制，規(guī)章實施滿兩年之后，仍然需要繼續(xù)適用規(guī)章內(nèi)容的，應由該地方的人民代表大會或者其常務委員會制定地方性法規(guī)。

3.法條中“等”的含義

關于“等”字的解釋，即是“等內(nèi)等”還是“等外等”的問題，全國人大常委會委員、法工委原主任李適時認為，從立法者目的的角度出發(fā)，應是等內(nèi)等，不宜再做更寬泛的理解。在地方立法工作中，如果出現(xiàn)無法判斷是否屬于列舉事項的內(nèi)容，則可以與上級人大法工委進行溝通，從而確定立法工作如何進行。

二、設定范圍與限制的原因

設區(qū)的市的立法權(quán)的放開，實質(zhì)上是中央將立法權(quán)下放。新中國成立以來，地方立法權(quán)的發(fā)展經(jīng)歷了擴張和縮減又擴張的幾個階段，地方立法權(quán)下放到那一層級，地方立法的內(nèi)容可以涉及到哪些方面，是隨著社會的發(fā)展不斷變化的。就目前的中國國情來說，地方立法的不斷擴張是一個趨勢，伴隨立法權(quán)的下放而來的就是行政立法權(quán)的同時下放。如果中央立法無法解決地方的千差萬別的問題，而地方立法又無權(quán)對這些事情做出規(guī)定，那么就會導致立法空白，不利于法治社會的建設。

（一）設區(qū)的市行政立法應當設定正面范圍

設區(qū)的市立法的地域性是《立法法》明文表述的，法律中適用的具體語句表述為“地方性事務需要”和“本行政區(qū)域的具體行政管理事項”。因為各個地方的實際情況不同，因此對于地方制定規(guī)章的內(nèi)容應當根據(jù)各地情況，對設定范圍中的幾項列舉性內(nèi)容作目的性限縮或者目的性擴張，依據(jù)具體情況，平衡地方自主立法差異和全國法制統(tǒng)一的關系。有學者提出，從根本講，法律內(nèi)生且自發(fā)的，也就是完全地與地方的經(jīng)濟社會的實際發(fā)展情況相結(jié)合的產(chǎn)物，所以這就更多的要求立法者根據(jù)當?shù)氐臍v史文化和經(jīng)濟發(fā)展狀況等社會因素來規(guī)劃地方法規(guī)，而不是僅僅從法規(guī)發(fā)學和道德倫理等角度進行推導。②客觀存在的社會關系是規(guī)則存在的基礎，規(guī)章屬于社會調(diào)整規(guī)則的其中一種，地方立法權(quán)本身適用的范圍局限于具體的地域。

執(zhí)行性和臨時性本是規(guī)章的天然屬性，但是社會情況變化迅速，新生事物不斷地出現(xiàn)，地方人大立法的壓力較大，如果不能及時立法，某些事物將會陷入無法可依的情況。這也就是《立法法》規(guī)定的“條件不成熟”和“行政管理迫切需要”。因此規(guī)章就可以發(fā)揮優(yōu)勢——制定主體的行政管理技術(shù)，制定程序的便捷，和規(guī)范內(nèi)容的具體以及實施上的高效——這些特質(zhì)都彌補了地方性法規(guī)的不足。

（二）設區(qū)的市行政立法應當設定限制的原因

我國是一個行政大國，行政立法的數(shù)量在我國一直處于上升的狀態(tài)，并且許多地區(qū)大有紅頭文件主導行政的狀況。所謂紅頭文件，在行政法體系中只不過是最低效力的行政規(guī)范性文件，但行政機關及其容易利用這類行政立法侵害公民法人及其他組織的合法權(quán)益，濫用職權(quán)的行為層出不窮。

規(guī)章與行政規(guī)范性文件類似的特點是，它設定的權(quán)利義務具體，對公民的權(quán)利義務影響更為細致，但制定的程序相較于法律法規(guī)，效率速度有余，公平公正不足。并且各地的法制建設工作進展不同，一些法制建設薄弱的地區(qū)如果一味地對規(guī)章設定內(nèi)容的做擴張性解釋，很可能造成侵害公民合法權(quán)益的后果。再者，行政法作為作為公法，限制國家權(quán)利，保障公民權(quán)利本來就是其應有之意，但是在《立法法》中明文作出規(guī)定限制規(guī)章內(nèi)容減損公民權(quán)利，可見原先較大的市政府制定的規(guī)章在實踐層面確實出現(xiàn)了減損公民權(quán)利的現(xiàn)象。為了避免我國的一些地方的立法機關和行政機關為了保護地方利益，放棄應盡的監(jiān)督義務，而導致規(guī)章侵害了公民的合法權(quán)益，因而對地方行政立法權(quán)進行限制是必要的。

