財(cái)政負(fù)擔(dān)導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目“落地難”嗎？
——基于城市面板數(shù)據(jù)的實(shí)證分析

王 嶺，閆東藝，周立宏

(1.浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)中國政府管制研究院，浙江 杭州 310018；2.浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，浙江 杭州 310018)

一、引 言

推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作(PPP)是加快公共產(chǎn)品和服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用、防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要舉措，也是經(jīng)濟(jì)下行壓力下“穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)”的重要方式。2013年以來，在國務(wù)院及其有關(guān)部委的系列政策推動(dòng)下，中國PPP項(xiàng)目出現(xiàn)爆發(fā)式增長。截至2017年底，國家財(cái)政部入庫的PPP項(xiàng)目數(shù)量已達(dá)14424個(gè)，投資總額為18.2萬億元。然而，在基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目推進(jìn)過程中，由于一些地方政府片面追求PPP項(xiàng)目的規(guī)模和數(shù)量，產(chǎn)生主體錯(cuò)配、項(xiàng)目錯(cuò)配、目標(biāo)錯(cuò)配、期限錯(cuò)配及征信錯(cuò)配等一系列“錯(cuò)配”現(xiàn)象，帶來基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目“落地難”問題(1)PPP項(xiàng)目的落地是指處于執(zhí)行和移交階段的項(xiàng)目，而PPP項(xiàng)目的“落地難”風(fēng)險(xiǎn)是指PPP項(xiàng)目在長時(shí)間內(nèi)處于準(zhǔn)備和采購階段才能進(jìn)入執(zhí)行階段或一直無法進(jìn)入執(zhí)行階段。。截至2017年底，財(cái)政部全國政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)已入庫項(xiàng)目的落地率僅為38.2%。一旦基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目發(fā)生“落地難”，必將極大地影響地方政府的公信力，打擊社會(huì)資本特別是民營資本參與PPP項(xiàng)目的熱情，增加地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。由此可見，基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目“落地難”已成為中國基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目推進(jìn)過程中亟待解決的重大現(xiàn)實(shí)課題。

基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目“落地難”是政府、社會(huì)資本及其他因素綜合作用的結(jié)果。根據(jù)十二屆全國人大常委會(huì)第十六次會(huì)議的數(shù)據(jù)顯示，截至2015年底，中國地方政府債務(wù)總額已超過16萬億元，地方政府負(fù)債率高達(dá)103.90%。與傳統(tǒng)政府投資的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目相比，基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目是將部分政府投資風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)資本，從而在一定程度上緩解地方政府的財(cái)政壓力。其中，政府付費(fèi)型基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目并未改變出資主體性質(zhì)，該類項(xiàng)目不僅增加地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，也可能帶來基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目“落地難”的問題。相反地，使用者付費(fèi)及政府和使用者共同付費(fèi)的項(xiàng)目能緩解地方政府的財(cái)政壓力，在實(shí)踐中備受地方政府的偏愛。同時(shí)，無論何種付費(fèi)性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目，如果地方政府為“甩包袱”而盲目推行，都將增加基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目“落地難”的風(fēng)險(xiǎn)。此外，財(cái)政負(fù)擔(dān)越重的地區(qū)越偏好基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目，試圖通過PPP模式提升基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營能力，因此可能產(chǎn)生因需求緊迫而促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目落地和因財(cái)政壓力過大帶來“落地難”的雙重效應(yīng)。

2013年以來，隨著中國基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的快速推進(jìn)，在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域出現(xiàn)一定程度的“落地難”問題，因此邏輯求索基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目“落地難”的形成機(jī)理成為當(dāng)前亟待解決的一項(xiàng)重要課題。學(xué)術(shù)界主要從政府信譽(yù)、區(qū)域發(fā)展和融資困境等三個(gè)方面論證基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目“落地難”的形成原因。具體而言，彭程甸等(2017)認(rèn)為政府契約精神、合作精神及服務(wù)精神的欠缺是阻礙PPP項(xiàng)目落地的重要原因[10]，李學(xué)樂等(2017)認(rèn)為區(qū)域供給結(jié)構(gòu)與需求結(jié)構(gòu)的不匹配影響PPP項(xiàng)目的落地進(jìn)程[11]，鄭傳軍等(2016)的研究表明資金充裕程度也影響PPP項(xiàng)目的落地率[12]。因此，從現(xiàn)有研究來看，學(xué)術(shù)界尚缺乏從地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)視角剖析財(cái)政負(fù)擔(dān)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目“落地難”的影響因素。

