汪彩華 吳永星 周潔

杭州師范大學(xué)沈鈞儒法學(xué)院

今年4月初，全國互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險專項(xiàng)整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（以下簡稱互金整治辦）、P2P網(wǎng)絡(luò)借貸風(fēng)險專項(xiàng)整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（以下簡稱網(wǎng)貸整治辦）召開以2018年合規(guī)整改進(jìn)展情況與2019年監(jiān)管目標(biāo)為內(nèi)容的專題會議。會議表明2018年專項(xiàng)整治工作獲得不錯的效果，期望政府對P2P網(wǎng)絡(luò)借貸（以下簡稱P2P網(wǎng)貸）亂象的規(guī)制和P2P網(wǎng)貸風(fēng)險的防范取得更大的進(jìn)展。緊接著，在4月9日，中國互聯(lián)網(wǎng)金融協(xié)會（以下簡稱互金協(xié)會）網(wǎng)絡(luò)借貸專業(yè)委員會（以下簡稱網(wǎng)貸專委會）2019年第一次工作會議在北京召開，互金整治辦與網(wǎng)貸整治辦的相關(guān)專家以及專委會各位委員參加了此次會議。[1]會議中，互金協(xié)會表示將繼續(xù)發(fā)揮行業(yè)自律功能，切實(shí)防范和化解P2P網(wǎng)貸領(lǐng)域金融風(fēng)險。

一、我國政府對P2P網(wǎng)貸監(jiān)管舉措的局限

（一）政府對P2P網(wǎng)貸監(jiān)管理念存在偏差

首先，政府傳統(tǒng)金融監(jiān)管措施并不能完全適應(yīng)當(dāng)前P2P網(wǎng)貸行業(yè)的治理要求。P2P網(wǎng)貸行業(yè)是由傳統(tǒng)民間借貸發(fā)展而來的互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)，具有產(chǎn)品持續(xù)創(chuàng)新發(fā)展的特征。由于互聯(lián)網(wǎng)金融平臺和產(chǎn)品的多樣性和易變性，政府機(jī)關(guān)對于其認(rèn)識和規(guī)制具有認(rèn)知上的局限性。[2]互聯(lián)網(wǎng)金融雖然是互聯(lián)網(wǎng)和金融的結(jié)合，但是這種結(jié)合絕不是簡單的互聯(lián)網(wǎng)上的金融，而是一種新型的金融模式，它融入了互聯(lián)網(wǎng)的思維，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計算等互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，對傳統(tǒng)金融予以擴(kuò)展和延伸。[3]但人民銀行、銀保監(jiān)會等傳統(tǒng)金融監(jiān)管部門對P2P網(wǎng)貸的理解，遲滯于P2P網(wǎng)貸產(chǎn)品創(chuàng)新發(fā)展，這導(dǎo)致監(jiān)管部門在問題出現(xiàn)后總是被動采取措施實(shí)施規(guī)制，甚至急于“劃紅線”和確定底線以期解決危機(jī)。有學(xué)者將近幾年監(jiān)管部門對P2P網(wǎng)貸的治理表現(xiàn)稱為運(yùn)動型監(jiān)管模式，認(rèn)為該模式不利于行業(yè)正常有序創(chuàng)新發(fā)展。[4]

