李一

摘要：新時代我國新發(fā)展的歷史方位以及已經(jīng)轉(zhuǎn)化了的社會主要矛盾，是分析我國行政區(qū)劃優(yōu)化調(diào)整以及整個城鄉(xiāng)發(fā)展的背景條件。本文在討論和闡明行政區(qū)劃問題之“發(fā)展本質(zhì)”的基礎(chǔ)上，著眼于行政區(qū)劃與城鄉(xiāng)發(fā)展之間的關(guān)聯(lián)互動，梳理出“發(fā)展邏輯”和“行政邏輯”這兩種相互關(guān)聯(lián)又各有側(cè)重的運行邏輯，歸納出“延后確認、實至名歸型”、“事中確認、名實聯(lián)動型”和“先行確認、以名引實型”行政區(qū)劃調(diào)整優(yōu)化的三種理論解釋模型。在實踐層面，針對未來一個時期我國縣區(qū)層面基層行政區(qū)劃調(diào)整優(yōu)化工作，提出了三個方面的總體性原則。

關(guān)鍵詞：行政區(qū)劃;城鄉(xiāng)發(fā)展;新時代;新發(fā)展

中圖分類號：F127文獻標志碼：A文章編號：1007-9092（2019）03-0086-007

黨的十九大報告明確指出，“經(jīng)過長期努力，中國特色社會主義進入了新時代，這是我國發(fā)展新的歷史方位”;“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。①這些重大政治論斷明確提醒并要求我們，對于我國城鄉(xiāng)發(fā)展乃至整個經(jīng)濟社會發(fā)展進程中的各類發(fā)展議題，都必須將其置放在新時代新發(fā)展所處新的歷史方位，以及我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化的社會條件下，加以分析和探討。這有助于我們廓清問題的本質(zhì)所在，有助于我們正確把握實際工作的努力方向。研究新時代新發(fā)展背景下我國行政區(qū)劃與城鄉(xiāng)發(fā)展之間的關(guān)聯(lián)互動問題，同樣如此。

一、行政區(qū)劃問題的“發(fā)展本質(zhì)”

在實際的相關(guān)工作領(lǐng)域和具體工作實踐中，“區(qū)劃”、“行政區(qū)劃”、“區(qū)劃工作”、“區(qū)劃問題”等概念，盡管經(jīng)常被人們提及和使用，可謂已經(jīng)約定俗成，但嚴格說來，我們在基本認知層面則還是要明確，“行政區(qū)域劃分”這樣的表述，才是嚴謹規(guī)范的指稱。在學(xué)術(shù)話語中，“行政區(qū)域劃分”，也常常被簡稱為“行政區(qū)劃”。而在實踐層面，尤其是在相關(guān)實際工作領(lǐng)域當(dāng)中，“行政區(qū)域劃分”往往又被稱作“行政區(qū)劃工作”或“區(qū)劃工作”。在其中，“區(qū)劃調(diào)整優(yōu)化”，是最為主要的一項工作內(nèi)容，即各地都會根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀需要和未來預(yù)期，通過法定的流程和程序，對既有的行政區(qū)域劃分格局框架，進行必要的政區(qū)邊界調(diào)整和資源整合重組。從靜態(tài)和結(jié)果的角度來看，“行政區(qū)域劃分”指的是已經(jīng)形成的行政區(qū)域布局結(jié)構(gòu);在動態(tài)和過程的角度來看，“行政區(qū)域劃分”意味著通過“行政區(qū)劃工作”或“區(qū)劃工作”的開展，來達成“區(qū)劃調(diào)整優(yōu)化”的目的。就其基本內(nèi)涵而言，有論者提出，行政區(qū)劃指的是“國家權(quán)力的空間或者地域的分割和配置”，其包括“地域范圍、等級層次及行政中心的劃分等”林耿、柯亞文：《廣東省行政區(qū)劃調(diào)整對城鎮(zhèn)化的影響》，《地理與地理信息科學(xué)》，2008年第4期。;也有論者提出，行政區(qū)劃的意涵是“國家在法律的基礎(chǔ)上，綜合考慮地理、社會、歷史、文化等因素，以實施行政管理為目標，劃分國土空間的行政管理區(qū)域”，通過行政區(qū)劃，政府可以調(diào)整城市的空間范圍、改變城市的空間結(jié)構(gòu)以及形成新的治理體系孟延春、谷浩：《中國四大板塊區(qū)域城鎮(zhèn)化路徑分析：以縣（市）行政區(qū)劃調(diào)整為例》，《城市發(fā)展研究》，2017年第10期。;還有論者強調(diào)，在我國現(xiàn)行的體制框架下，行政區(qū)劃“不僅是政權(quán)建設(shè)和政府管理的重要手段，而且直接關(guān)系資源的整合和各種利益的權(quán)衡分配，對經(jīng)濟社會發(fā)展的影響重大且深遠”趙聚軍：《行政區(qū)劃調(diào)整如何助推區(qū)域協(xié)同發(fā)展？——以京津冀地區(qū)為例》，《經(jīng)濟社會體制比較》，2016年第2期。、“行政區(qū)劃調(diào)整作為一種行政主導(dǎo)的空間治理手段，對于優(yōu)化區(qū)域和城市空間結(jié)構(gòu)、促進地方經(jīng)濟社會發(fā)展起到了重要作用”張踐祚、李貴才、王超：《尺度重構(gòu)視角下行政區(qū)劃演變的動力機制——以廣東省為例》，《人文地理》，2016年第2期。。