當(dāng)前，在中國地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)較重及積極推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的背景下，非常有必要深入研究財(cái)政負(fù)擔(dān)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目“落地難”的影響效應(yīng)。本文采用2015～2017年城市面板數(shù)據(jù)，運(yùn)用Tobit模型，從基準(zhǔn)回歸、區(qū)域異質(zhì)性和咨詢機(jī)構(gòu)服務(wù)能力異質(zhì)性等三個(gè)方面分析財(cái)政負(fù)擔(dān)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目落地率的影響并進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)。相比于以往研究，本文對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目“落地難”的衡量指標(biāo)予以修正，實(shí)證研究財(cái)政負(fù)擔(dān)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目“落地難”的影響，并提出治理基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目“落地難”的管制政策。

二、制度背景與研究假說

中國于1994年實(shí)行的分稅制改革進(jìn)一步強(qiáng)化“權(quán)責(zé)下放、財(cái)源上提”的財(cái)政體制改革的發(fā)展方向[13]。為彌補(bǔ)分稅制改革帶來的財(cái)政收入降低效應(yīng)，地方政府往往通過土地出讓或組建城投公司的方式為基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)融資[14]。其中，土地出讓收入已成為地方政府財(cái)政收入的一項(xiàng)重要來源[15]。事實(shí)上，地區(qū)政府市場(chǎng)化改革進(jìn)程的不均衡及地方政府綜合實(shí)力的差異往往導(dǎo)致中國地方政府的財(cái)政收支呈現(xiàn)兩極化的發(fā)展趨勢(shì)。從2017年各地區(qū)財(cái)政赤字率來看，最低值僅為2.9%，最高值卻達(dá)到114.1%(1)數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計(jì)年鑒(2017)》，中國統(tǒng)計(jì)出版社出版。。

在地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)日益增加的背景下，中國基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的爆發(fā)式增長也帶來“落地難”的問題。那么，財(cái)政負(fù)擔(dān)是否導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目“落地難”呢？從理論上來看，財(cái)政負(fù)擔(dān)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目落地的影響存在兩種不同的效應(yīng)：一是基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目能實(shí)現(xiàn)提升基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營服務(wù)能力和爭(zhēng)取中央專項(xiàng)補(bǔ)貼的雙重目標(biāo)，財(cái)政負(fù)擔(dān)越重的地方政府越有動(dòng)力選擇使用者付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)貼的方式來運(yùn)作基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目；二是政府付費(fèi)型基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目占比越高，地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)就越重，從而增加基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目“落地難”的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，地方政府在晉升錦標(biāo)賽下存在過度推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的主觀動(dòng)機(jī)，可能出現(xiàn)PPP項(xiàng)目的模式錯(cuò)配及錯(cuò)誤選擇PPP方式的問題，從而增加基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目“落地難”的風(fēng)險(xiǎn)。此外，財(cái)政負(fù)擔(dān)越重的地區(qū)，地方政府的信用可靠度越低，從而降低優(yōu)質(zhì)企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的動(dòng)力，限制基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的充分競(jìng)爭(zhēng)，增加基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目“落地難”的概率。由此可見，地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目“落地難”的影響方向是不確定的，具體取決于正向效應(yīng)和反向效應(yīng)的作用強(qiáng)度。

