李偉鵬 劉瑩 余昭睿

摘要：農(nóng)村小額信貸扶貧是專(zhuān)門(mén)向農(nóng)村弱勢(shì)群體提供的不需要擔(dān)保的制度化和組織化的小額貸款。農(nóng)村小額信貸扶貧提高了農(nóng)村扶貧的精準(zhǔn)性、有效性和持續(xù)性，因而逐步被普遍采用。本文在對(duì)武陵山片區(qū)扶貧小額貸款發(fā)展現(xiàn)狀與法律調(diào)整需要基礎(chǔ)上，分析了武陵山片區(qū)農(nóng)村小額貸款扶貧法律制度存在的問(wèn)題和完善對(duì)策。

關(guān)鍵詞：小額貸款? 小額貸款扶貧? “三農(nóng)”? 法律保障制度建設(shè)

一、武陵山片區(qū)小額信貸扶貧現(xiàn)狀

小額信貸作為一種扶貧手段引入我國(guó)，其最初目的是服務(wù)“三農(nóng)”解決農(nóng)戶和小微企業(yè)貸款難、資金短缺的問(wèn)題。經(jīng)過(guò)多年的試點(diǎn)研究和發(fā)展，取得了一定程度上的成果，但是依然存在許多問(wèn)題;筆者通過(guò)對(duì)武陵山片區(qū)農(nóng)村小額信貸扶貧情況進(jìn)行調(diào)查研究，對(duì)武陵山片區(qū)農(nóng)村小額信貸扶貧進(jìn)行深入剖析如下：

（一）從放貸主體分析

武陵山片區(qū)的放貸主體主要是銀行等金融機(jī)構(gòu)以及小額信貸公司等準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)。其中，在金融機(jī)構(gòu)中農(nóng)村信用社所占的比例最大，應(yīng)當(dāng)說(shuō)，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大背景下，農(nóng)村小額信貸確實(shí)迎來(lái)大好機(jī)遇，但是也迎來(lái)巨大的挑戰(zhàn)。首先，就目前而言我國(guó)農(nóng)村小額信貸發(fā)展還未見(jiàn)成熟，相關(guān)法律法規(guī)還不夠完善，其次，并未出臺(tái)專(zhuān)門(mén)規(guī)制小額信貸的法律，與此同時(shí)，銀行等金融機(jī)構(gòu)對(duì)于小額信貸的運(yùn)行模式也并不健全，相應(yīng)的貸款形式比較單一，產(chǎn)業(yè)體系尚未建立，因此，可持續(xù)發(fā)展力不足。另一方面，就小額信貸公司而言，雖然出臺(tái)了有關(guān)規(guī)制小額信貸公司放貸行為的法律法規(guī)，但是從小額信貸公司自身運(yùn)行模式看，小額信貸公司實(shí)行審貸分離，即審批貸款和發(fā)放貸款分離的模式，審貸之初，由于農(nóng)村地區(qū)，特別是農(nóng)戶無(wú)可供抵押的財(cái)產(chǎn)，因此不符合小額信貸公司的放貸標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)戶貸不到貸款，后續(xù)產(chǎn)業(yè)資金跟不上，導(dǎo)致一些農(nóng)戶的小微企業(yè)不得不面臨貸款難、而面臨破產(chǎn)，是武陵山片區(qū)小微企業(yè)和農(nóng)戶所面臨的現(xiàn)實(shí)困境。

（二）從貸款主體分析

進(jìn)行農(nóng)村小額信貸的主要是兩種主體，其一是農(nóng)戶，其二是小微企業(yè)。筆者對(duì)武陵山片區(qū)中恩施、重慶、湘西三個(gè)地區(qū)各1000份調(diào)查問(wèn)卷主要針對(duì)農(nóng)戶向金融機(jī)構(gòu)貸款情況進(jìn)行農(nóng)村小額貸款貧滿意度狀況現(xiàn)狀做了抽樣調(diào)查研究;并進(jìn)行數(shù)據(jù)整理，發(fā)現(xiàn)武陵山片區(qū)農(nóng)村小額信貸扶貧存在的問(wèn)題。

