非法證券期貨突出問(wèn)題、監(jiān)管難點(diǎn)及對(duì)策研究

王博 孫秋實(shí)

關(guān)鍵詞：非法證券期貨活動(dòng) 案例分析 監(jiān)管難點(diǎn) 政策建議

一、現(xiàn)狀

當(dāng)前我國(guó)非法證券期貨活動(dòng)日益猖獗，非法證券期貨活動(dòng)具體指違反《中華人民共和國(guó)證券法》（以下簡(jiǎn)稱《證券法》）《期貨交易管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)規(guī)定，從事特定證券期貨行為，擾亂資本市場(chǎng)正常秩序的活動(dòng)。包括未經(jīng)核準(zhǔn)，擅自公開或變相公開發(fā)行股票;未經(jīng)批準(zhǔn)，經(jīng)營(yíng)股票承銷、經(jīng)紀(jì)（代理買賣）、證券投資咨詢等證券業(yè)務(wù);未經(jīng)批準(zhǔn)，設(shè)立期貨交易場(chǎng)所或者組織期貨交易;未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自從事期貨業(yè)務(wù);虛假信息披露、內(nèi)幕交易、操縱市場(chǎng)、老鼠倉(cāng)等。該活動(dòng)主要通過(guò)社交平臺(tái)、互聯(lián)網(wǎng)直播等方式展業(yè)，并且以第三方支付方式收費(fèi)，呈上升趨勢(shì)，具有以自媒體方式宣傳，隱蔽性較強(qiáng)，投資者分散，涉非活動(dòng)取證困難等突出問(wèn)題，該活動(dòng)嚴(yán)重?cái)_亂了我國(guó)正常金融穩(wěn)定秩序，導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)積聚，極易觸發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)中小投資者權(quán)益造成嚴(yán)重?fù)p害。

從目前非法發(fā)行股票的案例形成時(shí)間來(lái)看，初始發(fā)生在2006年前后，具體表現(xiàn)形式為打著公司即將上市的旗號(hào)誘騙社會(huì)公眾購(gòu)買“原始股”，嚴(yán)重危害金融秩序和社會(huì)穩(wěn)定。非法發(fā)行股票具有涉案人員多、涉案金額大、涉及地域廣、調(diào)查取證困難的問(wèn)題。所形成的具體監(jiān)管難點(diǎn)為一是如何嚴(yán)格管控非法機(jī)構(gòu)向公眾融資行為，包括直接融資和間接融資兩種融資方式;二是我國(guó)現(xiàn)有的法律涉及非法發(fā)行股票的具體為《商業(yè)銀行法》第11條;《保險(xiǎn)法》第7條、第67條;《證券法》第10條;《證券投資基金法》第12條、第13條、第50條等。法律條款眾多，條款內(nèi)容且存在相互沖突的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，并且如何認(rèn)定為非法證券期貨活動(dòng)，在監(jiān)管上也存在相互沖突且不一致的地方。

從目前非法證券投資咨詢案例發(fā)生時(shí)間來(lái)看，以2009年和2018年發(fā)生的案例為多，具體表現(xiàn)形式為利用網(wǎng)絡(luò)、電視、廣播、報(bào)刊等媒體夸大宣傳，廣泛吸收會(huì)員及客戶，積極推薦股票投資、在線咨詢及股票代客理財(cái)，通過(guò)收取會(huì)費(fèi)及利潤(rùn)分成等方式獲取非法利潤(rùn)。該案例的主要特點(diǎn)為欺騙性隱蔽性強(qiáng)、受眾廣、易反復(fù)。所形成的具體監(jiān)管難點(diǎn)為如何規(guī)范金融機(jī)構(gòu)持牌經(jīng)營(yíng)，及對(duì)相關(guān)信譽(yù)中介及信息中介如何監(jiān)管的問(wèn)題。我國(guó)的具體法律規(guī)定為《證券法》第122條、第125條、第169條，對(duì)其中的股票承銷、經(jīng)紀(jì)（代理買賣）、證券投資咨詢等證券業(yè)務(wù)進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定。從中央打非監(jiān)管機(jī)制看，統(tǒng)一由打擊非法證券活動(dòng)協(xié)調(diào)小組擔(dān)負(fù)打擊非法證券期貨活動(dòng)的總責(zé)，主要由高法院，高檢院，公安部，證監(jiān)會(huì)（辦公室），人民銀行，銀保監(jiān)會(huì)，市場(chǎng)監(jiān)管總局，工信部、網(wǎng)信辦、廣電總局進(jìn)行協(xié)調(diào)配合。從地方層面來(lái)看，地方人民政府成立整治非法證券活動(dòng)協(xié)調(diào)小組或領(lǐng)導(dǎo)小組，地方政府分管領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)（一般為副省級(jí)）負(fù)責(zé)，主要由省法院，公安，檢察院，工商，金融辦（局），證監(jiān)局，銀保監(jiān)局，國(guó)資委，宣傳部門等進(jìn)行協(xié)調(diào)配合。打擊非法證券期貨活動(dòng)主要經(jīng)歷了：集中建立階段（2006-2008年），主要法律規(guī)定為國(guó)辦發(fā)[2006]99號(hào)文及國(guó)函[2007]14號(hào)文，建立了整治非法證券活動(dòng)協(xié)調(diào)小組及其工作制度;補(bǔ)充完善階段2009-2013年，主要法律規(guī)定為證監(jiān)辦發(fā)[2009]26號(hào)文、國(guó)新辦發(fā)[2009]1號(hào)文、廣發(fā)[2010]59號(hào)文及新出聯(lián)[2010]17號(hào)文，主要補(bǔ)充完善了媒體涉非信息整治機(jī)制;轉(zhuǎn)入常規(guī)階段（2014年以來(lái)），在2014年4月證監(jiān)會(huì)設(shè)立打非局，并發(fā)布了證監(jiān)發(fā)[2014]68號(hào)文，至此打非工作轉(zhuǎn)入常規(guī)運(yùn)行，充分發(fā)揮了小組辦大事的慣例和傳統(tǒng)，由部級(jí)聯(lián)席會(huì)議、協(xié)調(diào)機(jī)制、領(lǐng)導(dǎo)小組擔(dān)任成員共109個(gè)從最高層面統(tǒng)一調(diào)配資源，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)力和執(zhí)行力，當(dāng)前的打非小組不是一級(jí)政府，而是協(xié)調(diào)議事機(jī)制。

