高卉

[摘 要] 隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，以及城市化和市場化的加速，原有的基礎(chǔ)設(shè)施已無法適應(yīng)現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活的需求，因此，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作迫在眉睫。眾所周知，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有投資大、周期長、風(fēng)險(xiǎn)大及成本高等特點(diǎn)，由于我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)效率低下，成本較高等問題也成為了當(dāng)前社會(huì)討論的熱點(diǎn)話題之一。正是這樣，城市基礎(chǔ)建設(shè)專家們提出了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的PPP模式，以求推動(dòng)我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展，并促進(jìn)我國政府職能的轉(zhuǎn)變。

[關(guān)鍵詞] 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè) 政府職能轉(zhuǎn)變 PPP模式 公私合作

中圖分類號(hào)：D262.3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

隨著我國對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域要求的逐漸提高，原有的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)低效率與高風(fēng)險(xiǎn)需要得到更好地處理。而城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及政府的公共服務(wù)領(lǐng)域引進(jìn)PPP模式，能夠有效解決政府“身兼數(shù)職”可能會(huì)導(dǎo)致的政府監(jiān)管過度、權(quán)力過于集中等問題，進(jìn)而能夠避免城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)建設(shè)低效率與壟斷現(xiàn)象，提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的質(zhì)量，降低建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。而達(dá)到這一目的，需要盡可能地了解公私部門的合作關(guān)系，即PPP模式的重要性及本質(zhì)，并制定相配套的合理策略。

一、PPP模式的概念與本質(zhì)

PPP模式即為公私部門的合作關(guān)系，換而言之便是將民營企業(yè)和私人資金融入到公共建設(shè)的一種融資、合作建設(shè)的方式，帶動(dòng)私人資金和部門進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域，為促進(jìn)政府職能向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變提供了重要的動(dòng)力和途徑支持。PPP模式能夠利用私人部門的優(yōu)勢，有效緩解公共建設(shè)部門的資金緊張和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)效率低下的問題，同時(shí)能夠提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的質(zhì)量[1]。PPP模式是根據(jù)我國國情，為了完善我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)制度，對公共服務(wù)領(lǐng)域、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域及管理方式的一種創(chuàng)新實(shí)踐。在我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域引進(jìn)PPP模式，本質(zhì)上便是在利用我國政府管理職能的協(xié)調(diào)優(yōu)勢，通過與企業(yè)家們的創(chuàng)新能力和資金支持，完善我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的過程和我國政府職能水平的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)政府在城市基礎(chǔ)建設(shè)工作中的角色轉(zhuǎn)變，避免了政府“身兼數(shù)職”所造成的一系列問題。

二、傳統(tǒng)基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域中政府的角色

基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)具有投資大、周期長、風(fēng)險(xiǎn)大及成本高等特點(diǎn)，我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)效率低下，而在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及政府公共服務(wù)領(lǐng)域引進(jìn)PPP模式，能夠有效解決政府“身兼數(shù)職”可能會(huì)導(dǎo)致的政府監(jiān)管過度及權(quán)力過于集中等問題。在引進(jìn)PPP模式之前，在傳統(tǒng)的基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域中，政府一直是以主要的直接投資者身份存在。政府作為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的唯一投資者，直接以財(cái)政支出投入到公共服務(wù)建設(shè)中，按照政府的長期規(guī)劃和宏觀控制協(xié)調(diào)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)[2]。這種政府作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作中直接投資者的形式，雖然能夠有效制定相關(guān)建設(shè)工作，但由于政府部門缺乏市場經(jīng)濟(jì)下的市場競爭，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)便會(huì)缺少應(yīng)有的建設(shè)和創(chuàng)新活力，進(jìn)而可能會(huì)導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的低效率、高成本、周期長等問題，這些問題都進(jìn)一步地阻礙了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展，早已無法滿足當(dāng)前對于公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施的需要，甚至可能會(huì)導(dǎo)致對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約。

三、PPP模式的發(fā)展和現(xiàn)狀

PPP模式是為了滿足社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要而產(chǎn)生的公共服務(wù)建設(shè)模式，由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有投資大、周期長、風(fēng)險(xiǎn)大及成本高等特點(diǎn)，因此在進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時(shí)，能夠有效避免這些建設(shè)特質(zhì)的PPP模式成為了國內(nèi)外基礎(chǔ)設(shè)建設(shè)的重點(diǎn)和熱點(diǎn)話題。