從中國基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的發(fā)展現(xiàn)狀來看，當(dāng)前PPP領(lǐng)域的相關(guān)制度體系還不健全，由此產(chǎn)生基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目數(shù)量較多、質(zhì)量不高的局面。同時(shí)，政府付費(fèi)型基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目占比較大，進(jìn)一步增加地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)?？梢?，財(cái)政負(fù)擔(dān)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的促進(jìn)作用可能被抑制效應(yīng)抵消，從而產(chǎn)生基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目“落地難”的風(fēng)險(xiǎn)。由于中國地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)具有典型的區(qū)域差異性，因此財(cái)政負(fù)擔(dān)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目“落地難”的影響效應(yīng)也可能呈現(xiàn)區(qū)域異質(zhì)性特征。為此，本文提出研究假說1：總體而言，地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目落地率具有抑制效應(yīng)，但呈現(xiàn)區(qū)域異質(zhì)性特征。

進(jìn)一步地，在追隨效應(yīng)的作用機(jī)制下，城市基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營服務(wù)能力越強(qiáng)的地區(qū)的優(yōu)質(zhì)PPP項(xiàng)目往往越多，更吸引優(yōu)質(zhì)企業(yè)參與該地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的招投標(biāo)活動(dòng)，從而有助于保障基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的充分競(jìng)標(biāo)，降低基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目“落地難”的風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，城市基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營服務(wù)能力越強(qiáng)的地區(qū)，對(duì)新建或已有項(xiàng)目選擇PPP模式的可能性就越低。為此，本文提出研究假說2：基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展水平抑制財(cái)政負(fù)擔(dān)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目“落地難”的影響效應(yīng)。

2013年以來，隨著基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的快速發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目咨詢機(jī)構(gòu)的數(shù)量出現(xiàn)爆發(fā)式增長。但在過快增長的背景下，咨詢機(jī)構(gòu)的質(zhì)量呈現(xiàn)良莠不齊的特征。從實(shí)踐來看，基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的運(yùn)作是一項(xiàng)技術(shù)性較強(qiáng)的工作，優(yōu)質(zhì)的PPP咨詢機(jī)構(gòu)往往擁有豐富的PPP項(xiàng)目運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，有助于提高基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的服務(wù)咨詢能力，確?；A(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的落地；反之，則增加基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目“落地難”的風(fēng)險(xiǎn)。為此，本文提出研究假說3：優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目咨詢機(jī)構(gòu)在一定程度上有助于緩解財(cái)政負(fù)擔(dān)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目“落地難”的影響效應(yīng)。

華語的外語地位意味著華語教育在印尼國民教育體系屬于外語教學(xué)。印尼的28所高校的漢語/華語專業(yè)都隸屬于外國語學(xué)院或人文學(xué)院，與其他外國語專業(yè)相提并論。印尼國民學(xué)校的華語課程都屬于外語課，但成績不用于升學(xué)。以華語作為學(xué)校辦學(xué)特色的三語學(xué)校華語周課時(shí)較多，但也屬于外語課程。

三、研究設(shè)計(jì)

(一)模型構(gòu)建

本文在借鑒相關(guān)文獻(xiàn)研究的基礎(chǔ)上，從財(cái)政負(fù)擔(dān)的視角出發(fā)，建立財(cái)政負(fù)擔(dān)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目“落地難”影響效應(yīng)的計(jì)量模型：

landrateit=α+β1deficitit+β2scaleit+β3nxit+β4secondit+β5urbanit+β6pergdpit+εit

其中，landrateit表示地區(qū)i在第t年的基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目落地率；deficitit表示地區(qū)i在第t年的財(cái)政負(fù)擔(dān)；scaleit表示地區(qū)i在第t年的基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的平均規(guī)模；nxit表示地區(qū)i在第t年的基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的平均合作期限；secondit表示地區(qū)i在第t年的第二產(chǎn)業(yè)所占比例；urbanit表示地區(qū)i在第t年的城鎮(zhèn)化率；pergdpit表示地區(qū)i在第t年的人均GDP。