其次，在P2P網(wǎng)貸發(fā)展的初期，政府也并未重視對P2P網(wǎng)貸行業(yè)的監(jiān)管。在互聯(lián)網(wǎng)金融迅速膨脹的八年間(2007－2015年)，我國政府并未明確互聯(lián)網(wǎng)金融的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對該行業(yè)總體上采取放任態(tài)度，以至于因其野蠻生長出現(xiàn)了大量負(fù)面事件。[5]2015年7月，P2P網(wǎng)貸平臺出現(xiàn)的第八年，中國人民銀行等十部門才發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）。2016年8月，銀監(jiān)會會同工業(yè)和信息化部、公安部、國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室等部門研究起草了《網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)活動管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）。2016年10月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險專項(xiàng)整治工作實(shí)施方案》（以下簡稱《實(shí)施方案》），政府層面成立互金整治辦。此后，政府又陸續(xù)出臺三個《指引》（2016年10月的《網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)備案登記管理指引》，2017年2月的《網(wǎng)絡(luò)借貸資金存管業(yè)務(wù)指引》，2017年8月的《網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)活動信息披露指引》，以下簡稱“三指引”）。至此，我國P2P網(wǎng)貸監(jiān)管制度才形成一個《暫行辦法》加“三指引”的監(jiān)管框架。[6]

最后，政府對P2P網(wǎng)貸平臺的法律性質(zhì)硬性規(guī)定與平臺的異化發(fā)展的實(shí)際情況不協(xié)調(diào)。政府出臺的一些管理性規(guī)范將P2P網(wǎng)貸平臺定性為信息中介。2015 年7 月，十部委發(fā)布了《指導(dǎo)意見》，對P2P 網(wǎng)絡(luò)借貸定性為民間借貸，網(wǎng)絡(luò)借貸機(jī)構(gòu)的性質(zhì)定性為信息中介，網(wǎng)絡(luò)借貸機(jī)構(gòu)是為投資方和融資方提供信息交互、撮合、資信評估等中介服務(wù)。此后，2016 年8 月，銀監(jiān)會等四部委發(fā)布了我國P2P 網(wǎng)絡(luò)借貸的基本法——《暫行辦法》。其第二條規(guī)定，網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介是指依法設(shè)立，專門從事網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介業(yè)務(wù)活動的金融信息中介公司。該類機(jī)構(gòu)以互聯(lián)網(wǎng)為主要渠道，為借款人與出借人實(shí)現(xiàn)直接借貸而提供信息搜集、信息公布、資信評估、信息交互和借貸撮合等服務(wù)。[7]

然而，P2P網(wǎng)貸平臺的異化發(fā)展已經(jīng)超出政府監(jiān)管的設(shè)想。一些P2P網(wǎng)貸平臺早已突破了信息中介機(jī)構(gòu)的法律地位，從事非中介類業(yè)務(wù)。2018年8月，互金整治辦發(fā)布《關(guān)于開展P2P網(wǎng)絡(luò)借貸機(jī)構(gòu)合規(guī)檢查工作的通知》，并發(fā)布《網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)合規(guī)檢查問題清單》。[8]根據(jù)這份清單，許多P2P網(wǎng)貸平臺采取了多項(xiàng)違規(guī)操作，仿照金融機(jī)構(gòu)從事違規(guī)違法行為。有些P2P網(wǎng)貸平臺為了不受信息中介的規(guī)定束縛，通過貼“國資系”、“上市系”、“風(fēng)投系”的標(biāo)簽，提供理財業(yè)務(wù)。對此，國內(nèi)學(xué)者對網(wǎng)絡(luò)借貸的研究大多聚焦于異化類型的P2P網(wǎng)貸產(chǎn)品，并對P2P網(wǎng)貸平臺法律性質(zhì)展開新的研究。

（二）政府對P2P網(wǎng)貸投資人權(quán)益保障不足

第一，整個金融行業(yè)還缺乏《金融服務(wù)法》、《金融機(jī)構(gòu)信息披露法》等保障投資人的法律法規(guī)。[9]有學(xué)者認(rèn)為，我國還沒有行政法規(guī)和部門規(guī)章對以P2P網(wǎng)貸為代表的互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展中的突出問題進(jìn)行科學(xué)合理的法律規(guī)制。[11]但行政法規(guī)和部門規(guī)章也許并不能解決這些突出問題。在P2P網(wǎng)貸行業(yè)發(fā)達(dá)的日本，政府當(dāng)年面對新興的網(wǎng)貸，采取“舊瓶裝新酒”的方式，即并未針對網(wǎng)貸制定專門的法律法規(guī)，而是通過修改既有的保障投資人權(quán)益的《金融商品交易法》，使其融合互聯(lián)網(wǎng)因素，以此管理網(wǎng)貸行業(yè)，并在原法律框架內(nèi)保護(hù)了投資人的權(quán)益。[12]而我國在立法上缺乏保障金融消費(fèi)者權(quán)益的具體法律，這導(dǎo)致了政府救濟(jì)P2P網(wǎng)貸投資人權(quán)益的機(jī)制未能形成。