二、武陵山片區(qū)農(nóng)村小額貸款扶貧法律制度存在的問(wèn)題

（一）立法層級(jí)低、高位階法律規(guī)制缺失

有關(guān)小額信貸方面的法律法規(guī)，只是出現(xiàn)在《中國(guó)人民銀行法》和其他各大銀行所制定的規(guī)范性文件當(dāng)中，因此，并沒(méi)有專(zhuān)門(mén)針對(duì)小額貸款扶貧的法律，就商業(yè)銀行法而言，只是規(guī)定原則性問(wèn)題，并未給出具體的措施，而針對(duì)這一問(wèn)題，各大銀行在具體的原則下，制定相應(yīng)的規(guī)范性文件，進(jìn)一步明確小額信貸的細(xì)則，[1]但是就當(dāng)下來(lái)看，筆者認(rèn)為，有關(guān)小額信貸扶貧的法律制度立法層級(jí)低，高位階法律規(guī)制缺失，金融規(guī)制從本質(zhì)上講是國(guó)家對(duì)金融市場(chǎng)的宏觀調(diào)控，是行政行為，當(dāng)前有關(guān)小額信貸方面多數(shù)是規(guī)范性文件，因此在實(shí)施力度和法律權(quán)威性角度講，不利于小額信貸的自身發(fā)展，進(jìn)而小額信貸扶貧的真正內(nèi)在價(jià)值得不到體現(xiàn)，對(duì)于整個(gè)農(nóng)村金融環(huán)境發(fā)展，廣大農(nóng)村小額信貸扶貧，解決農(nóng)戶和小微企業(yè)資金難、貸款難等問(wèn)題就得不到解決、小額信貸扶貧政策就得不到落實(shí)。

（二）法律主體地位不明確、農(nóng)村小額信貸扶貧政策得不到落實(shí)

目前，從事小額信貸業(yè)務(wù)的主體主要是：金融機(jī)構(gòu)和非政府組織（非金融機(jī)構(gòu)如：小額信貸公司），對(duì)于金融機(jī)構(gòu)，我國(guó)主要針對(duì)農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)村信用社（農(nóng)村商業(yè)銀行） 做出了相關(guān)規(guī)定：向農(nóng)戶或者貧困戶提供低利息的貸款時(shí)，無(wú)需提供抵押擔(dān)保，其運(yùn)作模式為小組聯(lián)保、小組基金、強(qiáng)制儲(chǔ)蓄等，這種運(yùn)作模式主要是把小額信貸扶貧當(dāng)做政府一種實(shí)現(xiàn)短期脫貧的政策，缺乏穩(wěn)定性和可持續(xù)發(fā)展性，因此違背了小額信貸扶貧的基本價(jià)值目標(biāo)，不符合小額信貸良性發(fā)展真正幫扶農(nóng)戶、農(nóng)村脫貧的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo);另一種是非政府組織，其扶貧資金來(lái)源主要是社會(huì)捐贈(zèng)，其合法地位來(lái)源主要是和政府之間達(dá)成的協(xié)議，這種經(jīng)營(yíng)方式是一種非正式的經(jīng)營(yíng)許可，[2]其法律地位模糊，是一種臨時(shí)性的法律地位，沒(méi)有明確的法律法規(guī)承認(rèn)其法律地位，缺乏規(guī)范性，因此在農(nóng)村小額信貸扶貧落實(shí)方面就會(huì)顯得力不從心。

（三）監(jiān)管主體不明確，缺乏有效監(jiān)管

小額信貸缺乏有效的監(jiān)督制度，監(jiān)管主體不明確。就金融機(jī)構(gòu)而言，根據(jù)《中華人民共和國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督法》的規(guī)定，由銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管。具體而言，對(duì)于農(nóng)村信用社和郵政儲(chǔ)蓄銀行發(fā)放的小額貸款，資金主要來(lái)自國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行。但是，對(duì)于這些機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，法律沒(méi)有明確規(guī)定，當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)時(shí)，很難找到對(duì)其負(fù)責(zé)的主管。對(duì)于新型的小額信貸機(jī)構(gòu)，村鎮(zhèn)銀行由于其特殊的組織形式 導(dǎo)致監(jiān)管主體不統(tǒng)一，混亂和錯(cuò)位。[3]對(duì)于非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的小額貸款業(yè)務(wù)，沒(méi)有具體的監(jiān)管機(jī)構(gòu)來(lái)有效地對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管。就小額信貸機(jī)構(gòu)而言，國(guó)家規(guī)定主要包括地方政府牽頭，與中國(guó)人民銀行組成監(jiān)管組織，監(jiān)督其貸款業(yè)務(wù)。但是，監(jiān)督職責(zé)沒(méi)有明確規(guī)定，缺乏科學(xué)統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，難以有效監(jiān)督。在實(shí)踐中，銀監(jiān)會(huì)，中國(guó)人民銀行和當(dāng)?shù)卣餐O(jiān)督。但是，監(jiān)管責(zé)任沒(méi)有明確劃分。因此，監(jiān)督的責(zé)任落在政府身上。政府過(guò)度干預(yù)的結(jié)果是它阻礙了小額貸款公司的長(zhǎng)期發(fā)展。

