高鵬飛 孫文莉 胡瑞法

2000年國家推行“走出去”戰(zhàn)略與2001年中國成功“入世”之后，中國對外直接投資(outward foreign direct investment，簡稱OFDI)的流量已經(jīng)從2002年度的27億美元逐年躍升至2018年度的1298.3億美元，并躋身世界前三位，目前已經(jīng)形成多種投資動因、多種投資區(qū)位、多種投資模式、多種投資產(chǎn)業(yè)、多種所有制投資主體、多種東道國投資環(huán)境等多因素互相交織影響的復合局面。在波瀾壯闊的對外投資發(fā)展歷程中，政府在審批準入、保障促進、引導調(diào)控等各方面都發(fā)揮著“至少半邊天”的巨大作用。十九大報告中提出的經(jīng)濟“高質(zhì)量發(fā)展”和國際經(jīng)濟的發(fā)展勢態(tài)在客觀上均要求政府必須不斷進行制度創(chuàng)新?？梢哉f，包括對外直接投資在內(nèi)的國際經(jīng)濟競爭的關(guān)鍵已經(jīng)演變?yōu)轶w制與制度的競爭。另外，鑒于目前多數(shù)對外投資企業(yè)投資績效較差且收益不高等問題，更需比較各發(fā)達國家政策，研究中國對外直接投資近幾年出現(xiàn)的新情況與新問題，持續(xù)完善政策體系與政府行為以適應(yīng)不斷變化發(fā)展的世界經(jīng)濟形勢。

一、中國對外直接投資政策體系的現(xiàn)狀與不足

(一)對外直接投資的法律保障體系仍需完善

目前我國已經(jīng)擁有關(guān)于對外直接投資在審批管理、財稅金融支持、行政監(jiān)督與規(guī)范化管理、風險防控等方面的國家部委級通知、意見、辦法和規(guī)范40多個，本著通過簡政放權(quán)不斷促進企業(yè)對外投資的目的，審批體系從審批制到核準制再到備案制不斷進行演化發(fā)展，并推行“誰審批誰監(jiān)管，誰投資誰負責”的良性機制，取得了很大成果。然而，由于體制與制度發(fā)展存在的局限性，審批核準與監(jiān)督管理仍伴有緩慢低效的計劃經(jīng)濟色彩，體現(xiàn)為各部委多頭管理且管控文件針對性不強的問題。另外，由于缺乏有效的監(jiān)管制度，一直存在國有企業(yè)盲目境外投資后產(chǎn)權(quán)不清與經(jīng)營不善的問題，造成國有資產(chǎn)通過離岸公司海外流失等嚴重問題。而對于民營企業(yè)，一直缺乏在法律層面關(guān)于其對外投資行為的監(jiān)管與保障，造成民營企業(yè)“走出去”存在很大的“制度距離”與“文化距離”。

目前各有關(guān)部門與企業(yè)并行使用商務(wù)部2019年版《對外投資備案(核準)報告實施細則》和發(fā)改委2018年版《企業(yè)境外投資管理辦法》，之前很多政策已經(jīng)不能滿足當今中國企業(yè)大規(guī)模對外直接投資的需要，一直以來缺乏一部立法層級更高、系統(tǒng)性更好、執(zhí)行力更強的基礎(chǔ)法案?！皩ν馔顿Y立法”也是學術(shù)界近20年來一直呼吁的重大事項。在2014年進入國務(wù)院立法進程的《中華人民共和國外商投資法》已經(jīng)在2019年3月由全國人大表決通過并將于2020年元旦起取代“外資三法”正式實施。但是，對外投資方面的立法草案仍遠未進入預(yù)備審議階段，立法準備工作仍未提上日程。

(二)對外直接投資的金融與擔保體系仍需加強與完善

對于企業(yè)而言，無論是并購、合資還是綠地投資等方式，對外直接投資項目大都具有資金需求量大的特點，所以時常出現(xiàn)幾億甚至數(shù)十億元的資金缺口。然而，中國企業(yè)在投資初期很難融入東道國金融環(huán)境中，而多數(shù)民營企業(yè)受“信用等級”“擔保條件”“還款能力”等融資約束在獲得國內(nèi)融資方面尚且存在一定困難；何況目前大中型境外保險與增信機構(gòu)僅有中國出口信用保險公司一家，由于受保險覆蓋范圍、參保準入條件和保費標準的影響，對廣大民營企業(yè)的支持力度非常有限。政府在對外投資的金融支持方面出臺過一些政策文件(見表1)，但遠不能滿足企業(yè)需求。