1.基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目落地率的衡量指標(biāo)。目前，學(xué)術(shù)界關(guān)于如何選擇基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目落地率衡量指標(biāo)的研究依然較為少見。在鮮有的研究中，李學(xué)樂(2017)選擇每年發(fā)起的PPP項(xiàng)目落地金額占該地區(qū)GDP的比例來衡量PPP項(xiàng)目落地率[11]。一般而言，PPP項(xiàng)目從發(fā)起到落地需經(jīng)過識(shí)別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行和移交等五個(gè)階段，整個(gè)過程難以在項(xiàng)目識(shí)別年內(nèi)完成。因此，如果以當(dāng)年項(xiàng)目落地金額占總投資額的比例來衡量基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目落地率，將產(chǎn)生基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目落地率高估或低估的問題。為此，本文使用當(dāng)年基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目落地金額/(地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目總投資額-已落地基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目總金額)×100%來衡量基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目落地率。其中，選擇當(dāng)年已簽訂正式合同的項(xiàng)目投資金額來反映基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的落地金額。顯然，該方法能反映PPP項(xiàng)目的發(fā)起時(shí)間和運(yùn)行周期，較準(zhǔn)確地衡量基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目落地率。

2.財(cái)政負(fù)擔(dān)的衡量指標(biāo)。從現(xiàn)有研究來看，財(cái)政負(fù)擔(dān)主要采用財(cái)政支出與財(cái)政收入的差額或財(cái)政收入占財(cái)政支出的比重來衡量[16][17]。其中，前者是絕對(duì)指標(biāo)，后者是相對(duì)指標(biāo)。相比較而言，相對(duì)指標(biāo)更能反映財(cái)政負(fù)擔(dān)程度及避免絕對(duì)指標(biāo)帶來的指標(biāo)數(shù)值不可比問題，但財(cái)政收入占財(cái)政支出的比重難以反映GDP錦標(biāo)賽下的財(cái)政支出、財(cái)政收入與GDP之間的關(guān)系。因此，為更加精確地衡量地區(qū)財(cái)政壓力和資金利用效率，本文選擇(財(cái)政支出-財(cái)政收入)/GDP×100%(即財(cái)政赤字率)來衡量財(cái)政負(fù)擔(dān)，以更好地揭示財(cái)政負(fù)擔(dān)狀況及財(cái)政負(fù)擔(dān)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長之間的關(guān)系。

3.控制變量的選擇。為控制除財(cái)政負(fù)擔(dān)外其他指標(biāo)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目落地率影響效應(yīng)的干擾，本文將基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的投資規(guī)模和平均合作年限納入模型并作為衡量項(xiàng)目特征的控制變量。此外，本文還選擇反映城市異質(zhì)性特征的第二產(chǎn)業(yè)占比、城鎮(zhèn)化率和人均GDP等指標(biāo)。

(二)樣本選擇與數(shù)據(jù)來源

基礎(chǔ)設(shè)施包括經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施[18]。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施主要包括電力、管道燃?xì)?、電信、供水、環(huán)境保護(hù)設(shè)施和排污系統(tǒng)等公用事業(yè)和大壩、灌區(qū)等公共工程及鐵路、城市交通、海港、水運(yùn)和機(jī)場(chǎng)等其他交通設(shè)施。社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施是指除經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施外的其他基礎(chǔ)設(shè)施，主要包括文教和醫(yī)療保健等設(shè)施，本文的基礎(chǔ)設(shè)施特指經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施。由于國家財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)的行業(yè)分類與世界銀行的分類方式存在一定差異，為盡可能地包含所有基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)，本文選擇國家財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)PPP項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫中的市政工程、水利工程及交通運(yùn)輸?shù)热齻€(gè)行業(yè)展開研究。

國家財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)PPP項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫涉及入庫項(xiàng)目的項(xiàng)目合作期限、項(xiàng)目投資金額、項(xiàng)目出資方和項(xiàng)目運(yùn)作模式等信息，本文通過網(wǎng)絡(luò)爬蟲方式抓取上述三個(gè)行業(yè)PPP項(xiàng)目的具體信息，并以行業(yè)為單位匹配2015～2017年基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的城市面板數(shù)據(jù)。在剔除港澳臺(tái)地區(qū)、直轄市及西藏后，最終得到的城市數(shù)量為252個(gè)。其中，基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目相關(guān)數(shù)據(jù)來自國家財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)，城鎮(zhèn)化率來源于各省市區(qū)統(tǒng)計(jì)年鑒，其他指標(biāo)來自2015～2017年的《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》。

(三)描述性統(tǒng)計(jì)