二、突出問(wèn)題

通過(guò)對(duì)當(dāng)前非法證券期貨活動(dòng)現(xiàn)狀的描述，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前非法證券期貨活動(dòng)存在以下突出問(wèn)題：

（一）利用微信群進(jìn)行非法證券投資咨詢問(wèn)題

案例1：近期全國(guó)各地投資者陸續(xù)來(lái)電反映GSGB電臺(tái)下屬子公司TZKB建微信群虛假宣傳、違規(guī)開展業(yè)務(wù)、GSGB電臺(tái)為非法活動(dòng)進(jìn)行宣傳等問(wèn)題。據(jù)了解，TZKB與上海某科技公司合作開展投資知識(shí)培訓(xùn)業(yè)務(wù)。在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間，上海公司在未告知TZKB的情況下又將課程業(yè)務(wù)分包給成都道航教育咨詢有限公司和成都靖越教育咨詢有限公司運(yùn)營(yíng)。這兩家成都公司舉辦投資者培訓(xùn)班為名，利用微信等形式進(jìn)行虛假宣傳、承諾高額回報(bào)，收到了服務(wù)費(fèi)。成都這兩家公司因涉嫌非法經(jīng)營(yíng)問(wèn)題，被無(wú)錫市公安部門立案調(diào)查。公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹槲磁cGSGB電臺(tái)及其子公司直接關(guān)聯(lián)，并且媒體在涉及證券市場(chǎng)傳播及合作項(xiàng)目管控上存在突出問(wèn)題。

（二）利用區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)合法交易平臺(tái)，進(jìn)行非法證券發(fā)行活動(dòng)問(wèn)題

案例2：×年×月×日，×機(jī)構(gòu)收到實(shí)名舉報(bào)信《關(guān)于ZHJT利用×股權(quán)交易中心實(shí)施金融詐騙的情況說(shuō)明》，信中反映三個(gè)問(wèn)題：一是ZHJT股權(quán)投資基金有限公司×分公司銷售50萬(wàn)股BqT～J股份有限公司“原始股”。二是BTKJ有限公司通過(guò)×股權(quán)交易中心募集資金，進(jìn)行金融詐騙。三是×股權(quán)交易中心對(duì)BTKJ股份有限公司的違規(guī)行為監(jiān)管不力。反映的突出問(wèn)題為BTK.I在掛牌及增發(fā)過(guò)程中涉嫌虛假披露信息。具體為：

（1）BTKJ的掛牌申請(qǐng)資料和股權(quán)融資申請(qǐng)資料，公司在財(cái)務(wù)審計(jì)和信息披露方面存在一定的問(wèn)題，比如申報(bào)材料中披露公司現(xiàn)有員工××人，但公司2017年上半年的管理費(fèi)用發(fā)生額僅有××元，鉤稽關(guān)系明顯不符。

（2）BTKJ與某代銷人LJ在×年×月×日簽訂了《BTKJ有限公司非公開發(fā)行股票認(rèn)購(gòu)協(xié)議》，作為重大事項(xiàng)，BTKJ在申報(bào)材料中對(duì)此沒有如實(shí)披露。

（3）ZRJT作為BTKJ的掛牌推薦人，其法人代表ZM時(shí)任BTKJ的董事，對(duì)此關(guān)聯(lián)關(guān)系以及可能由此帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，BTKJ沒有予以披露。

（4）BTKJ在股權(quán)融資申報(bào)材料中，承諾增發(fā)資金全部用于購(gòu)買自營(yíng)商品與租賃公共庫(kù)房，但實(shí)際是用來(lái)收購(gòu)了有歷史關(guān)聯(lián)關(guān)系的GCJT的股權(quán)。