（一）PPP模式的國外發(fā)展

自20世紀(jì)70年代末開始，英國開始推行民營和私營部門進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)工作，1992年開始，英國通過PFI模式將私營部門引入公共服務(wù)建設(shè)等公共項(xiàng)目中。直至今日，PPP模式已經(jīng)貫徹英國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的各個(gè)部門和角落，并做到了真正的權(quán)責(zé)分明，同時(shí)具有了重視效績、流程標(biāo)準(zhǔn)化等特點(diǎn)，在很大程度上提高了基礎(chǔ)設(shè)施和公共建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)效率質(zhì)量。另外，為了進(jìn)一步提高建設(shè)的效率和質(zhì)量，英國政府將公共項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行了分類，在促進(jìn)私人部門融入公共基礎(chǔ)建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，確定了項(xiàng)目的重點(diǎn)和優(yōu)先級(jí)，使得資源能夠達(dá)到合理配置，避免了資源的浪費(fèi)和效率低下等問題[3]。

（二）PPP模式在我國的發(fā)展和現(xiàn)狀

自20世紀(jì)80年開始，我國政府便放開了一部分的公共事業(yè)，如污水處理、公共交通、橋梁道路等建設(shè)工作中的私人部門投資工作，而隨著我國市場經(jīng)濟(jì)制度的逐漸完善，人們對于PPP模式的認(rèn)知與了解也逐漸更為深入，盡可能地避免了一系列的錯(cuò)誤和問題。我國在PPP模式的探索中逐漸放寬更多的公共事業(yè)，通過一系列私人部門資金的融入，盡可能地提高了我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的效率與工作質(zhì)量水平[1]。從PPP模式的管理上來講，我國目前已經(jīng)成立了專門的PPP模式推廣監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對PPP模式的推廣形成了一定的制度監(jiān)管，盡可能地保證私人部門的資金能夠在有效的部門進(jìn)行合理合法的投資和利用，避免資源的浪費(fèi)，促進(jìn)資源合理配置與效率的提升。

四、PPP模式促進(jìn)我國政府職能轉(zhuǎn)變的對策

我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，城市化和市場化的加速，導(dǎo)致原有的基礎(chǔ)設(shè)施早已無法適應(yīng)現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活的需求，而加強(qiáng)對基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)工作早已迫在眉睫。在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及政府的公共服務(wù)領(lǐng)域引進(jìn)PPP模式，能夠有效解決政府“身兼數(shù)職”可能會(huì)導(dǎo)致的政府監(jiān)管過度及權(quán)力過于集中等問題，但在引進(jìn)PPP模式之前，在傳統(tǒng)的基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域中，政府一直是以主要的直接投資者身份存在，而政府職能轉(zhuǎn)變早已成為了必須的一項(xiàng)工作[2]。

（一）加強(qiáng)法律法規(guī)建設(shè)

法律法規(guī)是對PPP模式推廣監(jiān)督的重要流程和制度基礎(chǔ)，只有制定了合理的法律法規(guī)，才能夠更好地保證PPP模式在合理的范圍內(nèi)進(jìn)行推廣和建設(shè)活動(dòng)，避免觸碰到基礎(chǔ)建設(shè)的底線，防范城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)效率低下需增加的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）完善風(fēng)險(xiǎn)分配制度

PPP項(xiàng)目的本質(zhì)是實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享，因此在推廣和使用PPP模式時(shí)，需要完善風(fēng)險(xiǎn)的分配制度，合理、合法地分配風(fēng)險(xiǎn)是模式推廣的重要保障。而完善風(fēng)險(xiǎn)分配制度，自然也成為了促進(jìn)我國政府職能轉(zhuǎn)變的對策之一。

（三）審批程序優(yōu)化

對于PPP模式的推廣而言，不可能任由任何私人部門隨意進(jìn)入公共事業(yè)的建設(shè)中，在私人部門進(jìn)入公共事業(yè)建設(shè)時(shí)，需要嚴(yán)格進(jìn)行資質(zhì)審核，通過合理的審批程序來判斷哪個(gè)私人部門能夠進(jìn)入公共事業(yè)建設(shè)中[1]。同時(shí)，需要根據(jù)不同類別的公共事業(yè)建設(shè)進(jìn)行不同的審批程序考核，以確保進(jìn)入公共事業(yè)建設(shè)的私人部門都是真正達(dá)到促進(jìn)公共事業(yè)建設(shè)效率的目的，從而促進(jìn)資源的合理利用，保證基礎(chǔ)建設(shè)的可持續(xù)性。

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有投資大、周期長、風(fēng)險(xiǎn)大及成本高等特點(diǎn)，這些都在我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中得到體現(xiàn)，并成為了當(dāng)前社會(huì)討論的熱點(diǎn)話題之一。而在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和政府公共服務(wù)領(lǐng)域引進(jìn)PPP模式，能夠有效解決政府“身兼數(shù)職”可能會(huì)導(dǎo)致的政府監(jiān)管過度、權(quán)力過于集中等問題，使資源達(dá)到合理配置，避免了資源的浪費(fèi)和效率低下等問題。

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