王行行 翟年祥

摘 要：我國復(fù)雜的基本國情導(dǎo)致了社會保險層次的豐富化、復(fù)雜化和多樣化，在社保實施中暴露出了許多問題和缺陷。要建立相對可靠而穩(wěn)定的基金監(jiān)管制度，政府就必須社?；疬\營監(jiān)管中發(fā)揮出中流砥柱的作用，完善和加強對社?；鸬墓芾砗捅O(jiān)督，制定出行之有效的監(jiān)管制度，使社會保險基金合理有效使用。

關(guān)鍵詞：社?；鹫O(jiān)管;社會保險;政府監(jiān)管

一、我國社會保險制度政府監(jiān)管情況概述

（一）社會保險

在我國，社會保險 （Social Insurance） 是社會保障體系的重要組成部分，在整個社會保障體系中居于核心地位。社會保險即為由于年老、疾病、工傷、生育、失業(yè)等原因，社會成員可能喪失或部分喪失勞動能力和勞動機會，此時國家提供相當數(shù)量的物質(zhì)補償與補貼，維系其基本生活的一種社會保障制度[1]。

（二）社會保險基金

社會保險基金是種為喪失勞動能力、暫時失去勞動崗位或因健康原因造成損失的人口提供收入或補償而建立的基金。社會保險基金由政府設(shè)立，強制某一樣體將其收入的一部分作為社會保險稅（費）形成社會保險基金收入，在滿足一定條件的情況下，參保人可從基金獲得固定的收入或損失的補償形成社會保險基金支出。因此，社會保險基金是一種為了保證物質(zhì)及勞動力的生產(chǎn)和社會穩(wěn)定的再分配資金。社會保險基金分為五大類，包括社會養(yǎng)老保險基金、醫(yī)療保險基金、失業(yè)保險基金、工傷保險基金、生育保險基金[2]。

（三）社?；鸨O(jiān)管

社?；鸬谋O(jiān)管是國家授權(quán)專門機構(gòu)依法對社?；鹗绽U、安全運營投資活動及給付等過程進行嚴格監(jiān)督管。以確保社保基金正常穩(wěn)定運行的制度和規(guī)則體系的總稱。社保基金監(jiān)管的主要內(nèi)容一般由兩大部分構(gòu)成。其一，建立和完善社?；鹜顿Y運營的各項規(guī)則，進行基金營運機構(gòu)資格認定，制定各類監(jiān)管準則;其二，通過具體的監(jiān)管方式和監(jiān)管手段，監(jiān)督實施各類基金管理規(guī)則，實施對社?；鹜顿Y運營及給付的有效監(jiān)管[3]。

二、我國社會保險政府監(jiān)管存在的主要問題

（一）政府監(jiān)管法律不健全

我國的保險業(yè)起步較晚，社保法律體系漏洞百出，有關(guān)社?；鸬姆煞ㄒ?guī)散見于《社會保險費征繳暫行條例》、《社會保險基金財務(wù)制度》、《社會保險法》等相關(guān)法律條文之中。回顧天津己頒布的社保法規(guī)，其中大多都是“暫行條例”、“暫行辦法”，法律層次很低。這必然導(dǎo)致社保制度法律效力低下，極大地阻礙了社保事業(yè)的建設(shè)。

我國養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險、工傷保險和生育保險等五大社會保險項目之間存在著較大的差異，然而《社會保險法》并沒有根據(jù)實踐中出現(xiàn)的差異，而是將五類社保項目平均分配大約十個法律條文。結(jié)果實踐操作中常常因缺乏法律依據(jù)而捉襟見肘，法律責任不明確，缺乏有效的制裁措施，法的強制性不斷被弱化。

《社會保險法》雖對五大險種做出了制度安排，但內(nèi)容非常簡單。法律實踐性差，內(nèi)容大而不實，主要價值在于其“里程碑”式的作用

[4]?！豆ｋU條例》、《醫(yī)療保險條例》等具體法律法規(guī)各自為政，無法為社保基金監(jiān)管提供法律支持。目前尚未有一部專門的法規(guī)來約束社會保險基金的監(jiān)管，天津雖在此基礎(chǔ)上加以補充，但遠遠不夠。

（二）政府監(jiān)管理念薄弱

我國社?；疬\行政府監(jiān)管理念比起最初已是天差地別，但與西方發(fā)達國家仍有一段距離，監(jiān)管理念往往過于簡單、滯后，被動性強，創(chuàng)新不夠，無法覆蓋基金運行全過程，實時發(fā)現(xiàn)并制止違法違規(guī)行為。

1.政府服務(wù)理念薄弱

以天津為例，相關(guān)部門的服務(wù)水平有待加強，對于群眾反映集中的突出問題常常敷衍推脫，或業(yè)務(wù)水平不足以解決問題。實際上，人民群眾提出的問題正是了基金政府監(jiān)管過程中出現(xiàn)的漏洞，如果忽視民眾的需求，不僅降低了政府管理效率，也削弱了政府的公信力。

