王維國(guó) 聞君

[摘 要]政府預(yù)算經(jīng)濟(jì)性與公共性的統(tǒng)一問(wèn)題，一直是現(xiàn)代預(yù)算實(shí)踐和理論探索解決的難題。而現(xiàn)代治理的兩個(gè)基本維度就是績(jī)效和合作。現(xiàn)代治理不僅注重績(jī)效，而且強(qiáng)調(diào)取得績(jī)效的根本方式在于合作。現(xiàn)代治理中的合作是超越政府單一中心或壟斷地位的合作，因而是現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件下能體現(xiàn)人的公共性的合作。我國(guó)提出全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理之所以能夠做到經(jīng)濟(jì)性和公共性有機(jī)統(tǒng)一，就是把財(cái)政上升到了國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。因此，治理視域下重構(gòu)政府預(yù)算經(jīng)濟(jì)性和公共性關(guān)系，有助于克服以往預(yù)算理論的缺陷，推動(dòng)預(yù)算實(shí)踐的新發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]預(yù)算經(jīng)濟(jì)性;預(yù)算公共性;合作;治理視域

[中圖分類(lèi)號(hào)]中圖分類(lèi)號(hào)F812.3[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A [文章編號(hào)]1672-4917（2019）02-0084-08

《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》（2018年9月1日）提出，全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。一些領(lǐng)域財(cái)政資金低效無(wú)效、閑置沉淀、損失浪費(fèi)的問(wèn)題較為突出，克扣挪用、截留私分、虛報(bào)冒領(lǐng)的問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。實(shí)施績(jī)效管理就是要解決好績(jī)效管理中存在的突出問(wèn)題，著力提高財(cái)政資源配置效率和使用效益，改變預(yù)算資金分配的固化格局，提高公共服務(wù)供給質(zhì)量，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力。這就表明全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理既要提高財(cái)政資金的使用效益，即經(jīng)濟(jì)性;又要提升公共服務(wù)質(zhì)量，即公共性。其實(shí)，預(yù)算經(jīng)濟(jì)性與公共性的統(tǒng)一問(wèn)題，一直是現(xiàn)代預(yù)算實(shí)踐和理論探索解決的難題。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱?，F(xiàn)代治理的兩個(gè)基本維度就是績(jī)效和合作?，F(xiàn)代治理不僅注重績(jī)效，而且強(qiáng)調(diào)取得績(jī)效的根本方式在于合作?，F(xiàn)代治理中的合作是超越政府單一中心或壟斷地位的合作，因而是在現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件下能體現(xiàn)人的公共性的合作。全面預(yù)算績(jī)效管理要解決的并非僅僅是財(cái)政資金的使用效率問(wèn)題，而是要在國(guó)家治理的層面達(dá)到政府職能的最有效實(shí)現(xiàn)問(wèn)題。因此，分析研究政府預(yù)算公共性的形成機(jī)理，從現(xiàn)代治理視域看待和把握預(yù)算經(jīng)濟(jì)性與公共性的統(tǒng)一關(guān)系，無(wú)論是深化對(duì)政府預(yù)算理論的認(rèn)識(shí)，還是推動(dòng)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理都具有重要的意義。

一、政府預(yù)算公共性影響經(jīng)濟(jì)性：基于中美預(yù)算實(shí)踐與理論演進(jìn)的分析

（一）新中國(guó)成立以來(lái)預(yù)算實(shí)踐與理論演進(jìn)分析

新中國(guó)成立后，隨著社會(huì)主義三大改造的完成，農(nóng)民有困難找生產(chǎn)隊(duì)和人民公社解決，單位干部職工有困難找組織解決，城市居民有困難找居委會(huì)解決。生產(chǎn)隊(duì)、人民公社、企事業(yè)單位及城市居民委員會(huì)的職能服務(wù)服從于國(guó)家職能?；竟卜?wù)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共工程通過(guò)各級(jí)政府提供和投資建設(shè)，對(duì)人民基本上實(shí)行免費(fèi)或收取低廉費(fèi)用開(kāi)放。財(cái)政一方面作為社會(huì)再生產(chǎn)的投入環(huán)節(jié)由國(guó)家統(tǒng)一安排，另一方面作為解決人民生活問(wèn)題的基本物質(zhì)文化保障也由國(guó)家統(tǒng)一安排。財(cái)政作為人民集體財(cái)富通過(guò)國(guó)家的分配環(huán)節(jié)，再次進(jìn)入到生產(chǎn)領(lǐng)域和人民的生活領(lǐng)域之中。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，財(cái)政預(yù)算既是生產(chǎn)預(yù)算、建設(shè)預(yù)算，又要保障和體現(xiàn)全能型政府職能。因此，在國(guó)家與社會(huì)一體化下，財(cái)政問(wèn)題幾乎變成了一個(gè)社會(huì)化再生產(chǎn)中以國(guó)家的名義的分配問(wèn)題，預(yù)算的經(jīng)濟(jì)性問(wèn)題融入財(cái)政公共性之中。與此相對(duì)應(yīng)，早在1949年10月，千家駒的《新財(cái)政學(xué)大綱》提出了“財(cái)政是國(guó)家的經(jīng)濟(jì)”，揭示了財(cái)政的政治和經(jīng)濟(jì)的雙重屬性。1962 年鄧子基提出財(cái)政本質(zhì)是國(guó)家為實(shí)現(xiàn)其職能所形成的一種分配關(guān)系， 即財(cái)政分配關(guān)系。[1]1964 年8月，財(cái)政部在遼寧旅大（大連）市召開(kāi)了財(cái)政學(xué)討論會(huì)，國(guó)家分配論獲得了共識(shí)。此后關(guān)于財(cái)政是國(guó)家為主體的權(quán)威性分配就成為主流的財(cái)政本質(zhì)觀。這樣一種財(cái)政本質(zhì)觀是對(duì)全能型政府及相應(yīng)的建設(shè)財(cái)政功能定位的集中體現(xiàn)，全能型政府及相應(yīng)的建設(shè)財(cái)政功能定位基于國(guó)家要滿(mǎn)足全體人民共同需要的觀念，只不過(guò)全體人民的共同需要又是以國(guó)家需要的名義所表達(dá)的。因此，公共性成為財(cái)政預(yù)算不言而喻的根本屬性。