本文認為，在我國經(jīng)濟社會發(fā)展的整體背景中，尤其是在推動和實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實踐進程中來看，行政區(qū)劃問題，始終和城鄉(xiāng)發(fā)展密切關(guān)聯(lián)在一起。在工作實踐中要正確認識和妥當(dāng)處理行政區(qū)域劃分問題，真正把這方面的工作做好，就必需把握住這一問題的“發(fā)展本質(zhì)”。對此，習(xí)近平總書記曾非常深刻地指出，“行政區(qū)劃并不必然就是區(qū)域合作和協(xié)同發(fā)展的障礙和壁壘。行政區(qū)劃本身也是一種重要資源，用得好就是推動區(qū)域協(xié)同發(fā)展的更大優(yōu)勢，用不好也可能成為掣肘?！绷?xí)近平：《在北京市考察工作結(jié)束時的講話》（2014年2月26日），載中共中央文獻研究室編：《習(xí)近平關(guān)于社會主義經(jīng)濟建設(shè)論述摘編》，中央文獻出版社2017年版，第249-250頁。

從不同的維度加以分析，可以發(fā)現(xiàn)，行政區(qū)劃問題的發(fā)展本質(zhì)，顯現(xiàn)在其所具有的多方面屬性上，這主要包括法律依據(jù)上的規(guī)范屬性、發(fā)展促進中的動力屬性和運作實施時的關(guān)聯(lián)屬性三個方面。

其一，行政區(qū)劃在法律依據(jù)上的規(guī)范屬性?！靶姓^(qū)域劃分”有其特定的權(quán)威性和嚴肅性，它是一項受我國憲法這一國家根本大法約束、調(diào)控和保障的，事關(guān)區(qū)域乃至整體經(jīng)濟社會發(fā)展的重大社會公共事務(wù)。2018年3月新修訂的《中華人民共和國憲法》，對我國的“行政區(qū)域劃分”作出了明確規(guī)定?！吨腥A人民共和國憲法》第三十條，對“中華人民共和國的行政區(qū)域劃分”作了如下明確規(guī)定：“全國分為省、自治區(qū)、直轄市”，“省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市”，“縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)”;同時，還明確規(guī)定：“直轄市和較大的市分為區(qū)、縣。自治州分為縣、自治縣、市?！笨梢哉J為，溯其來源，“行政區(qū)劃”這一概念，即出自我國憲法所作的這些規(guī)定。與此相關(guān)，我國憲法在事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展的一些具體領(lǐng)域和具體事務(wù)方面，也給出過特定的權(quán)威闡釋。比如，其在第九十九條中規(guī)定，地方各級人民代表大會在本行政區(qū)域內(nèi)，“依照法律規(guī)定的權(quán)限，通過和發(fā)布決議，審查和決定地方的經(jīng)濟建設(shè)、文化建設(shè)和公共事業(yè)建設(shè)的計劃”。在第一百零七條中規(guī)定，“縣級以上地方各級人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、計劃生育等行政工作，發(fā)布決定和命令，任免、培訓(xùn)、考核和獎懲行政工作人員?！薄笆　⒅陛犑械娜嗣裾疀Q定鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的建置和區(qū)域劃分?！眳⒁姟吨腥A人民共和國憲法》第九十九條、第一百零七條相關(guān)規(guī)定。http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/node_505.htm。

這其實非常明確地提醒了我們，無論是研究行政區(qū)劃的理論問題，還是在工作實踐中具體討論一個地方“區(qū)劃工作”和“區(qū)劃調(diào)整優(yōu)化”的實際問題時，都務(wù)必要把我國憲法和相關(guān)法律在這方面作出的具有權(quán)威性的相關(guān)規(guī)定，引為分析和探討問題的最高原則和最重要的依據(jù)。要充分認識到，行政區(qū)劃有其規(guī)范性、權(quán)威性和嚴肅性，相關(guān)工作的開展必需依法遵規(guī)行事，必須符合法定程序的規(guī)范要求。