2.安全理念薄弱

社?；鹗侨嗣袢罕娫谔囟〞r期的基本生活保障，只有基金安全才能保證支付能力，《社會保險法》對社?；鹈恳粋€險種的資金的使用都制定了明確要求，然而實際工作中，社?；鸨O(jiān)管機構(gòu)的安全理念薄弱、依法行政意識嚴重不足，無法嚴格依法進行監(jiān)管。目前我國社保基金被貪污、挪用、浪費的問題非常嚴重，社保基金的安全性難以保障。

3.績效理念薄弱

我國社?；鸬氖褂弥?，社保隱性債務(wù)巨大，單靠國家財政難以有效消除巨額債務(wù)[5]。而且現(xiàn)行國家基金管理制度要求社保基金結(jié)余額，大部分用于購買政府債券或存入指定國有商業(yè)銀行，只有極少數(shù)基金以債券、委托等途徑進行運營。我國正處于負利率時期，社?；鹕踔脸霈F(xiàn)貶值。截至2014年末，天津養(yǎng)老保險基金支撐能力為9.21 個月;醫(yī)療保險基金滾存結(jié)余為5.2個月，但扣除個人帳戶基金滾存結(jié)余后，統(tǒng)籌基金滾存結(jié)余支撐能力僅為0.18個月。十年間支撐能力一直在低位徘徊，穩(wěn)中有降。

4.民眾參與理念薄弱

我國重視政務(wù)公開。2015 年 6 月 30 日發(fā)布的《中國社會保險發(fā)展年度報告》，對社保事業(yè)做出了客觀的揭示和描述，但基層社保信息披露仍停留在發(fā)布政策法規(guī)的階段，基金運行情況不透明不公開。群眾普遍缺乏參與社會保險監(jiān)督的熱情，公民普遍存在“搭便車”的心理，對于未來潛在風險不夠敏感，尚未意識到社?；鸬闹匾潭龋瑢?dǎo)致我國當前社會保險社會監(jiān)督公民參與度低。

（三）政府社會保險基金績效評估制度尚不成熟

1.缺乏統(tǒng)一的法律保障和系統(tǒng)的評價體系

社?？冃гu估，就是根據(jù)管理效率、公共責任、服務(wù)質(zhì)量、公眾滿意度等方面的判斷，對社保機構(gòu)在管理過程中的投入、產(chǎn)出、最終結(jié)果等所體現(xiàn)出的績效進行評定。

我國至今仍未能夠制定出一個統(tǒng)一的關(guān)于社保基金績效評價的法律法規(guī)，在實施中缺乏法律約束和制度保障。除此之外，社?；鹂冃гu價隸屬于公共財政支出績效評價，或者直接作為政府績效評價體系，并且僅涉及社?；鹂冃гu價的數(shù)據(jù)指標方面，對績效評價流程等方面暫無標準，績效評價僅僅停留在表面。

2.缺乏明確的績效評價機構(gòu)

我國缺少類似于公共支出績效評價機構(gòu)，有權(quán)威性的社?；鹂冃гu價綜合管理機構(gòu)。同時，社保基金績效評價工作分散在各管理部門進行，各部門又主要從技術(shù)性能、管理方面進行社?；鹂冃гu價，難以形成統(tǒng)一的、全面的社會保險基金績效評價體系，評價結(jié)果容易具有片面性。

（四）政府監(jiān)管的監(jiān)督不到位

社?；痍P(guān)系著中國十六億人民的切身利益，而保證基金的安全就必然要求政府監(jiān)管。雖然，我們有一系列的法規(guī)制度、管理辦法、文件依據(jù)，但離國務(wù)院《關(guān)于加強審計工作的意見》及相關(guān)法律法規(guī)的要求還相差甚遠，社?；鸨O(jiān)管還存在缺失和不到位的隱患。

1.內(nèi)部監(jiān)督不完善

我國社會保險基金的內(nèi)部監(jiān)督機制至今仍處于起步階段，存在著政監(jiān)不分的弊端，對基金運行的決策往往要受到部門領(lǐng)導(dǎo)的主觀影響，缺乏必要的監(jiān)督程序和責任追究制度。監(jiān)督過程中隨機性和隨意性極大，使監(jiān)督形同虛設(shè)，無法約束領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力，貪污案件頻繁出現(xiàn)。