改革開(kāi)放后，隨著市場(chǎng)化取向的改革的推進(jìn)，國(guó)家與社會(huì)開(kāi)始分離，財(cái)政收入在國(guó)民生產(chǎn)總值中所占的比例開(kāi)始下降，財(cái)政在社會(huì)分配中的功能作用逐步減弱，社會(huì)的貧富差距拉大，社會(huì)公共問(wèn)題凸顯，而社會(huì)公共問(wèn)題的解決需要增加中央財(cái)政收入。為此，財(cái)政管理體制逐步由“包干制”演變?yōu)椤胺侄愔啤薄０芍凭褪侵醒牒偷胤皆谪?cái)政收支方面 “分灶吃飯”，中央向地方和企業(yè)放權(quán)讓利。分稅制是中央和地方財(cái)政收入來(lái)源渠道和管理的雙分離，支出由中央根據(jù)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的劃分及地方財(cái)力差異情況，統(tǒng)籌安排。分稅制是有分有統(tǒng)、統(tǒng)分結(jié)合的新模式，不僅適合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，而且適合中國(guó)特色的政治和行政管理體制，有助于解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制轉(zhuǎn)型過(guò)程中，財(cái)政預(yù)算的經(jīng)濟(jì)性和公共性都顯得不足的問(wèn)題。與此相對(duì)應(yīng)，有財(cái)政學(xué)者將西方“公共消費(fèi)論”“公共產(chǎn)品論”的財(cái)政觀點(diǎn)引入到社會(huì)主義財(cái)政理論中來(lái)，或者按照傳統(tǒng)的習(xí)慣和觀點(diǎn)，將財(cái)政局限在預(yù)算收支的小框框內(nèi)，單純爭(zhēng)論比重，忽視了財(cái)政的治理作用。[2]不過(guò)，“公共財(cái)政論”“雙元財(cái)政論”雙元財(cái)政論認(rèn)為，“雙元財(cái)政”指的是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，由相對(duì)獨(dú)立的公共財(cái)政和國(guó)有資產(chǎn)財(cái)政組成的有機(jī)統(tǒng)一體。等范疇曾引發(fā)過(guò)我國(guó)財(cái)政理論界的質(zhì)疑。其實(shí)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，一些社會(huì)問(wèn)題，尤其是公共事務(wù)僅僅依靠社會(huì)自身是難以解決的。這就要求政府必須通過(guò)財(cái)政的途徑解決。因此，“公共消費(fèi)論”“公共產(chǎn)品論”等財(cái)政觀點(diǎn)的引入不是對(duì)財(cái)政治理作用的忽視，恰恰是對(duì)財(cái)政職能內(nèi)涵的拓展。黨的十六屆三中全會(huì)提出要“健全公共財(cái)政體制”;十六屆六中全會(huì)提出要“完善公共財(cái)政制度，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”;黨的十七大提出要“圍繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，完善公共財(cái)政體系。”我國(guó)學(xué)界政界逐步對(duì)我國(guó)財(cái)政的公共職能形成共識(shí)，共同認(rèn)識(shí)到公共財(cái)政的核心是滿(mǎn)足社會(huì)的公共需要。為此，有學(xué)者呼吁，在財(cái)政研究中，財(cái)政學(xué)者們要轉(zhuǎn)變研究范式，把研究的視野轉(zhuǎn)移到人類(lèi)社會(huì)財(cái)政發(fā)展全部實(shí)踐上來(lái)，正確把握財(cái)政一般與特殊的關(guān)系。[3]

