蘇昕 何璐瑤

摘要：公平正義是中國特色社會主義的內(nèi)在要求，而制度是社會公平正義的基本保證。當(dāng)前我國已進入以城市為主的新成長階段，城市新移民作為社會變遷中重要的群體，卻由于戶籍、土地、社會保障等制度的阻礙，權(quán)利體系依然不完善。這不僅阻礙城鄉(xiāng)的有效融合，而且潛在大量社會風(fēng)險。針對這一問題，首先要強調(diào)共存意識，從人類命運共同體高度認(rèn)識城市新移民權(quán)利體系建設(shè)的重要性;其次以“三個公平”為目標(biāo)，完善城市新移民權(quán)利體系建設(shè);最后將風(fēng)險文化與權(quán)利體系建設(shè)相結(jié)合，構(gòu)建責(zé)任共擔(dān)的正派社會，化解潛在的社會風(fēng)險。

關(guān)鍵詞：城市新移民;權(quán)利體系;制度障礙;構(gòu)建路徑

中圖分類號：C922? ? 文獻標(biāo)志碼：A? ? 文章編號：1001-862X（2019）03-0084-008

城市新移民作為當(dāng)前城市重要的新群體，深刻影響著中國的社會變遷，“社會領(lǐng)域的重大變遷之一，便是大規(guī)模的新一輪移民運動的發(fā)生”[1]。截至2018年末我國城鎮(zhèn)常住人口占總?cè)丝诘?9.58%，人戶分離多達2.86億人[2]，其中進城農(nóng)民工13506萬人。[3]龐大的進城農(nóng)民工構(gòu)成了城市新移民的主體，但由于戶籍、社會保障、土地、社會管理制度的不完善，導(dǎo)致城市新移民在經(jīng)濟、政治、社會、文化等權(quán)利享有上與城市居民還存在一定差距，這不僅阻礙城鄉(xiāng)的有效融合，甚至潛藏著大量社會風(fēng)險。黨的十八大提出：“逐步建立以權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平為主要內(nèi)容的社會公平保障體系，努力營造公平的社會環(huán)境，保證人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利。”制度是實現(xiàn)公平正義的根本保證，權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平是構(gòu)建公平正義制度體系的核心內(nèi)容。必須完善制度建設(shè)，形成權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平的社會權(quán)利體系，促進城市新移民全面持續(xù)的發(fā)展。

一、馬克思主義權(quán)利學(xué)說和對不公平的清醒認(rèn)識

馬克思歷史唯物主義權(quán)利觀認(rèn)為任何權(quán)利的產(chǎn)生都是人在一定的社會經(jīng)濟關(guān)系上的客觀反映，一切法的關(guān)系及權(quán)利關(guān)系都是基于一定社會經(jīng)濟條件基礎(chǔ)上的利益表達，即權(quán)利是經(jīng)濟關(guān)系的法律意志化，“權(quán)利決不能超出社會的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)以及由經(jīng)濟結(jié)構(gòu)所制約的社會的文化發(fā)展?！盵4]435一定時期的權(quán)利之所以有一定的表達和規(guī)定，都是由該時期經(jīng)濟基礎(chǔ)決定的，同時，權(quán)利也受社會文化發(fā)展的制約。而在社會主義初級階段，由于社會整體的生產(chǎn)力和經(jīng)濟條件的限制，加之每個勞動者的勞動技能、勞動能力、家庭負(fù)擔(dān)不一，在按勞分配原則下必然會帶來收入不平等以及實際生活水平的差距。在這樣的歷史發(fā)展階段和經(jīng)濟條件背景下，當(dāng)權(quán)利以勞動為尺度，就產(chǎn)生了“這種平等的權(quán)利，對不同等的勞動來說是不平等的權(quán)利”[5]12的現(xiàn)象。

但“這些弊病，在經(jīng)過長久陣痛剛剛從資本主義社會產(chǎn)生出來的共產(chǎn)主義社會第一階段是不可避免的”[5]12，要消除這些由分配原則而產(chǎn)生的社會差距的“這些弊病”，只有社會經(jīng)濟條件不斷發(fā)展，直到實現(xiàn)共產(chǎn)主義階段才能消除。雖然某些社會制度或因此帶來的社會差距或許難以永遠消除，但這個社會如果被接受和認(rèn)可，必須以全體成員共同遵守的公平的權(quán)利為前提，最根本就是公平的勞動權(quán)。換言之，如果一個社會能夠保障所有社會成員享有普遍公平的勞動權(quán)，即使存在結(jié)果不平等，這種社會制度和社會秩序也可能被容忍和維持，甚至某種程度上，這些制度結(jié)果所形成的社會差距可能轉(zhuǎn)化為或本身就是社會發(fā)展的動力。正視這些現(xiàn)象，解決這些問題，要從保障權(quán)利公平性著手，通過完善公平公正的權(quán)利制度促使這些社會差距轉(zhuǎn)化為社會發(fā)展的動力，為實現(xiàn)真正的自由和平等的共產(chǎn)主義而努力。

二、城市新移民權(quán)利體系建設(shè)中存在的

主要問題及表現(xiàn)

