基于國(guó)地稅合并背景下的稅收體制優(yōu)化研究

趙月

摘要：伴隨著社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制不斷地發(fā)展完善，分稅制所帶來(lái)的體制弊端日益顯露，嚴(yán)重阻礙了稅務(wù)機(jī)構(gòu)及稅收體制的進(jìn)步與發(fā)展。為此2018年出臺(tái)的國(guó)地稅征管體制改革方案提出，將省級(jí)及省級(jí)以下的國(guó)稅和地稅兩大機(jī)構(gòu)實(shí)施重組合并?；谛陆?jīng)濟(jì)時(shí)代背景下，通過(guò)回顧國(guó)地稅分設(shè)與合并一系列發(fā)展史，并結(jié)合當(dāng)前國(guó)地稅合并這一重大財(cái)稅改革政策，力求為稅收體制優(yōu)化提出相應(yīng)的完善對(duì)策。

關(guān)鍵詞：財(cái)政包干制;分稅制;國(guó)地稅合并;稅收體制優(yōu)化

中圖分類(lèi)號(hào)：F23文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.16.045

1引言

2018年3月13日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上國(guó)務(wù)院代表人王勇，向十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議作了關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案說(shuō)明，方案提出“改革國(guó)稅地稅征管體制， 將省級(jí)和省級(jí)以下國(guó)稅地稅機(jī)構(gòu)合并， 具體承擔(dān)所轄區(qū)域內(nèi)的各項(xiàng)稅收、非稅收入征管等職責(zé);國(guó)稅地稅機(jī)構(gòu)合并后， 實(shí)行以國(guó)家稅務(wù)總局為主與省 （區(qū)、市） 人民政府雙重領(lǐng)導(dǎo)管理體制?！痹跉v經(jīng) 24 年“分灶吃飯”的分割局面之后，國(guó)稅和地稅最終合二為一。

眾所周知，我國(guó)90%的財(cái)政收入都是由稅收實(shí)現(xiàn)的，如果沒(méi)有穩(wěn)定可靠的稅收收入，財(cái)政收入就無(wú)法得到切實(shí)保障，國(guó)民經(jīng)濟(jì)就無(wú)法正常運(yùn)轉(zhuǎn)。由此看來(lái)，稅收體制改革直接影響著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展繁榮與發(fā)展，我國(guó)經(jīng)濟(jì)要想穩(wěn)定中謀發(fā)展，必須積極優(yōu)化稅收體制改革，提高稅收征管效率。我國(guó)稅收體制自改革開(kāi)放以來(lái)經(jīng)歷了多次改革完善，稅務(wù)機(jī)構(gòu)經(jīng)歷了稅務(wù)一家、分稅制改革、國(guó)地稅合作的偉大歷史演變。雖然此次國(guó)地稅合并標(biāo)志著我國(guó)征管體制改革邁出了歷史性關(guān)鍵一步，但合并后87萬(wàn)稅務(wù)人員如何安置、稅務(wù)機(jī)構(gòu)內(nèi)部如何重新協(xié)調(diào)配置、稅收征管如何無(wú)縫連接、雙重領(lǐng)導(dǎo)管理體制下國(guó)家稅務(wù)總局與地方政府如何提高合作默契度等問(wèn)題也迎面而來(lái)。因此，分析和研究國(guó)地稅機(jī)構(gòu)合并問(wèn)題對(duì)于優(yōu)化我國(guó)稅收體制、提高我國(guó)稅收征管效率具有十分重要的意義。