（三）利用新型金融衍生品從事非法證券期貨活動(dòng)案例增多，金額巨大，人數(shù)眾多，對(duì)中小投資者權(quán)益造成嚴(yán)重?fù)p害，危害區(qū)域金融穩(wěn)定

案例3：利用“期權(quán)寶”App招攬投資業(yè)務(wù)。犯罪嫌疑人王某某，經(jīng)營(yíng)上海投資發(fā)展有限公司，未經(jīng)國(guó)家有關(guān)部門批準(zhǔn)，利用“期權(quán)寶”App招攬投資人購(gòu)買個(gè)股場(chǎng)外期權(quán)，非法經(jīng)營(yíng)新型金融衍生品導(dǎo)致投資人巨額虧損，嚴(yán)重?cái)_亂證券市場(chǎng)秩序，涉案投資人數(shù)達(dá)700余人次，涉案金額近人民幣1億元。

案例4：以場(chǎng)外期權(quán)的名義開展業(yè)務(wù)。犯罪嫌疑人韓某峰伙同戚某龍及馬某煒聯(lián)合在山東濟(jì)南以電話、網(wǎng)絡(luò)等手段將有投資意愿的人拉入非法投資微信群。“講課老師”通過(guò)講授場(chǎng)外期權(quán)投資秘籍及指定“專人”頻秀發(fā)財(cái)美夢(mèng)等形式，運(yùn)用微信賬號(hào)假冒投資者誘騙受害人登錄名為“博弈大師”的詐騙平臺(tái)進(jìn)行非法投資。此平臺(tái)為韓某峰伙同其他成員購(gòu)買的后臺(tái)可控?cái)?shù)據(jù)系統(tǒng)，盈利與否均由韓某峰等人決策，即使投資盈利，資金也無(wú)可能贖回。當(dāng)前所有犯罪嫌疑人均已被刑事拘留。

三、監(jiān)管難點(diǎn)

由當(dāng)前非法證券期貨活動(dòng)現(xiàn)狀特點(diǎn)及存在的突出問(wèn)題分析，可以深入反映以下監(jiān)管難點(diǎn)：

（一）關(guān)于證監(jiān)會(huì)《復(fù)函》中涉嫌非法證券期貨活動(dòng)有關(guān)性質(zhì)的認(rèn)定難點(diǎn)

由于司法機(jī)關(guān)把證監(jiān)會(huì)具體出具的《復(fù)函》當(dāng)作非法證券期貨活動(dòng)行為人的具體經(jīng)營(yíng)行為是否行政違法的直接具體依據(jù)，因此《復(fù)函》理所當(dāng)然具有直接的法律證明效力。司法機(jī)關(guān)在對(duì)《復(fù)函》進(jìn)行直接審查時(shí)，在證據(jù)審查的關(guān)鍵環(huán)節(jié)除應(yīng)對(duì)其客觀性、關(guān)聯(lián)性及其合法性進(jìn)行必要的審查外，也應(yīng)必須參考《復(fù)函》自身所具有的相關(guān)屬性，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行特別的調(diào)查。具體應(yīng)包括以下幾點(diǎn)：

1.關(guān)于非法證券活動(dòng)性質(zhì)的認(rèn)定理解問(wèn)題

2014年3月31日，最高人民法院、最高人民檢察院及公安部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于辦理非法集資刑事案件適用法律若干問(wèn)題的意見》。同時(shí)行政不能干預(yù)司法，公安司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法“認(rèn)定”，是認(rèn)定的主體，行政部門有權(quán)根據(jù)機(jī)關(guān)需要，出具“認(rèn)定意見”，是專業(yè)支持“認(rèn)定意見”，僅供公安司法機(jī)關(guān)“認(rèn)定”時(shí)參考的“認(rèn)定意見”可以采納也可以不采納。

2.對(duì)復(fù)函中證監(jiān)會(huì)所具體出具的認(rèn)定結(jié)論，要重點(diǎn)關(guān)注是否在證監(jiān)會(huì)的具體職責(zé)范圍之內(nèi)