隨著人口規(guī)模的增加，城市新移民作為一個群體的生存環(huán)境引起社會廣泛關(guān)注，最突出的就是權(quán)利保障問題。改革開放以來，雖然我國在城鄉(xiāng)居民社會保障和權(quán)利體系均等化建設(shè)取得了快速發(fā)展，但受經(jīng)濟發(fā)展水平、城鄉(xiāng)公共資源一體化均等化建設(shè)水平的影響，對于快速增長的城市新移民群體來說，在經(jīng)濟權(quán)利、政治權(quán)利、社會權(quán)利及文化權(quán)利建設(shè)等方面依然存在著一定問題。

（一）經(jīng)濟權(quán)利的不充分

就業(yè)是最大的民生。城市新移民的自主擇業(yè)及其工資收入、工作環(huán)境是實現(xiàn)其勞動就業(yè)權(quán)利的具體體現(xiàn)，也是其經(jīng)濟權(quán)利的主要承載。尤其是當(dāng)前新生代農(nóng)民工作為城市新移民的主體，截至2018年“80后”新生代農(nóng)民工已經(jīng)占全國農(nóng)民工總量的51.5%。[3]相較于父輩來說，他們不僅有著更強烈的城市定居意愿，而且對于職業(yè)、收入水平、工作環(huán)境等方面的經(jīng)濟權(quán)利有了更高的要求，但較少的就業(yè)選擇、較低的收入水平、不充分的技能培訓(xùn)已經(jīng)成為保障城市新移民經(jīng)濟權(quán)利的主要障礙。

首先，就業(yè)選擇面相對較窄。城市新移民大多無法進入體制內(nèi)的勞動力市場，而體制外的勞動市場多數(shù)都是社會保障不完善的中小民營企業(yè)和小作坊，由于職業(yè)、工種的限制，很多城市新移民只能從事一些環(huán)境較差、工資較低、工時較長且風(fēng)險較高的工作。同時就業(yè)渠道窄，主要依靠親朋、老鄉(xiāng)等非正規(guī)非正式的工作渠道。就業(yè)歧視、招工詐騙、非法招工、拖欠工資、工時過長、隨意辭退等現(xiàn)象，嚴(yán)重?fù)p害了城市新移民的勞動就業(yè)權(quán)利。

其次，工資待遇普遍較低。截至2018年，外出務(wù)工農(nóng)民工月均收入4107元，雖然比上年增長7.9%[3]，但仍低于全國城鎮(zhèn)私營和非私營單位就業(yè)人員的平均工資。城市新移民群體中有很大一部分從事建筑、運輸、餐飲等勞動強度大、風(fēng)險性較高、勞動時間長的職業(yè)。雖然全國各地區(qū)明確發(fā)布最低工資標(biāo)準(zhǔn)，但在執(zhí)行中常有打折扣現(xiàn)象，如一些單位將最低工資標(biāo)準(zhǔn)作為減少用人成本的手段，或?qū)⑹乘扪a貼、特殊工作津貼作為總收入再扣除，或是延長工時變相克扣工資。

再次，就業(yè)服務(wù)權(quán)利得不到充分保障。專業(yè)技能水平與提升速度直接影響城市新移民能否滿足經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型對人的更高要求。根據(jù)2017年統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，城市新移民群體在外出務(wù)工前接受非農(nóng)職業(yè)技能培訓(xùn)的比重仍然較低，僅占30.6%[6]，且大多是接受政府的就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)。而企業(yè)作為主要用人單位，由于沒有強制性的法律規(guī)范約束，很多企業(yè)無法為職工提供充足、高質(zhì)量的專業(yè)技能培訓(xùn)。

（二）政治權(quán)利的不完備

隨著城市新移民群體規(guī)模的日益壯大，其要求參與政治生活并取得自我實現(xiàn)的政治權(quán)利也引起社會廣泛關(guān)注。但由于體制機制的限制，城市新移民群體沒有足夠空間和渠道行使這些政治權(quán)利，無法實現(xiàn)參與社會公共事務(wù)的管理，缺少有效的利益表達渠道。以遇到困難尋求幫助的渠道為例，高達89.2%的城市新移民主要依靠家人、親戚、老鄉(xiāng)幫忙，而依靠工會、婦聯(lián)、政府部門和社區(qū)幫助的僅占10.4%。[7]

城市新移民在利益分配、經(jīng)濟收入處于劣勢，正是由于政治參與權(quán)利的不完備導(dǎo)致的。從選舉權(quán)上看，城市新移民仍是農(nóng)村戶口，無法在城市中參與社區(qū)選舉。而事實上他們已與戶口所在地的政治系統(tǒng)相脫離，極少甚至從不參與家鄉(xiāng)的村民選舉，逐漸淪為“政治邊緣人”[7];從參與權(quán)上看，政治表達權(quán)是城市新移民的政治參與權(quán)具體內(nèi)容，但由于其社會組織不多、參與比例較低，很難通過合法性組織表達群體需求，更談不上個人權(quán)利表達的實現(xiàn)，如在進城農(nóng)民工中只有15.3%參加過人大代表選舉，僅有9.8%的進城農(nóng)民工加入工會組織，且只有26.0%經(jīng)常參加工會活動。[3]