2國(guó)地稅發(fā)展歷程

2.1稅務(wù)一家：財(cái)政包干制

20世紀(jì)80年代末到90年代初，我國(guó)開(kāi)始實(shí)行收支劃分明確的分級(jí)包干財(cái)政制度，在經(jīng)過(guò)中央政府審核批準(zhǔn)后，地方年度預(yù)算由地方政府全權(quán)包干負(fù)責(zé)，在這一期間產(chǎn)生的所有超收入和支出剩余都由地方政府自行支配，而對(duì)于此過(guò)程中產(chǎn)生的短缺和超支部分也只能由地方財(cái)政自求平衡，中央財(cái)政不會(huì)給予任何形式補(bǔ)貼或幫助。這種“放權(quán)”制度使得原先處于中央集權(quán)控制下的地方政府逐步變成有清晰主體意識(shí)的單位，在一定程度上促進(jìn)了地方政府工作積極性和能動(dòng)性。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度來(lái)看，這種全面放權(quán)也導(dǎo)致了一系列問(wèn)題：在財(cái)政包干體制下，中央財(cái)政收入來(lái)源于地方政府的征收，中央收入很大程度上取決于地方政府征收的主動(dòng)性和積極性，但由于缺乏完整有效的監(jiān)管督查和懲戒機(jī)制，地方政府可能會(huì)通過(guò)一系列不正當(dāng)方式來(lái)少報(bào)或者逃避財(cái)政收入上繳，使得中央政府逐漸處于被動(dòng)地位，中央財(cái)政收入大幅減少，無(wú)法根本保障中央機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)行，最終出現(xiàn)了中央向地方“借錢(qián)”和“弱中央，強(qiáng)地方”的尷尬局面;同時(shí)地方政府為了增加財(cái)政收入，大力投資國(guó)有企業(yè)，致使地方保護(hù)主義盛行、盲目生產(chǎn)、重復(fù)建設(shè)、結(jié)構(gòu)失衡和地區(qū)封鎖等問(wèn)題日益凸顯，對(duì)統(tǒng)籌整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)、加強(qiáng)國(guó)家宏觀(guān)調(diào)控極為不利。

2.2國(guó)稅分家：分稅制改革

自財(cái)政包干制實(shí)施以來(lái)，我國(guó)“兩大比重”迅速下降，中國(guó)財(cái)政出現(xiàn)了巨大危機(jī)。為有效解決此次財(cái)政危機(jī)，我國(guó)開(kāi)始實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制，通過(guò)采取改革成本較小的“漸進(jìn)式”路徑和中央財(cái)權(quán)集中且財(cái)力分散的“集權(quán)式”模式，將稅種劃分為中央稅、地方稅及共享稅三大類(lèi)進(jìn)行分類(lèi)管理。同時(shí)，堅(jiān)持“統(tǒng)分”結(jié)合是我國(guó)分稅制改革的一項(xiàng)重要原則，“統(tǒng)”即將中央稅、地方稅、共享稅的稅收立法權(quán)集中于中央;“分”即分級(jí)管理，中央稅和共享稅由中央稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)征收和管理，地方稅由地方稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)征收和管理，其中共享稅地方分享部分由中央按既定比例劃分到地方金庫(kù)。分稅制改革很大程度上限制了地方政府對(duì)投資企業(yè)保護(hù)主義的盛行，在加強(qiáng)對(duì)地方財(cái)政收入管理基礎(chǔ)上，極大調(diào)動(dòng)了地方政府征收積極性，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政收入的穩(wěn)定增長(zhǎng);同時(shí)改革增強(qiáng)了中央運(yùn)用財(cái)政政策能力和宏觀(guān)調(diào)控能力，促進(jìn)了稅收制度和財(cái)政管理制度向符合社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)要求的新稅制體系邁進(jìn)一大步。