三、設區(qū)的市行政立法實踐和存在的問題

（一）新增設區(qū)的市行政立法實踐——以溫州市行政立法為例

自立法法修改之后，溫州市頒布了6部地方性法規(guī)，分別是《溫州市電梯安全條例》，《溫州市危險住宅處置規(guī)定》，《溫州市城市綠化條例》，《溫州市物業(yè)管理條例》，《溫州市制定地方性法規(guī)條例》，《溫州市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》《溫州市文明行為促進條例》和2部地方政府規(guī)章，是2017年5月施行的《溫州市區(qū)國有土地上房屋征收與補償辦法》和2018年10月施行的《溫州市居住房屋出租安全管理辦法》。

市政府對于市區(qū)國有土地上房屋征收與補償?shù)膯栴}，為什么是制定政府規(guī)章，而不是像其他的諸如電梯安全等問題一樣出臺地方性法規(guī)做了解釋。溫州市政府回應稱制定了政府規(guī)章是因為地方立法的條件還沒有成熟，但行政管理有迫切需要，且直接援引了《立法法》的法條原文?！读⒎ǚā返囊?guī)定表明法規(guī)和規(guī)章的權(quán)限在某些情況下有重合的范圍，但這種重合的范圍是有條件的。首先，制定規(guī)章的前提基礎是行政管理的迫切需要;其次，規(guī)章是有期限的，實施滿兩年的規(guī)章仍然需要繼續(xù)適用的，應當制定法規(guī)。但是為何說條件不成熟，什么是行政迫切管理需要，政府都并未作出解釋。筆者認為，“行政管理迫切需要”可以從兩方面來理解，第一，是時間上的緊急性，當下已經(jīng)由于某個領域立法的空白而導致社會秩序混亂，而又來不及制定法律的，可以先制定規(guī)章。第二，是規(guī)章適用的普遍性，該行政管理事項應當是具有普遍性的，是要求這個地區(qū)普遍遵守且反復適用的，而不是個別性的。這也是抽象行政行為的特點之一?！稖刂菔袇^(qū)國有土地上房屋征收與補償辦法》施行已經(jīng)超過一年，但在溫州人大的2018立法工作計劃中①并沒有關于該規(guī)章相應地方性法規(guī)的審議項目或者是預備項目，調(diào)研項目，該規(guī)章實施滿兩年是否會依照立法法的規(guī)定或轉(zhuǎn)化為地方性法規(guī)或者到期而實效，還無法確定。而且鑒于實踐中大量的“過期”規(guī)章仍然實施的現(xiàn)象，該規(guī)章是否會出現(xiàn)這種狀況也無法確定。

（二）原有較大的市行政立法實踐——以洛陽市為例

以洛陽市為例，洛陽的政府規(guī)章的到期廢止情形?！读⒎ǚā逢P于規(guī)章兩年有效期的規(guī)定是否對已經(jīng)制定的規(guī)章具有溯及力，筆者認為是沒有溯及力的。因為根據(jù)舊法的規(guī)定，較大的市制定出來的規(guī)章很多已經(jīng)超過兩年，如果適用新法使這些規(guī)章立刻歸于無效，將會給地方行政工作帶來嚴重的負擔。那么規(guī)章的有效期該從何時起算，筆者認為從新法生效之日起算是合理的。但是即便是從《立法法》頒布生效之日2015年3月15日起算，也有許多規(guī)章制定已超過兩年。如洛陽市第128號人民政府令②中所列舉的《洛陽市房屋租賃管理辦法》、《洛陽市公共場所禁止吸煙規(guī)定》、《洛陽市暫住人口管理辦法》、《洛陽市建設工程施工現(xiàn)場管理規(guī)定》、《洛陽市城市古樹名木保護管理辦法》等8件決定廢止的規(guī)章，從2015年起算的實施時間也已超過兩年。另外，洛陽市當前還仍然存在有到期尚未失效的規(guī)章。包括2015年1月1日公布施行的《洛陽市企業(yè)投訴處理辦法》等?？梢姮F(xiàn)實中確實存在設區(qū)的市地方政府規(guī)章實施兩年而沒有廢止或者轉(zhuǎn)化為地方性法規(guī)，而是繼續(xù)實施的情況。對這些情況，可以針對具體問題做具體分析，若有可以良好調(diào)整方面社會秩序的上位法，則原有的規(guī)章可以廢止，若仍然需要細化規(guī)定的，可以重新制定相關的地方性法規(guī)，但應當避免增設超過立法權(quán)限范圍的內(nèi)容。

