摘 要 現(xiàn)代高等教育具有雙重屬性：一方面與理論探索、科學(xué)研究密切相關(guān)，具有客觀性;另一方面對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響深遠(yuǎn)，具有公共屬性。本文以古德諾的政治行政二分理論為理論基礎(chǔ)，緊緊把握高等教育的雙重屬性，探索在高等教育職能分離改革過程中意志表達(dá)與意志執(zhí)行充分協(xié)調(diào)的前提下，實現(xiàn)行政效率的路徑。

關(guān)鍵詞 高等教育 政治行政二分理論

中圖分類號：G649.2文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

一百年前古德諾針對政治對行政的過度控制問題提出了政治行政二分理論，希望實現(xiàn)在政治與行政協(xié)調(diào)統(tǒng)一的前提下，將行政管理職能獨立于政治職能，進(jìn)而保證行政效率與民主的同步。我國高等教育體制改革過程中同樣面對著民主與效率的博弈，古德諾的政治行政二分理論或可以提供現(xiàn)階段改革的思路。

1加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)

中共中央辦公廳2014年10月印發(fā)的《關(guān)于堅持和完善普通高等學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制的實施意見》無疑是對此問題在理論和制度層面的優(yōu)化。該意見第一部分和第二部分關(guān)于黨委領(lǐng)導(dǎo)和校長負(fù)責(zé)的主要方式和內(nèi)容做出了明確規(guī)定，對“黨委領(lǐng)導(dǎo)什么、怎么領(lǐng)導(dǎo)”和“校長負(fù)責(zé)什么、如何負(fù)責(zé)”進(jìn)行了明確。并在此基礎(chǔ)上強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)班子的分工負(fù)責(zé)，健全黨委書記和校長溝通制度，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子協(xié)調(diào)配合。

總之，根據(jù)古德諾的二分理論，在高等教育領(lǐng)域內(nèi)實現(xiàn)職能分離改革的首要前提是鞏固和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)力量以保證領(lǐng)域內(nèi)各部分的充分協(xié)調(diào)：

加強(qiáng)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的政策學(xué)習(xí)，提高思想政治水平?！肮?、辦、評”分離狀態(tài)下，政府、高校和第三方機(jī)構(gòu)趨近于平行獨立的態(tài)勢，黨組織協(xié)調(diào)路徑的核心就是利用黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在職能部門與黨組織中的雙重身份，用黨的思想理論，用黨的方針政策，用黨員對黨的忠誠保證在具體履行職能的過程中保證思想上、行動上的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，最終保證意志表達(dá)-執(zhí)行鏈的暢通。尤其是在職能分離改革過程中出現(xiàn)的權(quán)力旁落、利益流失的問題，更需要黨員領(lǐng)導(dǎo)干部提高思想覺悟，從大局出發(fā)，積極配合相關(guān)機(jī)構(gòu)的職能調(diào)整。

強(qiáng)化各級黨員會議的作用。黨組織協(xié)調(diào)路徑不僅需要黨員的思想理論素養(yǎng)，還需要在實踐中針對實際情況召開黨員會議，經(jīng)過全體黨員集體研究，在保證科學(xué)民主的前提下盡可能確保在各級黨組織內(nèi)部形成統(tǒng)一、一致的意見，并將這種觀點貫徹到具體職能崗位的意志表達(dá)與意志執(zhí)行中，以確保意志執(zhí)行過程對意志表達(dá)的充分還原。

進(jìn)一步加強(qiáng)高校黨委建設(shè)。高校黨委是高校的領(lǐng)導(dǎo)集體，實際擁有高校最高決策權(quán)，擴(kuò)大高校黨委委員的來源范圍，在高校黨委內(nèi)部形成來自“各條戰(zhàn)線”利益表達(dá)的集合有利于提升決策成果的惠及范圍。

2優(yōu)化高校章程制度

高校章程制度調(diào)整從本質(zhì)上說是通過規(guī)范的程序提升其法律效力，從而在相關(guān)法律體系的框架下對外明確高校的獨立法人地位，確保高校的自主辦學(xué)權(quán)力，并作為處理各項高校內(nèi)部事務(wù)的最高憲章。

高校章程應(yīng)由高校自主起草，經(jīng)同級人民代表大會審議通過后在所屬行政主管部門備案。一方面人民代表大會是國家權(quán)力機(jī)關(guān)，由其審議通過可以使章程對外具有法律效力，在事實上建立高校對人大負(fù)責(zé)的新關(guān)系鏈，從而平衡行政權(quán)力對高校事務(wù)的干涉，最大程度的保障高校獨立辦學(xué)的權(quán)力;另一方面高校章程的效力必須在完整的高等教育法律體系框架下才能真正得以保證，人民代表大會需要維持整個高等教育法律體系的層次性。