（三）社會權(quán)利的短板化

城市新移民社會權(quán)利的短板化主要體現(xiàn)在社會保障權(quán)利及相關(guān)的社會公共服務(wù)上。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2017年底，在全國24223萬農(nóng)民工中，參加養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷等各項保險的人數(shù)分別為6202萬人、6225萬人、4897萬人、7807萬人，相對于兩億多農(nóng)民工人口總量來說參保比例仍然較低。[8]除了參保比例低，城市新移民社會權(quán)利的不足更體現(xiàn)在社會保障待遇水平較低和公共服務(wù)水平較低。如養(yǎng)老和醫(yī)療保障不能充分享受城市平等待遇，待遇水平與城鎮(zhèn)職工仍有一定差距，再如工傷、失業(yè)保險參保率和賠償較低，加大了主要從事高危行業(yè)的城市新移民的生活風(fēng)險，尤其是用人單位漏繳、斷繳社會保險之后補繳困難，使城市新移民社會保障具有不確定性的特征，在并不穩(wěn)定的工作環(huán)境中幾乎沒有抵抗重大疾病風(fēng)險和失業(yè)風(fēng)險的能力。另外，在社會救助與社會福利方面，當(dāng)前我國城鄉(xiāng)社會救助政策的對象主要是本地居民，城市新移民想獲得社會救助一般只能向戶籍所在地的相關(guān)部門申請，而同時由于工種和職業(yè)限制，他們也很少能享受工作單位的福利待遇。

（四）文化權(quán)利的滯后性

文化權(quán)利作為公民的基本權(quán)利，是公民所擁有的參與分享發(fā)展文化活動、文化資源、文化利益的一系列權(quán)利。[9]保障文化權(quán)利對于提升人民群眾的精神風(fēng)貌、滿足其日益增長的精神生活需求具有重要意義。但由于當(dāng)前我國的文化權(quán)利建設(shè)還較為滯后，尤其是對城市新移民來說，其文化權(quán)利長久以來無法得到充分保障。首先表現(xiàn)為城市新移民的文化活動較為單一，其業(yè)余時間主要的文化活動就是電視和上網(wǎng)，比例高達76.3%，參加文娛體育活動僅占5.3%，而選擇讀書看報、參加學(xué)習(xí)培訓(xùn)的比重更是只有3.6%和1.9%，另外也只有26.5%的城市新移民表示參加過所在社區(qū)組織的活動，且大多還是偶爾參加。[6]

其次，城市新移民享有的文化教育資源較少。大多數(shù)城市新移民文化水平相對較低，作為社會成員的意識和專業(yè)知識都相對欠缺，亟須通過教育、培訓(xùn)來提高個人素質(zhì)和專業(yè)勞動技能。在知識型和學(xué)習(xí)型社會，城市新移民不僅需要通過接受公平的教育盡快融入城市，更要不斷提升自己實現(xiàn)自身價值。但城市新移民享有的教育資源相當(dāng)有限，接受專業(yè)培訓(xùn)和學(xué)習(xí)的機會也遠沒有城市市民多，限制了勞動競爭力的提升，難以從根本上改善就業(yè)水平和生存環(huán)境。

再次，城市新移民文化權(quán)利的滯后性集中體現(xiàn)在其子女的受教育權(quán)的實現(xiàn)水平。受教育權(quán)是文化權(quán)利的重要內(nèi)容和核心要素，能不能公平地享有受教育的權(quán)利是文化權(quán)利實現(xiàn)的重要評判標(biāo)準(zhǔn)。雖然政府為實現(xiàn)教育公平，積極推進城市新移民及隨遷子女的入學(xué)、升學(xué)政策與城市接軌，但在政策落地過程中，由于受戶籍、招生指標(biāo)、教育資源等因素的影響，與理想的教育公平目標(biāo)還存在很大差距。數(shù)據(jù)顯示，本地升學(xué)（入園）難、費用高依然是進城農(nóng)民工家長反映最多的兩個問題。[3]

三、城市新移民權(quán)利體系建設(shè)的制度障礙

當(dāng)前城市新移民在經(jīng)濟、政治、社會、文化等權(quán)利體系建設(shè)中存在的問題，雖然從根本上說是受我國經(jīng)濟社會發(fā)展水平的制約，但是從實際產(chǎn)生的角度看，其中也有較多的制度障礙，如城鄉(xiāng)二元戶籍制度、社會保障制度、土地制度等都與城市新移民的政治、經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利的建設(shè)有著必然聯(lián)系，這些制度障礙不僅影響著城市新移民日益增長的美好生活需求，阻礙其真正融入城市社會，長此以往甚至?xí)?dǎo)致這個龐大群體在城市中漸漸“邊緣化”，給社會帶來潛在風(fēng)險。

