田學(xué)斌 柳天恩 周彬

摘 要 產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級是我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要推動力。我國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級面臨“逆全球化”、發(fā)達(dá)國家“再工業(yè)化”、新科技革命、居民消費(fèi)升級、資源環(huán)境約束強(qiáng)化等新形勢。在界定產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級內(nèi)涵和類型基礎(chǔ)上，指出產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級要走出傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)就是“夕陽產(chǎn)業(yè)”、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型就是“退二進(jìn)三”、產(chǎn)業(yè)升級就是“資本、技術(shù)換人”、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)與新興產(chǎn)業(yè)“非此即彼”等認(rèn)識誤區(qū)。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級要重點(diǎn)防范轉(zhuǎn)型升級失序、過度依賴外需、比較優(yōu)勢斷檔和產(chǎn)業(yè)政策錯配帶來的風(fēng)險。最后，總結(jié)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級總體思路和重點(diǎn)方向，指出轉(zhuǎn)型升級需要處理好三大關(guān)系。

關(guān)鍵詞 產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型;產(chǎn)業(yè)升級;高質(zhì)量發(fā)展;認(rèn)識誤區(qū);風(fēng)險防范

[中圖分類號]F121.3[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1673-0461（2019）07-0001-07

黨的十九大報告指出，“我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的攻關(guān)期，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系是跨越關(guān)口的迫切要求和我國發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)”。建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的核心是建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，而建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系的關(guān)鍵在于加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級步伐。盡管我國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的目標(biāo)已經(jīng)比較清晰，但在推進(jìn)過程中仍存在不少認(rèn)識誤區(qū)。關(guān)于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的錯誤認(rèn)識對我國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級路徑選擇具有潛在危害性。如果不及時糾偏錯誤的認(rèn)識，可能會帶來一系列風(fēng)險，影響產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和競爭力提升。在新形勢下推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，澄清產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的認(rèn)識誤區(qū)，防范產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級可能存在的重大風(fēng)險，并適時調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、我國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級面臨新形勢

（一）“逆全球化”和貿(mào)易保護(hù)主義不斷涌現(xiàn)

近年來，“逆全球化”浪潮愈演愈烈，貿(mào)易保護(hù)主義不斷升級，全球多邊機(jī)制受挫，單邊主義和民族主義有所抬頭，典型如英國脫歐、美國大選。美國政府提出“美國利益至上”，對中國啟動“301調(diào)查報告”，封鎖中興通訊等高科技企業(yè)，進(jìn)一步凸顯了我國產(chǎn)業(yè)跨越提升到新階段所面臨的技術(shù)封鎖和升級阻滯。我國以FDI、加工貿(mào)易和服務(wù)外包等方式低端嵌入全球價值鏈，很大程度上實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)品升級和流程升級，但功能升級和鏈條升級則受到發(fā)達(dá)國家控制和阻擊。阻擊手段包括：制定更嚴(yán)格的質(zhì)量、安全、環(huán)保等進(jìn)入壁壘（Perez-Aleman等，2008）[1];利用代工企業(yè)專用性資產(chǎn)的投資鎖定特征和代工者間的價格戰(zhàn)，切斷其靠利潤積累獲得研發(fā)投入的通道（Schmitz，2004）[2];通過政治否決機(jī)制等進(jìn)行技術(shù)封鎖（Giuliani等，2005）[3];采用知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)和行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系（Pietrobelli等，2008）[4]。

（二）發(fā)達(dá)國家推進(jìn)“再工業(yè)化”和“制造業(yè)回流”戰(zhàn)略

2008年金融危機(jī)以來，美歐等發(fā)達(dá)國家重新審視國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和發(fā)展戰(zhàn)略，紛紛提出“再工業(yè)化”和“制造業(yè)回歸”戰(zhàn)略。例如，美國2009年12月發(fā)布《重振美國制造業(yè)：一個振興美國制造業(yè)的框架》，2010年8月出臺《制造業(yè)促進(jìn)法案》，特朗普當(dāng)選后，基于“美國制造業(yè)再次偉大”的競選承諾，采取了貿(mào)易保護(hù)、減稅等激進(jìn)方式推進(jìn)美國制造業(yè)回歸。德國則制定了雄心勃勃的工業(yè)4.0戰(zhàn)略，力圖搶占全球產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略制高點(diǎn)。美歐制造業(yè)振興計(jì)劃表明，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的方向不是“退二進(jìn)三”，用服務(wù)業(yè)取代制造業(yè)，而是通過創(chuàng)新不斷提高制造業(yè)的技術(shù)水平和附加價值，推進(jìn)制造業(yè)和服務(wù)業(yè)融合發(fā)展。美歐“再工業(yè)化”和“制造業(yè)回流”，將在某種程度上抵消中國制造業(yè)的出口競爭優(yōu)勢，如果不能在全球產(chǎn)能過剩的背景下快速實(shí)現(xiàn)我國比較優(yōu)勢的動態(tài)轉(zhuǎn)換，在前有圍堵、后有追趕的全球產(chǎn)業(yè)分工格局中，中國有可能陷入“高端上不去”“低端鎖不定”的困境，出現(xiàn)比較優(yōu)勢斷檔風(fēng)險。

（三）新科技革命不斷帶來顛覆性技術(shù)和產(chǎn)業(yè)