其二，行政區(qū)劃在發(fā)展促進中的動力屬性。中外社會發(fā)展的經(jīng)驗表明，在地方和區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的整體視野中來看，行政區(qū)劃格局的調(diào)整優(yōu)化，是蘊含其中的一個至關(guān)重要的“動力要素”，它能夠在很多方面助推地方和區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的進程。這就要求我們，要著力在理論層面，深入探求和梳理城鎮(zhèn)化、城市化及城鄉(xiāng)一體化發(fā)展與行政區(qū)劃調(diào)整變遷之間，究竟存在怎樣的內(nèi)在關(guān)聯(lián)和發(fā)展規(guī)律性，進而在實踐探索和工作推進層面，將適時適度推進行政層級的配套改革和行政區(qū)劃的調(diào)整變動，作為有效促進區(qū)域發(fā)展和有效實施區(qū)域治理的基本動力因素加以考量，形成和建構(gòu)起實現(xiàn)兩者良性互動和有效促進的發(fā)展運行邏輯和發(fā)展治理邏輯。

在基本認知層面，須將行政區(qū)劃調(diào)整優(yōu)化的問題，與更廣闊、更深遠的城鎮(zhèn)化、城市化以及城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的實際進程聯(lián)系起來，將其與一個地方和區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展所面臨的更大的時代背景緊密銜接起來，有效實現(xiàn)行政區(qū)劃的調(diào)整優(yōu)化與一個地方和區(qū)域的城鎮(zhèn)化、城市化以及城鄉(xiāng)一體化發(fā)展之間，以及與一個地方和區(qū)域整體經(jīng)濟社會發(fā)展之間的有機關(guān)聯(lián)和互動共進。如果我們僅僅將話題討論的范圍框定在“行政區(qū)劃調(diào)整”層面，就“行政區(qū)劃”來討論“區(qū)劃調(diào)整”，那就無法從根本上探究出解決問題、破解矛盾的完整思路和有效措施，就會落入膚淺、表面和就事論事的窠臼。

在實踐探索層面，應(yīng)因時而化、因地制宜地對既有的行政區(qū)劃格局，主動適時地作出必要的調(diào)整和優(yōu)化，以此來順應(yīng)、推動甚至引領(lǐng)城鎮(zhèn)化、城市化以及城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展的時代進程。在工作推進中，要注意把握兩方面的基本要求：一方面，各級各層面整個行政區(qū)劃體系本身，具有其特定的歷史延續(xù)性，行政區(qū)劃的調(diào)整優(yōu)化必須充分尊重這樣的社會歷史傳承，要基本保持原有行政區(qū)劃格局的合理性框架;另一方面，在基本保持其相對穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，還要緊貼各地各區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展快速推進的發(fā)展實際，及時回應(yīng)其所提出的新的發(fā)展需要，將行政區(qū)劃調(diào)整優(yōu)化在助推一個地方和區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展中所蘊含的“杠桿作用”，真正有效地發(fā)揮出來，由此來順利推動和實現(xiàn)我國鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合與城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。

其三，行政區(qū)劃在運作實施中的聯(lián)動屬性。在實施運作過程中，行政區(qū)劃問題的聯(lián)動屬性，主要顯現(xiàn)在其與特定層級的地方和區(qū)域范圍內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展，尤其是與城鎮(zhèn)化、城市化以及城鄉(xiāng)一體化發(fā)展之間，存在著緊密關(guān)聯(lián)和相互影響的關(guān)系，具有較為廣泛的“聯(lián)動效應(yīng)”。因為經(jīng)濟社會發(fā)展，是一個整體推進和系統(tǒng)演進的過程，這一過程本身包含著各種不同的發(fā)展要素，這些發(fā)展要素彼此相互關(guān)聯(lián)在一起，產(chǎn)生著復(fù)雜的交互影響。行政區(qū)域劃分以及行政區(qū)劃框架格局的優(yōu)化調(diào)整，作為其中一個重要的發(fā)展要素，也直接和間接地關(guān)聯(lián)著其它各類發(fā)展要素，其與城鎮(zhèn)化、城市化及城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)聯(lián)互動關(guān)系，尤為直接和顯性。無論是在國家整體層面，還是在地方特定的區(qū)域范圍內(nèi)，行政區(qū)劃的調(diào)整優(yōu)化，都密切關(guān)聯(lián)著經(jīng)濟社會發(fā)展的進程，都能夠在其中發(fā)揮先行引領(lǐng)和促進作用，或是相反，而起到某些制約和阻礙的作用。