（一）二元戶籍制度

現(xiàn)有的戶籍制度，事實上將城市新移民屏蔽在城市社會資源之外，“就意味著難以享受‘提供能力和資源的制度”[10]。一方面，具有農(nóng)民身份的城市新移民很難在城市中得到平等的尊重與權(quán)益，如城市新移民需進行暫住戶口登記并領(lǐng)取帶有明顯“外來人口”標(biāo)簽的暫住證，這種身份的差異化標(biāo)簽易造成城市社會中對城市新移民群體的歧視現(xiàn)象。另一方面，這種歧視本質(zhì)上是一種制度性歧視，其后果更對城市新移民帶來心理傷害。而這種社會排斥的持續(xù)性和心理暗示，不僅使大量的城市新移民參與城市建設(shè)和發(fā)展的積極性受損，更會加劇城市新移民的身份認(rèn)同障礙，甚至導(dǎo)致社會分裂和群體對抗，成為社會潛在的不安定因素。因此，必須加快戶籍制度改革，消除戶籍制度影響下社會環(huán)境對城市新移民帶來的就業(yè)、生活、心理等城市融入方面的歧視，使城市新移民得到同等的社會尊重和城市認(rèn)同。

（二）社會保障制度

健全的社會保障制度是城市新移民融入城市、共享改革成果的重要因素。雖然我國已基本形成了覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系，但城市新移民中大部分仍然面臨生活困境、失業(yè)風(fēng)險和養(yǎng)老危機，具有典型的“風(fēng)險性”和“低水平性”特征，很大程度上反映了社會保障制度的不足。一是城鄉(xiāng)社會保障制度的不均衡性。由于社會保障在城市與鄉(xiāng)村、城市新移民與市民之間的斷裂狀態(tài)，城市新移民無法享受與城市居民同等的就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等全面的生活保障。二是立法不健全。目前我國社會保障法對城市新移民的社會保障缺乏明確的規(guī)定，而地方性、政策性法規(guī)因缺乏強制性，在實施過程中難免會向城市勞動者偏移，侵害城市新移民權(quán)利。三是社會保障基金支出壓力。近些年來，隨著覆蓋全民的社會保障體系的不斷完善，社會保障基金的支出壓力也逐漸增大，無法全面承擔(dān)龐大的城市新移民群體在醫(yī)療、養(yǎng)老、工傷等社會保障方面的巨額支出，基金收支增長不均衡的現(xiàn)實更嚴(yán)重阻礙了城市新移民社會保障權(quán)利的實現(xiàn)。

（三）土地制度

改革開放以來，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為核心的農(nóng)村改革為推動我國的經(jīng)濟社會發(fā)展，尤其是對促進我國社會主義市場經(jīng)濟的建立和城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的快速發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但隨著社會變遷及經(jīng)濟發(fā)展變革，現(xiàn)行的土地流轉(zhuǎn)制度已經(jīng)限制了農(nóng)村社會的發(fā)展，限制了農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化。同時，在農(nóng)村還有一些因征地而完全失去土地的“失地農(nóng)民”。土地被征用，意味著他們失去了賴以生存的唯一保障，被迫轉(zhuǎn)變生存方式，成為了城市新移民，成為“失地也失社會保障的農(nóng)民群體”。尤其是在城鎮(zhèn)化進程中，對失地農(nóng)民的補償不盡合理，導(dǎo)致農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)收到侵害，引發(fā)了因征地拆遷導(dǎo)致的群體性事件。

（四）單位制與社區(qū)制

單位制是新中國成立后社會管理的重要制度。但單位制卻使國家與社會在城市中幾乎重合，形成了單位和國家之間的“依附與庇護的關(guān)系”，職工與單位之間也形成了“依附與庇護的關(guān)系”。[11]對于城市新移民來說，他們被單位制排除在體制之外，幾乎沒有融入城市社會的空間，更剝奪了他們的歸屬感。

社區(qū)制是適應(yīng)市場經(jīng)濟的發(fā)展和社會整合要求的產(chǎn)物，是我國城市基層社會治理的重要制度。社區(qū)是城市新移民日常生活的主要場域，甚至在某種意義上融入社區(qū)是城市新移民融入城市的第一步。近年來，政府大力開展城市社區(qū)建設(shè)，著力為居民提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)和社會救助。而在實際運行中，社區(qū)仍然具有明顯的行政化傾向，有限的資源無法向城市新移民流動，他們無法公平享有政府和社區(qū)提供的社會福利。

四、城市新移民權(quán)利體系建設(shè)滯后帶來的社會影響

在快速城鎮(zhèn)化進程中，城市容納能力逐漸降低潛在的危險因素比任何常規(guī)危險都更加復(fù)雜、更具有不可預(yù)見性和結(jié)果的嚴(yán)重性。[12]如果城市新移民的權(quán)利體系建設(shè)嚴(yán)重滯后于人口增長速度，會影響城市的有序容納能力，長此以往就可能產(chǎn)生社會風(fēng)險。可以說，城市新移民權(quán)利體系建設(shè)的完善程度，既是城市容納能力和持續(xù)發(fā)展能力的直接體現(xiàn)，又是有效緩解城市容納壓力、降低社會風(fēng)險的有力武器。