世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史表明，每次大的經(jīng)濟(jì)危機(jī)往往伴隨著深刻的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和激烈的生產(chǎn)方式變革，同時孕育新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革。2008年金融危機(jī)以來，全球范圍內(nèi)在“大智移云”、生命科學(xué)、新材料、新能源等領(lǐng)域的顛覆性技術(shù)不斷涌現(xiàn)，新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)和新模式層出不窮，引發(fā)了全球產(chǎn)業(yè)分工格局的深刻調(diào)整，重塑了國家和區(qū)域在全球產(chǎn)業(yè)價值鏈中的位置。每一次科技革命和產(chǎn)業(yè)變革時期都是后發(fā)國家實(shí)現(xiàn)“彎道超車”和“換道超車”的時間窗口（李曉華，2018）[5]。我國必須抓住新一輪科技革命帶來的歷史機(jī)遇，適應(yīng)全球產(chǎn)業(yè)變革和技術(shù)發(fā)展方向，加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)改造升級，培育壯大新經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)信息技術(shù)與制造業(yè)深度融合，搶占全球產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略制高點(diǎn)，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)邁向全球價值鏈中高端。

（四）居民消費(fèi)升級迫切需要深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

隨著改革開放40年的快速發(fā)展，我國經(jīng)濟(jì)總量已經(jīng)躍居世界第二，工業(yè)品產(chǎn)量躍居世界第一，成為全球第一大貨物出口國。我國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)從供給短缺轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性供給過剩，突出表現(xiàn)為日益嚴(yán)重的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩問題。但與此同時，我國在一些中高端產(chǎn)品和消費(fèi)領(lǐng)域出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性短缺，引發(fā)了近幾年火熱的出國購物狂潮。其背后根源在于隨著我國進(jìn)入中等收入國家行列，居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)在不斷升級，對中低端產(chǎn)品的需求降低，對高端產(chǎn)品的需求在上升。消費(fèi)已經(jīng)從過去的模仿型排浪式消費(fèi)轉(zhuǎn)變?yōu)楫?dāng)前的個性化、多樣化消費(fèi)（江飛濤、李曉萍，2015）[6]。消費(fèi)結(jié)構(gòu)的變化迫切需要深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，通過提升改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和培育壯大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)及現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，來推進(jìn)產(chǎn)業(yè)邁向全球價值鏈中高端，滿足人民群眾日益增長的高質(zhì)量、差異化的消費(fèi)需求。

（五）資源環(huán)境約束日益強(qiáng)化

改革開放以來，我國通過發(fā)揮勞動力、土地、能源、環(huán)境價格低廉的比較優(yōu)勢，參與國際產(chǎn)業(yè)分工合作，獲得了快速的經(jīng)濟(jì)增長，但也面臨日益強(qiáng)化的資源環(huán)境約束，經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展問題受到國內(nèi)外學(xué)者廣泛關(guān)注。近年來，我國勞動力成本不斷上升，土地等非流動要素價格大幅上漲，資源環(huán)境承載力大幅下降，極大地提高了傳統(tǒng)制造業(yè)發(fā)展成本。資產(chǎn)價格暴漲暴跌也加大了宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的不穩(wěn)定性，影響制造業(yè)投資預(yù)期，對制造業(yè)發(fā)展形成了明顯的擠出效應(yīng)，經(jīng)濟(jì)“脫實(shí)向虛”問題突出。只有不斷培育和集聚人力資本、技術(shù)、信息等高端要素資源，才能打破資源環(huán)境約束，提升改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，培育壯大新興產(chǎn)業(yè)，加快要素稟賦結(jié)構(gòu)升級和比較優(yōu)勢動態(tài)轉(zhuǎn)換，形成新的產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢。

二、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的內(nèi)涵和類型

（一）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的內(nèi)涵

隨著我國進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級已成共識。但對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的內(nèi)涵和類型，無論是學(xué)術(shù)界還是政府部門，認(rèn)識上還存在明顯差異。關(guān)于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的內(nèi)涵，目前有四種頗具代表性的觀點(diǎn)。

第一種觀點(diǎn)從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進(jìn)的角度出發(fā)，認(rèn)為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級就是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理化和高度化（韓永輝、黃亮雄、王賢彬，2017）[7]，進(jìn)而采用三次產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中所占比重、制造業(yè)與服務(wù)業(yè)的相對比重、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)與傳統(tǒng)制造業(yè)的相對比重等作為評價產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的標(biāo)準(zhǔn)（張耀輝，2002[8];楊青龍、劉啟超，2015[9]）。

第二種觀點(diǎn)從產(chǎn)業(yè)要素密集度變化的角度出發(fā)，認(rèn)為“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)內(nèi)生于要素稟賦結(jié)構(gòu)，且隨著要素稟賦結(jié)構(gòu)的升級而升級”，把產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級視為資本和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)逐步取代勞動密集型產(chǎn)業(yè)的過程（徐朝陽、林毅夫，2010）[10]，進(jìn)而把資本和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)比重提高作為評價產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的標(biāo)準(zhǔn)（梁琦、詹亦軍，2006）[11]。

第三種觀點(diǎn)從產(chǎn)業(yè)進(jìn)出口結(jié)構(gòu)變化的角度出發(fā)，認(rèn)為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級就是貿(mào)易結(jié)構(gòu)從加工貿(mào)易為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐话阗Q(mào)易為主，從服務(wù)外包為主轉(zhuǎn)變?yōu)槟嫦蛲獍鼮橹?，從原材料和一般制成品出口為主轉(zhuǎn)變?yōu)楦咝录夹g(shù)產(chǎn)業(yè)出口為主，進(jìn)而把出口中一般貿(mào)易比重或高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)比重等作為評價產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的標(biāo)準(zhǔn)（劉國暉、張如慶，2014）[12]。