對(duì)因?yàn)樾袨槿说木唧w經(jīng)營(yíng)行為所導(dǎo)致的行政違法性所做出的《復(fù)函》，是證監(jiān)會(huì)依法對(duì)證券期貨市場(chǎng)進(jìn)行具體監(jiān)管行為過(guò)程中，其具體履行行政確認(rèn)權(quán)的相關(guān)結(jié)果。所以，證監(jiān)會(huì)具體出具的《復(fù)函》對(duì)此作出的有關(guān)結(jié)論范圍不應(yīng)超過(guò)證監(jiān)會(huì)所行使的具體行政管理有關(guān)職權(quán)范圍，對(duì)于超出職權(quán)范圍內(nèi)的具體職責(zé)部分由于屬于證監(jiān)會(huì)所無(wú)權(quán)管轄的范圍，因此不具有相關(guān)的具體證明效力。具體而說(shuō)，證監(jiān)會(huì)是全國(guó)證券期貨市場(chǎng)的具體行政管理部門，證監(jiān)會(huì)的具體職權(quán)僅僅在其職責(zé)范圍內(nèi)，而不具有對(duì)相關(guān)刑事法律進(jìn)行具體認(rèn)定的具體職責(zé)。所以，證監(jiān)會(huì)具體出具的有關(guān)《復(fù)函》僅包括對(duì)行為人的具體經(jīng)營(yíng)行為是否為具體證券期貨活動(dòng)，有關(guān)經(jīng)營(yíng)行為是否經(jīng)過(guò)證監(jiān)會(huì)的依法核準(zhǔn)，是否超過(guò)證監(jiān)會(huì)的具體經(jīng)營(yíng)許可而進(jìn)行了相關(guān)活動(dòng)和進(jìn)行非法證券期貨活動(dòng)所獲得的具體資金數(shù)額，具體有關(guān)違法所得額等不專屬于刑法對(duì)有關(guān)問(wèn)題的具體認(rèn)定結(jié)論。如果證監(jiān)會(huì)在《復(fù)函》中出具明顯超出其職責(zé)范圍內(nèi)的認(rèn)定結(jié)論，司法機(jī)關(guān)對(duì)明顯超出部分可不進(jìn)行相關(guān)的認(rèn)定并不予以采信，對(duì)未超出部分則可以進(jìn)行采納。

3.對(duì)證監(jiān)會(huì)所具體出具的《復(fù)函》中案件有關(guān)事實(shí)結(jié)論的認(rèn)定是否準(zhǔn)確進(jìn)行核實(shí)

只有在明確有關(guān)具體經(jīng)營(yíng)行為的基礎(chǔ)上，證監(jiān)會(huì)才能依法對(duì)有關(guān)經(jīng)營(yíng)行為的具體性質(zhì)進(jìn)行明確認(rèn)定。證監(jiān)會(huì)的具體監(jiān)管職能包括依法對(duì)證券期貨相關(guān)違法行為進(jìn)行明確調(diào)查并采取有關(guān)處罰措施。所以，證監(jiān)會(huì)有權(quán)對(duì)相關(guān)經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行有針對(duì)性的調(diào)查，對(duì)案件的基本事實(shí)進(jìn)行確認(rèn)。同時(shí)司法機(jī)關(guān)對(duì)有關(guān)犯罪行為具有相關(guān)偵查權(quán)并進(jìn)行明確的調(diào)查核實(shí)，從而對(duì)案件的基本事實(shí)予以確認(rèn)。同時(shí)司法機(jī)關(guān)在對(duì)證監(jiān)會(huì)的《復(fù)函》進(jìn)行相關(guān)審查時(shí)，應(yīng)對(duì)案件基本事實(shí)進(jìn)行明確審查，如果發(fā)現(xiàn)證監(jiān)會(huì)對(duì)案件基本事實(shí)的確認(rèn)存在明顯錯(cuò)誤時(shí)，則明確不能采信《復(fù)函》中有關(guān)認(rèn)定結(jié)論。所以，司法機(jī)關(guān)應(yīng)建立在案件基本事實(shí)認(rèn)定錯(cuò)誤的相關(guān)基礎(chǔ)上，要求證監(jiān)會(huì)重新出具有關(guān)書面認(rèn)定相關(guān)結(jié)論，并將司法機(jī)關(guān)認(rèn)定的相關(guān)案件事實(shí)供證監(jiān)會(huì)進(jìn)行有關(guān)參考。

4.對(duì)證監(jiān)會(huì)所出具的《復(fù)函》中相關(guān)結(jié)論依據(jù)的法律進(jìn)行有關(guān)審查

證監(jiān)會(huì)在對(duì)具體經(jīng)營(yíng)行為性質(zhì)進(jìn)行有關(guān)行政確認(rèn)時(shí)，除要求具體職責(zé)范圍履行比較恰當(dāng)，所認(rèn)定的基本事實(shí)明確無(wú)誤外，所依據(jù)的有關(guān)法律也應(yīng)不存在任何差錯(cuò)。根據(jù)《刑法》第96條的有關(guān)規(guī)定，違反國(guó)家規(guī)定具體為“違反全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的法律和決定，國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)、規(guī)定的行政措施、發(fā)布的決定和命令”。所以，司法機(jī)關(guān)對(duì)證監(jiān)會(huì)所具體出具的《復(fù)函》進(jìn)行有關(guān)審查時(shí)，必須審查證監(jiān)會(huì)做出的認(rèn)定結(jié)論所依據(jù)的法律法規(guī)是否為狹義的，如果發(fā)現(xiàn)是狹義之外的法律法規(guī)，則法律適用是錯(cuò)誤的，因此對(duì)《復(fù)函》認(rèn)定的結(jié)論不予以采信。

5.證監(jiān)會(huì)就相關(guān)行為人經(jīng)營(yíng)行為的具體行政違法性所出具的《復(fù)函》相關(guān)局限情形

在證券期貨市場(chǎng)當(dāng)中，由于變相的股票期貨交易行為具有多樣性及多變性的表現(xiàn)形式和特點(diǎn)，因此不同行政主管部門之間可能對(duì)某一交易行為進(jìn)行相反的性質(zhì)認(rèn)定結(jié)論。以司法實(shí)踐為例，如以買賣實(shí)物黃金為名，進(jìn)行保證金的杠桿交易行為。如進(jìn)行“買漲”、“買跌”和“對(duì)沖”等具體的交易行為進(jìn)行有關(guān)的性質(zhì)定性，證監(jiān)會(huì)可將其定性為非法期貨交易行為，但是銀監(jiān)會(huì)可能就將其定義為具體買賣實(shí)物黃金的行為。