對于中資銀行等金融機構(gòu)而言，面對每年中國對外直接投資巨大的投資流量市場，中資各政策性銀行與商業(yè)銀行一般是各自為政，缺少差異化的職能分配和協(xié)同效應(yīng)，職能布局與網(wǎng)點布局均存在著“局部重疊、整體欠缺”的特點。在國際化金融業(yè)務(wù)層面，除中國銀行和中國工商銀行外，大部分中資商業(yè)銀行由于國際化人才的嚴重匱乏導致對成熟型的國際化金融產(chǎn)品研發(fā)力度普遍不足，一般僅能提供結(jié)售匯、境外信貸、貿(mào)易融資(出口押匯與福費廷等)等相對簡易的“客戶追隨”式服務(wù)，銀企海外協(xié)同合作等方面還存在嚴重滯后與缺陷。同時，中資銀行還面臨著東道國復雜的金融環(huán)境考驗和如反洗錢、反欺詐等既嚴苛又陌生的金融監(jiān)管制度，例如，中國農(nóng)業(yè)銀行紐約分行在2016年就曾遭受2.15億美元的天價罰單。

(三)對外直接投資的財政支持體系仍需構(gòu)建與完善

根據(jù)公共財政理論，政府財政部門鼓勵支持對外直接投資具有完全的必要性；我國政府在2000年左右就對境外帶料加工裝備、境外加工貿(mào)易等鼓勵型對外投資給予過出口退稅、貸款貼息等財政優(yōu)惠；對森林采伐與木材加工等資源類境外投資給予過中介機構(gòu)咨詢費、調(diào)研服務(wù)費等前期費用扶持。但是，受整體財政資金的約束限制，我國對于對外直接投資的財政支持一直相對薄弱。表2列舉了政府部門此類財政支持的重點文件。

表1 中國對外直接投資重點金融支持政策一覽表

資料來源：作者根據(jù)各相關(guān)單位官方網(wǎng)站公開文件整理。

表2 中國對外直接投資重點財政支持政策一覽表

資料來源：作者根據(jù)各相關(guān)單位官方網(wǎng)站公開文件整理。

目前從整體上看，財政支持仍然集中在境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)建設(shè)、大型境外資源基地、重點對外工程承包企業(yè)、海外中長期項目信用擔保、對外勞務(wù)服務(wù)平臺幾大方面，缺乏對廣大中小型對外投資企業(yè)尤其是民營投資企業(yè)的專項預(yù)算資金安排與投資引導基金。中小型企業(yè)即使能獲得財政支持也非常有限，獲得周期也較長，補償各種報批成本后已所剩無幾。另外，財政部門與商務(wù)部門的“海外投資政府統(tǒng)一保障平臺”建設(shè)仍然不足，具體而言在構(gòu)建信息服務(wù)平臺、培育中介組織、設(shè)立政策性擔保公司等方面仍有較大缺陷。

(四)對外直接投資的統(tǒng)籌管理體系仍需不斷完善

理論與實踐反復證明，除了立法建設(shè)、金融支持和財政支持三大方面以外，政府在宏觀上關(guān)于對外直接投資在規(guī)范、引導、保障、促進和調(diào)控等統(tǒng)籌管理方面還須發(fā)揮重大職能作用，這并不有違于市場經(jīng)濟，在西方國際社會學界與商界被稱作HCMs(home country measures，母國投資措施)。在國際整體投資市場尚不穩(wěn)定與成熟的情況下，政府調(diào)節(jié)這雙“有形的手”注定是市場自發(fā)調(diào)節(jié)之外的“另外半邊天”。在中資企業(yè)成規(guī)模進行對外投資的近20年間，我國政府在規(guī)范與保障境外投資合作等方面，為維護對外投資及國民經(jīng)濟整體健康發(fā)展發(fā)揮了重大而關(guān)鍵的積極作用，出臺的重點文件詳見表3。