第四種觀點(diǎn)從全球價值鏈的角度出發(fā)，認(rèn)為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級就是國家、地區(qū)或企業(yè)從全球價值鏈中低端環(huán)節(jié)向中高端環(huán)節(jié)攀升，從代工、貼牌為主轉(zhuǎn)變?yōu)樽灾餮邪l(fā)設(shè)計(jì)和自主品牌為主，把提高產(chǎn)業(yè)技術(shù)含量和附加價值，進(jìn)而把產(chǎn)業(yè)在全球價值鏈中的分工地位和出口產(chǎn)品的技術(shù)含量等作為評價產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的標(biāo)準(zhǔn)（劉志彪、張曄，2005[13];隆國強(qiáng)、張麗平，2012[14]）。如Humphrey和Schmitz（2002）[15]在全球價值鏈分析框架下，將產(chǎn)業(yè)升級分為工藝升級、產(chǎn)品升級、功能升級和跨產(chǎn)業(yè)升級四種類型。

對于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級認(rèn)識上的不一致，容易引發(fā)政策上的偏差和搖擺，給我國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級帶來一系列風(fēng)險和挑戰(zhàn)。為避免概念上的混亂和政策上的偏差，必須要先要對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級概念有一個清晰認(rèn)識。本文認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級含義相近，但又各有側(cè)重，應(yīng)該分開理解（見表1）。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型主要是指隨著比較優(yōu)勢和要素稟賦結(jié)構(gòu)的動態(tài)轉(zhuǎn)換，一國或地區(qū)產(chǎn)業(yè)從一種類型轉(zhuǎn)變?yōu)榱硪环N類型，主要包括行業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、要素結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、貿(mào)易結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和發(fā)展方式轉(zhuǎn)型四種類型。產(chǎn)業(yè)升級是指在科技創(chuàng)新和制度創(chuàng)新雙輪驅(qū)動下，一國或地區(qū)產(chǎn)業(yè)沿著全球價值鏈不斷從低端向中高端攀升，從低附加值、低技術(shù)含量的生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)為主向高附加值、高技術(shù)含量的研發(fā)、設(shè)計(jì)、標(biāo)準(zhǔn)、專利、品牌、營銷、服務(wù)、關(guān)鍵零部件等環(huán)節(jié)為主轉(zhuǎn)變。

（二）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的類型

1.產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的四種類型

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型主要包括行業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、要素結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、貿(mào)易結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和發(fā)展方式轉(zhuǎn)型四種類型。行業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型是指三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)內(nèi)行業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變、行業(yè)內(nèi)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變等。要素結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型是指隨著要素稟賦結(jié)構(gòu)變遷，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)從勞動密集型和資源密集型產(chǎn)業(yè)為主轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y本密集型和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)為主，從輕工業(yè)為主轉(zhuǎn)變?yōu)橹毓I(yè)為主。貿(mào)易結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型是指隨著一國要素稟賦和比較優(yōu)勢的變化，出口結(jié)構(gòu)從“兩頭在外、中間在內(nèi)”的加工貿(mào)易為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐话阗Q(mào)易為主，從服務(wù)外包為主轉(zhuǎn)變?yōu)槟嫦蛲獍鼮橹?，從貨物貿(mào)易為主轉(zhuǎn)變?yōu)榧夹g(shù)貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易為主等。發(fā)展方式轉(zhuǎn)型是指產(chǎn)業(yè)發(fā)展從數(shù)量規(guī)模擴(kuò)張型發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)橘|(zhì)量效益提升型發(fā)展，從要素投資驅(qū)動型發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)閯?chuàng)新驅(qū)動型發(fā)展，從出口導(dǎo)向型發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)需拉動型發(fā)展，從高投入、高污染、低效益的粗放式發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)榈屯度?、低排放、高效益的綠色高效發(fā)展等。

2.產(chǎn)業(yè)升級的五種類型

本文在Humphrey和Schmitz（2002）對產(chǎn)業(yè)升級分類基礎(chǔ)上，結(jié)合新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革趨勢，將產(chǎn)業(yè)升級分為產(chǎn)品升級、流程升級、功能升級、跨部門升級和融合升級五種類型。產(chǎn)品升級是指通過引入更為先進(jìn)的生產(chǎn)線和機(jī)器設(shè)備，推動產(chǎn)品質(zhì)量變革、效率提升和類別增加，滿足消費(fèi)升級和產(chǎn)品差異化需求。尤其是隨著我國消費(fèi)升級，居民對產(chǎn)品的質(zhì)量和功能有了更高的要求。深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，化解傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)過剩產(chǎn)能，關(guān)鍵就在于抓住新一輪科技革命帶來的機(jī)遇，提升產(chǎn)品質(zhì)量等級和經(jīng)濟(jì)效益，扭轉(zhuǎn)我國產(chǎn)品質(zhì)量低端的形象。流程升級是指通過對生產(chǎn)流程進(jìn)行重組，或引進(jìn)智能制造和柔性制造技術(shù)，或利用信息技術(shù)優(yōu)化生產(chǎn)制造環(huán)節(jié)，從而提高投入—產(chǎn)出轉(zhuǎn)化效率。功能升級是指通過獲取新的功能（或放棄現(xiàn)有功能），比如從加工制造環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)向研發(fā)、設(shè)計(jì)、品牌、營銷等環(huán)節(jié)，來提高生產(chǎn)活動的總體技術(shù)含量和附加價值?？绮块T升級是指從一個行業(yè)跨入另一個行業(yè)，新進(jìn)入的行業(yè)通常與已進(jìn)入行業(yè)相關(guān)，比如從自行車行業(yè)進(jìn)入摩托車行業(yè)，從傳統(tǒng)能源行業(yè)進(jìn)入新能源行業(yè)，從傳統(tǒng)零售領(lǐng)域進(jìn)入電子商務(wù)領(lǐng)域等。融合升級是指利用新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)深度融合發(fā)展，快速形成產(chǎn)業(yè)競爭新優(yōu)勢。比如，通過信息化與工業(yè)化融合、制造業(yè)與服務(wù)業(yè)融合、軍民融合、“互聯(lián)網(wǎng)+”等，提升產(chǎn)業(yè)競爭力。