（二）美國(guó)預(yù)算實(shí)踐與理論演進(jìn)分析

無(wú)論實(shí)踐上，還是理論上，美國(guó)預(yù)算在西方發(fā)達(dá)國(guó)家中都具有代表性。然而，美國(guó)的財(cái)政體制與中國(guó)的財(cái)政體制有本質(zhì)的區(qū)別，要實(shí)現(xiàn)的政府職能也有本質(zhì)的不同。美國(guó)在追求預(yù)算經(jīng)濟(jì)性的過(guò)程中，始終面臨著公共性困境，從而給世界其他國(guó)家在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下如何實(shí)現(xiàn)預(yù)算經(jīng)濟(jì)性和公共性的統(tǒng)一留下了一些啟示。

19世紀(jì)末20世紀(jì)初以來(lái)，隨著美國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的建立，累進(jìn)稅改革運(yùn)動(dòng)、科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)等政治和社會(huì)勢(shì)力的壯大，以及更為細(xì)分和專(zhuān)業(yè)化的政府項(xiàng)目的出現(xiàn)，為美國(guó)建立基于集中統(tǒng)一的行政權(quán)的預(yù)算體系提供了更加有效的動(dòng)力。[4]3 1912年塔夫脫委員會(huì)塔夫脫總統(tǒng)（William Howard Taft） 任命 “經(jīng)濟(jì)和效率委員會(huì)”（Commission on Economy and Efficiency，俗稱(chēng)“塔夫脫委員會(huì) ”），該委員會(huì)的主要報(bào)告《國(guó)家財(cái)政預(yù)算之必要性》（The Need for a National Budget）認(rèn)為，政府是人民的受托者，而政府官員是政府的代理人，政府需要“預(yù)算”這個(gè)工具來(lái)指揮和控制官員和工作人員，這樣才能節(jié)省資源，提高工作效率。報(bào)告提出要建立由行政主導(dǎo)的全國(guó)性預(yù)算體系，以提升政府機(jī)構(gòu)整體的工作效率，提升財(cái)政資金的經(jīng)濟(jì)效益。由于該報(bào)告所提出的關(guān)于預(yù)算過(guò)程的主導(dǎo)權(quán)問(wèn)題在立法和行政之間的分歧由來(lái)已久，因而美國(guó)國(guó)會(huì)很快就否決了塔夫脫委員會(huì)的建議。

第一次世界大戰(zhàn)后，美國(guó)總統(tǒng)威爾遜再次提出要建立預(yù)算管理機(jī)制，但仍因與國(guó)會(huì)意見(jiàn)分歧而未能實(shí)現(xiàn)。在預(yù)算實(shí)踐中，預(yù)算規(guī)模由于控制不力而不斷增長(zhǎng)，預(yù)算在美國(guó)國(guó)會(huì)審查批準(zhǔn)中暗箱操作、互投贊成票、議員無(wú)原則地為地方爭(zhēng)取建設(shè)經(jīng)費(fèi)等問(wèn)題引發(fā)了美國(guó)民眾越來(lái)越多的不滿(mǎn)，民眾甚至對(duì)“美國(guó)制度”的運(yùn)行體制產(chǎn)生了敵對(duì)情緒。[1]11因此，1921年《會(huì)計(jì)與預(yù)算法案》最終成為美國(guó)法律。依據(jù)該法案，美國(guó)建立了一個(gè)預(yù)算局（隸屬于財(cái)政部），以及向國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)的會(huì)計(jì)總署，從此由總統(tǒng)開(kāi)始主導(dǎo)預(yù)算編制。1939年，預(yù)算局成為行政首腦的直屬工作機(jī)構(gòu)。從1921年到1939年期間，美國(guó)預(yù)算把責(zé)任和控制，即經(jīng)濟(jì)效益作為根本。1940年后，美國(guó)預(yù)算局開(kāi)始推行預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)，不斷完善和強(qiáng)化預(yù)算的管理職能。此時(shí)期的預(yù)算注重的是各部門(mén)的預(yù)算效率提升問(wèn)題，效率成為重中之重。多個(gè)預(yù)算方案之間比較也是效率問(wèn)題，然而各個(gè)部門(mén)之間卻缺乏具體的比較，只是不斷擴(kuò)大自身部門(mén)的預(yù)算規(guī)模。[5]