行政區(qū)劃的調(diào)整優(yōu)化，涉及地方行政改革、政府管理創(chuàng)新與管理服務(wù)的優(yōu)化提升，涉及政府與市場在一個地方整個區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展進程中的功能定位和邊界劃分，涉及特定行政區(qū)劃范圍內(nèi)不同層級的政府機構(gòu)之間，以及政府機構(gòu)和那些設(shè)立于開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、貿(mào)易園區(qū)等的“管理委員會”之間，諸多層面管理服務(wù)的權(quán)限界定和事項明確的問題。因此，從推動和實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的維度來看，行政區(qū)劃之調(diào)整優(yōu)化，顯然要歸屬于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的范疇，是其中的一項重要內(nèi)容。適時有效、因地制宜地推動行政區(qū)劃的調(diào)整優(yōu)化，也便成為有效達成國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標的一大現(xiàn)實途徑。這一目標的達成，最終能夠進一步把其所激發(fā)和集聚起來的發(fā)展動能，更好地融匯和釋放在經(jīng)濟社會發(fā)展的不同領(lǐng)域和不同層面。推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀要求。國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化本身，可以為我國經(jīng)濟社會各領(lǐng)域的發(fā)展，建構(gòu)穩(wěn)定的運行機制，提供可靠的制度保障。

黨的十九大明確提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，對我國鄉(xiāng)村地區(qū)的未來發(fā)展作出了整體安排和戰(zhàn)略部署，提出“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”、“堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”以及“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”等一系列明確要求。黨的十九大還從“堅持和完善中國特色社會主義制度”的高度，再次強調(diào)要“不斷推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。十九大報告中特別指出，要“堅決破除一切不合時宜的思想觀念和體制機制弊端，突破利益固化的藩籬，吸收人類文明有益成果，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系，充分發(fā)揮我國社會主義制度優(yōu)越性。” 習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，http：//www.gov.cn/zhuanti/2017-10/27/content_5234876.htm。這些重要闡述和戰(zhàn)略部署，為我們研究分析和謀劃設(shè)計行政區(qū)劃工作，以此來引領(lǐng)和助推城鄉(xiāng)發(fā)展，提供了重要遵循和行動指向。這些重要闡述帶給我們的深刻啟示在于，討論我國當(dāng)下的行政區(qū)域劃分問題，必須把握其核心要義，那就是，要在保持既有行政區(qū)劃整體框架相對穩(wěn)定的前提下，緊密結(jié)合我國城鄉(xiāng)發(fā)展的實踐進程，有效回應(yīng)現(xiàn)實及未來發(fā)展的需要，以行政區(qū)域劃分格局的調(diào)整的優(yōu)化，引領(lǐng)并且服務(wù)于我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的進程。

二、基于行政區(qū)劃與城鄉(xiāng)發(fā)展關(guān)聯(lián)互動的區(qū)劃調(diào)整理論模型

就我國一些地方和區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)實進程中行政區(qū)域劃分的工作實踐而言，行政區(qū)劃工作尤其行政區(qū)劃調(diào)整優(yōu)化的策動，實際上存在著“發(fā)展的邏輯”和“行政的邏輯”這兩種驅(qū)動力量并行運轉(zhuǎn)的“雙重邏輯驅(qū)動現(xiàn)象”。

這里所謂“發(fā)展的邏輯”，指的是隨著我國整體以及各個地方區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的不斷推進，現(xiàn)實的經(jīng)濟社會發(fā)展進程，必然會在整合更大區(qū)域范圍內(nèi)的各類發(fā)展資源要素，建構(gòu)協(xié)同聯(lián)動發(fā)展的制度框架和體制機制，以及讓經(jīng)濟社會發(fā)展的成果更大限度地惠及各類社會群體等主要領(lǐng)域和不同層面，提出一系列新的制度設(shè)計和政策供給方面的訴求。這種源自于客觀發(fā)展進程的發(fā)展訴求，會傳導(dǎo)至對行政區(qū)劃施以必要的調(diào)整優(yōu)化層面，即“發(fā)展的邏輯”的先行運轉(zhuǎn)，會策動“行政的邏輯”的跟進和運轉(zhuǎn)。