然而，由于中國對外直接投資的流量與存量規(guī)模巨大且影響因素眾多，政府在管控已經(jīng)出現(xiàn)和可能出現(xiàn)的各種投資事件與投資狀況時，明顯表現(xiàn)出力量不足與各部門協(xié)調(diào)不夠的缺陷性。另外，在過剩產(chǎn)能轉(zhuǎn)移與國際產(chǎn)能合作、國際投資協(xié)定談判、扶持民營企業(yè)對外投資、引導央企提高投資績效、協(xié)助獲取海外先進技術(shù)、引導并購后整合等等方面還有大量空白工作要做。

(五)對外直接投資的風險防控與保險體系仍需不斷完善

對外投資的本身屬性決定其天然伴隨著風險因素。投資企業(yè)在境外投資與經(jīng)營過程中時常面臨著各種信用風險(包括國別與主權(quán)風險、人文與法律風險)和市場風險等，有時也可能面臨著人身和財產(chǎn)安全的威脅，例如，2011年利比亞卡扎菲政府倒臺就導致中資企業(yè)與開具保函的中資銀行蒙受損失。近幾年，部分投資企業(yè)自身也存在著過度依賴融資擴張、資產(chǎn)錯配、資金轉(zhuǎn)移等風險問題。目前政府部門在對外直接投資的風險防控體系還有諸多不足，突出表現(xiàn)為風險防控政策不全與防控實力薄弱。表4列舉了政府部門關(guān)于對外直接投資風險防控的重點文件。

表3 中國對外直接投資重點規(guī)范、引導和調(diào)控政策一覽表

資料來源：作者根據(jù)各相關(guān)單位官方網(wǎng)站公開文件整理。

表4 中國對外直接投資重點風險防控政策一覽表

資料來源：作者根據(jù)各相關(guān)單位官方網(wǎng)站公開文件整理。

在通過保險防控風險方面，從2003年才開展海外投資保險業(yè)務(wù)的中國出口信用保險公司為我國主要海外投資保險機構(gòu)，但其注冊資本金偏低、經(jīng)驗與人才缺乏、各項保險費率普遍偏高，投保的民營企業(yè)比率較低，很難實現(xiàn)通過分散降低境外投資風險并提高信用等級的方式協(xié)助金融部門加大支持廣大民營企業(yè)“走出去”的戰(zhàn)略目標。

整體而言，我國關(guān)于對外直接投資的海外保險體系至今尚未完全建立，在投資實踐中又時常遭遇“項目緩建”等變相違約，這些已經(jīng)很大程度地影響到投資企業(yè)尤其是廣大民營企業(yè)“走出去”的動力與規(guī)模。

二、中國對外直接投資政策體系的國際比較與建議

(一)對外直接投資法律保障體系建設(shè)的國際比較與建議

已有幾十年歷史的美國對外投資法律體系以《對外援助法》為核心，并與《國內(nèi)收入法》及《工作創(chuàng)造法案》互相配合，成為多國效仿的經(jīng)典法律框架。日本將《外匯與外貿(mào)管理法》與《外資法》修訂合并為新的《外匯法》，并出臺《輸出保險法》與《特別稅收措施法》，從整體上多維度地管理與促進企業(yè)對外投資活動。

在未來立法過程中，我國既應(yīng)借鑒西方發(fā)達國家的先進制度經(jīng)驗，又應(yīng)注重考慮與多重國際組織的長遠協(xié)調(diào)，更要注重中國對外直接投資的國情實際特點。建議應(yīng)從立法的主體、模式、內(nèi)容和程序等各方面注重與國際社會接軌，并充分考慮我國與歐盟(EU)、東盟(ASEAN)、亞太經(jīng)合組織(APEC)、北美自由貿(mào)易區(qū)(NASA)等地區(qū)性組織和聯(lián)合國貿(mào)發(fā)組織(UNCAD)、世界銀行(EU)、世界貿(mào)易組織(WTO)及經(jīng)合組織(OECD)等各類全球性組織的協(xié)調(diào)合作。此外，著重建議根據(jù)我國對外直接投資“不同動因不同區(qū)位”的國情特點分動因、分行業(yè)、分區(qū)域地制定投資法律條款，制定全面可行的對外直接投資各產(chǎn)業(yè)指導政策，完善對外投資雙邊多邊保障體系，通過法律保障縮短投資企業(yè)特別是民營企業(yè)對外投資中的“制度距離”、“文化距離”及“心理距離”。