第二，我國P2P網(wǎng)貸監(jiān)管規(guī)則對P2P網(wǎng)貸平臺的認(rèn)定也不利于現(xiàn)實(shí)中投資人權(quán)益的保障。雖然《暫行辦法》將P2P網(wǎng)貸平臺定性為信息中介，但現(xiàn)實(shí)中，許多平臺違規(guī)設(shè)立資金池或者違規(guī)自融。一些企業(yè)以網(wǎng)貸作為載體，將客戶資金非法吸收投入到特定的業(yè)務(wù)、公司或產(chǎn)業(yè)之中，主要目的是融資。[13]另外，由于網(wǎng)貸是由多個出借人與借款人通過電子合同直接締約形成的，具有借款金額小、出借金額小、借款人與出借人跨地區(qū)性、借款人少而出借人多的特點(diǎn)，這使得單個投資人向借款人提起訴訟的成本遠(yuǎn)超其可能獲得的收益。[14]當(dāng)P2P網(wǎng)貸平臺負(fù)責(zé)人在P2P網(wǎng)貸危機(jī)中“跑路”后，投資人追債成本很高，既無法尋找真實(shí)的借款人，也無權(quán)向平臺收回資本。因此，P2P網(wǎng)貸平臺被規(guī)定為信息中介，這使得投資人可能難以獲取要求平臺承擔(dān)連帶責(zé)任的法律保障。

二、互金協(xié)會自律管理職能的束縛

與英國“先行業(yè)自律，再政府監(jiān)管”的監(jiān)管發(fā)展路徑不同，我國P2P網(wǎng)貸行業(yè)的自律管理晚于政府對P2P網(wǎng)貸行業(yè)的規(guī)制。作為全國性自律性組織——中國互聯(lián)網(wǎng)金融協(xié)會是根據(jù)經(jīng)黨中央、國務(wù)院同意，由人民銀行等十部委聯(lián)合印發(fā)的《指導(dǎo)意見》具體部署，按照新形勢下對社會團(tuán)體組織改革發(fā)展的要求，由人民銀行會同銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會等國家部委共同組建的全國性行業(yè)自律組織。[15]各地的互聯(lián)網(wǎng)金融協(xié)會也在金融監(jiān)管部門的指導(dǎo)下，吸納區(qū)域內(nèi)的平臺為成員，展開P2P網(wǎng)貸行業(yè)自律管理工作。

目前，互金協(xié)會存在組織發(fā)展不足等問題，行業(yè)自律作用有限。

首先，各級互金協(xié)會在政府引導(dǎo)下，宣傳政府治理政策以及落實(shí)政府管理措施，但自律性的特征還不夠明顯。有學(xué)者認(rèn)為，我國P2P網(wǎng)貸行業(yè)自律先天不足，導(dǎo)致了政府監(jiān)管的過度擴(kuò)張。[16]政府對行業(yè)自律的干預(yù)過大，不利于行業(yè)組織的建設(shè)與發(fā)展。我國政府內(nèi)部設(shè)立的互金整治辦、網(wǎng)貸整治辦在協(xié)會的行業(yè)自律工作范圍內(nèi)起主導(dǎo)地位。互金協(xié)會雖然積極發(fā)揮行業(yè)自律的功能，宣傳法律法規(guī)規(guī)定，引導(dǎo)P2P網(wǎng)貸平臺合規(guī)經(jīng)營，但是大多執(zhí)行傳達(dá)政府指示的任務(wù)，且遵照整治辦的授意展開管理?，F(xiàn)實(shí)中，互金協(xié)會網(wǎng)貸專委會的會議多有政府互金整治辦以及網(wǎng)貸整治辦的官員參與。