三、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的認(rèn)識誤區(qū)

（一）傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)就是“夕陽產(chǎn)業(yè)”的認(rèn)識誤區(qū)

不少人認(rèn)為傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)就是低端落后產(chǎn)業(yè)和夕陽產(chǎn)業(yè)，應(yīng)該逐步淘汰，這是一種嚴(yán)重的誤解?？创粋€產(chǎn)業(yè)是否屬于夕陽產(chǎn)業(yè)，不能根據(jù)其存在時間或者主要要素構(gòu)成，而應(yīng)該根據(jù)其市場需求和經(jīng)濟(jì)效益來研判。很多傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)如紡織服裝存在上千年，是永不過時的民生產(chǎn)業(yè)和“恒陽產(chǎn)業(yè)”。紡織服裝一般認(rèn)為是勞動密集型產(chǎn)業(yè)，但隨著智能制造和柔性制造技術(shù)日益完善，出現(xiàn)了“機(jī)器取代人工”的發(fā)展趨勢，紡織服裝產(chǎn)業(yè)中資本和技術(shù)的貢獻(xiàn)在上升，一般勞動力的貢獻(xiàn)在下降，出現(xiàn)了要素密集度屬性的變化。而且紡織服裝產(chǎn)業(yè)鏈條長，即便加工制造環(huán)節(jié)存在高耗能、高排放和低效益的特點(diǎn)，但研發(fā)、設(shè)計(jì)、標(biāo)準(zhǔn)、品牌、營銷等環(huán)節(jié)則存在低耗能、低排放和高附加價值的特點(diǎn)。因此，不能把傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)與低端落后產(chǎn)業(yè)劃等號，不能把產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級簡單理解為淘汰傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)。而是應(yīng)該從價值鏈的角度出發(fā)，一方面引導(dǎo)企業(yè)向“微笑曲線”兩端的研發(fā)、設(shè)計(jì)、標(biāo)準(zhǔn)、品牌、營銷等高附加值環(huán)節(jié)攀升，另一方面提升加工制造環(huán)節(jié)的技術(shù)水平和生產(chǎn)效率，推動加工制造向數(shù)字化、智能化、綠色化、服務(wù)化方向發(fā)展。

（二）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型就是“退二進(jìn)三”的認(rèn)識誤區(qū)

從全球產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一般規(guī)律來看，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，一國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)一般會呈現(xiàn)從“一、二、三”到“二、三、一”，再到“三、二、一”的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)目前呈現(xiàn)“退二進(jìn)三”的演進(jìn)趨勢，這符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一般規(guī)律。但是，用服務(wù)業(yè)取代制造業(yè)的“退二進(jìn)三”產(chǎn)業(yè)政策不應(yīng)成為地方政府所追求的目標(biāo)和政績。這是因?yàn)槲覈且粋€發(fā)展中大國，地區(qū)間資源稟賦和發(fā)展水平存在很大差異，這就決定了我國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級必將是一個因地制宜的、多元化的、多重導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)政策體系。此外，在新一輪科技革命推動下，全球產(chǎn)業(yè)價值鏈進(jìn)一步分解，出現(xiàn)了產(chǎn)品內(nèi)分工、制造服務(wù)化和三次產(chǎn)業(yè)深度融合的趨勢，傳統(tǒng)的三次產(chǎn)業(yè)劃分方法早已過時。在歐美“再工業(yè)化”的背景下，我國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的關(guān)注點(diǎn)不能停留在三次產(chǎn)業(yè)的調(diào)整，而應(yīng)關(guān)注產(chǎn)業(yè)質(zhì)量變革、動力變革和效率變革，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效和邁上全球產(chǎn)業(yè)價值鏈中高端，形成“以二促三”和“以三帶二”的產(chǎn)業(yè)互動融合發(fā)展格局。

（三）產(chǎn)業(yè)升級就是“資本、技術(shù)換人”的認(rèn)識誤區(qū)