1940年，美國(guó)政治科學(xué)家凱伊（V.O.Key Jr.）認(rèn)為，預(yù)算理論必須對(duì)“將X美元分配給A活動(dòng)而不是B活動(dòng)的決策基礎(chǔ)（理由）是什么”這樣的核心問(wèn)題作出科學(xué)回答?；卮疬@一問(wèn)題的關(guān)鍵在于確立預(yù)算分配的標(biāo)準(zhǔn)是效率還是價(jià)值;或者說(shuō)就一個(gè)具體的預(yù)算項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，工具理性和價(jià)值理性可否統(tǒng)一。在凱伊（V.O.Key Jr.）看來(lái)，雖然對(duì)預(yù)算行為到底是經(jīng)濟(jì)行為還是政治行為的爭(zhēng)論是不會(huì)有結(jié)論的，但是對(duì)于有關(guān)公共支出的研究和行動(dòng)，經(jīng)濟(jì)理論家的觀點(diǎn)和思維模式是有意義的。預(yù)算制定者從來(lái)沒(méi)有足夠的資金來(lái)滿(mǎn)足所有支出機(jī)構(gòu)的資金請(qǐng)求，但是必須決定（當(dāng)然根據(jù)法律程序）如何在各種支出用途中分配不足的收入，而最后完成的預(yù)算文件所反映的就是對(duì)不足的收入的分配帶來(lái)最大化的社會(huì)效用的一種判斷。[4]24凱伊（V.O.Key Jr.）傾向于將預(yù)算看成是政府的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，因而其預(yù)算理論的基礎(chǔ)仍是經(jīng)濟(jì)學(xué)原理。對(duì)于如何具體將公共收入在不同支出項(xiàng)目間進(jìn)行分配，凱伊（V.O.Key Jr.）認(rèn)為英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古（Piguo）的邊際效應(yīng)理論具有借鑒意義。庇古（Piguo）指出：“與支出總額不同，當(dāng)涉及在政府的不同領(lǐng)域中進(jìn)行分配時(shí)，非常清楚的一點(diǎn)是，正如個(gè)人將通過(guò)在不同支出類(lèi)型中保持某種平衡以從其收入中獲得更大滿(mǎn)足，大眾也希望通過(guò)其政府實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。資源在不同用途上分配的結(jié)果應(yīng)使各種支出的邊際滿(mǎn)意度相等。”[6]31不過(guò)，凱伊（V.O.Key Jr.）又指出，建立一套預(yù)算官員們據(jù)此可以設(shè)計(jì)分配財(cái)政資源方法的原則還尚難以確定，對(duì)此從經(jīng)濟(jì)理論和政治哲學(xué)的視角開(kāi)展進(jìn)一步的研究可能會(huì)產(chǎn)生有價(jià)值的結(jié)果。實(shí)際上，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)分析中得到充分發(fā)展的邊際效用理論，不太適用于公共支出分析。這是因?yàn)樵诠操Y金使用最大化中，有些目的之間缺乏進(jìn)行價(jià)值比較的最大公約數(shù)。凱伊（V.O.Key Jr.）認(rèn)為此問(wèn)題應(yīng)是政治哲學(xué)問(wèn)題，可能是相互競(jìng)爭(zhēng)的集團(tuán)的相對(duì)政治影響力而不是其對(duì)支出回報(bào)價(jià)值的估計(jì)最終影響了預(yù)算決策。[4]27可見(jiàn)，在凱伊（V.O.Key Jr.）的預(yù)算理論中，還包含著政治的維度，只不過(guò)他對(duì)此并未展開(kāi)闡述。

“凱伊的問(wèn)題”引發(fā)了美國(guó)預(yù)算理論發(fā)展的不同理路和范式建構(gòu)。1952年，凡爾納·B.里維斯（Verne B.Lewis）指出，不同的東西的相對(duì)價(jià)值不能進(jìn)行比較，只能通過(guò)評(píng)價(jià)它們?cè)诜?wù)于一個(gè)共同的目的時(shí)的相對(duì)有效性來(lái)比較它們的價(jià)值。因此，按照在達(dá)到一個(gè)同樣目的時(shí)的相對(duì)有效性來(lái)比較，是預(yù)算分析的另一個(gè)基本方法。具體來(lái)說(shuō)，價(jià)值就是有關(guān)需求及其隨時(shí)間而變化的函數(shù)。比如，在比較槍支和黃油的相對(duì)價(jià)值時(shí)，就要尋求它們?cè)诓煌矫婧筒煌瑫r(shí)間的平衡，即取決于是否陷入戰(zhàn)爭(zhēng)，或是冷戰(zhàn)，還是根本沒(méi)有戰(zhàn)爭(zhēng)。而像消防這樣的預(yù)防性費(fèi)用是很難估算其實(shí)際所產(chǎn)生的價(jià)值的。在他看來(lái)，哲學(xué)家?guī)椭藗儧Q定人類(lèi)應(yīng)該追求什么目標(biāo)，而經(jīng)濟(jì)學(xué)家只是幫助人們更經(jīng)濟(jì)地達(dá)到哪些目標(biāo)。不過(guò)，他確信以邊際效用理論解決價(jià)值難題的方法可以是一種預(yù)算的有效方法。[6]41-42