其次，自下而上形成的自律規(guī)章制定機(jī)制并未形成。有學(xué)者提出了互聯(lián)網(wǎng)金融的軟法治理路徑，即由企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)形成行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，最后形成社會組織的自律章程。[17]P2P網(wǎng)貸是互聯(lián)網(wǎng)金融的重要組成部分，故互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)的自律規(guī)章可以約束并引導(dǎo)P2P 網(wǎng)絡(luò)借貸的發(fā)展，最終保護(hù)P2P網(wǎng)貸中金融消費(fèi)者的權(quán)益。[18]現(xiàn)實(shí)中，各級互金協(xié)會在自身的建設(shè)管理方面存在不足，其日常管理、獎勵懲罰等相關(guān)制度形成較晚，有待完善和細(xì)化。[19]例如，《中國互聯(lián)網(wǎng)金融協(xié)會章程》第十四條規(guī)定，互金協(xié)會處分問題會員的措施有警告、通報批評、暫停行使會員權(quán)利、除名四種類型。但這些措施實(shí)施欠缺標(biāo)準(zhǔn)，即便實(shí)施了，對會員平臺的懲戒力度也不大。[20]因此，協(xié)會對平臺的自律管理欠缺自律規(guī)章管理的規(guī)范與程序，未形成“軟法”之治。

最后，互金協(xié)會的成員范圍與數(shù)量也是制約互金協(xié)會對P2P網(wǎng)貸行業(yè)自律管理的因素。負(fù)責(zé)P2P網(wǎng)貸行業(yè)自律的互金協(xié)會并不以P2P網(wǎng)貸平臺作為其主要的會員，而是由銀行、證券、保險、基金、期貨、信托、資產(chǎn)管理、消費(fèi)金融、征信服務(wù)以及互聯(lián)網(wǎng)支付、投資、理財、借貸等機(jī)構(gòu)為成員。另外，能夠加入互金協(xié)會的會員多是規(guī)模大且經(jīng)濟(jì)收益良好的企業(yè)。而大量的P2P網(wǎng)貸平臺在網(wǎng)絡(luò)備案之前并未加入?yún)f(xié)會。一些平臺規(guī)模不大，沒有自律管理的意識，從而忽視參與協(xié)會的自律管理。有些平臺則從事違規(guī)經(jīng)營，更不愿加入?yún)f(xié)會接受行業(yè)自律管理。因此，協(xié)會中的網(wǎng)貸專委會的成員主要是規(guī)模較大的P2P網(wǎng)貸平臺，協(xié)會可能無法發(fā)揮傳統(tǒng)行業(yè)自律性組織的管理功能。

三、“雙峰”理論對我國P2P網(wǎng)貸監(jiān)管實(shí)踐的影響

（一）“雙峰”理論對我國P2P網(wǎng)貸創(chuàng)新的影響

“雙峰”理論興起于2008年金融危機(jī)之后，并在澳大利亞等國獲得不錯的反響。由于2008年的金融危機(jī)，歐美各國的官員以及專家學(xué)者對金融監(jiān)管的目的、機(jī)制以及金融法的價值等展開更深入的研究，以解決政府監(jiān)管不力的問題，并實(shí)現(xiàn)對金融有效監(jiān)管的目標(biāo)。2011年開始，歐盟對危機(jī)之后的金融體系監(jiān)管制度進(jìn)行審查，推動了金融市場監(jiān)管體系研究視角的拓展，并引發(fā)了對以往以金融穩(wěn)定為目標(biāo)的審慎監(jiān)管措施的反思，最終著眼于探討歐盟市場監(jiān)管和消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管方面的創(chuàng)新舉措。[21]未受2008年金融危機(jī)影響的澳大利亞得到歐盟關(guān)注，其“雙峰”金融監(jiān)管框架獨(dú)樹一幟，引起國外學(xué)界的探討，并促進(jìn)了英國等國金融監(jiān)管制度的再次改革。澳大利亞的“雙峰”金融監(jiān)管框架即國內(nèi)存在兩個職責(zé)不同金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，一家機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對各類金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行審慎監(jiān)管，另一機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督商業(yè)行為以及金融消費(fèi)者保護(hù)。[22]