(二)對外直接投資融資擔保政策體系的國際比較與建議

美國支持對外直接投資的金融機構(gòu)主要是美國聯(lián)邦政府直屬的美國進出口銀行(EXIM BANK)、美國私人海外投資銀行(OPIC)、美國小企業(yè)管理局(SBA)。EXIM BANK除海外信貸及擔保等傳統(tǒng)業(yè)務(wù)以外，還將10%的資金用于“小企業(yè)”項目以支持小型企業(yè)的對外投資。OPIC則提供一般商業(yè)銀行不涉及的金融服務(wù)，如以美國政府的名譽和信用提供追索權(quán)和項目融資服務(wù)并為多種政治風險擔保。SBA設(shè)立小企業(yè)投資公司(SBIC)的職能是核準與監(jiān)管各家中小企業(yè)投資公司并為其提供擔保債券和參與債券融資。

日本進出口銀行(EBJ)可為本國與東道國企業(yè)提供聯(lián)合貸款或貸款準備金，并可對日本境外公共性質(zhì)項目進行股權(quán)投資。日本國際協(xié)力銀行(JBIC)屬于政策性銀行，主要通過對外投資信貸實現(xiàn)日本海外投資戰(zhàn)略和維護日本海外金融秩序。日本海外貿(mào)易開發(fā)協(xié)會(JODC)屬民間組織，其主要目標是謀求日本海外產(chǎn)業(yè)開發(fā)、振興日本貿(mào)易以及促進技術(shù)合作，能借助整個金融網(wǎng)絡(luò)為日本中小企業(yè)提供長期低息貸款，維護日本可持續(xù)對外投資的發(fā)展基礎(chǔ)。亞洲開發(fā)銀行(ADB)則采取貸款、股本投資、技術(shù)援助和聯(lián)合融資相擔保的方式在東道國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面為日本海外投資企業(yè)謀取利益。

除美日之外，國際經(jīng)濟社會中還有韓國進出口銀行(KEXIM)、德國投資開發(fā)銀行(DEG)、德國復興信貸銀行(KFW)、英國商聯(lián)保險集團(CGU)、英國英聯(lián)邦開發(fā)公司(CDC)以及瑞典發(fā)展中國家工業(yè)合作基金(SWED-FUND)等。我國在傳統(tǒng)的中國進出口銀行、國家開發(fā)銀行、中國工商銀行和中國銀行之外，于2014年成立亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行(AIIB)，致力于人民幣國際化、“一帶一路”倡議下項目融資和國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)產(chǎn)能輸出。AIIB承諾中資股權(quán)不超過20%以吸引歐洲等各區(qū)域國家資本注入，力爭成為亞洲最有影響力的國際融資機構(gòu)。

綜上所述，對比美日等發(fā)達國家的對外直接投資融資服務(wù)布局，我國金融機構(gòu)應(yīng)加緊有效的職能布局和網(wǎng)點布局，不斷進行國際化金融產(chǎn)品創(chuàng)新以滿足投資企業(yè)的多種資金需求。中資銀行在加強反洗錢監(jiān)控、彌補內(nèi)部作業(yè)系統(tǒng)漏洞等內(nèi)外部合規(guī)建設(shè)方面也應(yīng)不斷改進。建議政府應(yīng)大力加強引導與協(xié)調(diào)，在行業(yè)協(xié)會、政策性金融機構(gòu)、商業(yè)性金融機構(gòu)等多層面統(tǒng)籌發(fā)展對外直接投資的融資擔保體系。

(三)對外直接投資財政支持體系的國際比較與建議

對外直接投資財政支持主要體現(xiàn)在涉外稅收方面，美國與日本的做法有很多相似之處。首先，為避免雙重征稅(即母國根據(jù)屬人原則對本國投資者境外收入征稅，而東道國根據(jù)屬地原則對外國投資者在本國境內(nèi)收入征稅)，美國與日本等國一直均采用了稅收抵免法和延期納稅法。稅收抵免法是將本國對外投資者已在東道國繳納的稅額從本國應(yīng)納稅額中扣除抵免。延期納稅法是母國對本國境外投資者的投資收入在匯回母國之前不予征稅，這相當于本國對外投資者獲得了一筆無息貸款，能一定程度激發(fā)對外投資。然而延期納稅法也容易導致本國對外投資者設(shè)法將利潤留存在境外子公司來盡量避稅，即形成BEPS(稅基侵蝕和利潤轉(zhuǎn)移)效應(yīng)。為此，美國和日本均采用了CFC(受控外國公司)法規(guī)，將境外子公司的留存利潤按國內(nèi)股東持股比例統(tǒng)計，與各股東所得稅合并征收，而留存利潤真正作為股息分配時將進行抵扣而不再繳納所得稅。