四、設區(qū)的市行政立法完善路徑探析

（一）根據(jù)地方的地域性靈活設定邊界

地方政府規(guī)章范圍和邊界的設定，在維護國家法制統(tǒng)一的前提下，應當同時注重不同地方的差異性。邊界的標準可以是確定的，但是標準的設定應當是靈活的，標準設定的方式應當有公眾的參與。這是一個基于地方的不同情況的變量，或進或退，應充分考慮不同地方的不同社會情況，從而反饋到設區(qū)的市的行政立法上。既然是一個變量，那么在規(guī)章制定之前，制定之后就都存在變化的可能性，因此規(guī)章制定之后的評估和監(jiān)督工作也應當跟進。原因在于：第一，就設區(qū)的市行政立法的性質(zhì)來看，它首先是極具地方特色的。地域性是不可避免的問題，我國各地的差異必須重視。第二，我國目前立法工作上，社會民眾的參與度不高，還沒有形成立法機關和人民群眾有效互動的良性格局，中央立法上與社會互動若在實際應用上略顯困難，就地方立法而言，推行民意表達、公眾參與的制度實際上更具有現(xiàn)實可行性，地方政府應當注重公眾參與制定規(guī)章的全過程，信息應當充分公開，也就能夠避免立法工作脫離人民群眾，避免規(guī)章留下執(zhí)行困難以及政府公信力變低的隱患。第三，為避免規(guī)章泛濫，不得減損公民權(quán)利，增加公民義務。在規(guī)章制定之后應當注重事后監(jiān)督，以及及時轉(zhuǎn)化成地方性法規(guī)。

（二）針對設區(qū)的市的規(guī)章內(nèi)容范圍與限制邊界設定的實務操作建議

對于設區(qū)的市行政立法完善路徑，同樣的筆者傾向于從《立法法》的文本出發(fā)，尋找《立法法》影響行政法領域的內(nèi)容，并由此得出相應結(jié)論。

對于該問題的完善，一大重點在于設區(qū)的市規(guī)章內(nèi)容設定的限制應當如何實踐，根據(jù)《立法法》文本中的禁止相抵觸原則，可以將限制手段做如下分類：（1）實體方面。即規(guī)章實體內(nèi)容應當限定于《立法法》規(guī)定的“城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項”。（2）程序方面。即對規(guī)章時效上的限制，兩年到期或廢或轉(zhuǎn)化為地方性法規(guī)。但是這兩種限制應當怎么操作，筆者認為可以監(jiān)督這幾種方式：

1.激活法規(guī)范性文件裁決機制

首先，中央層面的部門行政法中有關規(guī)章制定的內(nèi)容與《立法法》中的相關內(nèi)容由于相隔年代久遠，歷史社會環(huán)境不同，立法目的、立法技術(shù)差異等原因可能存在有沖突的地方。但二者都屬于中央級別的法律，法條之間的沖突必須得到完善的解決，否則將影響法律的適用。對此，以規(guī)章設定行政處罰這一方面為例。行政處罰是減損公民、法人以及其他組織權(quán)益，增加其義務的一種行政行為，在類型化行政行為的這個層面上，《立法法》屬于一般法，行政主體減損公民權(quán)利，加重其義務有許多手段，而行政處罰屬于其中的一種。因此行政處罰是這個領域的特別法。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，新法的一般規(guī)定和舊法的特別規(guī)定不同，而且適用出現(xiàn)問題時，應當由全國人大常委會進行裁決。法律已經(jīng)做出了明確的規(guī)定，因此應當即時激活全國人大常委會的裁決機制，從中央的角度確定規(guī)章設定處罰的權(quán)限的法律效力。

其次，法院也可以通過一定方式監(jiān)督規(guī)章，《行政訴訟法》規(guī)定，人民法院在審理行政案件時可以參照規(guī)章。這樣，法院既可以對規(guī)章以下的規(guī)范性文件進行合法性審查，也可以通過選擇適用或不適用某規(guī)章的方式實際上對其進行審查監(jiān)督。當然，法院可以不適用某規(guī)章，并不意味著可以直接宣布該規(guī)章不合法因而無效，因為這是權(quán)力機關或上級行政機關的權(quán)力。因此，在行政訴訟中，規(guī)章的合法性雖然不屬于法官的審查范圍，但是司法者可以對立法者確定的規(guī)則如何使用，針對獨特的個案進行選擇。