在國際后金融危機(jī)時代的監(jiān)管變革啟發(fā)下，我國政府也在積極轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念。域外金融法制的發(fā)展動向揭示了金融領(lǐng)域法律調(diào)整中深層次的機(jī)理，其劃定的金融法律調(diào)整場域來自于金融系統(tǒng)的內(nèi)生需求……是一種調(diào)整觸角向社會關(guān)系底部靠近的做法。[23]對此，我國傳統(tǒng)金融行業(yè)監(jiān)管開始借鑒國外的監(jiān)管理論。2017年7月，在第五次全國金融工作會議上，習(xí)近平總書記就提出要從四個方面“補(bǔ)監(jiān)管短板”，即強(qiáng)化綜合監(jiān)管、加強(qiáng)宏觀審慎管理、突出功能監(jiān)管和加強(qiáng)行為監(jiān)管。[24]

在P2P網(wǎng)貸監(jiān)管領(lǐng)域引進(jìn)“雙峰”理論，這既順應(yīng)了我國金融監(jiān)管改革的趨勢，并且有利于改善現(xiàn)有政府規(guī)制稍強(qiáng)以致的P2P網(wǎng)貸創(chuàng)新緩慢的問題。國內(nèi)因?qū)2P網(wǎng)貸行業(yè)長期的放松管理，造成監(jiān)管滯后的結(jié)果。2015年以來，政府急于強(qiáng)化監(jiān)管，以穩(wěn)定P2P網(wǎng)貸行業(yè)的措施放緩了P2P網(wǎng)貸行業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展。而“雙峰”理論可以提供參照，以助于我國劃分我國P2P網(wǎng)貸行業(yè)自律管理權(quán)限與政府監(jiān)管職權(quán)的邊界，并減少政府監(jiān)管過強(qiáng)帶來的負(fù)面影響?！半p峰”監(jiān)管就將金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)分成兩個，從而減輕單一監(jiān)管體系所帶來的危害。[25]在日本，根據(jù)《金融商品交易法》，內(nèi)閣總理大臣、金融廳長官、證券交易等監(jiān)督委員會、金融商品交易業(yè)協(xié)會是監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)借貸的四大主體。[26]而英國則形成了FCA（Financial Conduct Authority，F(xiàn)CA）和P2PFA（Peer-to-Peer finance association，P2PFA）共同監(jiān)管的局面。[27]我國P2P網(wǎng)貸行業(yè)逐漸形成較為成熟的市場，也出現(xiàn)了政府與行業(yè)協(xié)會共同監(jiān)管的局面。我國的互金協(xié)會受到政府支持，并且積極從事行業(yè)自律管理，但政府的監(jiān)管職能較多，權(quán)力較大，而互金協(xié)會組織發(fā)展不足，職能尚未完善?！半p峰”理論突破了市場監(jiān)管與機(jī)構(gòu)監(jiān)管的傳統(tǒng)原理，從而消除原有的分業(yè)監(jiān)管模式存在的不利影響，并有可能解決政府監(jiān)管過強(qiáng)的弊病。澳大利亞的實(shí)踐證實(shí)了成熟的“雙峰”理論能夠降低審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管的兩大機(jī)構(gòu)之間的權(quán)限沖突。