凡爾納·B.里維斯（Verne B.Lewis）認(rèn)為，在一個(gè)民主社會(huì)中，相對(duì)于預(yù)算分配如何做出，人們更關(guān)心的是誰(shuí)做出這些決定，民主的典范是人民應(yīng)該控制政府的行為。國(guó)會(huì)議員做出關(guān)于政府服務(wù)的最終目標(biāo)的基本決策，而這些決策以法律和撥款法案的形式給行政機(jī)構(gòu)提供了經(jīng)濟(jì)核算的基礎(chǔ)。對(duì)于聯(lián)邦政府來(lái)說(shuō)，這就意味著國(guó)會(huì)要由人民掌管，其基本職責(zé)就是決定政府對(duì)有關(guān)資源最佳利用的結(jié)構(gòu)。國(guó)會(huì)撥款正像市場(chǎng)價(jià)格那樣指明了人們選出的代表愿意為政府提供的產(chǎn)品和服務(wù)支付多少。從這一意義上看，國(guó)會(huì)議員就像美國(guó)人民的采購(gòu)代理人。在凡爾納·B.里維斯（Verne B.Lewis）的預(yù)算理論中，清晰地表達(dá)了經(jīng)濟(jì)學(xué)方法論維度;同時(shí)，又主張財(cái)政的功能定位問(wèn)題應(yīng)是一個(gè)哲學(xué)問(wèn)題?？偟膩?lái)看，凡爾納·B.里維斯（Verne B.Lewis）一方面強(qiáng)調(diào)預(yù)算的經(jīng)濟(jì)屬性，另一方面又承認(rèn)預(yù)算中蘊(yùn)含有政治屬性，即預(yù)算決策者應(yīng)代表民眾的利益，以體現(xiàn)預(yù)算的公共性。這就顯示了可以從受益人的角度去看待和分析預(yù)算，即可以從“誰(shuí)決定誰(shuí)受益”這一政治學(xué)的維度去分析預(yù)算的新思路。

這里所講的分配主要指的是社會(huì)分配。在國(guó)家條件下，國(guó)家成為人類(lèi)的合作共同體。國(guó)家的分配主要體現(xiàn)在財(cái)政預(yù)算上。社會(huì)的合作方式?jīng)Q定著社會(huì)與國(guó)家之間的合作方式。社會(huì)與國(guó)家之間的合作方式?jīng)Q定財(cái)政預(yù)算安排。由于合作的方式不同，因而導(dǎo)致財(cái)政分配就不同。只有合作是公平公正的，財(cái)政分配才能體現(xiàn)出真正的公共性。只有財(cái)政分配（預(yù)算）是公平公正的，體現(xiàn)出公共性，人的公共性才能得到真正發(fā)揮，從而產(chǎn)生最大經(jīng)濟(jì)效益。這也就是馬克思主義所講的生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的辯證關(guān)系。生產(chǎn)中起決定性因素的是勞動(dòng)者，調(diào)動(dòng)勞動(dòng)者的積極性，就是使其公共性得到充分發(fā)揮，從而形成最大的生產(chǎn)力。勞動(dòng)者積極性的調(diào)動(dòng)又離不開(kāi)勞動(dòng)成果的公共性分配。

唯物史觀否定之否定規(guī)律決定人類(lèi)合作方式必然是一個(gè)由自發(fā)合作到非自愿合作再到自覺(jué)自愿合作的過(guò)程。自覺(jué)自愿合作是人類(lèi)真正意義上的合作。對(duì)此，1875年，馬克思對(duì)資本主義經(jīng)濟(jì)制度及其運(yùn)動(dòng)規(guī)律作了深刻系統(tǒng)地考察之后，在《哥達(dá)綱領(lǐng)批判》中指出：“在共產(chǎn)主義社會(huì)高級(jí)階段上，在迫使人們奴隸般地服從分工的情形已經(jīng)消失，從而腦力勞動(dòng)和體力勞動(dòng)的對(duì)立也隨之消失之后;在勞動(dòng)已經(jīng)不僅僅是謀生手段，而且本身成了生活的第一需要之后;在隨著個(gè)人的全面發(fā)展生產(chǎn)力也增長(zhǎng)起來(lái)，而集體財(cái)富的一切源泉都充分涌流之后，——只有在那個(gè)時(shí)候，才能完全超出資產(chǎn)階級(jí)法權(quán)的狹隘眼界，社會(huì)才能在自己的旗幟上寫(xiě)上：各盡所能，按需分配！”[11]這時(shí)，需要本身成為供給，或供給與需要同一化，公共性與經(jīng)濟(jì)性自然而然同一化。在馬克思主義看來(lái)，人存在的意義就在于創(chuàng)造滿(mǎn)足人類(lèi)需要的產(chǎn)品，或者說(shuō)，勞動(dòng)本身就是人的需要。當(dāng)然能夠創(chuàng)造人類(lèi)需要的產(chǎn)品就意味著合作的實(shí)現(xiàn)，意味著人的公共性的實(shí)現(xiàn)。只不過(guò)，在等級(jí)社會(huì)中，人們把占有勞動(dòng)產(chǎn)品的多少看成是人的等級(jí)地位的標(biāo)志，把謀取人的所謂更高的社會(huì)政治地位看作為人存在的意義，從而扭曲了人的存在意義，導(dǎo)致預(yù)算公共性的扭曲，進(jìn)而使預(yù)算的經(jīng)濟(jì)性難以彰顯。

