潘圓圓

歐盟通過(guò)外資審查框架最重要的背景是中國(guó)對(duì)歐投資的快速增長(zhǎng)。2016年和2017年中國(guó)對(duì)歐盟的投資數(shù)量分別為350億歐元和300億歐元。2016年中國(guó)對(duì)歐盟投資的同比增長(zhǎng)率為77%，而2017年較2010年增長(zhǎng)了約100%。中國(guó)投資數(shù)量的快速增長(zhǎng)，以及中國(guó)投資的特點(diǎn)引發(fā)了歐盟的關(guān)注。

從歐盟的角度看，外資審查框架草案快速通過(guò)還有其他一些背景。例如，美國(guó)對(duì)中國(guó)投資審查日益嚴(yán)苛，給予了歐盟可參考的模板。美國(guó)敦促發(fā)達(dá)國(guó)家之間交換交易信息，協(xié)調(diào)審查標(biāo)準(zhǔn)也是歐盟加速改革的原因。另外，歐盟各國(guó)的妥協(xié)也是草案通過(guò)的內(nèi)部因素。

從中國(guó)的角度看，歐盟外資審查框架的內(nèi)容與中國(guó)關(guān)系密切，歐洲投資政策的變化將使得中國(guó)對(duì)外投資的環(huán)境出現(xiàn)重要變化，對(duì)中國(guó)企業(yè)赴歐投資將產(chǎn)生重大影響，外資審查的一些條款將構(gòu)成中國(guó)投資的重要風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源。中國(guó)政府與企業(yè)需要密切關(guān)注歐盟外資審查框架的現(xiàn)有條款和未來(lái)趨勢(shì)。

本文從歐盟對(duì)中國(guó)投資的關(guān)注點(diǎn)出發(fā)，分析歐盟外資審查框架的法律基礎(chǔ)，根據(jù)審查框架的條款解析其中蘊(yùn)含的監(jiān)管思路變化。文章接著給出了監(jiān)管框架的特點(diǎn)和尚不明確之處，最后為中國(guó)對(duì)歐盟投資提供政策建議。

一、歐盟對(duì)中國(guó)投資的關(guān)注點(diǎn)

歐洲是中國(guó)重要的投資目的地。中國(guó)商務(wù)部數(shù)據(jù)(見(jiàn)表1)顯示：2017年中國(guó)對(duì)歐洲的投資流量為185億美元，同比增長(zhǎng)73%，占中國(guó)對(duì)外投資流量的比重為11.7%。2017年中國(guó)對(duì)歐洲的投資存量為1109億美元，占中國(guó)對(duì)所有發(fā)達(dá)國(guó)家投資存量的比重為37.5%。無(wú)論從流量還是存量看，歐洲都是中國(guó)最重要的投資目的地之一。

表1 中國(guó)對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家投資情況

數(shù)據(jù)來(lái)源：中國(guó)對(duì)外投資統(tǒng)計(jì)公報(bào)。

圖1給出了2005—2016年中國(guó)對(duì)歐洲、美國(guó)投資的增長(zhǎng)率。數(shù)據(jù)顯示：中國(guó)對(duì)歐洲投資增長(zhǎng)非常高，2005—2016年期間的年均增長(zhǎng)率超過(guò)了50%，2008年之后的增長(zhǎng)更快。相比中國(guó)對(duì)美國(guó)的投資來(lái)說(shuō)，中國(guó)對(duì)歐投資增長(zhǎng)更為平穩(wěn)。

即使增長(zhǎng)速度快，因?yàn)橹袊?guó)對(duì)歐投資的基數(shù)小，中國(guó)仍然不是歐盟最重要的投資者。圖2顯示：2003—2016年間中國(guó)完成了800余項(xiàng)并購(gòu)，占對(duì)歐并購(gòu)案例總量(27736項(xiàng))的比重為2.9%，而美國(guó)的這一比重是51%。中國(guó)對(duì)歐盟并購(gòu)金額占總量的比重更低。

除了數(shù)量變化給歐盟帶來(lái)了觸動(dòng)，還有兩方面原因使得歐盟特別關(guān)注中國(guó)資本。一方面，歐盟擔(dān)心中國(guó)對(duì)歐戰(zhàn)略部門和資產(chǎn)(例如核電站、軍用半導(dǎo)體等國(guó)防投入)的投資，可能影響歐盟核心利益，例如，擔(dān)心中國(guó)將得到的歐盟民用技術(shù)用于軍事用途。另一方面，歐盟非常在意中國(guó)國(guó)有企業(yè)對(duì)歐投資的增長(zhǎng)，對(duì)于這類投資是否伴隨戰(zhàn)略意圖心懷疑慮。