德國與法國在避免雙重征稅方面的一直做法是采取稅收豁免(稅收饒讓)，即本國對外投資者已在東道國納稅，則母國不再對相應(yīng)項目另外征收或要求補繳稅款。這種更為優(yōu)惠的措施比稅收抵免更能直接有效地促進本國企業(yè)開展對外投資。德國與法國以及韓國與日本還采用了境外投資準備金制度，即本國對外投資者可將一部分投資資金設(shè)定為準備金，并將準備金的數(shù)額從應(yīng)稅所得稅額中扣減。這相當于政府與本國境外投資企業(yè)共同承擔一部分境外投資風險，使投資企業(yè)在投資初期暫緩或減少繳稅從而起到扶持激發(fā)企業(yè)開展對外投資的作用。

對比美日德法等發(fā)達國家促進對外投資的財政稅收措施，我國為使對外投資企業(yè)避免雙重征稅，多年來不斷致力于雙邊或多邊稅收協(xié)定的簽訂與生效工作。另外，我國對資源類和境外加工貿(mào)易類對外直接投資給予一些咨詢服務(wù)費用補貼與貸款貼息。當然，我國在稅收的政策、服務(wù)、維權(quán)與管理等各方面仍須開展國際稅收合作。另外，建議結(jié)合我國對外直接投資的多元化動因機制，根據(jù)我國“走出去”戰(zhàn)略與“一帶一路”倡議的不同階段，對境外投資獲取的資源類產(chǎn)品、高新技術(shù)類產(chǎn)品和中間產(chǎn)品免征部分或全部進口關(guān)稅。此外，應(yīng)針對農(nóng)業(yè)、制造業(yè)和服務(wù)業(yè)的廣大中小型民營企業(yè)，創(chuàng)新性地在財政預(yù)算方面安排專項扶持資金并適度實行境外投資準備金制度，為民營企業(yè)“走出去”增添動力。

(四)對外直接投資統(tǒng)籌管理體系的國際比較與建議

在經(jīng)濟全球化發(fā)展趨勢下，對外直接投資是中國在實現(xiàn)“中國制造2025”等創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的過程中整合國際資源的重要方式，也是實踐“一帶一路”倡議并拓展與整合國際市場進而提升中國經(jīng)濟與政治影響力的重要路徑，所以，對外投資整體方向性的把控至關(guān)重要。在對外直接投資的統(tǒng)籌管理方面，美國與日本更多的是負面宏觀案例的體現(xiàn)，美國的“離制造化”和日本的“離本土化”均失去了對投資結(jié)構(gòu)與投資規(guī)模的整體性控制，導致國內(nèi)傳統(tǒng)支柱產(chǎn)業(yè)的“空心化”并深刻影響到國內(nèi)經(jīng)濟的發(fā)展。值得中國學習借鑒的是德國做法，僅擁有0.83億人口的德國是世界第六大對外投資流量國(2017年度為820億美元)，也是世界第三大出口國和最大的貿(mào)易順差國，德國能在對外投資與出口貿(mào)易的活動中不斷獲得技術(shù)創(chuàng)新，其關(guān)鍵是良好的體制與制度保障。自2006年以來德國政府對科技產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)的本地研發(fā)、對外投資與出口貿(mào)易同時進行系統(tǒng)性的扶持，聯(lián)邦政府的財政與金融資金投入起到了顯著的積極作用(寇蔻，2017)，這樣就有效地防止了“離制造化”和“離本土化”的出現(xiàn)。當然，德國也出現(xiàn)了傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)不斷增強、新型產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新乏力的“能力陷阱”等問題，不可全盤仿照。