公共性的外在表現(xiàn)是無(wú)差別服務(wù)或?qū)λ谐蓡T開(kāi)放或服務(wù)。因此，有了人的公共性認(rèn)識(shí)，就可以重構(gòu)稟賦論。無(wú)論從人的活動(dòng)的共時(shí)看，還是歷時(shí)看，都是關(guān)聯(lián)性的一體化的。從縱向，即歷時(shí)看，是積累性的，繼承性的;從橫向，即共時(shí)看，是共享性的，互為依賴(lài)的。原來(lái)總有些人把基于人們的稟賦不同因而角色不同從而實(shí)行等級(jí)化分配看作是合情合理的。從人的公共性來(lái)看，所謂稟賦差異只是人類(lèi)合作的必要條件，基于稟賦差異進(jìn)行角色分工可以使合作的效率更高，成果更多，但并不是稟賦本身先天決定合作成果的規(guī)模和質(zhì)量。即使稟賦沒(méi)有差異，人類(lèi)也可以合作，不同的個(gè)體也可以承擔(dān)不同的角色，只不過(guò)不是固定化的，而是隨著境況的變化而變化?？上У氖?，我們往往把角色差異有時(shí)混同于稟賦差異，從而使分配結(jié)果等級(jí)化，進(jìn)而影響了經(jīng)濟(jì)性。我們?cè)诂F(xiàn)實(shí)分配中實(shí)行差異化，其實(shí)主要是為了激勵(lì)合作中的積極作為者，并對(duì)搭便車(chē)者和剽竊者予以懲罰而已。壓垮駱駝的并非最后一根稻草，而是所有的背負(fù)物。一個(gè)球隊(duì)的勝利，并非僅僅靠幾個(gè)明星球員。我們常常用中國(guó)象棋解釋合作中基于稟賦的角色分工，而忽視了僅僅依靠位置的配合與稟賦完全沒(méi)有關(guān)聯(lián)的中國(guó)圍棋的哲理。因此，只要我們認(rèn)識(shí)到公共性與人的活動(dòng)的同一性，就會(huì)看淡角色分工與稟賦差異的必然聯(lián)系性，認(rèn)清等級(jí)化分配的歷史性，從而更加注重不同角色從根本上講所體現(xiàn)的是生命自由形式的多維性，這樣才能從思想根源上真正認(rèn)清經(jīng)濟(jì)性問(wèn)題。

三、現(xiàn)代治理視域下的政府預(yù)算經(jīng)濟(jì)性與公共性的統(tǒng)一

我國(guó)提出全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理之所以能夠做到經(jīng)濟(jì)性和公共性有機(jī)統(tǒng)一，就是把財(cái)政作為國(guó)家治理的有機(jī)組成部分，在治理視域下看待和解決政府預(yù)算問(wèn)題。治理視域下政府預(yù)算安排能夠做到經(jīng)濟(jì)性和公共性的統(tǒng)一，克服以往預(yù)算實(shí)踐和理論的缺陷，實(shí)現(xiàn)預(yù)算實(shí)踐和理論的新發(fā)展。

關(guān)于現(xiàn)代治理的績(jī)效和合作的維度，我們可以從治理涵義的演變及當(dāng)今實(shí)際的使用得到說(shuō)明。一般認(rèn)為，英文中的“治理”（governance）概念源于古典拉丁文和古希臘語(yǔ)中的“掌舵”一詞，具有控制、引導(dǎo)和操縱之意。[12]20 世紀(jì) 90 年代，西方學(xué)者采用“治理”一詞，強(qiáng)調(diào)基于目標(biāo)一致的自覺(jué)自愿活動(dòng)。全球治理委員會(huì)（Commission on Global Governance）在1995年發(fā)布的《我們的全球伙伴關(guān)系》中對(duì)治理的定義，強(qiáng)調(diào)了治理主體的多元性。由于治理對(duì)象是共同事務(wù)，因而依照正式和非正式的制度安排在共同活動(dòng)中可以調(diào)和與化解利益差異或沖突。也就是說(shuō)，治理方式是依照制度安排的持續(xù)的自覺(jué)自愿活動(dòng)，治理目的是實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)。財(cái)政預(yù)算依照現(xiàn)代治理的要求，就不能服務(wù)于特定的利益群體，而應(yīng)是取之于民，用之于民，體現(xiàn)公共性。也就是說(shuō)，政府參與社會(huì)分配的廣度和深度都要以人民的需要為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

