我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律問題研究

張華璐

摘 要 當(dāng)前，中國(guó)立法上對(duì)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)范欠完善，已成為制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。完善中國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度對(duì)促進(jìn)中國(guó)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)村資源的優(yōu)化配置，促進(jìn)社會(huì)主義農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有重要意義。針對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的相關(guān)法律問題進(jìn)行分析與研究，力圖從法律層面，提出完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度的對(duì)策，以此促進(jìn)整個(gè)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的完善。

關(guān)鍵詞 土地承包；經(jīng)營(yíng)權(quán)；流轉(zhuǎn)

1 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是指土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)其承包經(jīng)營(yíng)的耕地、林地、草地等用于農(nóng)業(yè)的土地，有從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等而享有的占有、使用、收益的權(quán)利。黨的十七屆三中全會(huì)通過的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出：要加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

2 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中的法律關(guān)系

2.1 債權(quán)關(guān)系

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人把自己承包期內(nèi)承包的土地，在一定期限內(nèi)全部或者部分轉(zhuǎn)包、租賃給他人耕種，以收取轉(zhuǎn)包費(fèi)、租金。土地轉(zhuǎn)包或出租后，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體沒有發(fā)生變化。土地承包合同關(guān)系的雙方當(dāng)事人仍然是發(fā)包人和承包人，其法律關(guān)系屬于物權(quán)（即用益物權(quán)）關(guān)系。承包人與流轉(zhuǎn)相對(duì)人通過轉(zhuǎn)包合同、租賃合同建立起來的法律關(guān)系屬于債權(quán)關(guān)系。

2.2 擔(dān)保物權(quán)關(guān)系

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人將通過其他方式承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)用于抵押，與抵押權(quán)人形成擔(dān)保物權(quán)關(guān)系。《擔(dān)保法》第33條規(guī)定：下列財(cái)產(chǎn)可以抵押：抵押人依法承包并經(jīng)發(fā)包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權(quán)。承包人將土承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押給銀行或者其他債權(quán)人后，如果不能按期償還貸款或者清償債務(wù)，債權(quán)人可以對(duì)農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行處置，發(fā)生權(quán)屬變更。根據(jù)《擔(dān)保法》規(guī)定，承包人行使抵押權(quán)要經(jīng)發(fā)包人同意。發(fā)包人同意抵押的，承包人應(yīng)當(dāng)在抵押合同簽訂后的規(guī)定期限內(nèi)，申請(qǐng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)設(shè)定登記，抵押權(quán)自登記時(shí)設(shè)立。實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)后，未經(jīng)法律程序，不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地用途。

3 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的法律缺失

對(duì)農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行調(diào)整的法律主要是《物權(quán)法》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》及相關(guān)的司法解釋，這些立法之間統(tǒng)一性欠妥，導(dǎo)致各法條之間出現(xiàn)矛盾和沖突，阻礙了法律整體效力的發(fā)揮。例如：（1）《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定通過招標(biāo)、拍賣公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，其承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以采取抵押方式流轉(zhuǎn)，但司法解釋規(guī)定，“承包方以其土地進(jìn)行抵押或抵償債務(wù)的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無效”。（2）《土地管理法》第37 條規(guī)定了承包耕地的單位或者個(gè)人連續(xù)二年棄耕拋荒的，原發(fā)包單位應(yīng)當(dāng)終止承包合同，收回發(fā)包的耕地的情形，然而，《農(nóng)村土地承包法》及相關(guān)的解釋、通知中卻規(guī)定，任何組織和個(gè)人不能以欠繳稅費(fèi)和土地拋荒為由收回農(nóng)戶的承包地，已收回的要立即糾正，予以退還。這些相互矛盾的規(guī)定，給法官適用法律和流轉(zhuǎn)糾紛的解決帶來了麻煩，極易造成不公正，誘發(fā)腐敗，破壞法在人們心中的形象，增加了引發(fā)新一輪社會(huì)矛盾的可能性。

4 完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度的對(duì)策

地方有立法權(quán)的機(jī)構(gòu)，要充分利用自己的立法權(quán)，結(jié)合本區(qū)域農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)際情況，在國(guó)家對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)立法的基礎(chǔ)上，細(xì)化有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，增加法的可操作性，將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度建設(shè)落到實(shí)處。最終形成以國(guó)家立法為引導(dǎo)，地方立法為補(bǔ)充的立法格局，共同構(gòu)建和完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)法律制度，從而更好地保障農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。

4.1 修改和調(diào)整現(xiàn)有農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)

由于國(guó)家新法律法規(guī)的出臺(tái)和對(duì)原來法律的修改及地方立法的滯后性，導(dǎo)致了現(xiàn)行法律法規(guī)之間、地方法規(guī)之間、地方立法與國(guó)家立法之間的沖突與矛盾。其次，由于部分部門立法技術(shù)的欠缺和對(duì)法律體系的統(tǒng)一性把握不夠，造成不同階位和同一階位先后立法內(nèi)容的沖突，對(duì)這部分法律法規(guī)必須及時(shí)修改、廢止，減少立法資源的浪費(fèi)，以便同一階位和不同階位的法律能夠成為一體，發(fā)揮最大的法律效力。

4.2 規(guī)范和完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制和社會(huì)保障法律體系

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)能否健康、有序的流轉(zhuǎn)，在很大程度上取決于是否有一個(gè)完善的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。因此，法律應(yīng)該加大對(duì)市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的保護(hù)力度，加強(qiáng)對(duì)交易機(jī)構(gòu)、土地中介組織、評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)監(jiān)督機(jī)構(gòu)等設(shè)立與完善的規(guī)范與管理，正確引導(dǎo)市場(chǎng)信息發(fā)布機(jī)制的建立健全，明確規(guī)定市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制、交易程序、市場(chǎng)主體享用和所應(yīng)承擔(dān)的權(quán)利、義務(wù)，使我們能夠“有法可依”，進(jìn)而做到“有法必依”。

經(jīng)過改革開放幾十年的奮斗，中國(guó)經(jīng)濟(jì)獲得了空前的發(fā)展，中國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)也呈現(xiàn)多樣化的演變趨勢(shì)：從禁止流轉(zhuǎn)到允許流轉(zhuǎn)，從需經(jīng)發(fā)包方同意的限制性流轉(zhuǎn)到限制性與非限制性并存，從單一的流轉(zhuǎn)模式到多樣化的流轉(zhuǎn)模式，從流轉(zhuǎn)當(dāng)事人權(quán)利只能獲得債權(quán)保護(hù)到債權(quán)、物權(quán)的雙重保護(hù)，從流轉(zhuǎn)只受政策調(diào)整到政策、法律、法規(guī)多種調(diào)整并存，這些變化說明了中國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，并在向著健康的軌道上發(fā)展，但我們也必須正視農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問題。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的健康、有效流轉(zhuǎn)僅僅依靠法律制度的完善是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，它離不開其他多種制度的有機(jī)配合。我們研究農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)問題要樹立全局觀念，要有發(fā)展的眼光，從實(shí)際出發(fā)，實(shí)事求是，根據(jù)不同區(qū)域不同農(nóng)村的特點(diǎn)區(qū)別對(duì)待農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)問題，以此全面促進(jìn)整個(gè)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的完善。