即便數(shù)據(jù)顯示了完全不同的情況，也無(wú)法消除歐盟對(duì)中國(guó)投資的這些疑慮。Copenhagen Economics(2018)的數(shù)據(jù)說(shuō)明，歐盟敏感行業(yè)的投資者來(lái)自世界各國(guó)，不一定是國(guó)企，國(guó)企并購(gòu)歐盟企業(yè)的數(shù)量占并購(gòu)總量的比重只有2%。在國(guó)企來(lái)源國(guó)中，中國(guó)的占比僅為11%，低于俄羅斯(16.6%)、挪威(15.8%)和瑞士(11.8%)三個(gè)國(guó)家。該研究還發(fā)現(xiàn)：中國(guó)主要投資于德國(guó)與荷蘭，而其他國(guó)家主要投資于英國(guó)、法國(guó)和德國(guó)。中國(guó)并購(gòu)的重點(diǎn)行業(yè)是制造業(yè)，但中國(guó)對(duì)歐盟“信息通訊行業(yè)”的并購(gòu)比重(10%)大大低于全球平均水平(21%)。

圖1 2005—2016年中國(guó)對(duì)外投資增長(zhǎng)率

數(shù)據(jù)來(lái)源：中國(guó)對(duì)外投資統(tǒng)計(jì)公報(bào)，Rodium Group。

圖2 全球及中國(guó)對(duì)歐盟并購(gòu)的情況比較

數(shù)據(jù)來(lái)源：Copenhagen Economics’ FDI database。

另外，中國(guó)是否利用ODI來(lái)提升國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，通過(guò)他國(guó)政府支持提高自身在國(guó)際舞臺(tái)的地位，影響國(guó)外的公共輿論等問(wèn)題，也在歐盟媒體中被頻頻提及。

二、外資審查框架的法律基礎(chǔ)

(一)歐盟層面監(jiān)管的法律依據(jù)

歐盟層面的FDI監(jiān)管是在“歐盟競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則”(EU competition rules)，特別是“歐盟并購(gòu)規(guī)章”(EU Merger Regulation)管轄下進(jìn)行的，歐盟競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則基于《歐盟運(yùn)行條約》(The Treaty on the Functioning of the European Union，TFEU)中的兩個(gè)條款建立。其中101條款禁止卡特爾和“反競(jìng)爭(zhēng)協(xié)定”(anti-competitive agreement)。102條款禁止企業(yè)濫用優(yōu)勢(shì)地位，監(jiān)控并購(gòu)?fù)瓿珊蠼灰追将@得何種市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)權(quán)力，以保證歐盟內(nèi)部市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)，但不關(guān)注被審查交易的資金來(lái)源。

根據(jù)“歐盟并購(gòu)規(guī)章”第21(4)條款，當(dāng)滿足一定原則和歐盟法律其他條款時(shí)，成員國(guó)可以采取適當(dāng)措施保護(hù)自己的合法利益。其中“合法利益”包括公共安全、媒體的多元化等。