一個國家或地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)內(nèi)生于其資源稟賦結(jié)構(gòu)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與資源稟賦結(jié)構(gòu)匹配，才能夠充分發(fā)揮地區(qū)的比較優(yōu)勢，取得較好的經(jīng)濟(jì)績效。如果忽視一國或地區(qū)的資源稟賦條件和比較優(yōu)勢，通過政府干預(yù)扭曲要素資源配置，就會陷入“結(jié)構(gòu)升級陷阱”，難以獲得動態(tài)比較優(yōu)勢。我國作為一個地域廣闊的發(fā)展中大國，勞動密集型產(chǎn)業(yè)在欠發(fā)達(dá)地區(qū)仍具有很大的發(fā)展?jié)摿?，在穩(wěn)定就業(yè)和防范風(fēng)險方面仍發(fā)揮重要作用。而且隨著科技進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)變革，過去很多所謂的“勞動密集型產(chǎn)業(yè)”已經(jīng)出現(xiàn)了要素密集度轉(zhuǎn)換，變身成為資本密集型或知識技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)。比如，代工企業(yè)富士康的智能工廠利用智能制造技術(shù)改造傳統(tǒng)生產(chǎn)工藝流程，過去流水線的工人逐漸被機(jī)器取代，出現(xiàn)了“黑燈工廠”和“無人工廠”。隨著發(fā)達(dá)國家在新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的技術(shù)成熟和生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化，原來的技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)也可能變成資本密集型或勞動密集型產(chǎn)業(yè)。由此可見，一個產(chǎn)業(yè)的要素密集度屬性應(yīng)該由該產(chǎn)業(yè)技術(shù)成熟度和該國要素相對稀缺程度（即相對價格）來確定的，政府過快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)要素密集度轉(zhuǎn)換，實(shí)際上就是在扭曲要素資源配置，不利于真正發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。

（四）傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)與新興產(chǎn)業(yè)“非此即彼”的認(rèn)識誤區(qū)

傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)與新興產(chǎn)業(yè)不是非此即彼的對立關(guān)系，而是相互融合、共生互促的關(guān)系。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級會不斷催生出新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)和新模式。很多新興產(chǎn)業(yè)是在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，或者需要傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為其提供配套，如智能制造、互聯(lián)網(wǎng)+、共享單車、新能源汽車等。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)過新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新模式的改造提升，也會煥發(fā)強(qiáng)大的生命力，如青島紅領(lǐng)制衣基于工業(yè)4.0打造“大規(guī)模個性化定制”，讓傳統(tǒng)服裝產(chǎn)業(yè)煥發(fā)出新的生機(jī)，天津“飛鴿”自行車引入“互聯(lián)網(wǎng)+”和智能制造，實(shí)現(xiàn)了傳統(tǒng)自行車行業(yè)的華麗轉(zhuǎn)身。因此，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級不是要推倒重來，而是要在改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上，培育壯大新興產(chǎn)業(yè)，同步做好增量調(diào)整和存量優(yōu)化兩篇大文章。

四、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的風(fēng)險防范

（一）轉(zhuǎn)型升級失序帶來的風(fēng)險

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級是一個漸進(jìn)過程，需要把握好政策實(shí)施節(jié)奏、力度和步驟，增強(qiáng)政策的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，穩(wěn)扎穩(wěn)打，穩(wěn)步推進(jìn)，防范片面追求跨越趕超帶來的各種風(fēng)險。一是要防范產(chǎn)業(yè)空心化風(fēng)險。如果政府在新興主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)尚未培育壯大之前，過于強(qiáng)調(diào)“騰籠換鳥”和“除舊迎新”，會造成失業(yè)率上升、財(cái)政收入和經(jīng)濟(jì)增長率下降，進(jìn)而形成產(chǎn)業(yè)空心化。二是要防范傳統(tǒng)企業(yè)倒閉和大量失業(yè)。由于存在路徑依賴和沉淀成本，我國一些傳統(tǒng)企業(yè)可能缺乏轉(zhuǎn)型升級的動力和能力。如果沒有有效的制度安排和轉(zhuǎn)型過渡期，可能會出現(xiàn)傳統(tǒng)企業(yè)的倒閉潮。傳統(tǒng)企業(yè)數(shù)量和從業(yè)人員眾多，企業(yè)倒閉會影響就業(yè)和社會穩(wěn)定。三是要防范經(jīng)濟(jì)大起大落擾亂產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級進(jìn)程。如果經(jīng)濟(jì)大起大落，會加大產(chǎn)業(yè)發(fā)展未來的不確定性，進(jìn)而擾亂企業(yè)正常經(jīng)營和投資預(yù)期。在經(jīng)濟(jì)大起大落時期，微觀企業(yè)主體無法對未來做出清晰判斷和預(yù)測，最優(yōu)選擇就是觀望和維持現(xiàn)狀，最終延緩產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級進(jìn)程。