表1報(bào)告本文選擇的各變量的描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果。從樣本來看，基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目落地率均值為23.54%，PPP項(xiàng)目的平均規(guī)模為17.68億元、平均合作年限為20年。可見，中國基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目落地率依然較低。從城市政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)來看，最大值達(dá)到123.07%，平均值為9.36%，遠(yuǎn)高于國際財(cái)政赤字警戒線3%的水平，說明我國地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)普遍偏高。

表1 變量的描述性統(tǒng)計(jì)

四、實(shí)證研究結(jié)果及分析

本文運(yùn)用stata軟件對(duì)計(jì)量模型進(jìn)行回歸。由于模型中被解釋變量的取值范圍是處于0～1之間的受限變量，因此采用Tobit模型實(shí)證檢驗(yàn)財(cái)政負(fù)擔(dān)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目落地率的影響。此外，本文基于地區(qū)差異、基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展水平及PPP項(xiàng)目咨詢服務(wù)的可獲得性等三個(gè)方面就財(cái)政負(fù)擔(dān)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目落地率的影響進(jìn)行異質(zhì)性分析。

(一)基準(zhǔn)回歸

為消除多重共線性對(duì)模型結(jié)果的影響，本文采用逐步回歸方式逐一加入控制變量，并觀察財(cái)政負(fù)擔(dān)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目落地率的影響(回歸結(jié)果見表2所示)。從平均值來看，財(cái)政負(fù)擔(dān)在1%的顯著性水平上抑制基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的落地率，財(cái)政負(fù)擔(dān)每增加1%，基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目落地率降低0.76%。一般地，政府付費(fèi)項(xiàng)目占比越高，地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)就越大，從而增加基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目“落地難”的風(fēng)險(xiǎn)。從基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的付費(fèi)機(jī)制來看，政府付費(fèi)項(xiàng)目占比高達(dá)48.69%，這也是基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目“落地難”的原因之一。同時(shí)，財(cái)政負(fù)擔(dān)越重的地方政府越難吸引社會(huì)資本進(jìn)入，進(jìn)而增加基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)不充分性，為基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目“落地難”埋下了一定的隱患。此外，基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的平均規(guī)模越大，項(xiàng)目落地率也越低。其原因在于規(guī)模較大的基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目往往呈現(xiàn)運(yùn)作周期較長、投資數(shù)額較大的特征，需更多的時(shí)間考慮PPP運(yùn)作過程中可能涉及的各類問題，從而延長基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的落地時(shí)間，增加基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目“落地難”的風(fēng)險(xiǎn)。從實(shí)證結(jié)果來看，基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的平均合作期限對(duì)項(xiàng)目落地率的影響為負(fù)但不顯著，其原因可能是各地的基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的合作期限波動(dòng)性并不明顯。

表2 財(cái)政負(fù)擔(dān)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目落地率的影響：基準(zhǔn)回歸結(jié)果(N=716)

注：*** 、** 和*分別表示在1%、5%和10%的水平上顯著，括號(hào)內(nèi)為t值。下表同此。

(二)區(qū)域差異

為進(jìn)一步探究不同區(qū)域財(cái)政負(fù)擔(dān)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目落地率的異質(zhì)性影響，本文分別對(duì)東部、中部及西部地區(qū)的子樣本進(jìn)行回歸分析(如表3所示)。結(jié)果表明，財(cái)政負(fù)擔(dān)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目落地率的影響呈現(xiàn)顯著的區(qū)域差異性，對(duì)東部和中部地區(qū)的影響并不顯著，但財(cái)政負(fù)擔(dān)顯著降低西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的落地率，即財(cái)政負(fù)擔(dān)每增加1%，西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的落地率降低1.09%。其原因在于財(cái)政負(fù)擔(dān)較為嚴(yán)重的地區(qū)主要集中在西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，該地區(qū)的市場(chǎng)化程度較低，社會(huì)資本進(jìn)入的競(jìng)爭(zhēng)不夠充分，同時(shí)項(xiàng)目運(yùn)作方式多為政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)貼方式。因此，多種因素的綜合作用導(dǎo)致財(cái)政負(fù)擔(dān)顯著降低西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目落地率。

