蔣潔

摘要：習(xí)近平總書記在中共十九大報(bào)告中指出，“像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境”。十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)：“建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)”。山上一年四季都被積雪覆蓋，冰川，沙漠，草原，森林，冰雪的垂直覆蓋明顯。因此，現(xiàn)階段促進(jìn)祁連山的生態(tài)可持續(xù)發(fā)展顯得尤為重要。針對甘肅省祁連山目前存在的生態(tài)現(xiàn)狀及問題，同時借鑒其他國家的經(jīng)驗(yàn)，提出相關(guān)財(cái)稅政策思考與建議。

關(guān)鍵詞：祁連山 生態(tài)可持續(xù)發(fā)展 財(cái)稅研究

一、祁連山生態(tài)情況概述

祁連山脈地勢較高，植物生長具有溫度等級。同時涵蓋了草原，荒漠，森林，草場，冰雪等不同植被類型。其中，祁連山的原始森林面積有15.7萬公頃，200萬立方米的森林資源。草場遼闊，適宜畜牧。礦產(chǎn)資源豐富。1988年，甘肅省祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)成立于祁連山北部。2014年，祁連山自然保護(hù)區(qū)總規(guī)劃面積調(diào)整為265.3萬公頃，在甘肅境內(nèi)涉及張掖，武威，金昌三市八縣區(qū)及山丹馬場，總?cè)丝?00多萬。從早期祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)的建立到自然保護(hù)區(qū)的重新調(diào)整和擴(kuò)大，國家都十分重視祁連山生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

二、祁連山生態(tài)問題

2017年1月至10月，甘肅省檢察機(jī)關(guān)經(jīng)審查，共逮捕了16名破壞祁連山環(huán)境資源的罪犯。2017年7月，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳發(fā)布了關(guān)于甘肅祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境的通知。甘肅省共有100名黨政干部被問責(zé)，其中3名副省級干部、21名局級干部和44名縣級干部。截止2018年10月份，國家和省級已投入194億元用于生態(tài)環(huán)境保護(hù)。中央高度重視祁連山的生態(tài)環(huán)境問題，改善祁連山生態(tài)問題已經(jīng)迫在眉睫。

（一）違規(guī)采礦

上世紀(jì)60年代以來，大量人員涌入祁連山自然保護(hù)區(qū)搞開發(fā)，讓這座母親山傷痕累累，給祁連山國家自然保護(hù)區(qū)帶來了嚴(yán)重的生態(tài)破壞。我國《環(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定，國家生態(tài)自然保護(hù)區(qū)禁止開采礦物。而祁連山自然保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)僅肅南縣就有532家大小礦山企業(yè)。這些礦產(chǎn)的開采破壞了地表環(huán)境，挖掘出了礦產(chǎn)殘?jiān)鼜U料通過就地掩埋污染了環(huán)境，產(chǎn)礦帶來的工業(yè)廢水也會污染水源，一系列的打洞開采破壞了地表水系的均衡性。

（二）水電開發(fā)

張掖主要支流上建有46座水電站。主要有六種情況，其一是個別水電站違規(guī)建設(shè);其二是部分水電站審批手續(xù)不全;其三是個別水電站設(shè)計(jì)引水流量偏大;其四是部分水電站施工時長超過預(yù)期;其五是部分水電站未按規(guī)定下泄流量;其六是部分水電站未竣工驗(yàn)收。造成水資源碎片化問題突出，部分河段甚至出現(xiàn)減水和斷流現(xiàn)象。建設(shè)水電站的過程中也對地表植物及生物資源進(jìn)行了破壞，加劇水土流失，大量植物死亡，生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步惡化，存在嚴(yán)重的安全隱患。

（三）旅游開發(fā)