歐盟外資審查框架草案(以下簡(jiǎn)稱草案)基于TFEU的207(2)條款建立，這一條款的內(nèi)容是“共同貿(mào)易政策”[注]“共同貿(mào)易政策”是TFEU條款3(1)中定義的。具體來(lái)說(shuō),這是歐盟獨(dú)享轄權(quán)的政策和權(quán)利。歐盟委員會(huì)具有立法倡議權(quán)和政策執(zhí)行權(quán)等“實(shí)權(quán)”，負(fù)責(zé)處理具體的多雙邊貿(mào)易事務(wù)，向部長(zhǎng)理事會(huì)和議會(huì)提出政策和立法建議。理事會(huì)代表歐盟各成員國(guó)，審批通過(guò)法律法規(guī)和發(fā)布貿(mào)易政策指令。歐洲議會(huì)代表公民，就有關(guān)貿(mào)易政策問(wèn)題進(jìn)行質(zhì)詢?！独锼贡緱l約》生效后，歐洲議會(huì)權(quán)力上升，在共同貿(mào)易政策部分領(lǐng)域與部長(zhǎng)理事會(huì)擁有共決權(quán)，有權(quán)審批歐盟對(duì)外簽署的貿(mào)易投資協(xié)定，并就歐盟重大貿(mào)易投資問(wèn)題提出意見(jiàn)和建議。歐盟法院負(fù)責(zé)監(jiān)督歐盟法律實(shí)施，解決爭(zhēng)端并進(jìn)行司法解釋。。該框架反映了歐盟試圖將“FDI專屬能力”(exclusive competence on FDI)變成共同貿(mào)易政策的一部分。根據(jù)外資審查框架草案，成員國(guó)為保護(hù)“合法利益”進(jìn)行審查不需要通知?dú)W盟委員會(huì)。但成員國(guó)保護(hù)其他公共利益而進(jìn)行的審查則要通知?dú)W盟委員會(huì)[注]如果該決定涉及歐盟“歐盟并購(gòu)規(guī)章”。歐盟委員會(huì)和成員國(guó)的反壟斷機(jī)構(gòu)共同承擔(dān)執(zhí)行“歐盟并購(gòu)規(guī)章”，機(jī)構(gòu)間的分工主要基于營(yíng)業(yè)額閾值(turnover threshold)進(jìn)行。。

(二)成員國(guó)層面監(jiān)管的法律依據(jù)

成員國(guó)審查FDI的法律基礎(chǔ)則包括如下兩項(xiàng)：成員國(guó)在運(yùn)用歐盟條約基礎(chǔ)上，出于保護(hù)本國(guó)安全“基本利益”(essential interest)而采取的行為，但不包括國(guó)防部門[注]這是TFEU的第346(1)(b)條款。；部分廢除“資本自由流動(dòng)”[注]這是TFEU的第63-66條款。的基本原則[注]這是TFEU的第65(1)條款。。

TFEU明確表示，歐盟和歐盟之外的國(guó)家之間適用資本自由流動(dòng)原則[注]這是第63(1)條款。對(duì)人員、貨物和服務(wù)來(lái)說(shuō)，這三者的自由流動(dòng)僅限于歐盟內(nèi)部。而資本流動(dòng)則不同，適用于歐盟和歐盟之外的國(guó)家。。例外情形由歐盟法院(CJEU)在判例法中給出解釋[注]例如，成員國(guó)的國(guó)企私有化后的特別股權(quán)轉(zhuǎn)讓可能不適用“自由流動(dòng)”的原則。。因此從原則上看，歐盟不允許限制資本流動(dòng)的行為[注]根據(jù)TFEU第49條款，歐盟成員國(guó)不得限制另一成員國(guó)在本國(guó)進(jìn)行投資；根據(jù)TFEU第63條款，歐盟成員國(guó)不得限制非歐盟國(guó)家的資本流動(dòng)。，而投資審查機(jī)制恰好是一種限制。因此，各國(guó)要審查FDI，要先廢除資本自由流動(dòng)的原則。

目前，成員國(guó)可引用以下兩個(gè)例外條款來(lái)限制資本自由流動(dòng)：引用公共政策和公共安全(public policy or public security)例外，而且該限制不是偽裝的歧視手段[注]基于TFEU的第65(1)條款。；引用與一般利益(環(huán)境保護(hù)、城市規(guī)劃、消費(fèi)者保護(hù))相關(guān)理由來(lái)限制資本流動(dòng)，但這個(gè)理由需得到歐盟法院承認(rèn)。

成員國(guó)不能單方面確定公共安全的范圍，在確定的過(guò)程中將受到歐盟機(jī)構(gòu)的控制。只有當(dāng)社會(huì)基本利益面臨“真正且非常嚴(yán)重”的威脅時(shí)，成員國(guó)才能使用公共安全例外來(lái)限制資本流動(dòng)。成員國(guó)引用“公共安全”這個(gè)例外條款時(shí)還有較多約束條件[注]約束條件主要有：不能僅僅出于經(jīng)濟(jì)目的使用這個(gè)例外；投資者事先知曉該機(jī)制，國(guó)家引用例外條款時(shí)投資者有權(quán)向法庭提出挑戰(zhàn)，要求復(fù)審；國(guó)家選擇限制措施時(shí)要適度(稱為“適度測(cè)試”,含義是：限制措施為達(dá)到目標(biāo)所必需，達(dá)到同樣效果沒(méi)有其他更寬松的限制措施)，在法律上要有確定性；歐盟法院認(rèn)定一些行業(yè)為戰(zhàn)略部門(例如石油、通訊和電力行業(yè))，投資于這些行業(yè)較容易威脅到“公共安全”，但歐盟法院嚴(yán)格限制成員國(guó)相關(guān)的自由裁量權(quán)。。