2.3重為一體：國(guó)地稅合并

2.3.1國(guó)地稅合并背景

我國(guó)實(shí)行分稅制改革后，搭建了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下中央與地方財(cái)政分配關(guān)系的基本制度框架，在分稅制二十多年的運(yùn)行過(guò)程中，這個(gè)體制框架起到了一系列的積極作用，但同時(shí)也逐漸顯露和積累了一些問(wèn)題。首先，國(guó)地稅機(jī)構(gòu)分設(shè)在某種程度上確實(shí)提高了“兩個(gè)比重”，但同時(shí)也帶來(lái)了不少棘手難題，其中最突出的是由于機(jī)構(gòu)分設(shè)導(dǎo)致稅收環(huán)節(jié)重復(fù)納稅，最終導(dǎo)致納稅人的“遵從成本”過(guò)高。其次， 隨著“營(yíng)改增”的不斷深化推進(jìn)，征稅重?fù)?dān)基本落在國(guó)稅部門(mén)身上，促使任務(wù)繁重的國(guó)稅部門(mén)不得不向相對(duì)輕松的地稅機(jī)構(gòu)尋求幫助。分稅制制度弊端的顯露為稅收制度改革點(diǎn)燃了導(dǎo)火索，國(guó)地稅合并改革應(yīng)運(yùn)而生，同時(shí)已經(jīng)建立統(tǒng)一規(guī)范應(yīng)用系統(tǒng)平臺(tái)的“金稅三期”在很大程度上推動(dòng)了國(guó)地稅合并進(jìn)程。

2.3.2國(guó)地稅合并的歷史意義

（1）有助于精簡(jiǎn)稅務(wù)機(jī)構(gòu)人員，提高人員素質(zhì)和納稅服務(wù)質(zhì)量。

原先分稅制制度下，國(guó)地稅因分設(shè)而各自招聘人員，不定期的擴(kuò)招導(dǎo)致機(jī)構(gòu)內(nèi)部人員冗余，閑散人員大量滋生，納稅服務(wù)質(zhì)量大幅下降。我們需要借助此次國(guó)地稅合并的契機(jī)，發(fā)現(xiàn)一批在服務(wù)崗位上業(yè)務(wù)水平良好，服務(wù)意識(shí)強(qiáng)的標(biāo)兵，清理一批不作為、不學(xué)習(xí)、不上進(jìn)的工作人員。并且在國(guó)地稅合并的浪潮下，80萬(wàn)稅務(wù)人員如何安置這一問(wèn)題必定讓很多稅務(wù)工作人員有了危機(jī)意識(shí)，在危機(jī)意識(shí)催動(dòng)下稅務(wù)工作人員會(huì)自動(dòng)提高自身綜合服務(wù)素質(zhì)，進(jìn)而提高納稅體系總體服務(wù)質(zhì)量。

（2）有助于降低納稅成本，提升征稅效率。

國(guó)地稅合并在一定程度上促進(jìn)了全國(guó)稅收征管體系的統(tǒng)一規(guī)范，平衡了地區(qū)之間的征管標(biāo)準(zhǔn)差異性，從根本上解決了之前分稅制帶來(lái)的“重復(fù)征稅”和“兩頭查”等問(wèn)題，大幅減少稅收征管中納稅人面對(duì)國(guó)稅局、地稅局的“奉行成本”和“遵從成本”，降低征稅過(guò)程所消耗的社會(huì)資源;并且在維護(hù)納稅人和繳費(fèi)人合法權(quán)益基礎(chǔ)上，極大提高了納稅人辦稅的便利，納稅人繳稅不會(huì)再出現(xiàn)“兩頭跑”或“踢皮球”的尷尬局面，稅收征管體制效率得到極大提升。

（3）有助于加強(qiáng)國(guó)家宏觀(guān)調(diào)控，凈化整體稅收環(huán)境。

當(dāng)今世界是大數(shù)據(jù)與信息時(shí)代，國(guó)地稅改革與信息化管理密不可分，正是由于信息化管理的協(xié)助和融合，國(guó)家可以在國(guó)地稅合并后全方位掌握中央及各地方的具體稅收情況，并且能夠通過(guò)所掌握的信息來(lái)進(jìn)一步全面地了解各個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，從而在有限的時(shí)間內(nèi)最大地發(fā)揮國(guó)家宏觀(guān)調(diào)控力。此外，國(guó)地稅合并之后國(guó)家必將加強(qiáng)對(duì)稅收體系的監(jiān)管懲戒力度，那么納稅人的稅收違法成本隨之增加，納稅人會(huì)因無(wú)力承擔(dān)高額違法成本和懲戒風(fēng)險(xiǎn)而盡量避免稅收違法行為，這將從源頭有效的避免企業(yè)或個(gè)人偷稅、漏稅、逃稅等行為，凈化我國(guó)整體稅收體系環(huán)境。