（一）權(quán)利建設(shè)滯后易使弱勢群體被剝奪感增強，引發(fā)不滿與積怨

基于對人的全面發(fā)展的追求，城市新移民對城市有強烈的融入沖動，但權(quán)利建設(shè)的滯后卻使其難以公平分享城市公共資源、公平發(fā)展的機會和社會發(fā)展成果。一方面城市新移民脫離了鄉(xiāng)村熟人社會，熟人社會中的安全感和歸屬感漸漸消失;另一方面，城市中明顯的制度排斥和市民隱性的心理排外，讓他們難以在城市中找到歸屬感。盡管城市新移民為城市建設(shè)和發(fā)展作出了巨大的貢獻，但并不能與城市市民享有同等的公共資源和社會福利，這就會產(chǎn)生相對剝奪的主觀心理感受，當(dāng)他們認(rèn)為沒有得到公平待遇，引發(fā)對社會的不滿和積怨時，這種負(fù)面情緒極易由部分向整個群體蔓延。

（二）權(quán)利建設(shè)滯后易使?jié)撛诘牟环€(wěn)定因素疊加，引發(fā)群體性事件

城市新移民是城市中最脆弱的群體，在城市生活中遭遇不公平對待越多，積怨與不滿也越強。缺乏歸屬感的同時，如果其生存空間不斷被壓縮以至于超出承受的限度，城市新移民群體可能會用極端方式糾正這種剝奪。由局部社會沖突引發(fā)大規(guī)模群體性事件，甚至導(dǎo)致“無直接利益沖突”現(xiàn)象的凸顯，成為最為棘手的社會危機，導(dǎo)致社會失序。而城市新移民群體規(guī)模龐大，他們的失序行為對社會發(fā)展產(chǎn)生的負(fù)面影響和潛在風(fēng)險更是難以估計和掌控。

（三）權(quán)利建設(shè)滯后易加劇不公平的底層復(fù)制，影響社會發(fā)展動力與后勁

上世紀(jì)80年代后期，社會分層呈現(xiàn)固化趨勢，其標(biāo)志之一是出現(xiàn)“農(nóng)之子恒為農(nóng)，商之子恒為商”的現(xiàn)象。[13]而教育是影響個人地位變化的最重要的因素，是社會成員改變自身命運的最主要方式。但城市新移民所獲得的教育資源，不論從學(xué)校數(shù)量、師資力量，還是從教育機會、社會資源上，在各個階段都極為有限且質(zhì)量不高，這就使城市新移民及其子女在文化素質(zhì)與個人技能方面競爭力不足，難以改變生活現(xiàn)狀。教育制度的不公平限制了他們“向上發(fā)展”，難以擺脫父輩的階層而出現(xiàn)“底層復(fù)制”，阻礙社會流動。階層流動性的固化，雖然造成的社會風(fēng)險是相對穩(wěn)定和緩慢的，但對社會發(fā)展動力的損害是嚴(yán)重的。

五、“三個公平”目標(biāo)下完善城市新移民

權(quán)利體系的路徑選擇

新中國成立以來，無論在以農(nóng)業(yè)支持工業(yè)的戰(zhàn)略下，還是改革開放后的經(jīng)濟發(fā)展和城市建設(shè)中，農(nóng)民為中國的工業(yè)化和現(xiàn)代化建設(shè)作了巨大貢獻，可以說“農(nóng)民改變中國”[14]。但在這兩個巨大的歷史進程和制度變遷過程中，農(nóng)民卻成為國家二元體制和城鄉(xiāng)不均衡發(fā)展戰(zhàn)略負(fù)作用的主要承擔(dān)者，成為了社會弱勢群體。黨的十九大報告強調(diào)要“不斷促進人的全面發(fā)展、全體人民共同富?！保笕h上下“更加自覺地防范各種風(fēng)險”、“堅決打好防范化解重大風(fēng)險攻堅戰(zhàn)”。因此，一方面必須完善公民權(quán)利體系建設(shè)，尤其增強弱勢群體在權(quán)利體系構(gòu)建中參與、合作與共識，形成權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平的社會共識，促進人的全面發(fā)展;另一方面，要培養(yǎng)和發(fā)展社會風(fēng)險共擔(dān)理念和文化建設(shè)，將風(fēng)險共擔(dān)機制融入公民權(quán)利體系的構(gòu)建中。

（一）從人類命運共同體高度提升城市新移民權(quán)利體系建設(shè)的緊迫性

共同體是社會關(guān)系的總和以及個人生存和發(fā)展的內(nèi)在前提，“只有在共同體中才可能有個人自由”[15]。習(xí)近平總書記提出的“人類命運共同體”是馬克思共同體思想的當(dāng)代體現(xiàn)，不僅是處理國際關(guān)系的基本價值準(zhǔn)則，更是國內(nèi)社會發(fā)展和治理的原則。尤其是在全球化、信息化時代，社會各階層日益形成一種緊密的共同體，只有確立人類命運共同體的中心地位，才能真正把握世界的本質(zhì)和未來。[16]