表2 外資審查框架規(guī)章的具體條款

除了整體的法律框架，歐盟與成員國(guó)對(duì)多個(gè)行業(yè)有針對(duì)性更強(qiáng)的監(jiān)管框架，包括能源行業(yè)、原材料行業(yè)、網(wǎng)絡(luò)安全和電子通訊業(yè)、航空業(yè)、金融業(yè)等行業(yè)。歐盟對(duì)并購(gòu)金融企業(yè)的交易會(huì)進(jìn)行謹(jǐn)慎評(píng)估，對(duì)軍民兩用物品有出口管制，對(duì)太空發(fā)展有戰(zhàn)略政策。如果投資于這些行業(yè)，外國(guó)投資者需要進(jìn)一步了解相關(guān)政策。

根據(jù)法律要求，成員國(guó)的議會(huì)、歐盟議會(huì)(EP)、歐洲理事會(huì)三方需進(jìn)行討論，交換對(duì)于草案的看法。2018年6月5日歐盟議會(huì)基于歐盟國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)(INTA)提供的報(bào)告，給出了自己的立場(chǎng)。INTA報(bào)告對(duì)草案進(jìn)行了大量修改[注]INTA將審查范圍擴(kuò)展，包含對(duì)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)(exclusive economic zone,簡(jiǎn)稱EEZ)投資的審查定義了“外國(guó)政府控制的投資”,更詳細(xì)解釋了“關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施”(加入了數(shù)據(jù)存儲(chǔ)和金融基礎(chǔ)設(shè)施)、“潛在軍民兩用的技術(shù)”(包括量子技術(shù)、納米技術(shù)、生物技術(shù)、醫(yī)藥技術(shù)、電子芯片、能源存儲(chǔ)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù))等詞語(yǔ),更清晰描述了在何種條件下做出的投資。。2018年6月13日歐洲理事會(huì)給出了自己的立場(chǎng)，關(guān)注點(diǎn)和歐盟議會(huì)很類似,均關(guān)注了關(guān)鍵資產(chǎn)、兩用技術(shù)、戰(zhàn)略性基礎(chǔ)設(shè)施、國(guó)有企業(yè)、非市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)等方面,并提出了針對(duì)審查時(shí)間的新條款新條款提出，已完成交易需面臨15個(gè)月的不確定期，在此期間委員會(huì)可以對(duì)交易施加影響。。

三、外資審查框架的主要內(nèi)容

(一)框架概述

目前，歐盟28個(gè)成員國(guó)中僅有12國(guó)有投資審查機(jī)制，各國(guó)機(jī)制設(shè)計(jì)(事先還是事后監(jiān)管，自愿還是強(qiáng)制申報(bào))和范圍(歐盟內(nèi)部還是外部FDI，監(jiān)管門檻，除國(guó)防外涉及的行業(yè))均有很大不同。2018年，德國(guó)、意大利、英國(guó)、荷蘭等多個(gè)國(guó)家更新了各自的外資監(jiān)管機(jī)制。

外資審查規(guī)章草案有兩個(gè)目的，首先是建立成員國(guó)之間、成員國(guó)和歐盟委員會(huì)之間的合作機(jī)制，就威脅國(guó)家安全的FDI交換信息，協(xié)調(diào)各國(guó)的外資審查行動(dòng)。草案的另外一個(gè)目的是使得歐盟委員會(huì)有能力基于安全和公共秩序進(jìn)行審查，為歐盟機(jī)構(gòu)創(chuàng)造新的監(jiān)管角色。

2018年11月20日歐盟三大機(jī)構(gòu)——?dú)W盟委員會(huì)、歐洲理事會(huì)和歐洲議會(huì)通過(guò)外資審查框架，通過(guò)時(shí)間早于預(yù)期。