（二）過度依賴外需帶來的風(fēng)險

改革開放40年，我國通過擴(kuò)大開放深度融入全球產(chǎn)業(yè)分工體系，取得了舉世矚目的經(jīng)濟(jì)增長。但與此同時，我國的外貿(mào)依存度較高，對外需依賴性較強(qiáng)。過度依賴外需對我國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級至少帶來三個方面的不利影響。一是增大了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的外生風(fēng)險。我國經(jīng)濟(jì)增長從2010年的10.6%下降到2016年的6.7%，其中外部沖擊是主要影響因素（林毅夫，2018）[16]。一方面，發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)仍處于深度調(diào)整過程中;另一方面，貿(mào)易保護(hù)主義和“逆全球化”浪潮在發(fā)達(dá)國家興起，導(dǎo)致我國出口受到一定阻礙。我國出口企業(yè)在外部需求旺盛時往往缺乏轉(zhuǎn)型升級的壓力和動力，在外部需求收緊時又因經(jīng)營困難和發(fā)達(dá)國家技術(shù)封鎖而缺乏轉(zhuǎn)型升級的能力。二是容易導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)被“低端鎖定”?；趪H市場吸引FDI和發(fā)展加工貿(mào)易，我國企業(yè)雖然可以通過“干中學(xué)”、技術(shù)溢出效應(yīng)等實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品升級和流程升級，但在推進(jìn)功能升級時明顯受到發(fā)達(dá)國家跨國公司的技術(shù)封鎖和市場圍堵。發(fā)達(dá)國家經(jīng)常采取的技術(shù)封鎖手段包括：制定更嚴(yán)格的質(zhì)量、安全、環(huán)保等進(jìn)入壁壘;利用代工企業(yè)專用性資產(chǎn)的投資鎖定特征和代工者間的價格戰(zhàn)，切斷其靠利潤積累獲得研發(fā)投入的通道;通過政治否決機(jī)制等進(jìn)行技術(shù)封鎖;采用知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)和行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系等。三是弱化區(qū)際產(chǎn)業(yè)聯(lián)系。我國出口導(dǎo)向的發(fā)展戰(zhàn)略導(dǎo)致出口企業(yè)競相為發(fā)達(dá)國家做配套，在一定程度上弱化了區(qū)際產(chǎn)業(yè)聯(lián)系，降低了國內(nèi)經(jīng)濟(jì)自我調(diào)節(jié)能力，造成有限資源在出口部門和國內(nèi)生產(chǎn)部門之間非均衡配置，不利于我國現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系的建立。

（三）比較優(yōu)勢斷檔帶來的風(fēng)險

改革開放之初，我國以勞動力、土地、環(huán)境、資源等成本比較優(yōu)勢參與國際分工，大力發(fā)展勞動密集型和資源密集型產(chǎn)業(yè)，極大地刺激了經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易的增長。但是，到了改革開放40年的關(guān)口，我國接近無限供給的人口紅利已經(jīng)消失，可大規(guī)模、高強(qiáng)度開發(fā)的土地已經(jīng)消耗殆盡，資源環(huán)境承載力成為產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的硬約束。在同東南亞等發(fā)展中國家相比，我們在勞動密集型和資源密集型產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的比較優(yōu)勢逐年下降。與此同時，與發(fā)達(dá)國家相比，我們在一些關(guān)鍵領(lǐng)域和技術(shù)環(huán)節(jié)仍存在巨大差距，在發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)方面還有很長的路要走。在前有圍堵，后有追兵的情況下，我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展可能會因路徑依賴陷入“比較優(yōu)勢斷檔”和“中等收入陷阱”風(fēng)險，既無法與低收入國家在勞動密集型和資源密集型產(chǎn)業(yè)競爭，也無法在高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)方面與發(fā)達(dá)國家競爭。

（四）產(chǎn)業(yè)政策不匹配帶來的風(fēng)險

產(chǎn)業(yè)政策的效果取決于是否與產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律匹配，如果產(chǎn)業(yè)政策與產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律出現(xiàn)錯配，則會帶來一系列問題。一是要防范選擇性產(chǎn)業(yè)政策帶來的政策失誤。由于政府有限理性、信息不對稱和企業(yè)的逆向選擇，政府在推進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和培育壯大新興主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)過程中，會出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策和產(chǎn)業(yè)演化規(guī)律匹配失調(diào)的問題，出現(xiàn)政府政策錯位、缺位和越位現(xiàn)象。二是要防范一致的“理性預(yù)期”導(dǎo)致的新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩。受政策誘導(dǎo)和高收益預(yù)期影響，我國各地在發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域可能會出現(xiàn)“投資潮涌”現(xiàn)象，出現(xiàn)因一致的“理性預(yù)期”導(dǎo)致戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩。三是防范地方政府采用“一刀切”的行政化手段去產(chǎn)能。采用“上大壓小”的辦法，任務(wù)層層分解，非但不能有效化解過剩產(chǎn)能，反而會打擊產(chǎn)能利用率高、排放達(dá)標(biāo)、生產(chǎn)效益好的企業(yè)。那些政策性負(fù)擔(dān)重、產(chǎn)能利用率低的“僵尸企業(yè)”，可以通過轉(zhuǎn)讓“產(chǎn)能指標(biāo)”和去產(chǎn)能補(bǔ)貼政策獲得輸血。

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級過程中存在很多不確定性，理論上所有不確定性都會帶來風(fēng)險。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的某種風(fēng)險可能并不大，但各種風(fēng)險的疊加效應(yīng)和相互傳導(dǎo)可能是無法承受的，這是需要重點(diǎn)關(guān)注和防范的。

五、關(guān)于我國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的政策調(diào)適

（一）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的總體思路

貫徹落實(shí)新發(fā)展理念，深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，按照高質(zhì)量發(fā)展要求，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革和動力變革，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式由勞動密集型向資本技術(shù)密集型、由數(shù)量擴(kuò)張型向質(zhì)量提升型、由要素投資驅(qū)動型向創(chuàng)新驅(qū)動型的轉(zhuǎn)變，培育壯大新興產(chǎn)業(yè)，改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，加快發(fā)展現(xiàn)代制造業(yè)，推進(jìn)三次產(chǎn)業(yè)深度融合發(fā)展，構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，營造產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新生態(tài)，打造世界級先進(jìn)制造業(yè)集群，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)邁上全球價值鏈中高端，力爭到2025年形成全面系統(tǒng)和動態(tài)可調(diào)整的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級政策體系。