（二）“雙峰”理論與P2P網(wǎng)貸監(jiān)管目標(biāo)的契合

一方面，審慎監(jiān)管可以防范目前P2P網(wǎng)貸行業(yè)存在的風(fēng)險。網(wǎng)貸市場逐漸壯大，并與傳統(tǒng)金融行業(yè)和其他關(guān)聯(lián)行業(yè)互相影響，這容易產(chǎn)生沖擊社會穩(wěn)定的風(fēng)險事件。2018年6月，許多在杭州工作生活的投資人取出投放在P2P網(wǎng)貸平臺的資金，以達(dá)到杭州市出臺的《關(guān)于實(shí)施商品住房公證搖號公開銷售工作的通知》中“買房搖號”的標(biāo)準(zhǔn)。這造成杭州的多數(shù)P2P網(wǎng)貸平臺出現(xiàn)資金擠兌現(xiàn)象，最終爆發(fā)網(wǎng)貸危機(jī)。P2P網(wǎng)貸危機(jī)揭露了國內(nèi)P2P網(wǎng)貸行業(yè)也易出現(xiàn)傳統(tǒng)金融行業(yè)中金融機(jī)構(gòu)資金錯配，投資人群體形成“羊群效應(yīng)”以及借款人惡意拖欠等現(xiàn)象。其中，投資人在P2P網(wǎng)貸平臺的投資行為具有非理性的特點(diǎn)。由于投資人主觀上抱有剛性兌付的預(yù)期，而投資端與資產(chǎn)端客觀上存在資金期限錯配，故P2P網(wǎng)貸平臺面對著投資人隨時行使債權(quán)的壓力，這易產(chǎn)生行業(yè)的流動性風(fēng)險。網(wǎng)貸危機(jī)反映了互聯(lián)網(wǎng)金融與傳統(tǒng)金融的緊密聯(lián)系，P2P網(wǎng)貸行業(yè)背后存在復(fù)雜的法律與金融關(guān)系，需要政府進(jìn)行審慎監(jiān)管。審慎監(jiān)管在不妨礙金融混業(yè)引發(fā)的金融產(chǎn)品創(chuàng)新發(fā)展的同時，也將P2P網(wǎng)貸作為整體金融行業(yè)的一部分進(jìn)行風(fēng)險預(yù)警防范。

另一方面，“雙峰”理論所倡導(dǎo)的保護(hù)金融消費(fèi)者的宗旨能夠通過行為監(jiān)管的方式實(shí)現(xiàn)。“雙峰理論”輻射金融消費(fèi)者保護(hù)、金融公司治理等領(lǐng)域，使其不再囿于純粹的金融監(jiān)管，蘊(yùn)含了對金融私權(quán)的關(guān)照和從監(jiān)管到治理的轉(zhuǎn)向。[29]與審慎監(jiān)管主要由金融專家負(fù)責(zé)不同，行為監(jiān)管執(zhí)行機(jī)構(gòu)的成員一般由熟悉行業(yè)發(fā)展規(guī)律和行業(yè)治理規(guī)則的法律專家組成。他們能夠針對金融行業(yè)某一特定領(lǐng)域的金融商品或者金融服務(wù)制定金融產(chǎn)品準(zhǔn)則和交易行為標(biāo)準(zhǔn)。行為監(jiān)管執(zhí)行機(jī)構(gòu)對金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營行為展開監(jiān)督管理，主要防止虛假宣傳、金融欺詐、客戶信息泄露等不合規(guī)行為的發(fā)生，以減少行業(yè)負(fù)面事件的產(chǎn)生次數(shù)。行為監(jiān)管既不削弱金融消費(fèi)者的信心，又能切實(shí)保障投資人權(quán)益。行為監(jiān)管對P2P網(wǎng)貸平臺的管理具有針對性。平臺的違規(guī)操作行為包括平臺私設(shè)資金池，平臺經(jīng)營者及員工違規(guī)與借款人簽訂借款合同以及平臺違規(guī)承諾擔(dān)保責(zé)任等行為。這些行為侵犯了投資人的合法權(quán)益，也打擊了投資人的積極性。行為監(jiān)管執(zhí)行機(jī)構(gòu)針對這些交易行為展開合規(guī)管理，以此減少平臺對投資人權(quán)益的侵害。