(二)具體條款

此次外資審查機(jī)制涉及審查基礎(chǔ)、考慮因素、反規(guī)避、透明度和非歧視、合作機(jī)制、公共利益、通知和信息要求、合作機(jī)制共八方面內(nèi)容，目的是為已有或即將建立投資審查機(jī)制的成員國(guó)提供一個(gè)框架。這也是歐盟委員會(huì)提出外資審查規(guī)章草案的原則。這個(gè)監(jiān)管框架需要滿足一些基本要求，如非歧視性、透明性、對(duì)裁定有司法救濟(jì)等。

草案目前沒(méi)有包含“影響評(píng)估報(bào)告”，未來(lái)將圍繞規(guī)章給出更多內(nèi)容。另外，歐盟委員會(huì)還將分析對(duì)歐盟并購(gòu)數(shù)據(jù)的情況(包括形勢(shì)、趨勢(shì)、影響評(píng)估、案例等)，分析對(duì)戰(zhàn)略部門的FDI，在未來(lái)決策過(guò)程中更多考慮這些情況。不遲于規(guī)章生效三年后對(duì)將對(duì)規(guī)章進(jìn)行評(píng)估，主要評(píng)估與目標(biāo)相比，草案的實(shí)際影響、有效性和效率情況。

四、外資審查框架的特點(diǎn)和不明確之處

(一)特點(diǎn)

總的來(lái)說(shuō)，歐盟外資審查框架基本遵守了多邊體系(如WTO)規(guī)則規(guī)則提案特別提到了OECD的“投資接收國(guó)與國(guó)家安全相關(guān)投資政策指南”(Guidelines for Recipient Country Investment policies Relating to National Security)。，沒(méi)有放棄投資開(kāi)放的原則，成員國(guó)的投資審查機(jī)制在法律上的確定性更高，并具有如下特點(diǎn)：

特點(diǎn)一：沒(méi)有將“對(duì)等開(kāi)放”作為審查框架的基礎(chǔ)。歐盟的考慮是通過(guò)多邊、諸邊、雙邊協(xié)定或其他工具來(lái)實(shí)現(xiàn)“對(duì)等”要求，而不是通過(guò)投資審查機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)。投資審查機(jī)制的作用僅限于保證FDI不影響歐盟的公共秩序和安全。

特點(diǎn)二：承認(rèn)現(xiàn)狀。歐盟外資審查框架并不取代現(xiàn)有的國(guó)別機(jī)制，承認(rèn)各國(guó)有權(quán)采取合適措施保護(hù)自己的合理利益；不影響各國(guó)選擇和改革自身審查機(jī)制的能力。

特點(diǎn)三：非強(qiáng)制。不要求所有成員國(guó)采用同樣的審查機(jī)制，對(duì)沒(méi)有審查機(jī)制的國(guó)家不強(qiáng)加限制。

特點(diǎn)四：不涉及細(xì)節(jié)。不對(duì)審查機(jī)制的各步驟或細(xì)節(jié)給出事無(wú)巨細(xì)的要求，只對(duì)成員國(guó)審查機(jī)制的共同點(diǎn)給出基本要求。

特點(diǎn)五：尊重成員國(guó)主權(quán)。雖然審查框架提出了信息共享機(jī)制，歐盟或者其他成員國(guó)可以評(píng)論并購(gòu)項(xiàng)目的情況，但最后，由并購(gòu)項(xiàng)目東道國(guó)給出本國(guó)認(rèn)定的適當(dāng)?shù)膽?yīng)對(duì)方式。

特點(diǎn)六：限定歐盟機(jī)構(gòu)的權(quán)限。審查框架將歐盟的權(quán)限限于“與歐盟利益有關(guān)的事項(xiàng)”和“威脅安全與公共秩序的情況”。“與歐盟利益有關(guān)的事項(xiàng)”包括歐盟提供大量融資的項(xiàng)目和“關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、關(guān)鍵技術(shù)、關(guān)鍵投入”相關(guān)項(xiàng)目。

另外，歐盟和成員國(guó)均要求公開(kāi)主要持股人的消息，但僅僅對(duì)上市公司這樣要求，并不要求FDI項(xiàng)目提供完整的消息，也不需要事先提供項(xiàng)目消息，只在被要求時(shí)才提供。這樣做的目的是減輕投資者、東道國(guó)、東道國(guó)企業(yè)的負(fù)擔(dān)。

