新常態(tài)下精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵拓展與政策難點(diǎn)

【摘 要】精準(zhǔn)扶貧政策是為實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會目標(biāo)而實(shí)施的國家戰(zhàn)略。傳統(tǒng)的扶貧政策面臨著扶貧資金投入分散、激勵機(jī)制缺乏、扶貧對象識別不科學(xué)以及監(jiān)管機(jī)制不健全的問題，精準(zhǔn)扶貧在新時期，有了多重的作用，更在內(nèi)涵上有了新的拓展，但也面臨著扶貧對象識別技術(shù)困難以及扶貧體制機(jī)制約束的難題。

【關(guān)鍵詞】新常態(tài)；精準(zhǔn)扶貧；政策難點(diǎn)

一、引言

新常態(tài)下，我國經(jīng)濟(jì)增長速度放緩，結(jié)構(gòu)進(jìn)入調(diào)整時期，各方面亟待轉(zhuǎn)型，這就給扶貧工作帶來了新的挑戰(zhàn)。2018年年末，全國農(nóng)村貧困人口1660萬人，同比上年減少了45.5%；貧困發(fā)生率同比比上一年度降低了1.4%，但是脫貧壓力依然較大。傳統(tǒng)的扶貧模式面臨著低質(zhì)低效、以及針對性不足的問題，很多真正貧困的家戶脫貧需求無法得到滿足，扶貧工作流于形式。為完成全面建成小康社會的戰(zhàn)略任務(wù)，中國政府開始大力推進(jìn)“精準(zhǔn)扶貧”政策。

二、新常態(tài)下精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵拓展

新常態(tài)下的精準(zhǔn)扶貧，內(nèi)涵的拓展，應(yīng)該體現(xiàn)在以下幾個方面：（1）精準(zhǔn)識別，前期的扶貧工作在識別過程中，往往關(guān)注的是單向的貧困個體和家庭的現(xiàn)實(shí)狀況，如收入來源、資本現(xiàn)狀、教育現(xiàn)狀、健康狀況等方面，以收入線為第一標(biāo)準(zhǔn)的識別方式，單向性體現(xiàn)的是只針對對象而去靜態(tài)考量，隨著貧困政策的普及以及扶貧力度的大力推進(jìn)，接下來需要的是進(jìn)一步的橫向和縱向?qū)Ρ?，通過動態(tài)調(diào)整機(jī)制進(jìn)行識別；（2）模式創(chuàng)新，政府往往是扶貧工作的排頭兵，在涉及貧困個體和家庭的社會網(wǎng)絡(luò)、金融資源開發(fā)等方面，更多需要的是市場的參與和引導(dǎo)，如自然資源的市場化路徑（旅游開發(fā)、產(chǎn)業(yè)鏈條的搭建等）、人力資本的開發(fā)（教育資源的普及、健康保險的注入等）、金融產(chǎn)業(yè)增加資源活力等方面都需要市場的參與；（3）雙向監(jiān)督，扶貧政策以及政策執(zhí)行者在執(zhí)行過程中的有效性、合理性、合法合規(guī)性都可以通過扶貧對象的積極監(jiān)督和評價進(jìn)行考量；（4）政策耦合，扶貧政策隨著精準(zhǔn)識別和監(jiān)督的有效開展，涉及的法律層面和村莊治理層面的問題會更加凸顯多元性和復(fù)雜性，有效的立法推進(jìn)，也可以與政策諧變共生，為精準(zhǔn)扶貧的持久發(fā)力提供更高層面的制度保障。

三、新常態(tài)下精準(zhǔn)扶貧政策的政策難點(diǎn)

（一）投入分散

扶貧資金的投入以及扶貧資源的有效整合是保障扶貧效率的基礎(chǔ)，理論與經(jīng)驗(yàn)證實(shí)，我國的扶貧資源整合面臨著財政政策、金融政策、產(chǎn)業(yè)政策以及社會保障政策不協(xié)調(diào)的問題。對于貧困地區(qū)的財政專項(xiàng)補(bǔ)貼以及專門的貼息貸款而言，商業(yè)銀行利用“雙軌制”運(yùn)作方式，對不同行政層級的貼息貸款進(jìn)行管理與支配，形成了金融機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)資金運(yùn)作，地方扶貧部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目立項(xiàng)與資金規(guī)劃的“條塊分割”的資金管理體系。資金貼息貸款需要按照信貸資金管理法律法規(guī)進(jìn)行配置，在保障資金效率使用的前提下，更加遵循資金使用與分配的“公平”原則，這就與一般金融機(jī)構(gòu)利益最大化的目標(biāo)相悖，再加上金融機(jī)構(gòu)與政府扶貧機(jī)構(gòu)信息不對稱，就容易加劇金融機(jī)構(gòu)否決扶貧項(xiàng)目的“道德風(fēng)險”。扶貧資金的投入分散還體現(xiàn)在結(jié)果資金配置簡單、低效與分散，效率低下也就在所難免。