因此為完善有關(guān)訴訟證據(jù)體系鏈，充分體現(xiàn)有關(guān)行政主管部門所做出行政違法性質(zhì)認(rèn)定結(jié)論的相同性及唯一性，司法機(jī)關(guān)在對(duì)爭(zhēng)議較大的非法證券期貨經(jīng)營(yíng)案件進(jìn)行辦理時(shí)，除了證監(jiān)會(huì)對(duì)有關(guān)行政主體行政違法行為的認(rèn)定之外，還應(yīng)對(duì)與有關(guān)經(jīng)營(yíng)行為相關(guān)的其他行政主管部門對(duì)《復(fù)函》經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行認(rèn)定的內(nèi)容予以確認(rèn)。司法機(jī)關(guān)只有認(rèn)定所有行政主管部門都確認(rèn)該經(jīng)營(yíng)行為不在其所管轄范圍內(nèi)的情況下，才能充分認(rèn)定《復(fù)函》的相關(guān)結(jié)論。如果其他行政主管部門與證監(jiān)會(huì)的認(rèn)定存在矛盾的情形，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)明確該經(jīng)營(yíng)行為的行政違法性有關(guān)證據(jù)不足。根據(jù)有關(guān)疑罪從無(wú)的精神及具體刑事司法原則，不能對(duì)有關(guān)行為人以非法證券期貨經(jīng)營(yíng)罪進(jìn)行刑事責(zé)任追究。

（二）非法證券期貨活動(dòng)利用股權(quán)交易中心進(jìn)行交易所反映的區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)監(jiān)管難點(diǎn)

針對(duì)案例2的監(jiān)管難點(diǎn)為股權(quán)交易中心存在的風(fēng)險(xiǎn)隱患問(wèn)題。

在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)BTKJ股票掛牌、定向增發(fā)、股票轉(zhuǎn)讓、摘牌等環(huán)節(jié)存在的情況，反映出股權(quán)交易中心在規(guī)則層面存在明顯漏洞，同時(shí)也存在執(zhí)行不嚴(yán)等情形，在規(guī)范運(yùn)作方面存在一定的風(fēng)險(xiǎn)隱患。主要表現(xiàn)在以下五個(gè)方面：

1.掛牌和定向增發(fā)審核方面

ZHJT微信公眾號(hào)曾發(fā)布BTKJ的融資公告;推薦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人××兼任BTKJ董事，但ZRJT在推薦機(jī)構(gòu)自律說(shuō)明書中稱“通過(guò)自查，我公司內(nèi)核機(jī)構(gòu)成員……不存在持有該公司股份或者在該公司任職的情況，不存在其他可能影響公正履行職責(zé)的情況”。股權(quán)交易中心審核時(shí)未給予必要的審慎關(guān)注或核查。

2.合格投資者準(zhǔn)入把關(guān)方面

根據(jù)××股權(quán)交易中心提供的相關(guān)人員開戶資料，一是各類投資咨詢機(jī)構(gòu)出具的工作證明能否證明符合“金融行業(yè)及相關(guān)工作經(jīng)歷”的要求有待商榷，否則該要求將形同虛設(shè);二是個(gè)別銀行流水明細(xì)明顯顯示賬戶資金可能不屬于開戶人所有，且有相關(guān)備注，開戶人員審核時(shí)未給予必要的審慎關(guān)注。如股權(quán)交易中心對(duì)投資者進(jìn)入?yún)^(qū)域性市場(chǎng)時(shí)的準(zhǔn)入關(guān)把關(guān)不嚴(yán)，在區(qū)域性市場(chǎng)定位為私募且監(jiān)管要求相對(duì)較低的情況下，將對(duì)區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)后續(xù)的規(guī)范運(yùn)行帶來(lái)較多風(fēng)險(xiǎn)。

3.防范變相公開發(fā)行方面

之前未見股權(quán)交易中心有相關(guān)的防范措施，定向增發(fā)股東也沒有鎖定期，認(rèn)購(gòu)當(dāng)天即可轉(zhuǎn)讓。2018年6月29日發(fā)布的《××股權(quán)交易中心股票發(fā)行業(yè)務(wù)適用指引第1號(hào)——股票發(fā)行備案材料》中的“三、定向發(fā)行的暫停轉(zhuǎn)讓”提出的“企業(yè)申請(qǐng)對(duì)外股票轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)補(bǔ)充提供審計(jì)報(bào)告”的要求，因?qū)徲?jì)報(bào)告的出具要求并不高，該措施能否達(dá)到預(yù)期目的，尚待檢驗(yàn)。