表3 財(cái)政負(fù)擔(dān)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目落地率的影響：區(qū)域異質(zhì)性視角

(三)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展水平

中國基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展水平具有典型的區(qū)域差異性特征，在不同的基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展水平下，可能呈現(xiàn)財(cái)政負(fù)擔(dān)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目落地率的異質(zhì)性影響。為此，按照基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展水平的高低對(duì)樣本進(jìn)行分類，并驗(yàn)證基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展水平異質(zhì)性下財(cái)政負(fù)擔(dān)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目“落地難”的影響效應(yīng)。我們選取地區(qū)人均基礎(chǔ)設(shè)施投資額指標(biāo)衡量地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展水平，按照中位數(shù)將其劃分為兩個(gè)子樣本并進(jìn)行回歸分析，實(shí)證結(jié)果見表4的第(1)和(2)列。對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展水平處于中位數(shù)以下的地區(qū)而言，財(cái)政負(fù)擔(dān)顯著降低基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的落地率。相反地，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展水平處于中位數(shù)以上的地區(qū)而言，該效應(yīng)并不顯著。一般地，基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展水平越低的地區(qū)越缺乏PPP項(xiàng)目的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，在操作基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的過程中越有可能發(fā)生不規(guī)范甚至高風(fēng)險(xiǎn)的問題，在財(cái)政負(fù)擔(dān)越高的情況下越增加基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目“落地難”的風(fēng)險(xiǎn)。

(四)咨詢機(jī)構(gòu)服務(wù)能力

咨詢機(jī)構(gòu)在基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的發(fā)起和實(shí)施過程中發(fā)揮著重要作用，對(duì)規(guī)范運(yùn)作基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目具有重要意義。為此，本文在分析咨詢機(jī)構(gòu)服務(wù)能力異質(zhì)性下財(cái)政負(fù)擔(dān)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目落地率影響時(shí)，選擇樣本城市到這兩家公司總部及同時(shí)擁有這兩家咨詢機(jī)構(gòu)分公司的地區(qū)的最短直線距離，以反映樣本城市對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目咨詢服務(wù)可獲得性的難易程度。通過對(duì)樣本按距離中位數(shù)劃分后可知，中位數(shù)以上的樣本有359個(gè)，中位數(shù)以下的樣本有357個(gè)，本文分別對(duì)這兩個(gè)子樣本進(jìn)行回歸分析，實(shí)證結(jié)果見表4的第(3)和(4)列。對(duì)距離專業(yè)化咨詢機(jī)構(gòu)越遠(yuǎn)的地區(qū)而言，財(cái)政負(fù)擔(dān)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目落地率的負(fù)向影響越大，即財(cái)政負(fù)擔(dān)每增加1%，基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的落地率降低0.83%；而對(duì)距離專業(yè)化咨詢機(jī)構(gòu)越近的地區(qū)而言，其咨詢機(jī)構(gòu)的服務(wù)能力可降低基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目落地率，但該效應(yīng)并不顯著。由此可見，專業(yè)化的咨詢機(jī)構(gòu)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目“落地難”的影響與距離專業(yè)化咨詢機(jī)構(gòu)的遠(yuǎn)近有關(guān)，距離專業(yè)化咨詢機(jī)構(gòu)越遠(yuǎn)，其提高專業(yè)化咨詢機(jī)構(gòu)的服務(wù)水平越有助于降低基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目“落地難”的風(fēng)險(xiǎn)。

表4 財(cái)政負(fù)擔(dān)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目落地率的影響：基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展水平及咨詢機(jī)構(gòu)服務(wù)能力的異質(zhì)性視角

(五)穩(wěn)健性檢驗(yàn)

為進(jìn)一步驗(yàn)證研究結(jié)果的穩(wěn)健性，本文替換被解釋變量的衡量指標(biāo)，而選擇地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目落地?cái)?shù)量占總數(shù)量的比例來表示基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的落地率，并再次進(jìn)行逐步回歸。從替換被解釋變量后的回歸結(jié)果來看，財(cái)政負(fù)擔(dān)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目落地率依然具有顯著的負(fù)向影響，說明平均水平上財(cái)政負(fù)擔(dān)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目落地率影響的負(fù)效應(yīng)結(jié)論是穩(wěn)健的。