再次，在規(guī)范性文件合法性的審查的問題上，法院如果認為規(guī)范性文件制定程序不合法，這屬于行政行為領域的問題，法院自然應當向制定機關提出意見。而規(guī)范性文件與上位法相沖突的時候，是否一定需要向制定機關提出意見，這仍然是一個值得探究的問題。因為法院對規(guī)范性法文件的判斷比行政機關在解釋法律的技術(shù)上更強的專業(yè)性，將專門問題交給專業(yè)的人員和機構(gòu)去解決或許是更好的方式。

最后，在審查規(guī)章的方式方法上，筆者認為應當重點把握：第一，制定規(guī)章應當遵循依法立法的原則，規(guī)章不可超范圍制定，規(guī)章不可減損公民權(quán)利，增加公民義務。規(guī)章兩年到期或廢或轉(zhuǎn)。第二，行政主體制定規(guī)章應當準確把握不抵觸原則的含義，將其細化為規(guī)章原則層面的，條文層面的不抵觸，價值層面不抵觸，從而在各種維度上都不與上位法相抵觸。

2.不確定法律概念的適用

行政法上的自由裁量行為一般基于有明確的法律規(guī)范之下的具體行政行為，對于不確定法律概念與行政裁量的界分，一般認為存在以下幾個要點：首先，不確定法律概念與行政裁量針對的對象不同。從文義解釋上看，不確定法律概念的對象是法律，包括法律文本、也包括對法律文本的解釋與涵攝過程。行政裁量的對象則是法效果，是對上述法律文本的法律后果的選擇，也就是行政行為最終的內(nèi)容。

在成文的法規(guī)范性文件中，必定有大量的不確定法律概念。行政主體在作出行政行為的時候，要實現(xiàn)不確定法律概念的具體化，這樣才使得法律能對不同的個體發(fā)生法律效果。設區(qū)的市的地方政府規(guī)章的范圍在立法法中的表述是限于屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項，限于城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項。列舉的事項屬于行政法中的不確定概念，在設區(qū)的市進行立法活動時必須對其進行解釋和適用。各個有具體內(nèi)容的規(guī)章制定活動，對不確定法律概念的解釋與適用占據(jù)大比重，如此，行政主體才能夠搭建大致合理的大前提，進行涵攝并確定法律結(jié)果。①

3.立法評估中注重規(guī)章的成本效益分析

設區(qū)的市的地方性立法的規(guī)范體系的良好的規(guī)劃涉及對維護社會主義法制統(tǒng)一有著重大的意義。地方性立法需要進行立法評估，這是指對立法的合法性和合理性問題進行的評價，以決定立法的存在價值。立法評估本是一種過程評估，不僅包括立法后，而且包括立法前、立法中。目前，我國有些對立法評估的規(guī)定只有立法的事后評估，如《行政許可法》《行政處罰法》和《行政強制法》等立法都設置了立法評估制度。修正后的《立法法》第63條和第39條既有立法前評估，也有立法后評估。立法評估的重要方法之一就是成本效益分析法。不同于人大的立法，政府制定規(guī)章的行為本就屬于一種抽象行政行為，效率是行政行為的一種重要的價值，立法追求維護一種穩(wěn)定的社會秩序，在我國當下雖然在穩(wěn)定中求發(fā)展仍然是大勢所趨，但是在某些地方，發(fā)展的價值幾乎可以與穩(wěn)定同日而語。在行政主導的社會之中，行政立法分布在社會事務的方方面面，導致的后果就是行政相對人受到的限制越來越多，相對人與行政主體的沖突也可能加劇，因此，行政立法雖然在表面上可以迅速對社會發(fā)展作出反應，相比于人大立法的規(guī)制，行政立法手段顯得更加高效便捷。但這種便捷也導致了行政立法的不嚴謹性，行政立法泛濫而質(zhì)量低下，后期監(jiān)督不足等問題，也會加大行政的成本負擔。政府面臨由于行政立法質(zhì)量低下等問題造成的社會矛盾，又要增加解決問題的成本，也就是在行政立法的及執(zhí)行階段，成本也被無形地放大。

在對設區(qū)的市的規(guī)章的范圍的解釋做目的性擴張，應當注重該規(guī)章在該地區(qū)實行的效益。如果該規(guī)章的內(nèi)容過于超前，違背了該地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律或者生態(tài)環(huán)境情況，人文環(huán)境情況等等，那么就不能把這個規(guī)章解釋進立法法規(guī)定的范圍內(nèi)。反之亦然，若要目的性限縮一項規(guī)章，將它排除出立法法規(guī)定的范圍，也應當考慮這部規(guī)章的效益因素，如果這個規(guī)章有利于這個地區(qū)的發(fā)展，有利于保護這個地區(qū)的公民、法人及其他組織，符合立法法的目的，那么也可以將該規(guī)章納入立法法所規(guī)定的規(guī)章權(quán)限范圍。