(二)不確定性

建立監(jiān)管框架的規(guī)章(以下簡(jiǎn)稱“規(guī)章”)中仍有大量不明確的地方，對(duì)投資者來(lái)說(shuō)存在較大的不確定性。

1.規(guī)章的法律基礎(chǔ)存在缺陷

規(guī)章僅僅使用TFEU的第207條款作為法律基礎(chǔ)可能有問(wèn)題，因?yàn)榇藯l款承認(rèn)了歐盟特有的能力，而忽略了成員國(guó)的獨(dú)立決策能力。這個(gè)規(guī)則使用時(shí)間越長(zhǎng)，成員國(guó)的監(jiān)管利益和如何解釋規(guī)章之間發(fā)生沖突的可能性越大。

另外，按照歐盟法律和多邊體制規(guī)則，各國(guó)有權(quán)自行決定如何保護(hù)自己的國(guó)家安全，在實(shí)踐中通常采用嚴(yán)格的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法來(lái)決定是否威脅國(guó)家安全，并保證擬采取的投資限制措施和國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)之間有明顯相關(guān)的關(guān)系。歐盟審查框架中沒(méi)有確認(rèn)這一點(diǎn)。

2.關(guān)鍵詞語(yǔ)的定義模糊

在國(guó)家安全審查過(guò)程中，需要給出審查的范圍，界定審查交易的類型，明確審查標(biāo)準(zhǔn)。定義不明確體現(xiàn)了監(jiān)管希望進(jìn)行寬泛解釋的意愿。關(guān)鍵詞語(yǔ)的模糊不利于規(guī)章的透明度，加大了監(jiān)管機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)，也會(huì)造成投資者理解上的混亂，增加投資者的成本。

首先，規(guī)章基于“安全與公共秩序”建立，這兩個(gè)關(guān)鍵詞如何定義，避免成員國(guó)的不同解讀，是一個(gè)重要問(wèn)題。

其次，規(guī)章對(duì)FDI定義不明確，沒(méi)有明確對(duì)綠地投資、風(fēng)險(xiǎn)投資、財(cái)務(wù)投資的政策[注]2018 年以來(lái)中國(guó)其他類型的投資增長(zhǎng)較快，例如中國(guó)獲得德國(guó)的Daimler和德意志銀行小于10%的股權(quán)，引發(fā)了歐盟對(duì)財(cái)務(wù)投資透明度和公司治理方面的擔(dān)心。；歐盟私有化后的“關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施”是否屬于FDI定義尚不確定；FDI中也沒(méi)有包括公共服務(wù)部門。

最后，審查過(guò)程中重點(diǎn)考慮的因素，包括“關(guān)鍵性基礎(chǔ)設(shè)施、運(yùn)輸、通訊、數(shù)據(jù)存儲(chǔ)、航空、敏感設(shè)施”“關(guān)鍵技術(shù)”“關(guān)鍵投入”等，均有待嚴(yán)格定義，否則各國(guó)很有可能將這些因素僅僅視為經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)，各國(guó)之間的政策也可能產(chǎn)生差異。

3.相關(guān)方的關(guān)系有待平衡

第一，未完全協(xié)調(diào)歐盟與成員國(guó)的關(guān)系。目前，規(guī)章只是一個(gè)信息交換的指南，沒(méi)有授權(quán)歐盟層面有針對(duì)外國(guó)投資的決策能力。但未來(lái)歐盟使用其新獲得的權(quán)利是否和規(guī)章中所述一致？歐盟是否有權(quán)對(duì)“國(guó)家層面”的并購(gòu)實(shí)施決定權(quán)？新體系能否帶來(lái)各國(guó)政策的協(xié)調(diào)，還是各國(guó)持續(xù)堅(jiān)持現(xiàn)有的、相對(duì)獨(dú)立監(jiān)管的架構(gòu)？這些問(wèn)題的答案并不確定。