2.3.3國(guó)地稅合并后存在的難題

事實(shí)證明，國(guó)地稅合并不只是將兩塊牌子合為一塊牌子那么簡(jiǎn)單的一件事，在具體操作中仍然面臨不少挑戰(zhàn)和難題。第一，國(guó)地稅合并后87萬(wàn)稅務(wù)人員如何安置成為改革第一阻力。兩大稅務(wù)機(jī)構(gòu)合并

必定引起稅務(wù)工作人員的冗余、職工數(shù)與職位數(shù)不匹配、稅務(wù)工作人員職位無(wú)法安置等問(wèn)題，如果不及時(shí)有效處理這些改革內(nèi)部問(wèn)題，就無(wú)法談及改革過(guò)程中外部的穩(wěn)定， 國(guó)地稅部門(mén)合并之后的人員分流問(wèn)題將是一個(gè)值得深思的問(wèn)題。第二，國(guó)地稅合并意味兩大機(jī)構(gòu)的對(duì)接，其改革內(nèi)容和工作量都較大，因此極有可能導(dǎo)致初期在稅收征管、人事管理、內(nèi)部督查等方面出現(xiàn)斷裂或者漏洞，稅收監(jiān)督制約機(jī)制無(wú)法發(fā)揮作用。第三，雙重領(lǐng)導(dǎo)管理體制下國(guó)家稅務(wù)總局與地方政府如何提高合作默契度是國(guó)地稅合并的另一大難題。此次國(guó)地稅合并改革相對(duì)于以往的稅制改革較為復(fù)雜，改革不僅涉及垂直管理的國(guó)稅機(jī)構(gòu)，而且涉及橫向交叉的地稅部門(mén)，改革力度較大和范圍較廣，因此二者如何在雙重領(lǐng)導(dǎo)管理體制下實(shí)現(xiàn)無(wú)縫接軌合作就顯得尤為重要。國(guó)地稅合并是新時(shí)代稅收體系發(fā)展和完善的新要求，其還有很長(zhǎng)的路要走，如果大量遺留改革問(wèn)題必將阻礙改革之路的前行，改革遺留的難題得以解決才能使改革無(wú)后顧之憂(yōu)。

3國(guó)地稅合并后稅收體制優(yōu)化對(duì)策

3.1加強(qiáng)稅務(wù)隊(duì)伍建設(shè)，提高財(cái)務(wù)人員綜合素質(zhì)

國(guó)地稅合并無(wú)論是對(duì)國(guó)家稅務(wù)部門(mén)或是眾多企業(yè)都是一次嶄新且艱巨的挑戰(zhàn)。稅務(wù)部門(mén)作為國(guó)家公共管理服務(wù)機(jī)構(gòu)，在此稅制改革后工作量必定增加、新業(yè)務(wù)亟待熟練;而對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，企業(yè)財(cái)務(wù)人員則需要重新熟悉新頒布的稅法，較快提高自己的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)和能力。因此稅務(wù)機(jī)構(gòu)和企業(yè)都應(yīng)盡快組織系統(tǒng)化、專(zhuān)業(yè)化培訓(xùn)，稅務(wù)干部和企業(yè)財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)技能。國(guó)家稅務(wù)機(jī)構(gòu)和企業(yè)可以采取相互學(xué)習(xí)、相互借鑒、相互促進(jìn)的方法，加強(qiáng)稅務(wù)機(jī)構(gòu)與企業(yè)稅務(wù)人員合作，將二者之間的互補(bǔ)性和借鑒性發(fā)揮到極致。