2.外部監(jiān)督不完善

如果我國社?；饍H靠內(nèi)部監(jiān)督是遠遠不夠的，而從外部監(jiān)督機制來講，行政審計和監(jiān)察審計是人大及其常委會進行監(jiān)督的常用方式，然而，人大、財政、審計等相關(guān)部口同屬行政序列，難以實施有效的監(jiān)督。至于社會監(jiān)督功能則更為薄弱：專業(yè)監(jiān)管人員數(shù)量稀少，而關(guān)于專業(yè)知識也沒有相關(guān)考評制度，質(zhì)量較差，很難進行高水平高質(zhì)量的監(jiān)管[6]。而公民作為社會監(jiān)督最主要的監(jiān)督主體，習慣性地依賴政府解決問題而非親自參與監(jiān)督。同時，政府總將社?；鸨O(jiān)管保密，公民監(jiān)督、社會監(jiān)督無法并駕齊驅(qū)，外部監(jiān)督功能嚴重弱化。

三、社會保險政府監(jiān)管的建議

（一）健全社會保險法律制度

建立完善的法律法規(guī)體系是中國社?；鸨O(jiān)管的當務(wù)之急，是社保基金實現(xiàn)有效監(jiān)管的立足之本。我們要立足于實際情況，充分吸收西方發(fā)達國家社會保障立法工作的優(yōu)秀經(jīng)驗，完善社保相關(guān)政策法規(guī)，對政府各級社保部門、社保基金管理機構(gòu)進行合理規(guī)劃;進一步規(guī)范社?；鹫骼U、支付和投資運作流程要求;明確規(guī)定有關(guān)機構(gòu)和人員違反相關(guān)法律法規(guī)應(yīng)受到處罰的細則，從源頭上杜絕越權(quán)、濫權(quán)情況的出現(xiàn)。

第一，應(yīng)體現(xiàn)前瞻性和適用性。法律的制定，不僅要滿足眼前的實際需要，更要考慮未來的趨勢與需求，否則法律只能起到“補丁”的作用，而永遠無法解決現(xiàn)在的問題。同時要因地制宜，制定適應(yīng)各地民情的社保法律，為實踐提供法律支持。

第二，應(yīng)逐步修訂完善現(xiàn)有法律法規(guī)。法律不是一蹴而就的，必須遵循發(fā)展性原則，不斷總結(jié)出現(xiàn)的新問題，在《社會保險法》的基礎(chǔ)上，及時加以修訂補充，構(gòu)建出系統(tǒng)性的社保法律體系。如天津市在《工傷保險條例》頒發(fā)后，補充制定了《天津市工傷保險若干規(guī)定》，才能更加切合實際地實施監(jiān)管工作。

第三，營造相關(guān)法律環(huán)境。健全的法律制度是社?；鹫O(jiān)管的行政依據(jù)，僅靠一部《社會保險法》是絕不可能全面兼顧的，應(yīng)由全國人大制訂完善高效力的社保法律，加快社保體制社會化、一體化立法，最終實現(xiàn)社保法律法規(guī)全覆蓋。

（二）強化社會保險監(jiān)管意識

1.服務(wù)理念

政府首先要優(yōu)化基礎(chǔ)建設(shè)，注重硬件設(shè)施。為人民群眾營造出高效便利的辦事環(huán)境，在人民群眾之間搭建起便捷的橋梁，將服務(wù)送到群眾身邊。同時，注重軟件環(huán)境，在內(nèi)部管理上建立規(guī)章，制定領(lǐng)導(dǎo)值班制、責任問責制、考勤等制度，根據(jù)標準制度要求，規(guī)范業(yè)務(wù)經(jīng)辦流程。由于社保政策法規(guī)更新速度快，必須定期進行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，才能讓員工緊跟政策完成工作。還要提高員工思想認識和覺悟，要求干部職工在工作中身體力行，增強社保隊伍的整體服務(wù)能力。

2.安全理念

每個經(jīng)辦機構(gòu)，都需要合理明確的管理體系，建立科學民主的決策機制，實行嚴格的問責制度，打造認真負責的隊伍，注重發(fā)揮內(nèi)控機制作用。同時也要接受工會的監(jiān)督，增強工會的監(jiān)管職能。

3.績效理念

針對我國社?；鹫O(jiān)管問題，強化績效理念是當務(wù)之急。我們應(yīng)學習西方發(fā)達國家的做法，減少政府行政過程中不必要的資源浪費，探索適合中國國情的績效理念，建立科學合理的績效評估體系，并融入到監(jiān)管活動的全過程。

4.民眾參與理念

政府應(yīng)加強政務(wù)公開，通過政府網(wǎng)站、重要紙質(zhì)、電視頻道等媒體，按照規(guī)定披露社?；疬\行的收支情況、投資情況等相關(guān)信息。如天津建立了網(wǎng)上查詢系統(tǒng)，方便參保人隨時查詢賬戶相關(guān)信息。同時認真接受人民群眾和新聞媒體的監(jiān)督，堅持公開、公正、公平的原則，讓權(quán)力運行在陽光下，增強人民群眾對社?；鹌椒€(wěn)運行的信心，增強對政府監(jiān)管機構(gòu)的信任。