（二）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的重點(diǎn)方向

1.培育壯大新興產(chǎn)業(yè)

新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革不斷帶來新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式，為新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來了無限空間和可能。我國必須抓住新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革帶來的機(jī)遇，瞄準(zhǔn)全球科技創(chuàng)新趨勢和技術(shù)前沿，面向國家重大戰(zhàn)略需求，把握產(chǎn)業(yè)未來發(fā)展方向，匯聚全球高端創(chuàng)新要素資源，加強(qiáng)在信息網(wǎng)絡(luò)、生命科學(xué)、航空航天等有前景的行業(yè)領(lǐng)域前瞻布局，盡快培育壯大新一代信息技術(shù)、生命健康、高端裝備制造、新材料、節(jié)能環(huán)保和新能源等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。

一是加大科技創(chuàng)新投入力度。加強(qiáng)國家創(chuàng)新體系建設(shè)，加大政府科技投入力度，強(qiáng)化前瞻性基礎(chǔ)研究，突破顛覆性技術(shù)創(chuàng)新，支持關(guān)鍵共性技術(shù)、前沿引領(lǐng)技術(shù)和現(xiàn)代工程技術(shù)等領(lǐng)域的協(xié)同創(chuàng)新，形成基礎(chǔ)研究與應(yīng)用研究相互支撐、科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新緊密結(jié)合的良好局面。大力支持源頭創(chuàng)新和科技成果轉(zhuǎn)化，尤其是在芯片等一些“卡脖子”的關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域加強(qiáng)自主創(chuàng)新，提升創(chuàng)新能力和水平。

二是培育壯大企業(yè)創(chuàng)新主體。新興產(chǎn)業(yè)處于技術(shù)不成熟和市場不確定的階段，沒有發(fā)達(dá)國家成熟的技術(shù)可以引進(jìn)、消化和吸收。因此，新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的技術(shù)路線具有很大的不確定性，即便技術(shù)先進(jìn)也并不一定意味著經(jīng)濟(jì)可行，需要企業(yè)不斷試錯，創(chuàng)新成功與否是個未知數(shù)。由于技術(shù)路線不確定，政府主導(dǎo)技術(shù)路線就會帶來很大風(fēng)險，無疑是一場“豪賭”。必須發(fā)揮企業(yè)創(chuàng)新主體作用，促進(jìn)企業(yè)真正成為技術(shù)創(chuàng)新決策、研發(fā)投入、科研組織和成果轉(zhuǎn)化的主體，發(fā)揮市場對技術(shù)研發(fā)方向、路線選擇和各類創(chuàng)新資源配置的導(dǎo)向作用。

三是加大政府對創(chuàng)新產(chǎn)品的支持力度。由于創(chuàng)新產(chǎn)品的市場容量還沒有充分開發(fā)，單價相對較高，難以形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)的低成本優(yōu)勢，政府需要加大對自主創(chuàng)新產(chǎn)品的政府購買力度。當(dāng)然，政府應(yīng)該吸取已有的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，推進(jìn)支持政策從補(bǔ)貼供方為主向補(bǔ)貼需方為主轉(zhuǎn)變。補(bǔ)貼需求方是為了給創(chuàng)新產(chǎn)品提供市場容量，激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新活力，同時有利于避免形成不公平的市場競爭主體和出現(xiàn)政策性套利及制度性腐敗。補(bǔ)貼應(yīng)發(fā)生在技術(shù)的導(dǎo)入期而不是成長期和成熟期。因?yàn)閷?dǎo)入期新技術(shù)發(fā)展緩慢，面臨失敗風(fēng)險。到了技術(shù)成長期和成熟期，政府應(yīng)該退出補(bǔ)貼，因?yàn)榇藭r繼續(xù)補(bǔ)貼會造成不公平的市場競爭，反而抑制企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新。

四是集聚全球創(chuàng)新要素資源。充分利用我國市場規(guī)模效應(yīng)和消費(fèi)升級需求，虹吸全球創(chuàng)新要素資源，吸引發(fā)達(dá)國家跨國公司在我國開展“逆向創(chuàng)新”，推動建設(shè)一批聯(lián)合研發(fā)基地、協(xié)同創(chuàng)新中心和科技成果轉(zhuǎn)化基地。適應(yīng)我國進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段的需求，轉(zhuǎn)變過去簡單依靠土地、稅收等優(yōu)惠政策的招商引資模式，全面推行負(fù)面清單制度和國民待遇，由過去的“招商引資”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢猩踢x資”和“招才引智”，為創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略提供高端技術(shù)、人才和資本支撐。

五是構(gòu)建激勵創(chuàng)新的體制機(jī)制。優(yōu)化企業(yè)營商環(huán)境，營造企業(yè)創(chuàng)新氛圍，加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)力度，加大對違反公平競爭行為的懲罰力度，形成普惠性創(chuàng)新政策支持體系，更好發(fā)揮政府在創(chuàng)新薄弱環(huán)節(jié)和共性關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域提供政策支持的作用。建立鼓勵創(chuàng)新、寬容失敗的容錯糾錯機(jī)制，培育開放包容的創(chuàng)新文化和氛圍，培養(yǎng)企業(yè)家精神，弘揚(yáng)創(chuàng)客文化和極客精神，推進(jìn)創(chuàng)客空間建設(shè)，為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供平臺，激活全社會的創(chuàng)新活力和激情。