祁連山保護(hù)區(qū)有25個旅游項(xiàng)目，其中武威市14個，張掖市11個（包括山丹軍馬場）。在清理和調(diào)整祁連山自然保護(hù)區(qū)邊界的過程中，這些旅游項(xiàng)目逐漸進(jìn)入保護(hù)區(qū)。在對祁連山的旅游開發(fā)過程中，大量占用土地資源，砍伐森林，減少草皮?；哪潭冗M(jìn)一步加劇。加之對祁連山旅游業(yè)宣傳支持，已超出祁連山可承受的游客承載量，一些野生生物的活動范圍受到限制，生物多樣性遭到破壞。一昧忽視長遠(yuǎn)利益，關(guān)心短期利益。

（四）過度放牧

祁連山有著豐富的草原，放牧成為當(dāng)?shù)鼐用瘾@得生活來源的主要途徑之一。以肅南縣為例，作為一個以放牧為主的縣，由于一些牧戶在草場超載放牧、沒有按時轉(zhuǎn)場等原因，草原生態(tài)遭到肆意破壞。加之保護(hù)區(qū)大多在深山區(qū)，海拔高，道路差，巡護(hù)條件差，對牧民放牧的管理作用不夠。

三、甘肅祁連山地區(qū)現(xiàn)行財(cái)稅政策存在的問題

（一）甘肅祁連山跨度大

祁連山橫跨甘肅省張掖，武威和金昌三個城市。2018年，張掖市濕地湖泊生態(tài)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目完成投資1.14億元。武威市實(shí)施了祁連山山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程的調(diào)整，總投資38.02億元，其中治理項(xiàng)目65個。啟動63個，累計(jì)完成投資22.18億元，支出項(xiàng)目資金18.28億元。金昌市落實(shí)祁連山自然保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)退出資金300萬元，爭取上級專項(xiàng)資金3794萬元，用于退耕還林、退牧還草。雖然各地財(cái)政資金積極投入，但是并不能完全保護(hù)祁連山生態(tài)系統(tǒng)的原真性，完整性，也不能解決歷史遺留問題。

（二）環(huán)保稅征收體制不健全

對于祁連山這種特殊地區(qū)，一些實(shí)踐操作在具體實(shí)行時操作難度較大，環(huán)保稅法依據(jù)排污稅法的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，主要采取三種辦法：首先是公司購買和安裝自動監(jiān)測設(shè)備。第二是公司委托第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)測。第三是根據(jù)流量系數(shù)或物料平衡算法計(jì)算應(yīng)稅污染物的排放量。無論哪種方法，都會給祁連山當(dāng)?shù)仄髽I(yè)帶來嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

四、國外有關(guān)生態(tài)的財(cái)稅政策

（一）新加坡

新加坡的環(huán)境公共衛(wèi)生（修正）法案規(guī)定：對于亂扔垃圾的人來說，第一次處罰200新元。重犯罰3—12小時勞役。

（二）美國

美國早在1970年就建立了國家環(huán)境保護(hù)局和環(huán)境質(zhì)量委員會。美國在保護(hù)生態(tài)環(huán)境，工業(yè)污染方面引入了大量法律。例如，在《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償與責(zé)任法》規(guī)定，企業(yè)對特定場所造成污染的，必須承擔(dān)無限追溯責(zé)任。

（三）德國

2002年，德國出臺了《聯(lián)邦自然保護(hù)和景觀規(guī)劃法》，該法要求賠償土壤和生物多樣性等損失。為此，德國建立生態(tài)賬戶制度，官方授權(quán)機(jī)構(gòu)向開發(fā)商出售可交易的生態(tài)積分。根據(jù)開發(fā)商的環(huán)境影響規(guī)模，從生態(tài)賬戶扣除相應(yīng)的積分。如果補(bǔ)償項(xiàng)目提高了生態(tài)價(jià)值，則可以將增值部分轉(zhuǎn)換為積分并存入生態(tài)賬戶。