城市新移民是我國社會共同體的重要組成部分，不僅數(shù)量巨大，其發(fā)展更關(guān)系我國社會主義的價值目標(biāo)、小康社會整體步伐和當(dāng)前社會的政治穩(wěn)定。根據(jù)社會發(fā)展的一般規(guī)律，社會財富與社會風(fēng)險的聚集和分配往往相反，即財富向上層聚集的同時，風(fēng)險向下層轉(zhuǎn)移，即上層在依靠已經(jīng)掌握的權(quán)力、信息、資源、金錢等規(guī)避風(fēng)險時將其轉(zhuǎn)嫁給下層邊緣、弱勢群體，進而形成馬太效應(yīng)。但財富風(fēng)險效應(yīng)差距是暫時和階段性的，因為人類社會各個階層關(guān)系是相關(guān)依存的，如果任由財富風(fēng)險差距拉大，尤其是下層權(quán)利過度缺失和風(fēng)險過度加大，必然產(chǎn)生對社會整體的破壞，這是中西方社會在社會發(fā)展中共同深刻的歷史教訓(xùn)。當(dāng)前社會已進入風(fēng)險的全球化，中國社會的高風(fēng)險性也逐步顯現(xiàn)。而城市新移民作為風(fēng)險承載者，其內(nèi)在的風(fēng)險危害是全球性、社會性的，如果忽視其權(quán)利保障，權(quán)利缺失下的風(fēng)險遲早要以風(fēng)險均攤的方式危及所有的人。必須從人類命運共同體高度重視城市新移民的權(quán)利保障，完善制度建設(shè)，化解已經(jīng)存在和潛在的社會風(fēng)險。

（二）以“三個公平”為目標(biāo)夯實城市新移民權(quán)利體系建設(shè)的制度保障

1.注重規(guī)則公平，奠定城市新移民權(quán)利保障的制度基礎(chǔ)

規(guī)則公平是權(quán)利公平和機會公平的基礎(chǔ)，也是各種制度、政策制定和出臺的基本原則，要求各項政策制度兼顧社會各群體的利益，關(guān)注弱勢群體的權(quán)利保障，縮小貧富差距。首先，要規(guī)范制度頂層設(shè)計的公平性。頂層設(shè)計是各項制度的整體規(guī)劃、基本原則，也是各項具體制度的前提和基礎(chǔ)，制度頂層設(shè)計是否公平，關(guān)系到制度實踐、制度結(jié)果的公平性。構(gòu)建城市新移民權(quán)利體系首先要保證頂層設(shè)計公平性，調(diào)動社會各個階層的積極性，讓相對弱勢的群體過上體面、有尊嚴(yán)的生活，即以頂層制度設(shè)計的規(guī)則公平來保障權(quán)利公平、機會公平，最終實現(xiàn)結(jié)果公平。

其次，要處理好規(guī)則公平與結(jié)果公平的關(guān)系，在制度矯正中兼顧效率和公平。由于在市場競爭中，不同主體因資源、能力等諸多因素導(dǎo)致其競爭實力大小不同，進而導(dǎo)致機會不公平、結(jié)果不公平。對于城市新移民來說，由于受教育程度不高、財力有限、社會資本不足等因素，在參與社會、市場競爭中處于相對劣勢，進而帶來機會、結(jié)果的不公平。而規(guī)則公平大多保障的是基本的公平，這就需要不斷地通過制度調(diào)整、制度矯正來保障社會弱勢群體的權(quán)利。

再次，規(guī)則公平更要求在制度執(zhí)行中做到公開透明、依法辦事、公平競爭。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟中，某個群體、個人存在不正當(dāng)競爭行為，就會侵犯其他群體、個人的利益，給社會整體帶來實質(zhì)上不公平。規(guī)范、約束和保障社會全體包括城市新移民通過公平競爭來獲取正當(dāng)利益，這也是保障作為弱勢群體的城市新移民爭取機會平等、結(jié)果平等的最有效途徑;另一方面要杜絕特權(quán)行為和潛規(guī)則。特權(quán)是最大的不公平，不僅損害市場經(jīng)濟，更損害規(guī)則公平、社會公平。在制度完善、規(guī)則公開、程序透明的基礎(chǔ)上，更要求社會各群體，無論是政府、企業(yè)還是公民個人，無論其掌握的資源、財力、能力大小都要嚴(yán)格按規(guī)辦事、依法辦事、遵章執(zhí)行。尤其要嚴(yán)格約束掌握公權(quán)力的各級政府和掌握資本優(yōu)勢的各類企業(yè)，如果不按規(guī)則辦事，就應(yīng)該追究其社會責(zé)任、經(jīng)濟責(zé)任和法律責(zé)任。

2.注重機會公平，深化城市新移民權(quán)利保障的制度改革

機會公平是規(guī)則公平的具體實踐，只有以機會公平為導(dǎo)向，才能保障具體實踐中的起點公平和程序公平。必須通過深化改革城市新移民權(quán)利體系建設(shè)的各項制度，保障城市新移民權(quán)利的實現(xiàn)。