2.改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)

傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)是我國建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系、實(shí)施“中國制造2025”戰(zhàn)略不可缺少的環(huán)節(jié)，產(chǎn)業(yè)規(guī)模龐大，對我國保持經(jīng)濟(jì)增長和就業(yè)穩(wěn)定具有重要意義。推進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，不是要“推倒重來”和“破舊迎新”，而是基于已有的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和比較優(yōu)勢，用新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新模式改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。

一是推進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)質(zhì)量效益邁上新臺階。根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段轉(zhuǎn)換和資源稟賦升級需求，逐步推進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向數(shù)字化、智能化、綠色化、服務(wù)化、高端化方向發(fā)展。通過質(zhì)量變革、效率變革和動力變革，提升全要素生產(chǎn)率，加強(qiáng)技術(shù)改造和模式創(chuàng)新，提高產(chǎn)品附加價值和技術(shù)含量，形成新的產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢。

二是推進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)攀升全球價值鏈中高端。拉長延伸產(chǎn)業(yè)價值鏈，重點(diǎn)發(fā)展研發(fā)、設(shè)計(jì)、品牌、標(biāo)準(zhǔn)、營銷、核心零部件等高端環(huán)節(jié)，加強(qiáng)工業(yè)設(shè)計(jì)和品牌塑造，推進(jìn)加工制造等高耗能、高污染、高占地環(huán)節(jié)向外轉(zhuǎn)移，改變我國在全球價值鏈分工中的地位。

三是建立傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的激勵和倒逼機(jī)制，根據(jù)能耗、水耗、環(huán)保、技術(shù)、質(zhì)量、安全、標(biāo)準(zhǔn)、法律和必要的行政手段，清理低端企業(yè)和淘汰落后產(chǎn)能。

四是建立東部和中西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)對接機(jī)制，加強(qiáng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)跨區(qū)域轉(zhuǎn)移，進(jìn)一步發(fā)揮中西部地區(qū)的要素稟賦優(yōu)勢，同時為東部地區(qū)向高端化發(fā)展騰出空間，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)整合提升和空間布局優(yōu)化。

（三）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級要處理好三大關(guān)系

一是處理好增量調(diào)整和存量優(yōu)化的關(guān)系。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級要處理好增量和存量的關(guān)系，既要以增量調(diào)結(jié)構(gòu)，又要以存量促升級，同步做好增量調(diào)整和存量優(yōu)化兩篇大文章。用新產(chǎn)業(yè)代替舊產(chǎn)業(yè)是轉(zhuǎn)型升級，產(chǎn)業(yè)內(nèi)部通過技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和模式創(chuàng)新由低端向高端、由低附加值環(huán)節(jié)向高附加值環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)變也是轉(zhuǎn)型升級。我國一方面要匯聚全球創(chuàng)新要素資源，加大科技創(chuàng)新投入力度，培育壯大企業(yè)創(chuàng)新主體，加快形成以新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式為代表的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系;另一方面也要運(yùn)用新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新模式改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)工業(yè)設(shè)計(jì)和智能制造，延伸產(chǎn)業(yè)價值鏈，攀升產(chǎn)業(yè)價值鏈中高端，推進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向數(shù)字化、智能化、綠色化、服務(wù)化方向發(fā)展。

二是處理好選擇性產(chǎn)業(yè)政策和功能性產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)系?？v向的選擇性產(chǎn)業(yè)政策主要是針對特定地區(qū)、特定行業(yè)、特定企業(yè)、特定機(jī)構(gòu)、特定產(chǎn)品和特定技術(shù)路線來制定實(shí)施的，通過扭曲要素價格快速形成某種產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)品比較優(yōu)勢。橫向的功能性產(chǎn)業(yè)政策主要是針對創(chuàng)新生態(tài)、市場環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、人才培育、公共服務(wù)等來制定實(shí)施的，是一種競爭性和普惠式的產(chǎn)業(yè)政策。選擇性產(chǎn)業(yè)政策容易導(dǎo)致資源配置扭曲、價格信號失靈和尋租腐敗，形成不公平市場競爭環(huán)境，與本屆政府提出的讓市場在資源配置中起決定性作用的目標(biāo)背離。因此，各級政府在制定產(chǎn)業(yè)政策時，應(yīng)更加重視功能性產(chǎn)業(yè)政策，把有限資源集中在市場解決不了的諸如基礎(chǔ)研究、人才培育、公共服務(wù)等短板上。

三是處理好產(chǎn)業(yè)政策制定與動態(tài)調(diào)整的關(guān)系。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級是一個動態(tài)變化過程，這就決定了產(chǎn)業(yè)政策必然是一個不斷試錯和動態(tài)調(diào)整的過程。隨著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，需要新的產(chǎn)業(yè)政策相匹配。產(chǎn)業(yè)政策不僅要重視前端的政策研究和制定，還要關(guān)注政策落地和執(zhí)行效果，逐步建立完善政策效果評價體系和政策動態(tài)調(diào)整機(jī)制。要營造寬松的政策環(huán)境，允許各地在不與中央政策沖突的前提下，因地制宜地進(jìn)行產(chǎn)業(yè)政策試錯，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為全國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級提供可借鑒、可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。

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