目前中國對外直接投資體量巨大且結(jié)構(gòu)復雜，統(tǒng)籌管理的難度將會更大，亟需政府部門緊密聯(lián)系金融與財政各機構(gòu)，重點扶持技術(shù)獲取型對外投資和民營企業(yè)對外投資、支持并購后的有效整合、督導央企提高投資收益及促進過剩產(chǎn)能的國際合作，從而實現(xiàn)“有效、有力、有節(jié)”的對外投資。

(五)對外直接投資風險防控與保險體系的國際比較與建議

在美國，全權(quán)主管海外投資保險審批與經(jīng)營的是“海外私人投資公司”，其針對本國企業(yè)對發(fā)展中國家的投資提供了財產(chǎn)收沒險、戰(zhàn)爭財產(chǎn)受損險和外匯禁兌險。而日本、德國的外匯險種除保障自由兌換的禁兌險以外，還包括保障自由匯出的轉(zhuǎn)移險。而英國、瑞典、奧地利等國的各種海外投資保險的承保范圍更加廣泛，適用于本國企業(yè)對其他所有國家和地區(qū)的投資。從保險的年化費率來看，美國對三個險種的綜合險費率約為承保金額的1.5%(財產(chǎn)收沒險約為0.6%，戰(zhàn)爭險約為0.6%，外匯險約為0.3%)，英國約為1%，德國與加拿大僅為約0.5%。主管日本海外投資險的通商產(chǎn)業(yè)省貿(mào)易局的做法更加科學細化：資源開發(fā)行業(yè)約為0.7%，其他行業(yè)約為0.55%。

對比美日歐等國家，建議我國政府應(yīng)長期持續(xù)完善對外投資海外保險體系，結(jié)合不斷變化的世界經(jīng)濟宏微觀環(huán)境，在雙邊及多邊投資保護協(xié)定的基礎(chǔ)上開拓各種保險業(yè)務(wù)，廣泛引入民間資本增設(shè)海外投資保險基金，通過立法規(guī)范保險制度與中介機構(gòu)行為，確定合理的保險費率并推行“境外投資貸款增信增額+保險費率平穩(wěn)適中”的捆綁式業(yè)務(wù)，從整體上和實質(zhì)上分散風險并協(xié)助解決中國投資企業(yè)尤其是民營企業(yè)融資難的問題，促進我國對外直接投資的壯大發(fā)展并保障我國海外投資的利益與安全。

三、中國對外直接投資政府行為創(chuàng)新及其建議

在我國對外直接投資的發(fā)展歷程中，政府職能隨國內(nèi)外經(jīng)濟形勢而不斷變化，從早期僅負責號召與審批的“宣傳員+檢錄員”身份轉(zhuǎn)變到目前擔當引導調(diào)控與保障促進的“教練+隊醫(yī)”身份。特別是近幾年，鑒于對外直接投資引發(fā)國內(nèi)各種新的經(jīng)濟效應(yīng)，政府行為也須進一步創(chuàng)新以適應(yīng)發(fā)展要求。具體包括以下幾個方面：

(一)統(tǒng)籌有序投資，防范國內(nèi)制造業(yè)“空心化”傾向

由于近年來國內(nèi)生產(chǎn)成本、人力成本及關(guān)稅等貿(mào)易成本的不斷上升，誘發(fā)服裝鞋帽類、電器電子類等勞動或資源密集型制造業(yè)企業(yè)向東南亞等地轉(zhuǎn)移。部分制造業(yè)對外直接投資迅速擴大會造成中國制造業(yè)資本存量的縮減，同時制造業(yè)原有資本流向虛擬經(jīng)濟領(lǐng)域?qū)⒋偈箤嶋H利率的上升，導致制造業(yè)資本勞動比下降，進而在局部出現(xiàn)了制造業(yè)“空心化”傾向(劉海云、聶飛，2015)，雖然尚未影響到國內(nèi)就業(yè)但仍應(yīng)值得警惕。美國與日本則是過度促進投資的反面教材，制造業(yè)空心化是日本經(jīng)濟一直以來陷入“離本土化”與“失去的二十年”困境的根本原因(梅冠群，2017)，這也正是美國“離制造化”的教訓所在。