（四） 我國(guó)農(nóng)村小額信貸貸款機(jī)制的不合理

農(nóng)村小額信貸發(fā)放管理不完善，影響了貸款的有效性。在發(fā)放農(nóng)戶小額信貸的過(guò)程中，沒(méi)有統(tǒng)一的經(jīng)營(yíng)管理方法和工作流程，制度本身也不夠嚴(yán)格。我我們必須明確：農(nóng)戶信用評(píng)級(jí)、信貸發(fā)放和貸款三個(gè)不同的概念。否則就會(huì)出現(xiàn)導(dǎo)致信用評(píng)級(jí)只要評(píng)上就必須無(wú)條件發(fā)放貸款，使得評(píng)級(jí)決定貸款發(fā)放，嚴(yán)重與小額信貸初衷不符。信用是貸款的基本條件，從農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展水平來(lái)看，農(nóng)村小額貸款過(guò)度發(fā)放的風(fēng)險(xiǎn)難以控制。[4]預(yù)期的回收率更難實(shí)現(xiàn)。此外，還沒(méi)有明確的法律來(lái)確定農(nóng)民的評(píng)級(jí)是否得到社會(huì)認(rèn)可。由此可知，農(nóng)民信用評(píng)級(jí)的作用十分有限。農(nóng)村幅員遼闊，農(nóng)戶眾多，給予信用評(píng)級(jí)。繁重的工作量，加上信用社的不足，以及缺乏一套成形的操作規(guī)則，導(dǎo)致了一些地方似乎片面追求貸款和貸款數(shù)量的現(xiàn)象，給了農(nóng)村小額信貸推廣造成潛在威脅。

（五）農(nóng)戶信用低下，違約現(xiàn)象嚴(yán)重

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有些農(nóng)戶逾期不能還款，以湘西州瀘溪縣鋪市為例，筆者對(duì)該地區(qū)農(nóng)村信用社進(jìn)行調(diào)研，發(fā)現(xiàn)小額貸款貸款給農(nóng)戶后，農(nóng)戶對(duì)到期貸款不進(jìn)行還款，信用低下，導(dǎo)致銀行出現(xiàn)大量壞賬。因此，農(nóng)戶的信用大大降低，銀行和信用社在對(duì)其進(jìn)行貸款時(shí)，十分謹(jǐn)慎，導(dǎo)致好的金融扶貧政策落實(shí)不到農(nóng)戶，小額貸款扶貧成為空談。

三、武陵山片區(qū)小額貸款扶貧法律制度完善的對(duì)策

（一）制定專(zhuān)門(mén)的小額信貸法《小額信貸法》

筆者認(rèn)為，關(guān)于小額信貸方面的法律法規(guī)，只是粗直線條的由各個(gè)銀行的規(guī)范性文件規(guī)定，缺乏統(tǒng)一性，并且立法層級(jí)低，就還款期限而言，各大金融機(jī)構(gòu)雖然規(guī)定的差不多，但是并未考慮農(nóng)業(yè)周期性，以及小微企業(yè) 的發(fā)展盈利周期，因此，可以專(zhuān)門(mén)出臺(tái)《小額信貸法》對(duì)貸款周期進(jìn)行具體規(guī)定，對(duì)此，筆者認(rèn)為可以借鑒孟加拉國(guó)《鄉(xiāng)村銀行法》關(guān)小額貸款法律制度。[5]解決貸款周期短問(wèn)題，確保農(nóng)戶和小微企業(yè)能夠擁有完整的資金鏈條，進(jìn)而形成長(zhǎng)效的運(yùn)行機(jī)制，達(dá)到扶貧的效果，與此同時(shí)，降低貸款利率，這方面可以借鑒孟加拉國(guó)的《鄉(xiāng)村銀行法》進(jìn)行貼息補(bǔ)助，確保農(nóng)戶和小微企業(yè)能夠貸得到貸款。與此同時(shí)，各個(gè)銀行和金融機(jī)構(gòu)可根據(jù)《小額信貸法》就相關(guān)還款期限、貸款利率、等進(jìn)行細(xì)化，從而有利于小額信貸扶貧的順利開(kāi)展。