五、促進(jìn)祁連山生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的財(cái)稅政策

（一）完善稅收制度

1.完善環(huán)保稅制。面對祁連山違規(guī)采礦，水電開發(fā)，過度開發(fā)旅游業(yè)等給脆弱生態(tài)造成不可磨滅的環(huán)境問題，借鑒發(fā)達(dá)國家地區(qū)的稅收經(jīng)驗(yàn)，完善環(huán)境保護(hù)稅收體系。針對我國環(huán)保稅制不完善，重點(diǎn)解決關(guān)鍵問題，鼓勵當(dāng)?shù)赜袟l件的企業(yè)逐步安裝自動監(jiān)測設(shè)備。同時，第三方監(jiān)測機(jī)構(gòu)逐步形成一個側(cè)重于自動監(jiān)測和第三方檢測的監(jiān)測機(jī)制。由此，適當(dāng)提高環(huán)保稅稅率可以充分發(fā)揮環(huán)保稅在保護(hù)環(huán)境方面的作用。

2.完善資源稅制。我國資源稅征稅范圍涉及礦產(chǎn)資源，而祁連山正是由于存在豐富的森林、草原資源和水資源，同時缺乏完善的稅收制度，造成大量人為破壞環(huán)境。開展資源稅改革，合理擴(kuò)大稅收，將森林資源和草地資源納入資源稅稅目。祁連山富含豐富的稀有礦藏，加快推進(jìn)資源稅從價(jià)計(jì)征，用合理的稅率能夠體現(xiàn)資源的稀缺性。同時把資源的回收率納入資源稅稅率考慮因素之中，這樣有利于將資源的可持續(xù)發(fā)展和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展有機(jī)協(xié)調(diào)。在推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時促進(jìn)生態(tài)可持續(xù)。由于我國的資源稅是共享稅，且甘肅祁連山地區(qū)的資源稅是由當(dāng)?shù)囟悇?wù)局負(fù)責(zé)征收，主要的資源稅稅收收入會流入地方。地方稅務(wù)局要加強(qiáng)監(jiān)管力度，將收到的資源稅款納入生態(tài)恢復(fù)中，做到專款專用。

（二）完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

雖然已經(jīng)對祁連山區(qū)的相關(guān)違法礦山開采點(diǎn)進(jìn)行了查封，但是對已經(jīng)造成的生態(tài)破壞恢復(fù)責(zé)任的界定尚不明確，對已經(jīng)造成的生態(tài)負(fù)債和經(jīng)濟(jì)損失并沒有精確計(jì)量，使得責(zé)任主體不明晰。政府作為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的監(jiān)管方，針對祁連山復(fù)雜的地貌，要因地制宜的制定修復(fù)方針。同時對過度放牧地區(qū)，政府要有針對性有步驟的進(jìn)行生態(tài)移民，在進(jìn)行生態(tài)移民的過程中做好生態(tài)補(bǔ)償措施。

（三）建立專項(xiàng)財(cái)政資金，對重點(diǎn)生態(tài)區(qū)轉(zhuǎn)移支付

申請專項(xiàng)財(cái)政資金，為祁連山生態(tài)領(lǐng)域創(chuàng)新技術(shù)的研發(fā)和改造設(shè)立生態(tài)保護(hù)研究專項(xiàng)資金。加強(qiáng)與大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)的聯(lián)系，搭建高科技轉(zhuǎn)型平臺，縮短科技改造時間。開展跨學(xué)科的生態(tài)保護(hù)基礎(chǔ)與技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)合研究，強(qiáng)化科學(xué)決策支撐。發(fā)揮科研力量和高新技術(shù)手段優(yōu)勢，建立綜合生態(tài)檢測系統(tǒng)，實(shí)時對祁連山生態(tài)現(xiàn)狀及歷史變化情況進(jìn)行檢測和統(tǒng)計(jì)。利用遙感和地面檢測方法，建立覆蓋所有生態(tài)因子的綜合檢測系統(tǒng)與網(wǎng)絡(luò)，掌握和預(yù)測祁連山的生態(tài)變化趨勢。

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（作者單位：蘭州財(cái)經(jīng)大學(xué)）