由于逐步認(rèn)識(shí)到并非所有的國(guó)家治理都是好的，而且原有的單維度的治理概念無(wú)法對(duì)國(guó)家治理的有效性進(jìn)行衡量，因而世界銀行開(kāi)始用善治（good governance）來(lái)評(píng)價(jià)一國(guó)國(guó)家治理的績(jī)效。也就是說(shuō)，為了突出基于合作的結(jié)果導(dǎo)向，即公共事務(wù)的滿(mǎn)意解決，西方學(xué)者用善治代替了早已存在的治理一詞。所謂善治，就是“以負(fù)責(zé)、問(wèn)責(zé)和透明的方式運(yùn)作，以效率、合法性和協(xié)商一致的原則為基礎(chǔ)，目的在于促進(jìn)每個(gè)公民的權(quán)利和公共利益，從而表示政治意志的行使，以確保社會(huì)的物質(zhì)福利和帶來(lái)社會(huì)正義的可持續(xù)發(fā)展。”[13]善治突出了政府、經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織與公民之間解決公共事務(wù)和公共問(wèn)題的方式中所要求的自覺(jué)自愿、共識(shí)、責(zé)任和效能。對(duì)財(cái)政預(yù)算來(lái)說(shuō)，就是財(cái)政資金的使用主體及其協(xié)同方式的確定，既要考慮其滿(mǎn)足公共需要的職能定位，也要考慮其在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)方面的比較優(yōu)勢(shì)。這樣才能既有利于解決公共事務(wù)和問(wèn)題，也有助于提高財(cái)政資金的使用效率。

中國(guó)傳統(tǒng)文化中雖然沒(méi)有西方現(xiàn)代意義上的“治理”概念，但是就治理而言，在傳統(tǒng)文化中是按照“治國(guó)理政”的意義來(lái)闡述其含義的。[12]現(xiàn)代治理作為對(duì)統(tǒng)治和管理的超越，是在主體、對(duì)象目標(biāo)、依據(jù)、方式等方面的根本轉(zhuǎn)向。這一轉(zhuǎn)向既是對(duì)西方新公共管理的理論和實(shí)踐的發(fā)展，更是人類(lèi)自然歷史發(fā)展的必然選擇?；诋?dāng)代中國(guó)治理實(shí)踐，2014年3月5日，習(xí)近平總書(shū)記在參加十二屆全國(guó)人大二次會(huì)議上海代表團(tuán)審議時(shí)強(qiáng)調(diào)，治理和管理一字之差，體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策。[14]這就表明，從治理方式講，要體現(xiàn)系統(tǒng)性、綜合性;從治理依據(jù)上講，要注重法律制度;從治理主體和對(duì)象上講，要突出問(wèn)題的直接相關(guān)者和根源性問(wèn)題。雖然人類(lèi)的活動(dòng)方式和形態(tài)多種多樣，而且不斷發(fā)展變化，但從根本上講，就是生產(chǎn)和分配。生產(chǎn)問(wèn)題是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，而分配問(wèn)題既是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，也是政治問(wèn)題。從前述可知，無(wú)論是生產(chǎn)還是分配都離不開(kāi)合作?；谏a(chǎn)和分配的不同要求和不同認(rèn)識(shí)，人類(lèi)社會(huì)形成了統(tǒng)治、管理和治理三種自我協(xié)同和約束模式。治理與統(tǒng)治、管理的最大不同就是人類(lèi)共同體成員之間關(guān)系的去等級(jí)化。人類(lèi)從等級(jí)社會(huì)邁向形式上平等的社會(huì)最終走向?qū)嵸|(zhì)上平等的社會(huì)。財(cái)政作為公共資源的權(quán)威分配不僅體現(xiàn)了人類(lèi)的生產(chǎn)方式，反映了人類(lèi)合作的理念，而且塑造著人類(lèi)社會(huì)的合作方式。在現(xiàn)代治理理念看來(lái)，雙方和多方關(guān)系之間一定不是等級(jí)化的，維護(hù)關(guān)系的中介一定是公正的、確定的、統(tǒng)一的，即得到關(guān)系各方所認(rèn)同的，否則，就不會(huì)形成自覺(jué)自愿的一致行動(dòng)。因此，在我們看來(lái)，現(xiàn)代治理不僅要維護(hù)穩(wěn)定的社會(huì)秩序，而且能促進(jìn)國(guó)家發(fā)展和人民生活的改善?，F(xiàn)代國(guó)家治理的實(shí)質(zhì)在于建立在公共利益認(rèn)同基礎(chǔ)之上的合作系統(tǒng)。正如有學(xué)者所言，現(xiàn)代國(guó)家治理，講究的不是“上對(duì)下”的統(tǒng)治，不是單純的“控制”和“被控制”的關(guān)系，而是更加崇尚協(xié)商、合作、妥協(xié)、共容的精神。[15]這就表明財(cái)政預(yù)算的安排只有服務(wù)服從于合作的需要和要求，才能發(fā)揮其國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱的定位，從而體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)性與公共性的統(tǒng)一。