一是加強戶籍制度改革，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，促進城鄉(xiāng)居民的公民權(quán)利一體化、公共服務(wù)均衡化建設(shè)。目前，我國已經(jīng)進入新型城鎮(zhèn)化的深入發(fā)展階段，如果不破解二元戶籍制度及其相關(guān)的城鎮(zhèn)公共服務(wù)失衡的情況，不僅會制約城鎮(zhèn)化的進程，更影響人的城鎮(zhèn)化的本質(zhì)要求，制約城鎮(zhèn)化的發(fā)展結(jié)果。因此，要加快戶籍制度改革，落實放寬中小城市和小城鎮(zhèn)落戶條件的政策，同時更要保障城市新移民享有與城市人口同樣的公共服務(wù)。

二是深化農(nóng)村土地制度改革，完善土地流轉(zhuǎn)的市場機制。土地是農(nóng)民的基本保障，更是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和關(guān)鍵要素。如果農(nóng)民土地的市場價值不能充分實現(xiàn)，不僅會制約我國城鎮(zhèn)化的進程，更影響農(nóng)民融入城市后的基本權(quán)利保障出現(xiàn)所謂的“離鄉(xiāng)不離土”的城市化偏態(tài)發(fā)展[17]和農(nóng)民工“內(nèi)卷化”[18]現(xiàn)象。因此，一方面要完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的市場化機制，加快完善承包地“三權(quán)”分置制度推進力度，在遵循公平、公開、自愿原則上，給予農(nóng)民土地和宅基地更多的資產(chǎn)性權(quán)利，保障其在流轉(zhuǎn)中土地的使用權(quán)可轉(zhuǎn)讓性及其相應(yīng)的可收益權(quán)，以保護農(nóng)民利益;另一方面，要加快推進農(nóng)村宅基地確權(quán)進程，在建立完整的農(nóng)民宅基地和住房產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)上，推進農(nóng)民宅基地指標(biāo)的城市房產(chǎn)置換權(quán)利。

三是突出教育公平，特別是城市新移民子女的受教育權(quán)公平，保障弱勢群體的起點公平。黨的十九大報告從中華民族偉大復(fù)興基礎(chǔ)工程的高度把教育事業(yè)放在優(yōu)先發(fā)展位置，要求推進教育公平，強調(diào)要“使絕大多數(shù)城鄉(xiāng)新增勞動力接受高中階段教育、更多的接受高等教育”。對于包括城市新移民在內(nèi)的所有弱勢群體，保障其平等的享有良好教育機會，實現(xiàn)教育公平，既是其權(quán)利公平、機會公平的起點，更是整個社會公平的重要基礎(chǔ)。因此，必須通過不斷地改革和完善教育法律體系，從教育強國的高度保障城市新移民等弱勢群體享有平等受教育權(quán)。一方面要完善教育法、義務(wù)教育法等基礎(chǔ)法律，通過立法保障國家和政府在平衡教育資源中的義務(wù)，以法律保障各級政府將優(yōu)質(zhì)教育資源向農(nóng)村、落后地區(qū)和弱勢群體傾斜，在財政投入、招生指標(biāo)等方面做到城鄉(xiāng)均衡化發(fā)展;另一方面，要嚴(yán)格執(zhí)行法律，以法律約束地方政府可能出現(xiàn)的不公平，在教育資源分配上避免出現(xiàn)地方保護主義，如高校招生指標(biāo)分配當(dāng)中出現(xiàn)的地方保護主義極大地影響和制約城市新移民教育公平的實現(xiàn)。

3.注重權(quán)利公平，優(yōu)先推進城市新移民的社會權(quán)利

權(quán)利公平是規(guī)則公平、機會公平的具體結(jié)果，也是最終實現(xiàn)結(jié)果公平的具體體現(xiàn)。而社會權(quán)利是公民權(quán)利體系中的重要組成部分，對社會公平發(fā)揮著重要作用，尤其是當(dāng)社會權(quán)利嵌入公民權(quán)利中，“它對社會不平等的影響將從根本上不同于此前”。[19]對于構(gòu)建轉(zhuǎn)型期中國城市新移民的公民權(quán)來說，優(yōu)先推進社會權(quán)利建設(shè)是保障權(quán)利公平的重要途徑和目標(biāo)。從政治發(fā)展的角度來說，新中國成立后到改革開放以前主要解決國家權(quán)力，改革開放后30多年主要解決公民的經(jīng)濟權(quán)利，而當(dāng)下則是以社會保障為主的公民的社會權(quán)利為優(yōu)先選擇。[20]對于優(yōu)先推進城市新移民的社會權(quán)利來說，雖然還無法實現(xiàn)正派社會權(quán)利倫理理論意義上的所有因素，但卻應(yīng)依序選擇關(guān)鍵切入點逐步完善。一是要完善城市新移民社會保障體系建設(shè)，通過深化制度改革，推進城市新移民享有均等的公共衛(wèi)生、子女教育、勞動就業(yè)、房屋租購、文化服務(wù)等基本權(quán)益。二是要完善城市社區(qū)建設(shè)和公共服務(wù)體系建設(shè)，通過法律保障、政策傾斜，從制度上真正將城市新移民納入城市社區(qū)建設(shè)、公共服務(wù)、社會救助等組織資源體系當(dāng)中，與城市居民共享社區(qū)公共事務(wù)的民主參與、管理決策和社會福利，凝聚和調(diào)動城市新移民的社區(qū)認(rèn)同感和主動性。三是大力培育社會中間組織、志愿組織、權(quán)益組織、行業(yè)組織、工會組織，充分發(fā)揮其在維護城市新移民政治、經(jīng)濟、社會、文化等權(quán)益的功能和作用。