這里，與“發(fā)展的邏輯”相對應(yīng)的所謂“行政的邏輯”，并非是指一般意義上那種行政系統(tǒng)和公共服務(wù)機構(gòu)內(nèi)部，在其管理運作當(dāng)中顯現(xiàn)出來的規(guī)律性和客觀要求，而是特指承擔(dān)公共管理與服務(wù)職能的各級各類職能部門和行政機構(gòu)，在置身于日新月異的城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展進程之中的前提條件下，務(wù)必要將行政創(chuàng)新、政策供給和制度保障等“公共服務(wù)”這一行政的本質(zhì)特征，充分彰顯出來，將“服務(wù)于發(fā)展”作為最重要的“行動邏輯”，將謀劃、推動和實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展的目標任務(wù)，放在其履行公共服務(wù)職能的首要位置，貫穿在其履職盡責(zé)的具體工作之中，力爭以良好的制度設(shè)計、政策供給和公共服務(wù)，回應(yīng)和滿足經(jīng)濟社會發(fā)展各層面各領(lǐng)域所提出的發(fā)展要求和目標訴求。就此而言，“行政的邏輯”本質(zhì)上也就體現(xiàn)為一種服務(wù)于發(fā)展大局的“服務(wù)邏輯”。

基于上述理論推演，從切實推動一個地方和區(qū)域的整體發(fā)展進程而言，不難發(fā)現(xiàn)，這里的“發(fā)展邏輯”在位階上，顯然要高于“行政邏輯”，后者必須緊緊圍繞前者的現(xiàn)實需要而展開，并適時有效地服務(wù)于前者?！鞍l(fā)展邏輯”和“行政邏輯”運行所構(gòu)成的這種“雙重邏輯驅(qū)動現(xiàn)象”，體現(xiàn)在正確認識和處理城鎮(zhèn)化、城市化與城鄉(xiāng)發(fā)展和行政區(qū)劃調(diào)整優(yōu)化之間關(guān)系的問題上，就要求人們，要充分尊重城鎮(zhèn)化、城市化與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的運行規(guī)律，充分尊重城鎮(zhèn)和城市的建設(shè)發(fā)展規(guī)律等經(jīng)濟社會發(fā)展的一系列內(nèi)在規(guī)律，密切關(guān)注整體及區(qū)域城鎮(zhèn)化、城市化與城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的實際進程，密切關(guān)注這一發(fā)展進程在行政區(qū)劃調(diào)整優(yōu)化方面，究竟提出了怎樣的現(xiàn)實訴求，在此基礎(chǔ)上，再對這些現(xiàn)實訴求進行理性評估和科學(xué)論證，而后作出及時有效的制度設(shè)計、政策供給和服務(wù)提供等方面的回應(yīng)。正如2013年12月召開的中央城鎮(zhèn)化工作會議所強調(diào)的那樣，推進城鎮(zhèn)化，“必須從我國社會主義初級階段基本國情出發(fā)，遵循規(guī)律，因勢利導(dǎo)，使城鎮(zhèn)化成為一個順勢而為、水到渠成的發(fā)展過程。”推進城鎮(zhèn)化，還要注意處理好市場與政府的關(guān)系，既要堅持使市場在資源配置中“起決定性作用”，又可以更好地發(fā)揮政府在“創(chuàng)造制度環(huán)境”、“編制發(fā)展規(guī)劃”、“建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施”、“提供公共服務(wù)”、“加強社會治理”等方面的職能?！读?xí)近平在中央城鎮(zhèn)化工作會議上發(fā)表重要講話》，http：//www.xinhuanet.com/photo/2013-12/14/c_125859827.htm。這樣的戰(zhàn)略部署，對做好行政區(qū)劃工作而言，同樣具有非常重要的指導(dǎo)意義。比如，考慮到我國各地城鎮(zhèn)化、城市化和城鄉(xiāng)發(fā)展的現(xiàn)實情況及所存在的地區(qū)性和區(qū)域性差別，我們對于“縣改市”或“撤縣（市）設(shè)區(qū)”的標準和尺度的把握，就要因地制宜、因時制宜，那種“統(tǒng)一標準”、“一刀切”的政策規(guī)定，就未必合適。

在具體實施運作的實踐層面，我們沿循城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展和行政區(qū)域劃分這兩者之間關(guān)聯(lián)互動的分析視角，嘗試著將經(jīng)驗探索和學(xué)理闡釋結(jié)合起來，大致可以概括出行政區(qū)劃調(diào)整優(yōu)化的三種不同的理論解釋模型。與其相對應(yīng)，在實踐層面，則可以顯現(xiàn)出三種有關(guān)行政區(qū)劃調(diào)整優(yōu)化的工作方法和推動思路。