4.中介機(jī)構(gòu)會(huì)員管理方面

推薦會(huì)員的標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，相關(guān)工作人員是否具備推薦所需經(jīng)驗(yàn)、能力，尚待檢驗(yàn);會(huì)計(jì)師事務(wù)所不需要證券期貨資格，律所水平也參差不齊。在區(qū)域性市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)獨(dú)立性、專業(yè)性、合規(guī)性等方面水平不高的情況下，如單純以中介機(jī)構(gòu)的意見為準(zhǔn)，而不加以必要的核查，將潛藏較多風(fēng)險(xiǎn)。

5.摘牌審核和信息披露方面

BTKJ股票摘牌的股東大會(huì)決議只有四個(gè)股東簽字，由于股票已經(jīng)通過(guò)股權(quán)交易中心轉(zhuǎn)讓過(guò)，股東大會(huì)是否或如何通知全體股東，未見相關(guān)記錄。雖然2018年6月29日發(fā)布的《××股權(quán)交易中心掛牌業(yè)務(wù)適用指引第7號(hào)——終止掛牌條件》中要求“掛牌期間在中心開展股份發(fā)行或轉(zhuǎn)讓業(yè)務(wù)的，相關(guān)認(rèn)購(gòu)人和受讓人同意終止掛牌”，可保障通過(guò)××股交購(gòu)買投資者的相關(guān)權(quán)利，但在××股交掛牌的公司整體規(guī)范運(yùn)作水平仍不高的情況下，應(yīng)進(jìn)一步通過(guò)規(guī)則的細(xì)化和完善來(lái)督促掛牌公司規(guī)范運(yùn)作。

（三）政策邊界問(wèn)題所反映的法律定性監(jiān)管難點(diǎn)

案例5：最近幾年由政策邊界問(wèn)題所反映的法律定性成為證券監(jiān)管中的難點(diǎn)問(wèn)題，以實(shí)際發(fā)生實(shí)例說(shuō)明，甲與新三板公司A董事長(zhǎng)王某約定，甲幫王某以每股2元出售其持有的公司A股權(quán);隨后甲雇用大量人員，通過(guò)加好友、婚戀等方式，以知道內(nèi)幕信息等理由誘騙投資者以每股10元價(jià)格買入王某持有的新三板公司A股權(quán);A公司董事長(zhǎng)王某將股權(quán)轉(zhuǎn)讓差價(jià)（每股8元）返給甲。該違法行為如何認(rèn)定？是將其定性為詐騙？還是非法證券投資咨詢？還是非法證券經(jīng)紀(jì)？還是非法證券承銷？還是擅自公開發(fā)行？還是變相公開發(fā)行？

這充分反映了當(dāng)前我國(guó)非法發(fā)行證券行為刑法規(guī)制存在的突出問(wèn)題。一是立法模式缺乏體系性;二是罪名設(shè)置不妥當(dāng);三是調(diào)整對(duì)象不合理;四是調(diào)整的行為類型劃分不科學(xué);五是與其他集資類犯罪的刑罰設(shè)置相比，非法發(fā)行證券犯罪的刑罰設(shè)置有失均衡。

四、監(jiān)管政策建議

通過(guò)對(duì)當(dāng)前非法證券期貨活動(dòng)現(xiàn)狀的描述，由此產(chǎn)生的非法證券期貨活動(dòng)突出問(wèn)題并導(dǎo)致在非法證券期貨監(jiān)管難點(diǎn)及法律上的瑕疵，提出以下有針對(duì)性的監(jiān)管政策建議：

（一）進(jìn)一步明確有關(guān)部門工作職責(zé)，共同打擊非法證券活動(dòng)

針對(duì)案例1所反映的利用微信群進(jìn)行非法證券期貨宣傳活動(dòng)問(wèn)題，要明確地方金融監(jiān)管局，各省、市委宣傳部，傳媒管理，出租屋管理，電信等部門的各自職權(quán)范圍。與各省廣電部門協(xié)作打非機(jī)制，以此完善相關(guān)制度。借鑒廣東省廣電局印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)廣播電視證券節(jié)目和廣告播出規(guī)范管理的通知》（廣東證監(jiān)發(fā)[2018]155號(hào)）的具體精神，啟動(dòng)媒體監(jiān)測(cè)、加強(qiáng)信息監(jiān)測(cè)、定期梳理、調(diào)整監(jiān)測(cè)節(jié)目名單等形式，形成證監(jiān)會(huì)下屬各證監(jiān)局與各對(duì)應(yīng)省通信管理局（省通管局）協(xié)作打非機(jī)制，形成互聯(lián)網(wǎng)站黑名單，要將各省通管局納入境內(nèi)違法互聯(lián)網(wǎng)站黑名單機(jī)制成員單位，將非法證券網(wǎng)站納入境內(nèi)違法互聯(lián)網(wǎng)黑名單管理機(jī)制。