（二）明確其主體地位，確保農(nóng)村小額信貸扶貧政策落實(shí)

對(duì)于商業(yè)銀行，農(nóng)村信用合作社等傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)，其法律地位已在法律中明確界定。他們都是我國(guó)的合法金融機(jī)構(gòu)。目前，必須對(duì)這兩種小額信貸機(jī)構(gòu)主體的法律地位進(jìn)行明確：一是非政府組織的農(nóng)村小額信貸機(jī)構(gòu);二是“只有貸款不存”的小額貸款公司。關(guān)于非政府組織開(kāi)展的小額信貸機(jī)構(gòu)，由于其主要是進(jìn)行扶貧，幫扶農(nóng)民脫貧，因此法律應(yīng)該對(duì)其主體地位進(jìn)行明確。法律應(yīng)規(guī)定，當(dāng)他們滿足金融市場(chǎng)的某些準(zhǔn)入條件時(shí)，應(yīng)允許他們開(kāi)展一定范圍的金融業(yè)務(wù)。對(duì)于小額貸款公司而言，其實(shí)際上開(kāi)展的是金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)，同時(shí)在農(nóng)村小額貸款扶貧方面發(fā)揮著重要作用，因此，應(yīng)當(dāng)確定其為準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)。[6]另一方面，我們應(yīng)該積極立法，通過(guò)法律手段促進(jìn)非政府組織與傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)的合作，促進(jìn)小額信貸的不斷進(jìn)步。

（三）建立健全監(jiān)管機(jī)制，確保農(nóng)村小額信貸扶貧得到落實(shí)

對(duì)于商業(yè)銀行，農(nóng)村信用社等傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展的小額信貸扶貧項(xiàng)目，有正式的金融監(jiān)管部門(mén)銀監(jiān)會(huì)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。商業(yè)銀行和農(nóng)村信用合作社以及其他小額信貸機(jī)構(gòu)可以吸收公共存款。市場(chǎng)涉及面積廣，交易規(guī)模巨大。因此，應(yīng)對(duì)這類(lèi)小額信貸機(jī)構(gòu)進(jìn)行審慎監(jiān)管。[7]但是，在實(shí)踐中，傳統(tǒng)的金融服務(wù)項(xiàng)目不同于農(nóng)村小額信貸，因?yàn)閮烧咧g的差異，我們不能采用相同的手段來(lái)進(jìn)行規(guī)范。我們可以參考傳統(tǒng)的銀行業(yè)務(wù)，結(jié)合這些項(xiàng)目的特點(diǎn)，考慮他們對(duì)資本充足率，債務(wù)比率，審計(jì)原則，風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整等的特殊要求，以制定一套適合他們的監(jiān)管方案。這樣，有利于他們的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

對(duì)于非政府組織小額信貸可以采用非審慎監(jiān)管原則，因?yàn)榉钦M織小額信貸的主要資金來(lái)源是國(guó)內(nèi)外捐贈(zèng)和資金，不能吸收公共存款，與傳統(tǒng)相比金融機(jī)構(gòu)，小額信貸的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)較小。對(duì)于非政府組織的小額信貸，我們可以讓投資者或捐贈(zèng)者委托第三方管理，加強(qiáng)審計(jì)，無(wú)需政府干預(yù)。如果非政府組織違反小額信貸法，應(yīng)采取法律措施通過(guò)司法機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行懲罰，這將有助于建立更加全面的法律監(jiān)督制度。從而有利于農(nóng)村小額信貸扶貧的政策落實(shí)。

（四）建立小額貸款扶貧風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，建立聯(lián)動(dòng)產(chǎn)業(yè)扶貧模式