所以，堅定持續(xù)地進行技術(shù)研發(fā)與技術(shù)獲取，努力發(fā)展實體經(jīng)濟并實現(xiàn)“中國制造業(yè)2025”目標是防止產(chǎn)業(yè)空心化問題的關(guān)鍵所在。目前美國、澳大利亞、加拿大等國嚴格審查并限制我國技術(shù)尋求型對外投資，政府應(yīng)引導企業(yè)將技術(shù)獲取的目光轉(zhuǎn)向西歐與北歐等地。另外，在目前我國制造業(yè)新興主導產(chǎn)業(yè)仍然不大不強的形勢下，建議創(chuàng)新性的政府行為應(yīng)是制定詳細規(guī)劃，有力有節(jié)地把控制造業(yè)投資結(jié)構(gòu)的發(fā)展變化，推動有批次、有秩序的對外投資，以便讓新興技術(shù)產(chǎn)業(yè)能夠?qū)ξ磥韨鹘y(tǒng)制造業(yè)轉(zhuǎn)移后可能出現(xiàn)的缺失進行有效補位。

(二)統(tǒng)籌國內(nèi)各區(qū)域投資，防止區(qū)域發(fā)展加劇失衡

受要素稟賦、金融水平、資本與人才積累程度等先決條件影響，我國國內(nèi)區(qū)域發(fā)展一直很不平衡，對外直接投資企業(yè)也主要集中在北上廣、江浙閩及山東一帶。中國改革開放40年來吸引的海量外商投資在客觀上造成了中國東西部區(qū)域發(fā)展嚴重化失衡。在這種國情背景下，國內(nèi)各省市發(fā)起對外投資的規(guī)模自然差異很大，必將產(chǎn)生更大差異的經(jīng)濟效應(yīng)，這必然又會進一步加劇國內(nèi)區(qū)域發(fā)展的失衡。我國面臨“胡煥庸線悖論”與過剩產(chǎn)能化解困難的雙重難題，亟需通過有效的國際產(chǎn)能合作和負面清單管理來重塑以中國為主的產(chǎn)業(yè)體系與價值鏈條(吳福象、段巍，2018)。

所以，建議創(chuàng)新性的政府行為應(yīng)是準確把握“一帶一路”倡議和全球經(jīng)濟一體化的契機，加強對中西部地區(qū)對外直接投資在產(chǎn)業(yè)引導、區(qū)域布局、模式設(shè)計、融資便利、稅收減免、技術(shù)服務(wù)、信息提供和簡化審批等各方面的支持和管理，促使本區(qū)域形成良好的經(jīng)濟增長、出口貿(mào)易、技術(shù)促進、就業(yè)發(fā)展、企業(yè)成長、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整等經(jīng)濟效應(yīng)，通過西安、烏魯木齊、蘭州等中心城市投資發(fā)展的輻射效應(yīng)來促進“西部大開發(fā)”戰(zhàn)略的二次激活和跨越式發(fā)展。

(三)清理風險源點，持續(xù)防范非實體經(jīng)濟過度對外投資

2016年中國對外直接投資規(guī)模創(chuàng)下迄今為止的最高紀錄：1701億美元；同比增長44.1%。其中，房地產(chǎn)(330億美元)、娛樂與體育業(yè)(39.2億美元)、酒店、影城等非實體行業(yè)為增量的主要來源行業(yè)，其對外投資的模式主要為海外并購。根據(jù)Wind統(tǒng)計和仲量聯(lián)合的數(shù)據(jù)，安邦保險耗資65億美元、中國人壽財團耗資20億美元收購美國數(shù)家酒店。2015年與2016年萬達、蘇寧等中國企業(yè)僅收購海外球隊就耗資超過22億美元。

由于非實體類對外直接投資資金大多源于國內(nèi)大額融資且很少帶動國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展，并會對國內(nèi)投資形成較大“擠出效應(yīng)”且造成嚴重的金融風險隱患，2017年8月國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于進一步引導和規(guī)范境外投資方向的指導意見》，首次對以上幾種行業(yè)明確限制以防重大國內(nèi)風險源暴露事件；并與韓國政府做法類似，依據(jù)“鼓勵發(fā)展+負面清單”模式明確了鼓勵、限制、禁止三種類別的境外投資活動。