治理以權(quán)力為焦點(diǎn)，管理以資源（有效利用）為焦點(diǎn)。如果不能有效約束權(quán)力，財(cái)政資源的有效利用就是一句空話(huà)。為管住權(quán)力，我們亟須將國(guó)家治理的公共利益至上、受托責(zé)任、透明度、預(yù)見(jiàn)性、參與、競(jìng)爭(zhēng)、行為規(guī)范原則充分融入財(cái)政制度建設(shè)。[16]在詹姆斯·布坎南（James M.Buchanan）看來(lái)，所謂治理，起源于人作為一種社會(huì)性的存在，基于共同利益而發(fā)起的集體行動(dòng)，并以約定的方式支付行動(dòng)成本和分享行動(dòng)收益的過(guò)程。國(guó)家治理是指在一國(guó)范圍之內(nèi)，基于國(guó)家強(qiáng)制力量和國(guó)家制度而實(shí)現(xiàn)的集體活動(dòng)。在不同的國(guó)家制度之下，這些集體活動(dòng)的目的、參與人、決策機(jī)制、成本—收益結(jié)構(gòu)、實(shí)施機(jī)制、后果都是不同的。財(cái)政資金籌集過(guò)程對(duì)應(yīng)著國(guó)家治理中的需求，揭示資金運(yùn)用過(guò)程對(duì)應(yīng)著國(guó)家治理中的官僚機(jī)構(gòu)運(yùn)作，控制和決策過(guò)程對(duì)應(yīng)著財(cái)政預(yù)算與立法機(jī)關(guān)表決，財(cái)政過(guò)程的另一面就是國(guó)家治理和民主制度的運(yùn)作過(guò)程。[17]詹姆斯·布坎南（James M.Buchanan）把財(cái)政預(yù)算看作是民主機(jī)制、治理機(jī)制，以突出預(yù)算安排的經(jīng)濟(jì)性與公共性的二重性。

2013年11月12日，中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。必須更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，讓一切勞動(dòng)、知識(shí)、技術(shù)、管理、資本的活力競(jìng)相迸發(fā)，讓一切創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富的源泉充分涌流，讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民。這就表明，財(cái)政作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，要成為讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民的基礎(chǔ)和支撐性渠道。2014年9月5日，習(xí)近平總書(shū)記在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上的講話(huà)中提出，國(guó)家應(yīng)該怎樣治理？這是一個(gè)關(guān)系國(guó)家前途、人民命運(yùn)的根本性問(wèn)題。經(jīng)過(guò)實(shí)踐探索和理論思考，中國(guó)共產(chǎn)黨人找到了答案。人民代表大會(huì)制度是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的根本制度安排。人民代表大會(huì)制度是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的重要組成部分，也是支撐中國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力的根本政治制度。習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于國(guó)家治理的重要論斷強(qiáng)調(diào)了國(guó)家治理的途徑和形式是黨和國(guó)家各領(lǐng)域的科學(xué)完善且協(xié)調(diào)一致的制度體系，黨、國(guó)家、社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)的處理都要制度化、規(guī)范化、程序化，要真正做到以制度為根本，以人民為中心。由于制度體系中包含有不同的制度，不同的制度在整個(gè)制度體系中所發(fā)揮的作用也各不相同，運(yùn)行方式也不同，但各種制度之間要協(xié)調(diào)一致，形成合力。習(xí)近平總書(shū)記對(duì)于國(guó)家治理的重要論述深刻揭示了國(guó)家治理的科學(xué)內(nèi)涵和基本遵循。

現(xiàn)代預(yù)算制度從誕生以來(lái)的實(shí)質(zhì)要義就是注重公共利益和人民本位。[18]“作為各級(jí)人民代表大會(huì)審批的一個(gè)重要文件，政府預(yù)算還是人大代表和全體人民監(jiān)督政府收支運(yùn)作的途徑和窗口。通過(guò)政府預(yù)算，我們可以評(píng)價(jià)政府收支運(yùn)作的成本，考核國(guó)家治理工作或活動(dòng)的績(jī)效;作為必須經(jīng)過(guò)各級(jí)人民代表大會(huì)審批才能生效的一部具有法律效力的文件，政府預(yù)算也是控制政府支出規(guī)模的一個(gè)有效手段。通過(guò)政府預(yù)算，我們可以形成對(duì)政府支出規(guī)模和國(guó)家治理活動(dòng)成本的有效控制?！盵19]也就是說(shuō)，現(xiàn)代預(yù)算制度和人民代表大會(huì)制度不僅都要致力于完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，而且現(xiàn)代預(yù)算制度的建立和運(yùn)行要充分體現(xiàn)人民代表大會(huì)制度的內(nèi)在要求和優(yōu)勢(shì)，人民代表大會(huì)制度的運(yùn)行要充分發(fā)揮預(yù)算制度的作用。無(wú)論是人大對(duì)預(yù)算的審查監(jiān)督，還是全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，都要充分體現(xiàn)現(xiàn)代治理思維、治理方式，通過(guò)預(yù)算讓一切勞動(dòng)、知識(shí)、技術(shù)、管理、資本的活力競(jìng)相迸發(fā)以體現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)性，通過(guò)預(yù)算使發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民以體現(xiàn)其公共性，從而實(shí)現(xiàn)政府預(yù)算經(jīng)濟(jì)性和公共性的有機(jī)統(tǒng)一，推動(dòng)預(yù)算實(shí)踐和理論的不斷發(fā)展。

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