（二）缺乏激勵約束機(jī)制

傳統(tǒng)的扶貧模式面臨著一系列的問題，社會扶貧激勵機(jī)制、扶貧資金投入激勵機(jī)制以及扶貧對象選擇激勵機(jī)制不健全，結(jié)果導(dǎo)致扶貧項(xiàng)目開發(fā)成本過高，扶貧資金效率利用低下。（1）社會扶貧激勵機(jī)制。國家缺乏成熟的表彰體系，用以支持為扶貧做出了突出貢獻(xiàn)的企業(yè)、個人以及社會組織，而且社會扶貧組織登記程序非常繁瑣，對扶貧企業(yè)也缺乏相應(yīng)的獎勵性稅收減免政策。（2）扶貧資金投入激勵機(jī)制。扶貧資金的使用基本上依賴政府的統(tǒng)一規(guī)劃以及分配，缺乏市場機(jī)制的調(diào)節(jié)，扶貧資金無法按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律進(jìn)行配置，無法滿足真實(shí)貧困人群的需求。（3）扶貧對象選擇激勵機(jī)制。從扶貧對象的甄選來看，很多事情地方政府缺乏對中央扶貧精神深入理解，結(jié)果造成扶貧措施的出臺過于草率，而且扶貧對象的選擇也過于隨意，貧困維度的測度缺乏科學(xué)的方法，貧困對象的科學(xué)篩選機(jī)制也不健全。最后，貧困縣的選定與退出機(jī)制也不健全，由于退出標(biāo)準(zhǔn)的缺乏，部分處于貧困線上的貧困縣依然享受扶貧政策，導(dǎo)致扶貧資源的利用效率低下，浪費(fèi)嚴(yán)重。

（三）扶貧對象識別不科學(xué)

扶貧對象的識別是扶貧政策落實(shí)的關(guān)鍵一步，我國目前扶貧政策中的扶貧對象識別與管理存在很多問題。地方政府對于貧困人口的識別采取自上而下、逐級分配指標(biāo)的方式，將省市地區(qū)的貧困監(jiān)測人口總指標(biāo)分解到縣、鄉(xiāng)、村，由于缺乏詳細(xì)可靠的住戶抽樣數(shù)據(jù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府對貧困水平的評價主觀性較大，村委會難以準(zhǔn)確獲取貧困群體真實(shí)的信息，導(dǎo)致扶貧對象的篩選缺乏精準(zhǔn)性。此外，扶貧對象的管理存在多頭治理的問題：“九龍治水”的現(xiàn)狀使得部門之間協(xié)調(diào)壓力增大，多頭管理的體制不利于扶貧效率的提升。

（四）監(jiān)管不到位

作為一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，扶貧開發(fā)包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、移民安置、資金補(bǔ)貼、產(chǎn)業(yè)支撐以及信貸支持等多方面內(nèi)容，扶貧的資金來源包括扶貧貼息貸款、以工代賑資金、財政專項(xiàng)補(bǔ)貼以及社會資本的支持等，能夠?qū)Ψ鲐氻?xiàng)目開展進(jìn)行有效監(jiān)管關(guān)系到扶貧工作的成敗，高效監(jiān)督關(guān)系到扶貧開發(fā)的可持續(xù)性。目前，我國缺乏專門的監(jiān)督與扶貧開發(fā)評估的單位，扶貧項(xiàng)目的監(jiān)督主要依賴國務(wù)院扶貧辦以及地方扶貧辦，由地方黨委、政府主導(dǎo)，財政、紀(jì)檢、審計以及統(tǒng)計多部門交叉負(fù)責(zé)，缺乏強(qiáng)有力的公共監(jiān)督機(jī)制?？傮w上，監(jiān)督評估機(jī)制的缺失導(dǎo)致扶貧對象的認(rèn)定存在弄虛作假的情況，扶貧項(xiàng)目資金使用低效，項(xiàng)目質(zhì)量難以得到保證。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)是我國經(jīng)濟(jì)體系變革以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)變的系統(tǒng)性跳躍，包含了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中的動力機(jī)制切換和發(fā)展主體關(guān)系優(yōu)化。新常態(tài)下的精準(zhǔn)扶貧，應(yīng)實(shí)現(xiàn)從經(jīng)濟(jì)社會系統(tǒng)到具體項(xiàng)目落實(shí)兩個維度的精細(xì)化管理，對扶貧理念、扶貧行為、扶貧結(jié)果以及扶貧評估進(jìn)行系統(tǒng)性改革。基于此，精準(zhǔn)扶貧可以界定為結(jié)合不同地區(qū)的發(fā)展環(huán)境以及不同貧困用戶的狀態(tài)，對其進(jìn)行精細(xì)分類，確定貧困原因以及扶貧資源的需求，利用一系列經(jīng)濟(jì)資源引導(dǎo)貧困資源的優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)對貧困對象的精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理以及精準(zhǔn)評估等。

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