限制非實體經(jīng)濟對外投資堵住了資金投向的主要路徑，但還沒有完成全部風險防范工作。建議政府部門今后的政府行為創(chuàng)新重點應(yīng)包括：進一步整頓各種非實體與非理性海外并購投資背后暗含的高杠桿率的國內(nèi)融資，排查各種重大風險源點，防止出現(xiàn)“資本空心化”苗頭與國內(nèi)金融系統(tǒng)性風險趨勢。

(四)防止假借對外直接投資進行資本外逃

容易導致利率與匯率震蕩并誘發(fā)國際收支失衡和結(jié)構(gòu)性赤字的大額資本外逃，并不同于對外直接投資中正常的資本外流，但對外直接投資卻是資本外逃除國際貿(mào)易、海外消費之外的首要路徑。根據(jù)Wind數(shù)據(jù)庫測算，中國國際收支平衡表中經(jīng)常項目順差與資本凈輸出之間的缺口即“誤差與遺漏”一項在2016年年底高達2500億美元。A.Wong(2017)用實證模型也測算出約有2500億美元屬于資本外逃。盡管資本外逃表象隱蔽難于統(tǒng)計，且受價值重估、統(tǒng)計制度差異等因素遮蔽，但“誤差與遺漏”均體現(xiàn)出資本為流出趨向且與匯率變化有關(guān)(余永定、肖立晟，2017)，外匯管理局資本流出數(shù)據(jù)與商務(wù)部對外投資數(shù)據(jù)出現(xiàn)巨額差異，這些都說明資本外逃的存在，另有一小部分雖手續(xù)合法但意在洗錢或侵吞國有資產(chǎn)的對外投資也應(yīng)屬于資本外逃。

為防止外逃資本假借對外直接投資路徑對國內(nèi)經(jīng)濟造成系統(tǒng)性風險，美國2011年的做法是加強對外投資審查并通過利率扭轉(zhuǎn)操作(OT)提高短期政府債券利率，印度2013年的做法是禁止向境外進行房地產(chǎn)等行業(yè)投資，俄羅斯更是通過不斷定向加息與政策限制來消除千億美元級資本外逃誘發(fā)2015年經(jīng)濟負增長的影響。

政府部門應(yīng)堵住假借對外直接投資進行資本外逃的主要路徑，建議創(chuàng)新性的政府行為應(yīng)是細化對外直接投資的真實性審查、改革完善對境外投資與外匯管理的統(tǒng)計工作、加大反洗錢力度；另外，要對高達4萬億元以上的央企對外直接投資存量資產(chǎn)開展全面的審計工作。從深層次講，要通過對中國經(jīng)濟體制、金融體制和匯率體制的不斷革新完善，依靠國內(nèi)經(jīng)濟增長改善投資狀況來吸引資金回流，避免矛盾積累并遠離商業(yè)周期中因資不抵債而導致資產(chǎn)價值崩潰的“明斯基時刻”。

四、結(jié) 論

總之，對外直接投資既要遵循母國對外投資與東道國吸引外資二者間的“供需關(guān)系”及各國動態(tài)化的比較優(yōu)勢原則，也要用好“制度創(chuàng)新與政府調(diào)控”這雙“有形的手”。不論是西方學界國際生產(chǎn)折中理論、國家競爭優(yōu)勢論、國家利益優(yōu)先取得論，還是我國學者提出的國家特定優(yōu)勢理論(裴長洪、鄭文，2011)，都強調(diào)了政府在規(guī)劃組織、扶持培育、管控引導等方面“至少半邊天”的作用。在目前宏觀經(jīng)濟下行壓力較大、各東道國投資環(huán)境錯綜復雜、尚未穩(wěn)定獲得逆向技術(shù)溢出等多風險因素下，在數(shù)字及新興制造技術(shù)逐漸成為對外直接投資區(qū)位決定因素、服務(wù)業(yè)投資比重不斷上升(詹曉寧、歐陽永福，2018)的新形勢下，我國政府更須不斷完善對外投資的法律、金融、財政、統(tǒng)籌調(diào)控與風險防控等各項政策體系，創(chuàng)新多種政府行為，持續(xù)改善投資結(jié)構(gòu)與績效，力爭構(gòu)建自主產(chǎn)業(yè)全球價值鏈條并最終塑造中國經(jīng)濟地理。這雖任重道遠，卻意義重大、大有可為。