3.2建立健全監(jiān)督制約機(jī)制， 規(guī)范稅收權(quán)力運(yùn)行

國(guó)地稅機(jī)構(gòu)合并初期，各種違規(guī)違法問(wèn)題可能因機(jī)構(gòu)合并導(dǎo)致的稅收征管漏洞而層出不窮，相關(guān)稅務(wù)部門(mén)面對(duì)鉆政策空子和打擦邊球的行為，應(yīng)積極建立健全稅務(wù)監(jiān)督制約機(jī)制來(lái)規(guī)范權(quán)力的運(yùn)行和加強(qiáng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的控制，在人員管理和稅收征管等方面制定一系列完整有效的監(jiān)督制約機(jī)制，避免不守規(guī)矩的“越位”、以權(quán)謀私的“錯(cuò)位”及玩忽職守的“缺位”等腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。同時(shí)，國(guó)地稅合并初期工作任務(wù)繁重，監(jiān)督制約僅靠政府相關(guān)部門(mén)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還應(yīng)讓廣大干部群眾參與進(jìn)來(lái)，將國(guó)地稅合并后的稅收征管運(yùn)行置于納稅人和社會(huì)各界監(jiān)督下，通過(guò)政府和人民群眾有效合作促進(jìn)國(guó)地稅合并后的稅收權(quán)力正常運(yùn)行。

3.3加強(qiáng)信息共享和信息化建設(shè)， 提高稅務(wù)機(jī)構(gòu)合作默契度

隨著知識(shí)經(jīng)濟(jì)和信息時(shí)代步伐的邁入，稅收體制的運(yùn)行改革與其有著不可分割的關(guān)系，信息技術(shù)成為推進(jìn)國(guó)地稅合作不斷深化和創(chuàng)新的重要依托，而實(shí)現(xiàn)信息共享是推進(jìn)國(guó)地稅合并的前提和必要條件。在此基礎(chǔ)上，稅務(wù)總局應(yīng)充分考慮國(guó)稅與地稅雙方的合作需求，統(tǒng)籌兼顧雙方合作事項(xiàng)，努力為各地國(guó)地稅合作搭建信息共享平臺(tái)、提供信息技術(shù)支撐、完善相關(guān)信息系統(tǒng)，通過(guò)信息共享促進(jìn)國(guó)地稅合并的無(wú)縫連接和后期的有效征管。當(dāng)然除了建立完善國(guó)地稅之間信息平臺(tái)之外，稅務(wù)總局還應(yīng)加強(qiáng)與第三信息平臺(tái)的交流和合作，通過(guò)共享銀行、信用卡機(jī)構(gòu)和其他與納稅人相關(guān)的交易信息，有效檢測(cè)和捕獲納稅人的真實(shí)交易情況，實(shí)現(xiàn)所有經(jīng)濟(jì)交易信息的“陽(yáng)光化”和“透明化”。

4結(jié)語(yǔ)

加強(qiáng)國(guó)地稅合作是提升行政效能的現(xiàn)實(shí)需要，國(guó)地稅具有很好的互補(bǔ)性和協(xié)同性，通過(guò)整合資源、聯(lián)合服務(wù)、協(xié)同征管、公平執(zhí)法等合作，能夠發(fā)揮出1+1遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于 2 的功效。國(guó)地稅合并是目前國(guó)家發(fā)展必然趨勢(shì)，我們要學(xué)會(huì)借助這一契機(jī)合理優(yōu)化我國(guó)稅收體制，促進(jìn)我國(guó)稅收體制不斷完善與長(zhǎng)期發(fā)展，從而構(gòu)建一個(gè)系統(tǒng)全面的稅收征管體制。

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