建立通信信息協(xié)查，協(xié)助清理非法證券期貨活動(dòng)信息，確認(rèn)為開展非法證券活動(dòng)的群發(fā)信息端口和網(wǎng)站，各地方證監(jiān)局可以發(fā)文要求省通管局關(guān)停涉非網(wǎng)站備案信息協(xié)查，并將相關(guān)網(wǎng)站信息通報(bào)省通管局，省通管局在職責(zé)范圍內(nèi)審查涉非信息中網(wǎng)站ICP備案情況、IP接入情況，聯(lián)系主辦單位，確認(rèn)是否與備案信息一致，并反饋對(duì)應(yīng)證監(jiān)局備案信息不一致的情況，由省通管局依據(jù)互聯(lián)網(wǎng)信息管理的要求關(guān)閉網(wǎng)站和責(zé)令整改。

（二）完善區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)監(jiān)管，保護(hù)中小投資者權(quán)益

針對(duì)案例2所反映的區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)監(jiān)管問(wèn)題，建議增強(qiáng)監(jiān)管力量并設(shè)立證監(jiān)會(huì)打非局“區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)監(jiān)管部”，全面負(fù)責(zé)區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)信息報(bào)送及具體監(jiān)管。根據(jù)區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)發(fā)展的特色需要，建立有針對(duì)性的監(jiān)管體系，避免監(jiān)管過(guò)度。最為重要的是，要增強(qiáng)地方金融監(jiān)管力量，強(qiáng)化地方金融監(jiān)管責(zé)任。對(duì)在區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)掛牌的企業(yè)要嚴(yán)格審查，地方金融監(jiān)管部門要加強(qiáng)與地方公安在涉嫌從事非法證券期貨有關(guān)企業(yè)方面的信息共享。對(duì)企業(yè)審查不力的股權(quán)交易中心，要追究相關(guān)負(fù)責(zé)人責(zé)任。同時(shí)地方各股權(quán)交易中心要加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)信息的收集，指定市場(chǎng)監(jiān)管部及掛牌企業(yè)的對(duì)應(yīng)服務(wù)部門，定期登錄工商、法院等官方網(wǎng)站，及時(shí)收集、查詢、掌握掛牌企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)信息，及時(shí)對(duì)違規(guī)行為進(jìn)行處置，以更好保護(hù)中小投資者的權(quán)益。

（三）完善類金融風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)公司的排查制度

針對(duì)案例3和案例4所反映的利用新型金融衍生品從事非法證券期貨活動(dòng)案例，提出以下監(jiān)管政策建議：一是要充分運(yùn)用深云手機(jī)平臺(tái)經(jīng)偵采集App模塊，通過(guò)地方證監(jiān)局聯(lián)合轄區(qū)公安部門對(duì)轄區(qū)內(nèi)的寫字樓進(jìn)駐的公司進(jìn)行信息采集，對(duì)涉嫌犯罪的公司企業(yè)進(jìn)行打擊。同時(shí)對(duì)尚不構(gòu)成犯罪的高風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)進(jìn)行預(yù)警機(jī)制，由轄區(qū)派出所對(duì)預(yù)警的重點(diǎn)公司企業(yè)不定期進(jìn)行約談?wù)?。二是要?jiān)持打小打早的原則，拓寬線索來(lái)源，不等不靠，積極作為，堅(jiān)持打小打早原則，及時(shí)為廣大民眾守住錢袋子，防止出現(xiàn)大規(guī)模的群體事件，維護(hù)證券期貨市場(chǎng)的良好秩序，維護(hù)監(jiān)管部門的良好形象。三是要堅(jiān)持上下游犯罪全鏈條打擊模式，先找平臺(tái)開發(fā)的源頭，然后到平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者和配資服務(wù)資金提供人（俗稱“金主”），再到平臺(tái)代理商，最后是尋找受害人。

（四）完善非法發(fā)行證券期貨行為刑法規(guī)制

針對(duì)案例5所反映的政策邊界問(wèn)題及由此導(dǎo)致的法律定性監(jiān)管難點(diǎn)，應(yīng)進(jìn)行非法發(fā)行證券期貨行為刑法規(guī)制。這是當(dāng)前必須急切需要刑法學(xué)界集中全部力量進(jìn)行全面、系統(tǒng)及深入研究的重要問(wèn)題。必須對(duì)我國(guó)當(dāng)前非法發(fā)行證券行為刑法規(guī)制進(jìn)行重構(gòu)。重點(diǎn)從以下六個(gè)方面著手：一是要明確立法模式，健全刑法典及附屬刑法之間重要聯(lián)系;二是將罪名予以統(tǒng)一，把欺詐發(fā)行股票、債券罪及擅自發(fā)行股票、公司、企業(yè)債券罪統(tǒng)一合并為非法發(fā)行證券罪;三是將非法發(fā)行證券刑事規(guī)范中“證券”概念予以確定并總結(jié)出統(tǒng)一的概念研究主要方法;四是將非法發(fā)行證券行為予以類型化，將其重新劃分為兩個(gè)層次及七種類型;五是對(duì)非法發(fā)行證券罪的人罪門檻予以重新設(shè)置;六是參照其他集資類犯罪對(duì)刑罰設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)，以刑罰均衡思想為出發(fā)點(diǎn)，將非法發(fā)行證券罪刑罰重新劃分為三個(gè)檔次，對(duì)罰金刑和自由刑進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。