四、在“雙峰”理論影響下互金協(xié)會職能的優(yōu)化

（一）加快金融消費(fèi)者權(quán)益保障立法

我國要在P2P網(wǎng)貸治理領(lǐng)域落實(shí)“雙峰”理論，首先得在立法規(guī)制方面制定金融消費(fèi)者權(quán)益保障法律。目前，我國P2P網(wǎng)貸監(jiān)管體系，即以《暫行辦法》與“三指引”的監(jiān)管規(guī)則框架，已經(jīng)與市場創(chuàng)新發(fā)展的環(huán)境不協(xié)調(diào)。金融監(jiān)管部門主要是根據(jù)國家政策文件的精神來制定和落實(shí)具體的監(jiān)管措施和責(zé)任，這使得P2P網(wǎng)貸行業(yè)在現(xiàn)有單一金融監(jiān)管體制下陷入“一抓就死、一放就亂”的困境。[31]相反，日本與英國在P2P網(wǎng)貸監(jiān)管初始就具備了較為完善的金融消費(fèi)者權(quán)益法制。在我國，《中華人民共和國中國人民銀行法》、《中華人民共和國證券法》、《中華人民共和國保險法》等傳統(tǒng)金融監(jiān)督法律中都提到金融消費(fèi)者權(quán)益保障，人民銀行、銀保監(jiān)會等部門都內(nèi)設(shè)金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)局，這些都是以政府單一監(jiān)管體系為前提的。在2018年的網(wǎng)貸危機(jī)中，網(wǎng)貸投資人的權(quán)益訴求并未得到合理回應(yīng)。因此，我國可以學(xué)習(xí)英國、日本等國在金融監(jiān)管法制的轉(zhuǎn)變，改變傳統(tǒng)金融監(jiān)管觀念。制定類似國外的《金融商品交易法》、《金融服務(wù)法》或《金融消費(fèi)者保護(hù)法》等法律，這不僅能為“雙峰”理論的實(shí)踐提供法律保障，并能切實(shí)保障投資人權(quán)益。

（二）明確政府監(jiān)管職權(quán)與行業(yè)自律管理權(quán)限的邊界

依據(jù)審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管的區(qū)別，我國P2P網(wǎng)貸監(jiān)管中政府規(guī)制市場的職權(quán)與互金協(xié)會自律管理行業(yè)的權(quán)力進(jìn)行合理且清楚地劃分。

一是，在政府規(guī)制市場的職責(zé)配置上，加強(qiáng)中國人民銀行與銀保監(jiān)會的審慎監(jiān)管能力。依照《實(shí)施方案》，人民銀行等十部門按照部門統(tǒng)籌、屬地組織、條塊結(jié)合和共同負(fù)責(zé)的原則成立了互金整治辦與網(wǎng)貸整治辦。其中，金融管理部門和地方人民政府金融管理部門監(jiān)管的機(jī)構(gòu)是兩大整治辦的牽頭者，發(fā)揮金融監(jiān)管功能。按照“雙峰”理論，我國可以明確中國人民銀行與銀保監(jiān)會的審慎監(jiān)管職能。審慎監(jiān)管的范圍包括P2P網(wǎng)貸在內(nèi)的互聯(lián)網(wǎng)金融市場。在互聯(lián)網(wǎng)金融中，互聯(lián)網(wǎng)所扮演的是金融信息傳遞者的角色，其作用實(shí)質(zhì)并沒有突破工具性的范疇。[32]擁有網(wǎng)貸市場整治經(jīng)驗(yàn)的人民銀行與銀保監(jiān)會應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起在網(wǎng)貸領(lǐng)域的審慎監(jiān)管功能，吸納金融專家為審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)成員，對包括P2P網(wǎng)貸在內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)金融領(lǐng)域進(jìn)行系統(tǒng)性風(fēng)險防范。