小額貸款扶貧，其目的是服務(wù)于“三農(nóng)”服務(wù)于廣大農(nóng)戶，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶脫貧，農(nóng)村脫貧，為農(nóng)村金融發(fā)展提供安全保障，因此，銀行放貸人員必須熟知相應(yīng)的法律法規(guī)，信貸人員必須在農(nóng)戶和小微企業(yè)符合申請(qǐng)小額貸款的前提下發(fā)放貸款，必須嚴(yán)格按著有關(guān)放貸標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行放貸，只有如此，才能降低信貸風(fēng)險(xiǎn)。其次，嚴(yán)格辦貸程序，這里的嚴(yán)格辦貸程序，不是簡(jiǎn)單的增加放貸審批流程，而是精細(xì)化，精簡(jiǎn)辦貸程序，既提高貸款效率，又嚴(yán)格貸款辦理程序，使得農(nóng)戶貸款簡(jiǎn)潔，高效便民。[8]對(duì)于評(píng)級(jí)制度，信用制度，要進(jìn)行嚴(yán)格劃分，制定相應(yīng)的制度規(guī)則，精細(xì)化辦理，深入農(nóng)戶家中調(diào)查，對(duì)于符合條件的用戶發(fā)放小額貸款，對(duì)于不符合條件的，不發(fā)放貸款，確保小額信貸真扶貧、扶真貧。

小額信貸扶貧，不單是只出扶貧貸款，單純的進(jìn)行資金支持滿足不了廣大農(nóng)戶的需要，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村地區(qū)，特別是農(nóng)戶的文化水平不高，因此，對(duì)于農(nóng)村扶貧，小額貸款扶貧+產(chǎn)業(yè)模式理念扶貧兩手都要抓，兩手都要硬，基于此，中國(guó)人民銀行可以出臺(tái)相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)扶貧政策，對(duì)于農(nóng)戶進(jìn)行產(chǎn)業(yè)專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)培訓(xùn)，筆者認(rèn)為可借鑒孟加拉國(guó)針對(duì)婦女發(fā)放小額貸款之前的上崗培訓(xùn)，增加農(nóng)戶和廣大農(nóng)村的小微企業(yè)的企業(yè)運(yùn)營(yíng)模式，從而使得小額貸款扶貧形成真正的扶貧+產(chǎn)業(yè)鏈模式。進(jìn)而使廣大農(nóng)戶脫貧。

（五）建立健全信用機(jī)制

完善小額信貸法律制度應(yīng)建立健全信用機(jī)制，首先對(duì)符合申請(qǐng)條件的農(nóng)戶進(jìn)行信用調(diào)查，根據(jù)調(diào)查報(bào)告，確立其誠(chéng)信等級(jí)，并建立誠(chéng)信檔案，對(duì)農(nóng)戶的信用狀況、道德水平進(jìn)行持續(xù)跟蹤。[9]信貸部門(mén)在提前審批貸款時(shí)，應(yīng)以信貸檔案為依據(jù)，全面審查貸款項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)發(fā)展前景和貸款回收因素，確定是否發(fā)放貸款、貸款數(shù)量、貸款利率和期限;加強(qiáng)對(duì)貸款的監(jiān)督管理。確保農(nóng)民按審批目的使用信貸資金，防止非法使用貸款發(fā)生的事件;最后，將歸還貸款情況記錄在農(nóng)民個(gè)人信用檔案中，并對(duì)其信用等級(jí)進(jìn)行調(diào)整。為使信用體系真正在我國(guó)農(nóng)村小額信貸發(fā)展中發(fā)揮積極的作用，還應(yīng)當(dāng)建立配套的懲罰與獎(jiǎng)勵(lì)制度。對(duì)于信用一直較好的客戶，應(yīng)當(dāng)使其得到保持信用良好的獎(jiǎng)勵(lì)，可以在法律允許的范圍內(nèi)給予其一定的利率或者其他優(yōu)惠。同時(shí)，對(duì)于信用不良的客戶，應(yīng)當(dāng)使其承擔(dān)一定的法律后果。

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（李偉鵬系吉首大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院 2017級(jí)法律碩士研究生;劉瑩系吉首大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院2018級(jí)碩士研究生;余昭睿系吉首大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院2018級(jí)碩士研究生）