第二，應(yīng)對(duì)成員國(guó)之間的分歧將是規(guī)章實(shí)施中需要面對(duì)的大問(wèn)題。審查框架確定歐盟與成員國(guó)，成員國(guó)之間只有通知的義務(wù)，但仍可能存在以下情況：成員國(guó)抱怨無(wú)法及時(shí)獲取他國(guó)投資項(xiàng)目的相關(guān)信息；一個(gè)成員國(guó)對(duì)另一國(guó)的監(jiān)管決定施加政治影響；歐盟提出意見(jiàn)，成員國(guó)不接受并給出解釋，但歐盟不認(rèn)為這個(gè)解釋充分，這將產(chǎn)生分歧。規(guī)章并未給出這些潛在問(wèn)題的處理方式。成員國(guó)之間發(fā)生沖突時(shí)的解決機(jī)制也不存在。進(jìn)一步地，如果成員國(guó)的干預(yù)導(dǎo)致并購(gòu)項(xiàng)目未能實(shí)現(xiàn)，給東道國(guó)帶來(lái)的損失由誰(shuí)來(lái)彌補(bǔ)和承擔(dān)也是個(gè)問(wèn)題。

在宏觀層面，中國(guó)應(yīng)該避免留下除了歐盟，大量資本無(wú)處可去的印象。而是承認(rèn)歐盟是中國(guó)重要的投資目的地，并以此為基礎(chǔ)爭(zhēng)取更友好的政策。在實(shí)踐中，目前歐盟各成員國(guó)的外資監(jiān)管政策差異仍然較大，中國(guó)需要繼續(xù)利用這種差異，采取“分割占領(lǐng)”的策略投資于不同國(guó)家。

在微觀層面，中國(guó)企業(yè)需要在交易早期尋求監(jiān)管當(dāng)局的意見(jiàn)。交易方需盡早了解監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)交易的態(tài)度，采取措施緩解東道國(guó)的憂慮。即使是財(cái)務(wù)投資，或者是表面上與歐盟國(guó)基本利益無(wú)關(guān)的投資，或者是通過(guò)第三國(guó)進(jìn)行的投資，考慮到新政策的不確定性，交易參與方都應(yīng)該更加積極地申報(bào)。

第三，規(guī)章沒(méi)有給出與投資來(lái)源國(guó)的對(duì)話機(jī)制，這使得外國(guó)投資者缺乏與審查機(jī)構(gòu)溝通的渠道。

第四，規(guī)章也沒(méi)有給出歐盟和歐洲企業(yè)的對(duì)話機(jī)制，東道國(guó)企業(yè)直接受到規(guī)章影響，卻沒(méi)有渠道反映意見(jiàn)。反觀美國(guó)，在外國(guó)投資委員會(huì)的審查制度中已經(jīng)建立了上訴機(jī)制，使得交易方可以提出請(qǐng)?jiān)?，質(zhì)疑監(jiān)管機(jī)構(gòu)的裁決。

4.審查時(shí)間周期的不確定性高

整個(gè)交易審批時(shí)間極為不確定。歐盟審查框架中的審查時(shí)間似乎不算長(zhǎng)，但委員會(huì)要求成員國(guó)補(bǔ)充材料后審查時(shí)間重新開(kāi)始計(jì)算，再加上成員國(guó)自身的審查，難以給出確定的適用所有交易的時(shí)間周期，對(duì)外國(guó)投資者來(lái)說(shuō)是決策中的不利因素。

已完成投資何時(shí)進(jìn)入“安全期”不確定。規(guī)章是對(duì)“計(jì)劃或完成”的FDI進(jìn)行審查，因此是事先審查的機(jī)制。但規(guī)章沒(méi)有給出對(duì)已經(jīng)完成的FDI項(xiàng)目的處理方式，歐盟是否有追溯權(quán)，追溯期是多長(zhǎng)，對(duì)錯(cuò)判的案例有無(wú)補(bǔ)償機(jī)制，都沒(méi)有明確。

目前尚不清楚外資審查框架通過(guò)后是否會(huì)立即適用，還是會(huì)像歐盟理事會(huì)建議的那樣推遲18個(gè)月。確定的是，各成員國(guó)政府在考慮安全和公共秩序時(shí)會(huì)考慮更多行業(yè)和領(lǐng)域。另外，由于沒(méi)有判決案例在先，投資者會(huì)謹(jǐn)慎衡量投資決策，因?yàn)椴淮_定新體制下會(huì)遭遇何種風(fēng)險(xiǎn)，而這將減少投資數(shù)量。