（五）采取建立案件并行備案制度

未來(lái)建立的案件并行備案制度應(yīng)包含兩個(gè)方面。一是行政機(jī)關(guān)對(duì)行政案件予以立案查處后，必須及時(shí)將立案決定予以報(bào)送司法機(jī)關(guān)（具體包括公安機(jī)關(guān)及檢察機(jī)關(guān)），在司法機(jī)關(guān)進(jìn)行具體備案，即在案件查處初期就建立起幾個(gè)司法機(jī)關(guān)的必要聯(lián)系，不但能夠加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)及司法機(jī)關(guān)之間的必要溝通與信息共享，還能夠更早、更迅速及時(shí)地使發(fā)現(xiàn)的行政案件進(jìn)入刑事司法程序部分，行政機(jī)關(guān)對(duì)具體行為做出行政處罰之后，也必須將處罰結(jié)果抄送司法機(jī)關(guān)予以備案。二是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)違法證券及期貨交易行為依法查處時(shí)，如果發(fā)現(xiàn)違法事實(shí)涉及數(shù)額、情節(jié)、影響等因素確實(shí)已經(jīng)構(gòu)成刑事犯罪要求時(shí)，可以向公安機(jī)關(guān)移送同時(shí)并及時(shí)向檢察機(jī)關(guān)備案。程序?yàn)樾姓C(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送具體涉罪案件時(shí)，統(tǒng)一制作一式三份的移送程序書。并應(yīng)及時(shí)對(duì)此路徑加以完善，將移送書作為行政機(jī)關(guān)（中國(guó)證監(jiān)會(huì)及各地方證監(jiān)局）事先行政確認(rèn)成為必要前置程序，加以成為行政性質(zhì)確認(rèn)文件，具備如“傷害鑒定”一樣法律鑒定效力。與此同時(shí)，移送書也可使檢察機(jī)關(guān)更好發(fā)揮對(duì)行政機(jī)關(guān)及公安機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用。

（六）從法律規(guī)定上明確非法發(fā)行證券及非法經(jīng)營(yíng)證券業(yè)務(wù)的民事責(zé)任

當(dāng)前在我國(guó)《證券法》法律責(zé)任一章共有47條具體條款，但其中具體涉及民事責(zé)任條款僅有4條，同時(shí)具體到非法發(fā)行證券及非法經(jīng)營(yíng)證券業(yè)務(wù)的民事責(zé)任上，幾近法律空白。對(duì)當(dāng)前非法發(fā)行證券來(lái)講，我國(guó)《證券法》具體規(guī)定為第188條。就非法經(jīng)營(yíng)證券業(yè)務(wù)來(lái)講，我國(guó)《證券法》具體規(guī)定為第197條。這兩條法律對(duì)非法發(fā)行證券及非法經(jīng)營(yíng)證券業(yè)務(wù)行為規(guī)制采取的是相應(yīng)行政手段，以相關(guān)行政責(zé)任的追究對(duì)違法行為人予以必要懲處，但有關(guān)法律并未賦予受害投資者具體損害賠償請(qǐng)求權(quán)。在規(guī)定證券相關(guān)行政責(zé)任的同時(shí)，要始終以保護(hù)中小投資者合法權(quán)益為宗旨及原則，因此必須補(bǔ)充及完善非法證券活動(dòng)的相應(yīng)民事賠償責(zé)任，在立法層面賦予中小投資者損害賠償投訴權(quán)利，使投資者在證券市場(chǎng)因非法證券活動(dòng)所導(dǎo)致的損失能夠最終以司法程序獲得相關(guān)損害賠償救濟(jì)。

因盡快出臺(tái)及完善關(guān)于非法發(fā)行證券和非法經(jīng)營(yíng)證券業(yè)務(wù)的具體損害賠償民事責(zé)任相關(guān)規(guī)定，對(duì)非法發(fā)行證券及非法經(jīng)營(yíng)證券業(yè)務(wù)的有關(guān)概念界定、民事法律責(zé)任相關(guān)性質(zhì)、具體歸責(zé)原則、必要訴訟方式、具體管轄法院、相關(guān)賠償范圍等具體事項(xiàng)作出明確系統(tǒng)的司法解釋，為證券投資者因非法證券活動(dòng)所導(dǎo)致的損害所提出的民事賠償訴訟提供必要法律依據(jù)，同時(shí)也應(yīng)為法院審理相關(guān)此類新型證券案件提供必要審判依據(jù)。借鑒現(xiàn)有司法解釋成果，將證券侵權(quán)責(zé)任的民事賠償范圍劃定為實(shí)際發(fā)生的損失，非法發(fā)行證券及非法經(jīng)營(yíng)證券業(yè)務(wù)的證券侵權(quán)民事賠償責(zé)任范圍劃定為投資者實(shí)際遭受的投資損失，具體來(lái)說(shuō)應(yīng)包括投資者所支付的具體投資金額損失、傭金損失、稅金損失及利息損失，以更好保護(hù)廣大中小投資者權(quán)益，防范金融市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)我國(guó)金融市場(chǎng)穩(wěn)定。