一是“延后確認、實至名歸型”。這是一種先有城鎮(zhèn)化、城市化、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展以及地方和區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展之“實”，在其已經(jīng)發(fā)展到較高的程度以后，才啟動并完成相應(yīng)的行政區(qū)劃調(diào)整優(yōu)化的工作，使行政區(qū)域劃分之“名”，最終能與先行發(fā)展之“實”協(xié)調(diào)吻合起來。這種行政區(qū)劃調(diào)整優(yōu)化工作啟動實施相對滯后的情況之所以出現(xiàn)，有的是跟特定地方和區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展速度過快有關(guān)，有的是跟行政區(qū)劃領(lǐng)域本身在頂層設(shè)計層面的制度約束和體制惰性有關(guān)，還有的則是跟一些地方和區(qū)域謀劃與推動發(fā)展的決策者本身缺乏求實創(chuàng)新精神和戰(zhàn)略謀劃能力，對行政區(qū)劃調(diào)整優(yōu)化所蘊含的強大的發(fā)展動能的重要性認識不足有關(guān)。

二是“事中確認、名實聯(lián)動型”。這是一種部分地具有了城鎮(zhèn)化、城市化、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展以及地方和區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展之“實”，在其已經(jīng)獲得了一定程度的發(fā)展以后，及早研判并主動順應(yīng)發(fā)展趨勢，及時啟動行政區(qū)劃調(diào)整優(yōu)化的相應(yīng)工作，有效地將行政區(qū)域劃分之“名”，與地方和區(qū)域發(fā)展之“實”對接起來，使之得以融合貫通、相互促進?？梢哉f，這是一種較為理想、也往往能夠取得較好發(fā)展成效的行政區(qū)劃調(diào)整優(yōu)化的工作類型。能夠做到這一點，離不開一些必要的支撐要素和保障條件。其中，地方乃至高層的決策者們能夠清醒而充分地把握行政區(qū)劃調(diào)整優(yōu)化可以極大地促進經(jīng)濟社會發(fā)展的重要性，能夠?qū)⑿姓^(qū)劃工作時刻放在謀劃地方和區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的整體視野當(dāng)中，能夠密切關(guān)注和有效回應(yīng)現(xiàn)實發(fā)展對于資源要素整合和行政區(qū)劃調(diào)整優(yōu)化提出的發(fā)展訴求，以及能夠準確地預(yù)見和把握未來發(fā)展趨勢，在既有行政區(qū)劃的框架體制下加以創(chuàng)新和突破，則是至關(guān)重要的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并、撤村建居、鎮(zhèn)改為街道及村改為社區(qū)、撤縣設(shè)市、撤縣（市）改區(qū)等等，都可歸為此列。

三是“先行確認、以名引實型”。這是一種典型的以行政區(qū)劃的先行調(diào)整優(yōu)化來引領(lǐng)和推動地方與區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的發(fā)展實踐類型。即人們可以根據(jù)一個特定地方和區(qū)域范圍內(nèi)城鎮(zhèn)化、城市化、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展以及整體經(jīng)濟社會發(fā)展的遠景規(guī)劃和目標定位，針對那些尚未開發(fā)的可謂是“一張白紙”的地理區(qū)域空間，做出科學(xué)而完整的行政區(qū)劃方案，在此基礎(chǔ)上，配合以其它發(fā)展規(guī)劃方案的實施，持續(xù)性地付諸推動發(fā)展的努力，在先有其“名”的條件下，一步步地把布局規(guī)劃的發(fā)展愿景，變?yōu)楝F(xiàn)實發(fā)展之“實”。這種先具之以名，再進一步賦其以實的經(jīng)驗做法，在快速推進城鎮(zhèn)化、城市化及城鄉(xiāng)一體化發(fā)展之轉(zhuǎn)型發(fā)展的社會條件下，可以非常有效地帶動和促進一個地方和區(qū)域的整體發(fā)展進程。我國改革開放四十年來，國家和地方所設(shè)立的經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)、貿(mào)易園區(qū)、大型廠區(qū)、高教園區(qū)等，都屬于這種“以名引實”類型的發(fā)展模式。盡管其具有較為明顯的“特例”、“飛地”等發(fā)展特征，但其所蘊含的制度創(chuàng)新、發(fā)展引領(lǐng)和功能輻射意義，卻是有目共睹的。在這種意義上講，以往深圳經(jīng)濟特區(qū)等的發(fā)展模式，浦東新區(qū)的發(fā)展模式，以及當(dāng)下雄安新區(qū)的發(fā)展模式等，都可以為“以名引實型”的城市與城鎮(zhèn)發(fā)展實踐，提供有益的示范和借鑒。