二是，根據(jù)審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管的區(qū)別，將對P2P網(wǎng)貸的行為監(jiān)管交由互金協(xié)會實(shí)施。例如，“三指引”中的網(wǎng)絡(luò)備案以及信息披露制度可以作為行為監(jiān)管的范圍，其實(shí)施可由互金協(xié)會執(zhí)行。在2016年10月，互金協(xié)會發(fā)布了《互聯(lián)網(wǎng)金融信息披露個體網(wǎng)絡(luò)借貸標(biāo)準(zhǔn)》，該標(biāo)準(zhǔn)對“三指引”中的信息披露制度做了更詳細(xì)的規(guī)定?；ソ饏f(xié)會若能成為網(wǎng)貸行為監(jiān)管的機(jī)構(gòu)，可以分擔(dān)政府監(jiān)管職能，落實(shí)好更為具體的披露指標(biāo)。另外，互金協(xié)會可以吸收社會甚至P2P網(wǎng)貸平臺中的法律人才為工作人員，對P2P網(wǎng)貸平臺進(jìn)行行為監(jiān)管，積極規(guī)范行業(yè)內(nèi)P2P網(wǎng)貸平臺的交易行為，從而保障投資人權(quán)益。

（三）強(qiáng)化互金協(xié)會行業(yè)自律能力

第一，互金協(xié)會在原有管理的職權(quán)基礎(chǔ)上，積極引導(dǎo)P2P網(wǎng)貸平臺接受網(wǎng)絡(luò)備案與強(qiáng)制信息披露管理，并繼續(xù)做好宣傳與引導(dǎo)工作，提高投資人關(guān)于平臺的詐騙、虛假宣傳等侵害權(quán)益行為的認(rèn)識。第二，借鑒英國網(wǎng)貸行業(yè)實(shí)行“軟法”之治的做法，由行業(yè)內(nèi)規(guī)模較大、業(yè)績良好的平臺組織制訂在法律法規(guī)框架內(nèi)P2P網(wǎng)貸自律性文件?！败浄ā奔饶芊鲜袌鲆?guī)律，又不降低行業(yè)創(chuàng)新的熱情，也能配合互金協(xié)會有效實(shí)施行為監(jiān)管。第三，互金協(xié)會要壯大發(fā)展協(xié)會力量，提高協(xié)會會員的數(shù)量，擴(kuò)大自身在行業(yè)影響力，實(shí)現(xiàn)協(xié)會對行業(yè)的有效自律管理。

五、結(jié)語

隨著我國金融體制不斷改革，“雙峰”理論可以在P2P網(wǎng)貸監(jiān)管方面為互金協(xié)會的職能完善提供理論依據(jù)。在目前P2P網(wǎng)貸監(jiān)管機(jī)制中，我國政府監(jiān)管起主導(dǎo)作用，而互金協(xié)會的行業(yè)自律管理需得到加強(qiáng)。在職能配置上，政府監(jiān)管的部分舉措可以轉(zhuǎn)由協(xié)會執(zhí)行，以增強(qiáng)互金協(xié)會的自律管理能力。理論和實(shí)踐表明，行業(yè)自律是一種監(jiān)管協(xié)同機(jī)制，能夠?qū)π姓O(jiān)管形成有益補(bǔ)充和有力支持。[35]當(dāng)政府與互金協(xié)會各自承擔(dān)起審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管的職能后，兩者和諧的協(xié)同監(jiān)管能夠維護(hù)P2P網(wǎng)貸行業(yè)的穩(wěn)定，鼓勵市場的不斷創(chuàng)新，以及保障投資人的合法權(quán)益。