趙小潔

摘 要：2008年以來，廣東、浙江、江蘇、遼寧、上海等省（市）陸續(xù)開展低效用地再開發(fā)工作，低效用地再開發(fā)已引起國家高度重視。分析襄汾縣中心城區(qū)低效用地情況，結(jié)合試點經(jīng)驗，提出襄汾縣低效用地處置建議。

關(guān)鍵詞：襄汾縣;低效用地再開發(fā);土地集約利用

文章編號：1004-7026（2019）10-0040-02 ? ? ? ? 中國圖書分類號：F301? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

目前，國土資源部出臺的低效用地再開發(fā)相關(guān)規(guī)定有《開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點指導(dǎo)意見》《關(guān)于推進(jìn)土地節(jié)約集約利用的指導(dǎo)意見》《關(guān)于深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導(dǎo)意見（試行）》《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》等。這些文件明確提出完善城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)政策，為各地開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作提供了政策支持。

1 ?襄汾縣中心城區(qū)城鎮(zhèn)低效用地存在的問題

襄汾縣中心城區(qū)以汾河為界分為城東、城西兩部分。城東為老城區(qū)，人口多，建筑大多較舊。城西為新城區(qū)，人口少，新開發(fā)住宅區(qū)多。襄汾縣城鎮(zhèn)低效用地主要集中在城東老城區(qū)。老城區(qū)主要建于20世紀(jì)七八十年代，年代久遠(yuǎn)，疏于維護(hù)，不少房屋危舊，存在安全隱患。對老城區(qū)低效用地進(jìn)行再開發(fā)，存在著許多問題與困境。

1.1 ?“城中村”低效用地再開發(fā)困難

“城中村”存在大量的危舊房屋與空閑土地，這些土地被長期閑置，造成土地浪費(fèi)?！俺侵写濉蔽Ｅf房屋呈點狀分布，無法集中連片進(jìn)行開發(fā)。同時，村民普遍認(rèn)為宅基地是私人所有，導(dǎo)致土地征收障礙。這使城中村低效用地再開發(fā)十分困難，產(chǎn)生了矛盾現(xiàn)象：一方面，為了滿足新戶的宅基地要求，不斷占用耕地，村子規(guī)模不斷擴(kuò)展;另一方面，村內(nèi)荒廢宅基地沒有被充分利用。

目前，政府對低效用地再開發(fā)主要集中在城鎮(zhèn)低效用地，對“城中村”低效用地關(guān)注較少?！俺侵写濉钡托в玫匾话阒荒芸看寮w自行解決。

1.2 ?棚戶區(qū)改造項目推進(jìn)不力

棚戶區(qū)改造是一項民生工程，能提高土地利用效率，改善居住環(huán)境，是解決低效用地問題的有效方法。襄汾縣棚戶區(qū)改造項目推進(jìn)不力，存在停工爛尾的情況。例如，位于東寨的原縣委家屬院棚戶區(qū)改造項目，原房屋已全部拆除，但停工兩年;位于柴村的“六一一”棚戶區(qū)改造項目爛尾。這些棚戶區(qū)改造項目停工、爛尾，嚴(yán)重侵犯了人民財產(chǎn)利益，不利于解決低效用地問題。房地產(chǎn)是資金密集型產(chǎn)業(yè)，棚戶區(qū)改造項目爛尾也使銀行遭受損失，甚至形成不良資產(chǎn)。

1.3 ?征地補(bǔ)償引發(fā)矛盾

在襄汾縣棚戶區(qū)改造征收土地過程中，征地補(bǔ)償引發(fā)矛盾，出現(xiàn)“釘子戶”，征地進(jìn)度被拖慢。例如，根據(jù)《襄汾縣人民政府房屋征收決定公告》（襄政公[2018]12號）和《襄汾縣人民政府關(guān)于印發(fā)百貨庫家屬區(qū)征收補(bǔ)償安置實施辦法的通知》，百貨庫家屬區(qū)棚戶區(qū)改造采取純貨幣補(bǔ)償方式。為了保障工作順利進(jìn)行，還規(guī)定了搬遷獎勵，搬遷越積極，獎勵越高。但居民們?nèi)匀徽J(rèn)為補(bǔ)償過低，不夠買新房、只能租房子。在土地征收中，出現(xiàn)了政府認(rèn)為補(bǔ)償合理甚至較高，但被征收人認(rèn)為補(bǔ)償?shù)筒蛔阋灾Ц栋徇w后生活的現(xiàn)象。“釘子戶”加大了征收工作難度，甚至引發(fā)社會問題[1]。