當(dāng)然，需要明確說明的是，盡管本文所梳理的上述三種理論模型，都可以在我國行政區(qū)域規(guī)劃和城鄉(xiāng)發(fā)展的實踐歷程找到實際例證，但必須承認，有的實踐例證較為完整和典型，而有的實踐例證則可能僅僅在某些層面，顯現(xiàn)出了某一種理論模型所揭示的形態(tài)特征。這種理論模型闡釋的意義，也許就在于它能夠為這一實踐領(lǐng)域的工作推展，提供某種理性導(dǎo)引。

三、新發(fā)展背景下調(diào)整優(yōu)化我國行政區(qū)劃的實踐原則

黨的十八大以來，我國的社會發(fā)展進程逐步邁入新時代新發(fā)展的時代坐標之中。黨的十九大明確提出了建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國的宏偉目標，同時對我國的整體發(fā)展作出了階段性的戰(zhàn)略部署。在新發(fā)展的背景條件下，要有效推進我國城鄉(xiāng)發(fā)展的進程，解決其發(fā)展“不平衡”、“不充分”的問題，就需要立足于行政區(qū)劃與城鄉(xiāng)發(fā)展之間的關(guān)聯(lián)互動，正確把握行政區(qū)劃調(diào)整優(yōu)化的實踐原則，做好這方面的各項工作，以此助推并服務(wù)于鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)發(fā)展。

行政區(qū)劃調(diào)整優(yōu)化是城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展進程中，發(fā)展資源要素統(tǒng)籌重組和集約利用的必然要求，是政府推進治理能力和治理體系現(xiàn)代化的一種手段。正確認知行政區(qū)域劃分和行政區(qū)劃調(diào)整優(yōu)化的發(fā)展本質(zhì)，正確把握行政區(qū)域劃分和行政區(qū)劃調(diào)整優(yōu)化，同城鎮(zhèn)化、城市化與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展以及地方和區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)聯(lián)互動，有助于人們在實踐層面匡正行政區(qū)劃調(diào)整優(yōu)化工作的目標定位和行動取向。做好新時代新發(fā)展背景下的行政區(qū)劃調(diào)整優(yōu)化工作，需要著重把握以下三個方面的總體性原則：

其一，把握回應(yīng)基層發(fā)展訴求與尊重整體規(guī)劃布局的有機結(jié)合。行政區(qū)劃調(diào)整優(yōu)化的實質(zhì)，就在于敏銳而及時地回應(yīng)區(qū)域范圍內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展在行政區(qū)劃方面所提出的現(xiàn)實需要和發(fā)展訴求，就在于能夠更好地借助行政區(qū)劃的調(diào)整優(yōu)化，來精準而有效地服務(wù)于區(qū)域范圍內(nèi)的經(jīng)濟社會發(fā)展，以此來引領(lǐng)這一發(fā)展進程。這就提醒并且要求各級各層面事關(guān)區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的“謀劃者”和“決策者”，要正確認識和處理“改革突破”與“穩(wěn)定守成”的內(nèi)在關(guān)系。改革創(chuàng)新，遵循的是特定的發(fā)展探索邏輯，其要實現(xiàn)對既有的一些體制框架和制度設(shè)計的某些突破，而穩(wěn)定守成與常態(tài)發(fā)展，遵循的則是一般的行政運行邏輯。是否需要以及在多大程度上要對既有的體制框架和制度設(shè)計加以改革創(chuàng)新，判定的根本依據(jù)和實踐標準，要在城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的實際進程中去探尋。

作為各級各層面發(fā)展的“決策者”和“引領(lǐng)者”，其要清醒地把握住，所有那些要改要突破的地方，往往就是那些制約和阻礙城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的體制性的、制度性的壁壘所在，而對于那些在發(fā)展實踐中已經(jīng)被證明是切合發(fā)展實際的那些發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃和城鄉(xiāng)布局安排等，則需要嚴格秉持“穩(wěn)定守成”的發(fā)展思路，堅持“一任接著一任干”、“一張藍圖繪到底”。即是說，回應(yīng)基層發(fā)展訴求，絕非意味著隨時隨地要變更行政區(qū)劃的框架格局，而是要在充分尊重原有的那些科學(xué)合理的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃和城鄉(xiāng)布局安排的前提下，立足于現(xiàn)實及未來發(fā)展的內(nèi)在訴求，嚴謹審慎、因地因時制宜地對行政區(qū)劃框架格局的某些部分，做出必要的調(diào)整優(yōu)化，使其更好地順應(yīng)、引領(lǐng)和服務(wù)于地方和區(qū)域的整體發(fā)展。