在各高校成立以高校黨委會為主體，教職人員、學(xué)生等多方利益相關(guān)主體共同參與的章程制定委員會具體負(fù)責(zé)章程的草擬。既要發(fā)揮黨委的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)作用，同時也要綜合各方意見的表達(dá)，最大程度的提升章程對各方利益訴求的滿足。

高校根據(jù)自身情況，明確章程制定、修改的條件和程序以及在法律范圍內(nèi)對違反既有章程主體的相關(guān)罰則。

3區(qū)別管理“執(zhí)行機(jī)關(guān)”與“行政管理機(jī)關(guān)”

古德諾將政府部門劃分為執(zhí)行機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)，前者是“對國家意志的執(zhí)行進(jìn)行全面監(jiān)督的機(jī)構(gòu)”，后者是“致力于政府的科學(xué)活動、技術(shù)活動以及可以說是商業(yè)活動的機(jī)構(gòu)”。

關(guān)于執(zhí)行機(jī)關(guān)。由于“具體立法和對立法執(zhí)行施加的司法控制，不足以在表達(dá)國家意志的政府機(jī)關(guān)和執(zhí)行這種意志的政府機(jī)關(guān)之間達(dá)成協(xié)調(diào)一致”，從職能定位來說，執(zhí)行機(jī)關(guān)更注重對國家意志表達(dá)的絕對服從，并積極履行在執(zhí)行過程中的組織、監(jiān)督職能以保證意志實現(xiàn)過程中的完整性。因此對于民治政府而言，縮短執(zhí)行官員的任期，“通過頻繁的選舉對他們頻繁的施加控制”是實現(xiàn)國家意志與執(zhí)行的協(xié)調(diào)統(tǒng)一的必要選擇。

關(guān)于行政機(jī)關(guān)。政府組織中的這一部分主要針對“半科學(xué)、準(zhǔn)司法和準(zhǔn)經(jīng)濟(jì)活動或商業(yè)活動“等對國家真實意志的表達(dá)影響微乎其微的專業(yè)職能。由于履行這種職能需要源自長期實踐帶來的豐富經(jīng)驗和判斷力，因此需要一支完全不受政治影響的政府代理人隊伍以保持公正無私的態(tài)度以及盡可能提高辦事效率。因此“合理的長期任期是絕對必要的”。

我國目前的高等教育領(lǐng)域涉及的政府部門主要是人民政府下設(shè)的教育部或教育廳、教育局。高等教育“管、辦、評”分離改革有必要對教育行政主管部門進(jìn)行分類管理，這在“管、辦、評”分離“無錫模式”中關(guān)于學(xué)校管理中心獨立于教育局的試點中就已經(jīng)得到驗證。目前教育行政部門以教育部為例主要包括政策研究與法制建設(shè)司、發(fā)展規(guī)劃司、人事司等執(zhí)行機(jī)關(guān)以及基礎(chǔ)教育司、高等教育司、直屬高校工作司等等行政機(jī)關(guān)，改革可以針對現(xiàn)有部門根據(jù)專業(yè)程度的不同獨立出下轄高校管理中心作為公辦高校的出資人、舉辦者，具體負(fù)責(zé)管理高校的人員與資金等事務(wù)，對于高校管理中心應(yīng)增強(qiáng)部門的崗位的穩(wěn)定性延長任期，考核晉升尺度突出專業(yè)特點，加大工作的自由裁量空間。而對于作為執(zhí)行機(jī)關(guān)的原教育行政部門的剩余部分，人大應(yīng)通過加強(qiáng)相關(guān)法律制定、集中人事考核權(quán)等方式加大對其控制力度，并適度縮短任期，適時根據(jù)政策調(diào)整實現(xiàn)相關(guān)人員的最優(yōu)配置，確保行政部門的意志最大限度的遵循人大的意志表達(dá)，進(jìn)而規(guī)范其意志執(zhí)行職能。

作者簡介：張珍（1990.5-）女，漢族，陜西咸陽人，碩士，陜西工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，研究方向：電子商務(wù)。

參考文獻(xiàn)

[1] 弗蘭克·古德諾.政治與行政——政府之研究[M].北京：北京大學(xué)出版社，2012：14+69+79.