在成本效益分析的方法上，由于政府制定規(guī)章，從前期的調(diào)研到規(guī)章的執(zhí)行以及規(guī)章后續(xù)的評估，都要政府付出一定的財政經(jīng)費，規(guī)章的成本就可能體現(xiàn)在具體的財政支出上。制定規(guī)章，是為了創(chuàng)造社會價值，那么規(guī)章的效益就可以體現(xiàn)在維護穩(wěn)定的社會秩序上，也可以體現(xiàn)在社會發(fā)展方面。因此，政府對于規(guī)章的社會效益分析，除了適用法律方法，還應當結(jié)合其他學科的方法，比如經(jīng)濟學上的方法，政治學的方法，綜合考量一部規(guī)章的社會效益。評估需要考慮社會各層次、各職業(yè)人群的不同意見，有利益沖突的意見時應當有各自的堅持與妥協(xié)，這樣制定出來的規(guī)章才能夠具有更好的執(zhí)行力。

4.明確規(guī)章制定主體的行政責任

行政主體應當重視行政立法行為的雙重屬性，行政立法既有行政性質(zhì)也有立法性質(zhì)，行政立法的行政性質(zhì)體現(xiàn)在立法的內(nèi)容上，也體現(xiàn)在行政的執(zhí)行性上。注重立法和執(zhí)法的銜接，設區(qū)的市的人大應當時刻關注本市規(guī)章的制定情況，立法條件成熟時，符合條件的規(guī)章應當及時的制定地方性法規(guī)，到期的規(guī)章應當及時清理，不符合立法法規(guī)定的規(guī)章應當及時修改或者廢除，必要的情況下應當追究行政機關的內(nèi)部責任。

既然規(guī)章的制定屬于一種抽象行政行為，那么不合法制定規(guī)章就屬于一種違法的抽象行政行為，應當納入到行政法規(guī)制中。根據(jù)有權(quán)必有責，用權(quán)受監(jiān)督，違法必追究的依法行政原理，行政機關在制定規(guī)章的過程中如果有適用法律法規(guī)錯誤，濫用職權(quán)，超越職權(quán)或者不履行法定職責等情況，應當依法追究其行政。這個行政責任，既是行政機關的責任，也是相關的負責人或者工作人員的責任。這類責任應當直接落實到人員上，落實到具體部門上。

行政機關中制定規(guī)章的工作人員理性有限，主要表現(xiàn)在信息掌握的不完整和不對稱上。具有信息優(yōu)勢的一方在自身利益傾向下濫用這種信息優(yōu)勢，及時直接傳遞對自己有利的信息，而對自己不利的信息則避之不談，這樣制定出的規(guī)章難以避免具有不完善的地方，或者在執(zhí)行規(guī)章的時候有可能出現(xiàn)對于規(guī)章條文理解錯誤的地方，但是若有怠于行使公權(quán)力，或者利用公權(quán)力制定了規(guī)章，侵害了公民法人或者其他組織的合法權(quán)益，雖然規(guī)章具有普適性，難以具體到個體的受害者，但是不合法的規(guī)章，或者說一部“惡法”造成的社會危害是不容忽視的。

五、結(jié)論

設區(qū)的市行政立法的必要性必須肯定，對政府規(guī)章的范圍據(jù)各地的不同情況做目的性擴張或者目的性限縮，因為各地的情況是不同的，中央很難以一個全國性的文件框定設區(qū)的市地方政府規(guī)章的范圍。筆者認為，在有的法治水平較高的設區(qū)的市，可以對其行政立法做寬泛地解釋，將更多符合立法法規(guī)定，有利于地方發(fā)展的規(guī)章納入到該地區(qū)的行政事務中。但是對于一些法治水平較低的地方，如果放開規(guī)章范圍，則更加容易出現(xiàn)規(guī)章抵觸上位法，或者侵害公民、法人及其他組織合法權(quán)益的情況。因此應當對規(guī)章的制定加以監(jiān)督，應用法規(guī)范學的法律解釋和法社會學等分析方式和其他學科如經(jīng)濟學的方法，激活規(guī)范性文件裁決機制，引入不確定概念等?？偠灾O區(qū)的市的行政立法，應當在發(fā)揮地方立法自主能動性的同時又不使地方行政立法超越其邊界，破壞全國的法制統(tǒng)一。〔責任編輯：張 港〕