（三）將風(fēng)險文化與權(quán)利體系建設(shè)相結(jié)合，構(gòu)建責(zé)任共擔(dān)的正派社會

城市新移民權(quán)利缺失與潛在風(fēng)險相互影響，應(yīng)從風(fēng)險社會和責(zé)任倫理雙重視角去審視城市新移民的權(quán)利體系建設(shè)，不僅要從權(quán)利本身來完善權(quán)利體系，實現(xiàn)三個公平，更要從風(fēng)險社會的道德之維，樹立全社會共同承擔(dān)社會風(fēng)險的責(zé)任意識和文化，建立多元主體共同作用的風(fēng)險共擔(dān)機制，化解風(fēng)險社會潛在危害。

1.樹立社會責(zé)任意識，建立多元主體共同作用的社會風(fēng)險共擔(dān)機制

城市新移民權(quán)利體系不健全一定程度上是城鄉(xiāng)二元制及不均衡發(fā)展所帶來的副作用，所隱含風(fēng)險相當(dāng)程度上是制度性的風(fēng)險，不僅與國家戰(zhàn)略決策有關(guān)，也與公共治理機制失范密切關(guān)聯(lián)。而這種制度性風(fēng)險，不是單一任何一個社會群體造成，是全社會共同制度環(huán)境造成的，其風(fēng)險結(jié)果也會影響全體社會。因此，每一個組織、團體，甚至每一個個人都要承擔(dān)城市新移民權(quán)利缺失帶來的后果，也必須承擔(dān)相應(yīng)的社會責(zé)任。

社會責(zé)任，在一定意義上是當(dāng)前解決中國社會各種問題、風(fēng)險、危機的制度剛性原則，也是中國城市新移民權(quán)利體系建設(shè)的基本原則。其中，政府承擔(dān)主要的社會責(zé)任，必須在城市新移民權(quán)利體系建設(shè)中首先建立責(zé)任型政府，發(fā)揮政府的核心作用。黨的十九大報告提出要“打造共建共治共享的社會治理格局”。共享是形成我群意識的重要機制。[21]除了政府外，市場、社會、公民等多元主體同樣是現(xiàn)代社會的基本組成要素，合作共治是現(xiàn)代治理的基本原則，必須整合社會力量，發(fā)揮每個社會治理主體的作用，建立多元主體共同作用的社會風(fēng)險共擔(dān)機制，實現(xiàn)政府組織、企業(yè)、社會組織、家庭、個人的風(fēng)險復(fù)合治理。

2.將風(fēng)險文化融入到權(quán)利體系建設(shè)中，建構(gòu)風(fēng)險社會中的正派社會

風(fēng)險具有社會公平性，身處其中的每一個個體和群體都難以逃避其危害。長期以來，我國社會難以形成風(fēng)險共擔(dān)理論和文化，制約了風(fēng)險共擔(dān)機制的建立。培育和倡導(dǎo)社會全體人人共擔(dān)的風(fēng)險文化顯得極為重要。而建設(shè)城市新移民權(quán)利體系，要以我國轉(zhuǎn)型期社會高風(fēng)險為坐標(biāo)，一方面不斷吸收和發(fā)揚傳統(tǒng)文化當(dāng)中的憂患意識和危機意識，深刻反思長期以來我國傳統(tǒng)社會發(fā)展方式、治理模式與城市新移民權(quán)利脆弱缺失的關(guān)聯(lián)性，培養(yǎng)和發(fā)展現(xiàn)代社會風(fēng)險共擔(dān)理念和文化建設(shè)。另一方面充分認(rèn)識到風(fēng)險是現(xiàn)代化社會一種普遍的生存特性，權(quán)利體系的建設(shè)本質(zhì)就是一種風(fēng)險性生存方式。城市新移民權(quán)利體系的建構(gòu)是現(xiàn)代社會本能的一種認(rèn)知風(fēng)險、批判風(fēng)險、超越風(fēng)險的動態(tài)過程，而不是結(jié)果，因此，要將風(fēng)險共擔(dān)機制、風(fēng)險共擔(dān)文化融入權(quán)利體系的建設(shè)中，在風(fēng)險社會中努力形成責(zé)任共擔(dān)的“制度上不羞辱所有人”[22]的正派社會，發(fā)揮全體社會成員的作用，尋求化解社會風(fēng)險的群體共識和社會責(zé)任，實現(xiàn)十九大報告所要求的“人人盡責(zé)、人人享有”的共存意識。

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（責(zé)任編輯 吳 楠）