1.4 ?拆遷改造計劃欠周到

襄汾縣一些低效用地計劃拆遷，卻遲遲沒有動工，主要原因是要考慮城市規(guī)劃和財政情況。襄汾縣財政收入有限，投入無法面面俱到，完全依靠政府不能完成開發(fā)。襄汾縣危舊房屋占地面積不大，對危舊房屋進(jìn)行改造是進(jìn)行再開發(fā)的有效方法。但棚戶區(qū)改造從征地到建成，要耗費(fèi)大量人力、物力、財力，給政府增加了很大壓力。此外，襄汾縣缺乏工業(yè)用地前置規(guī)劃與退出機(jī)制，工業(yè)用地流轉(zhuǎn)不成熟，導(dǎo)致低效工業(yè)用地再開發(fā)比住宅用地、商業(yè)用地更難。

2 ?試點地區(qū)低效用地再開發(fā)經(jīng)驗

2008年，廣東省開展了“三舊”改造。2013年，浙江、江蘇、遼寧、上海等?。ㄊ校╆懤m(xù)開展了城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)活動。這些試點地區(qū)的經(jīng)驗為低效用地再開發(fā)工作指引了方向。

廣東省樂昌市將低效土地分為3類：①已供地2年以上而未開工，企業(yè)有意向終止項目的土地;②建而未用或少用的低效土地;③由于規(guī)劃報建和用地手續(xù)未完成，導(dǎo)致項目不能如期開工的項目。對不同類型的低效用地，采用不同處置方式。為了阻止新的低效用地產(chǎn)生，還形成了一套科學(xué)的集約用地長效機(jī)制。

浙江省進(jìn)行了為期4個月的批而未供和閑置土地大清查大處置行動，要求各地因地制宜、分門別類、“一地一策”，增強(qiáng)處置工作的針對性和有效性。同時，圍繞土地“批、供、用”環(huán)節(jié)改革，從源頭上控制新增的批而未供和閑置土地。對處置工作不力、成效不明顯的地區(qū)，將減少新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)，直至?xí)和Ｐ略鼋ㄔO(shè)用地審批。采用老舊廠房二次改造模式、存量工業(yè)廠房利用模式，為建設(shè)小微企業(yè)園提供土地。將企業(yè)低效用地再開發(fā)為住宅，解決農(nóng)民住房難的問題。

江蘇省城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)方式主要有：①原國有土地權(quán)利人改造再開發(fā);②鼓勵產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級優(yōu)化用地結(jié)構(gòu);③收購相鄰地塊進(jìn)行集中開發(fā)，以“邊角地”協(xié)議出讓，實現(xiàn)土地整合開發(fā)。對于土地利用，江蘇省主要是盤存量、拓增量、增加土地資源供應(yīng)?！耙宿r(nóng)則農(nóng)、宜居則居、宜生態(tài)則生態(tài)”，優(yōu)化土地資源配置，強(qiáng)化土地資源監(jiān)管。

3 ?襄汾縣低效用地再開發(fā)建議

3.1 ?堅持用地政策導(dǎo)向，因地制宜處置低效用地

國土資源部《關(guān)于深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導(dǎo)意見（試行）》（以下簡稱《意見》）是低效用地再開發(fā)的政策依據(jù)。襄汾縣既存在廢棄的工業(yè)用地，也存在大量“城中村”空閑土地。應(yīng)根據(jù)《意見》要求，對低效用地進(jìn)行摸底調(diào)查，查清楚宗地面積、宗地位置、權(quán)屬狀況、低效用地形成原因、閑置時間等，并建立宗地檔案。在低效用地再開發(fā)方式上，不搞“一刀切”，而是要根據(jù)不同成因采取不同處置措施。

襄汾縣低效用地再開發(fā)可采取以下方式。首先，對已經(jīng)開建的棚戶區(qū)改造工程，要加大工作力度。解決爛尾工程，促使盡快完工。其次，對閑置土地，要確?？梢耘c其他土地形成連片開發(fā)的規(guī)模優(yōu)勢。對原屬工業(yè)用地的閑置土地，如原單位不能提出合理的土地利用方案并加以實施，應(yīng)由政府予以收回[2]。對“城中村”的閑置土地，應(yīng)根據(jù)相關(guān)土地法律法規(guī)，先由村集體予以收回后，再由政府依法征用。再次，對以上土地重新規(guī)劃，積極招商引資，引進(jìn)新產(chǎn)業(yè)，保證土地高效利用。