（三）社會保險的績效化管理

首先為社會保險績效評估工作的開展提供制度上的保障，然后才能建立科學的社?？冃Щu估指標體系。由于我國地區(qū)差異較大，對于指標體系的設(shè)計不能一刀切，而要因地制宜，根據(jù)不同地區(qū)的實際水平指定合理指標。進行績效評估時，要選定一個參考標準，縱向上包括上下各級社?；疬\行政府監(jiān)管的績效水平，橫向上包括本地區(qū)歷史績效水平，監(jiān)管部門需要根據(jù)績效評估結(jié)果進行總結(jié)，并對工作改進提高[7]。

（四）強化對社會保險的監(jiān)督

1.加強內(nèi)部控制

為了確保社?；鹪谶\作過程中的合理有效，預(yù)防基金被侵占、挪用，必須加強財務(wù)內(nèi)部控制，從原有的財務(wù)管理制度出發(fā)，規(guī)范并健全內(nèi)控部分，建立相對完整的社?；鹭攧?wù)管理的內(nèi)控制度。管理方面，健全決策機制，確保決策科學性和可行性。對于社保主管部門負責人需要適度授權(quán)，保證其有效行使權(quán)力。同時也要實施問責制度，加強對領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的限制，在授予和使用方面加以限制和規(guī)范，防止權(quán)力濫用的風險。

2.加強人大監(jiān)督

我國社保多元化監(jiān)督機制雖已初具規(guī)模，但人大在社保監(jiān)督中一直處于缺位狀態(tài)，因此，必須加強人大及其常委會的監(jiān)督作用[8]。人大監(jiān)督是我國最高層次的監(jiān)督，首先應(yīng)當提高人大代表監(jiān)督的意識，權(quán)力化人大的職責。其次，充分發(fā)揮人大監(jiān)督職能，將聽取社?；痤A(yù)算、定期監(jiān)督檢查社保基金等納入人大工作。

3.加強社會監(jiān)督

首先，加強工會的職能建設(shè)。按照我國《工會法》各級工會監(jiān)督政策，明確工會組織的地位與作用，應(yīng)加強工會的職能建設(shè)，同時拓展工會的職能，加快社會保險三方協(xié)商機制的建設(shè)進程，明確規(guī)定工會監(jiān)督的程序、內(nèi)容和參與方式，從而增強工會監(jiān)督的效用。同時，工會需要增強自身的業(yè)務(wù)素質(zhì)和監(jiān)督能力，定期進行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，培養(yǎng)出一支具有專業(yè)水平的工會監(jiān)督隊伍。

第二，建立社保監(jiān)督標準。到目前為止，我國的社會保險標準體系框架基本形成，但我們還應(yīng)繼續(xù)推進社保標準工作。應(yīng)先制定社會保險監(jiān)督標準，進而實現(xiàn)社保監(jiān)督機制標準和監(jiān)督流程的規(guī)范統(tǒng)一，有效提高監(jiān)督效率，提高政府公信力。

四、結(jié)束語

社保基金的管理和監(jiān)督是相伴而生的，高效的管理離不開有效的監(jiān)督，而有效的監(jiān)督可以使管理更加高效。本文以天津市為例，分析了我國社?；鸸芾憩F(xiàn)狀，對如何完善社保運行中政府監(jiān)管的對策加以思考。

政府在社保制度的運行與監(jiān)管中，必須立足于實際情況，設(shè)計符合國情的具有中國特色的社保法律體系，通過完善社?；鸱芍贫?，實現(xiàn)對社保基金運營監(jiān)管的法制化管理。在管理過程中要更加注重管理手段的有效性和管理方法的科學性，優(yōu)化政府監(jiān)管體系，理清責任劃分，提高監(jiān)督效率，完善監(jiān)督體系。監(jiān)管分散、內(nèi)控弱化、外部監(jiān)督缺失等是導(dǎo)致社?；馉顩r頻發(fā)的直接原因，需建立一個獨立于行政部門之外的協(xié)調(diào)機構(gòu)，作為最高權(quán)責中心，負責社保運行的全面監(jiān)督。社?；鸱矫?，要提高運營效益并運用審計監(jiān)管保證基金的安全。強化社保部門以及公民社保監(jiān)管意識，建立覆蓋社保基金征繳、支付和投資運作等環(huán)節(jié)的全過程的績效評估體系，對社?；鸬倪\營和監(jiān)管做出科學準確的評價反饋。

希望以上建議可以使社保的監(jiān)管措施更加合理有效，促進社保基金的保值增值，推動社保事業(yè)的健康穩(wěn)定發(fā)展。

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（作者單位：安徽大學管理學院，安徽合肥230000）