其二，把握行政區(qū)劃調(diào)整優(yōu)化與城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展“脈動”的有機結(jié)合。行政區(qū)劃調(diào)整優(yōu)化，是順應(yīng)和引領(lǐng)城鎮(zhèn)化、城市化與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展以及地方和區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展要求，而在制度配套供給和公共服務(wù)提供領(lǐng)域做出的發(fā)展戰(zhàn)略設(shè)計和發(fā)展策略選擇，體現(xiàn)了經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段之時發(fā)展實踐所內(nèi)蘊的某種必然性，也是對城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律和人民群眾的發(fā)展愿望和民生訴求的充分尊重。特定地方和區(qū)域行政區(qū)劃的調(diào)整優(yōu)化，無論是對內(nèi)還是對外，都具有結(jié)構(gòu)優(yōu)化的整體發(fā)展效果。其在更大的區(qū)域范圍內(nèi)，則還可以發(fā)揮一定的輻射帶動作用。行政區(qū)劃調(diào)整優(yōu)化的核心問題，就在于要在更加高位的層級上，更為綜合性地統(tǒng)籌布局更大區(qū)域范圍內(nèi)的資源要素整合事宜，新行確立區(qū)域發(fā)展的目標定位，為產(chǎn)業(yè)集聚、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，創(chuàng)造更加便利的條件。

行政區(qū)劃調(diào)整優(yōu)化，作為地方和區(qū)域發(fā)展過程中的重大決策部署，必定應(yīng)當(dāng)充分考慮并全面剖析一系列發(fā)展要素和發(fā)展條件，諸如地域環(huán)境、區(qū)位交通、資源條件、空間布局、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、歷史傳承以及群眾意愿等，對其進行整體性的利弊得失的權(quán)衡評估，據(jù)此形成新的行政區(qū)域框架布局，使得城市城區(qū)規(guī)模同人口、產(chǎn)業(yè)、資源環(huán)境等發(fā)展要素的承載能力相匹配、相適應(yīng)，使得整個發(fā)展資源要素的整合層級和資源配置效率得以提升，城鄉(xiāng)發(fā)展的內(nèi)生動力得以激發(fā)出來，從而更加有力地促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和區(qū)域經(jīng)濟社會的健康協(xié)調(diào)發(fā)展。

其三，把握助力鄉(xiāng)村振興發(fā)展與推動城鄉(xiāng)互促共進的有機結(jié)合。在當(dāng)下及未來相當(dāng)長的一個時間段之內(nèi)，討論我國行政區(qū)劃的發(fā)展議題，都離不開城鎮(zhèn)化、城市化、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，以及整個地方和區(qū)域的經(jīng)濟社會發(fā)展這一轉(zhuǎn)型發(fā)展的背景條件。城鎮(zhèn)化與城市化的發(fā)展，自然會促使大量的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)和城市，去非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的不同領(lǐng)域謀求就業(yè)和發(fā)展的機會，這就會促使城鎮(zhèn)和城市人口不斷增長，以及城鎮(zhèn)和城市規(guī)模不斷擴大。在這種現(xiàn)實發(fā)展背景下，城鎮(zhèn)尤其城市的建設(shè)用地會日益緊張，公共資源也面臨匱乏的壓力，這時候，城鎮(zhèn)和城市的管理者，就可以憑借行政區(qū)劃調(diào)整優(yōu)化的制度創(chuàng)新途徑，增加土地資源和發(fā)展所需的地域空間，化解這類發(fā)展制約因素帶來的困擾。

必須強調(diào)的是，縣區(qū)層面一些地方和區(qū)域行政區(qū)劃的調(diào)整優(yōu)化，一定要服從和服務(wù)于整體發(fā)展需要，要將推動鄉(xiāng)村地區(qū)的振興發(fā)展，與實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展的互促共進，緊密貫通并有機結(jié)合起來。推動鄉(xiāng)村振興，務(wù)必要在城鎮(zhèn)化和城市化的大背景下，要在城鄉(xiāng)良性互動的大前提下，加以實施運作，絕對不能就鄉(xiāng)村來談鄉(xiāng)村。謀劃行政區(qū)劃的調(diào)整優(yōu)化事宜，同樣要高度關(guān)注城鄉(xiāng)之間互促共進的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，要高度關(guān)注如何將城市與城鎮(zhèn)發(fā)展對鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展、對鄉(xiāng)村振興所可能產(chǎn)生的輻射、帶動與引領(lǐng)作用，充分發(fā)揮出來。違背或偏離了推動城鄉(xiāng)良性互動和健康發(fā)展這樣的初衷，行政區(qū)劃領(lǐng)域的相關(guān)工作，也就失去了其本所具有的價值和意義。

（責(zé)任編輯：徐東濤）