5.針對(duì)國(guó)企投資及中國(guó)的政策不明朗

歐盟聲稱中國(guó)企業(yè)造成了不公平競(jìng)爭(zhēng)，目前尚沒(méi)有引用安全審查機(jī)制來(lái)處理，而是呼吁用競(jìng)爭(zhēng)政策(例如指控中企濫用優(yōu)勢(shì)地位，由于國(guó)家補(bǔ)貼扭曲競(jìng)爭(zhēng)等)加以應(yīng)對(duì)?，F(xiàn)有審查框架中提到了企業(yè)的所有權(quán)結(jié)構(gòu)和國(guó)家補(bǔ)貼，但沒(méi)有給出清晰的政策。在實(shí)施外資審查機(jī)制規(guī)章的過(guò)程中，是否對(duì)國(guó)企“另眼相待”并不確定。

審查框架聲稱以“非歧視”為標(biāo)準(zhǔn)，但對(duì)中國(guó)投資的重點(diǎn)關(guān)注，以及這個(gè)提案最終被通過(guò)的現(xiàn)實(shí)，使人懷疑不以國(guó)家為判斷標(biāo)準(zhǔn)的原則是否能真正執(zhí)行。

五、預(yù)測(cè)與判斷

此次監(jiān)管框架僅經(jīng)過(guò)不到18個(gè)月的5輪談判就獲得通過(guò)，而且條款包括一定的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，這是幾年前難以想象的[注]2013年一項(xiàng)類似的投資審查倡議失敗了。。除了部分國(guó)家在國(guó)家層面增加防范中國(guó)資本，還有歐盟促成了成員國(guó)之間的妥協(xié)，此框架才得以快速通過(guò)。

需要看到，雖然歐盟將權(quán)限僅限于特定范圍，但該框架提供了約束成員國(guó)的機(jī)制，未來(lái)可能補(bǔ)充迫使成員國(guó)行動(dòng)的強(qiáng)制性條款，而不僅僅是對(duì)成員國(guó)進(jìn)行點(diǎn)名、評(píng)論和羞辱。另外，規(guī)章內(nèi)容反映出歐盟的關(guān)注點(diǎn)：先進(jìn)技術(shù)的競(jìng)爭(zhēng)與傳統(tǒng)的軍備競(jìng)賽同樣嚴(yán)重。通過(guò)金融網(wǎng)絡(luò)對(duì)歐敏感行業(yè)投資的投資者，核實(shí)其身份也將是歐盟的重點(diǎn)工作之一。

讓人不安的是，投資審查框架中對(duì)“影響因素”的定義與CFIUS標(biāo)準(zhǔn)類似。隨著時(shí)間的推移，不排除歐盟的外資審查體制與CFIUS趨同的可能。美國(guó)也一直在努力，鼓勵(lì)歐盟和其他持相同觀念的“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體”協(xié)調(diào)各自的投資審查機(jī)制。當(dāng)然歐盟內(nèi)部，無(wú)論是學(xué)術(shù)界、企業(yè)界還是民眾，對(duì)于投資審查框架的意見(jiàn)分歧很大，有時(shí)甚至持截然相反的意見(jiàn)，對(duì)歐盟外資政策的極端化會(huì)形成一定約束。

在宏觀層面，中國(guó)應(yīng)該避免留下除了歐盟，大量資本無(wú)處可去的印象有觀點(diǎn)就認(rèn)為：由于美國(guó)加緊對(duì)外資審查，原本流向美國(guó)的部分中國(guó)資本將轉(zhuǎn)向歐盟?？紤]到中國(guó)資本流出的基本面沒(méi)有大的改變，那么即使歐盟加緊了安全審查，中國(guó)對(duì)歐盟投資的數(shù)量也不會(huì)有大幅度的下降。。而是承認(rèn)歐盟是中國(guó)重要的投資目的地，并以此為基礎(chǔ)爭(zhēng)取更友好的政策。在實(shí)踐中，目前歐盟各成員國(guó)的外資監(jiān)管政策差異仍然較大，中國(guó)需要繼續(xù)利用這種差異，采取“分割占領(lǐng)”的策略投資于不同國(guó)家。

在微觀層面，中國(guó)企業(yè)需要在交易早期尋求監(jiān)管當(dāng)局的意見(jiàn)。交易方需盡早了解監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)交易的態(tài)度，采取措施緩解東道國(guó)的憂慮。即使是財(cái)務(wù)投資，或者是表面上與歐盟國(guó)基本利益無(wú)關(guān)的投資，或者是通過(guò)第三國(guó)進(jìn)行的投資，考慮到新政策的不確定性，交易參與方都應(yīng)該更加積極地申報(bào)。