3.2 ?考慮政府財政壓力，將多種模式相結(jié)合

政府主導(dǎo)模式和市場主導(dǎo)模式是低效用地再開發(fā)的主要方式。為減輕政府財政壓力，應(yīng)根據(jù)實際用地情況，綜合采用政府主導(dǎo)模式和市場主導(dǎo)模式相結(jié)合的方式。

對事關(guān)全局、事關(guān)民生的重大項目，政府必須牢牢把握土地開發(fā)主導(dǎo)權(quán)。要對土地進(jìn)行摸底調(diào)查，聯(lián)合中小企業(yè)局、國土資源局、住建局等政府部門，明確低效用地土地權(quán)屬、城市規(guī)劃、工業(yè)用地權(quán)屬狀況與工廠經(jīng)營狀況等，制定出符合實際的土地利用專項規(guī)劃。要確定土地開發(fā)主體，保證資金到位，保質(zhì)保量完成開發(fā)任務(wù)。

對工業(yè)用地和“城中村”改造，可采取市場主導(dǎo)模式。

首先，對工業(yè)用地再開發(fā)，可由土地原權(quán)利人自主改造。借鑒浙江與江蘇做法，政府引導(dǎo)，市場參與，以作價出資入股方式或轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)等方法，處置低效用地。對住宅、商業(yè)用地等，可以充分發(fā)揮市場作用，通過市場機(jī)制籌措資金，降低資金壓力。

其次，對“城中村”危舊房屋、閑置土地再開發(fā)，可采取“集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市”和“宅基地三權(quán)分置”的方式?！凹w經(jīng)營性建設(shè)用地入市”，是將“城中村”符合入市條件的集體經(jīng)營性建設(shè)用地整理在冊，將這些零星地塊以收購或托管的方式進(jìn)行整合、開發(fā)，統(tǒng)一整理之后再入市。這樣一方面對低效用地進(jìn)行了整理開發(fā)，另一方面入市之后也可以得到土地增值收益?！罢厝龣?quán)分置”應(yīng)根據(jù)國家政策，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，出臺相應(yīng)規(guī)定，落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)，適度放活宅基地使用權(quán)，以促使宅基地流轉(zhuǎn)，提高使用效益。這樣可以將“城中村”低效用地加以開發(fā)利用，還可以讓農(nóng)民能夠?qū)㈤e置宅基地變成財產(chǎn)性收入，可謂“一舉兩得”。

3.3 ?對低效用地再開發(fā)工作加強(qiáng)監(jiān)督

要確定目標(biāo)，細(xì)化工作，對再開發(fā)工作進(jìn)行監(jiān)督，確保工作保質(zhì)保量完成?？蓪⑻幹霉ぷ髋c新增建設(shè)用地指標(biāo)掛鉤，建立激勵工作機(jī)制。政府要不定期開展存量建設(shè)用地盤活掛鉤項目的專項檢查，對存量建設(shè)用地盤活掛鉤項目的開工情況進(jìn)行核查。

3.4 ?制定長效機(jī)制，阻止新的低效用地出現(xiàn)

要從源頭上制止低效用地的產(chǎn)生。政府要著眼長遠(yuǎn)，制定長效機(jī)制，嚴(yán)格控制土地供應(yīng)。營造濃厚的土地集約利用氛圍，樹立全民節(jié)約用地意識。從制度層面和意識層面提高土地利用率，阻止低效用地產(chǎn)生，不能一邊再開發(fā)一邊產(chǎn)生新的低效用地。

4 ?結(jié)束語

襄汾縣低效用地再開發(fā)，要堅持國家政策導(dǎo)向，借鑒發(fā)達(dá)地區(qū)成功經(jīng)驗，結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平。襄汾縣應(yīng)合理規(guī)劃，綜合采用政府主導(dǎo)模式和市場主導(dǎo)模式相結(jié)合的方式，緩解政府資金壓力，也使低效用地處置符合長遠(yuǎn)利益。國家政策為集體經(jīng)營性用地入市和宅基地流轉(zhuǎn)提供了政策依據(jù)。市場主導(dǎo)模式可采取“集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市”和“宅基地三權(quán)分置”的處置方式。政府要著眼長遠(yuǎn)，制定長效機(jī)制，嚴(yán)格控制土地供應(yīng)，要加強(qiáng)監(jiān)督，將處置工作與新增建設(shè)用地指標(biāo)掛鉤，從制度層面和意識層面兩方面提高土地利用率，阻止低效用地產(chǎn)生。

參考文獻(xiàn)：

[1]魏西云.城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的路徑選擇[J].中國土地，2018（12）：35-37.

[2]羅遙，吳群.城市低效工業(yè)用地研究進(jìn)展——基于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的思考[J].資源科學(xué)，2018，40（6）：1119-1129.