類似地，在替換被解釋變量的衡量指標(biāo)后，本文進(jìn)一步分析基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展水平和咨詢機(jī)構(gòu)服務(wù)能力異質(zhì)性下財(cái)政負(fù)擔(dān)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目落地率影響的穩(wěn)健性(2)限于篇幅，穩(wěn)健性檢驗(yàn)部分的內(nèi)容已略去，作者備索。。對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展水平較低的地區(qū)而言，財(cái)政負(fù)擔(dān)顯著降低基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的落地率，而對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展水平較高的地區(qū)而言，該效應(yīng)并不顯著。距離專業(yè)化咨詢機(jī)構(gòu)較遠(yuǎn)的地區(qū)，財(cái)政負(fù)擔(dān)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目落地率具有顯著的負(fù)向影響，但對(duì)距離專業(yè)化咨詢機(jī)構(gòu)較近的地區(qū)而言，該效應(yīng)并不顯著。通過對(duì)異質(zhì)性分析結(jié)果進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)財(cái)政負(fù)擔(dān)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目落地率異質(zhì)性的影響結(jié)論是穩(wěn)健的。

五、結(jié)論與建議

本文利用國家財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)的PPP項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫及有關(guān)統(tǒng)計(jì)年鑒的數(shù)據(jù)，運(yùn)用Tobit模型，探究財(cái)政負(fù)擔(dān)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目落地率的影響。研究結(jié)果表明，地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)顯著降低基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的落地率并呈現(xiàn)一定的區(qū)域異質(zhì)性，財(cái)政負(fù)擔(dān)對(duì)西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目“落地”具有顯著的抑制作用，但對(duì)東部和中部地區(qū)的影響并不顯著；對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展水平越低的地區(qū)而言，財(cái)政負(fù)擔(dān)越重，基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目落地率越低；距離專業(yè)化咨詢機(jī)構(gòu)越遠(yuǎn)的地區(qū)，其提高專業(yè)化咨詢機(jī)構(gòu)的服務(wù)水平越有助于降低基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目“落地難”的風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)此，本文提出以下的政策建議：

1.充分考慮地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，合理選擇基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的規(guī)模和基本模式。地方政府在選擇是否推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目時(shí)需考慮現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目規(guī)模及未來發(fā)展空間。地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)較重的城市應(yīng)慎重推行基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目，特別是減少政府付費(fèi)型PPP項(xiàng)目，優(yōu)先選擇使用者付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)貼項(xiàng)目，以改善當(dāng)前政府付費(fèi)項(xiàng)目比例較高的局面。同時(shí)，對(duì)地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)較重、基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展水平較低的地區(qū)而言，應(yīng)充分考慮基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的運(yùn)作規(guī)模，防止在晉升錦標(biāo)賽下超前發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施的情況發(fā)生。此外，為提高地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)較重地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目落地率，建議將PPP項(xiàng)目落地率納入地方政府官員績效考核的指標(biāo)體系中。

2.選擇或培育專業(yè)化的咨詢機(jī)構(gòu)，提升基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目運(yùn)作中的咨詢服務(wù)能力。2013年以來，中國PPP項(xiàng)目咨詢機(jī)構(gòu)的數(shù)量與基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的發(fā)展趨勢(shì)相類似，都呈現(xiàn)爆發(fā)式增長，但PPP項(xiàng)目咨詢機(jī)構(gòu)的能力參差不齊，極大影響基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的運(yùn)作質(zhì)量。對(duì)距離基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目專業(yè)化咨詢機(jī)構(gòu)較遠(yuǎn)的地區(qū)而言，專業(yè)化咨詢機(jī)構(gòu)能降低財(cái)政負(fù)擔(dān)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目“落地難”的影響效應(yīng)。為此，應(yīng)重視專業(yè)化咨詢機(jī)構(gòu)在基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目運(yùn)作過程中的作用，建立咨詢機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)體系，形成基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目運(yùn)作中強(qiáng)制選擇優(yōu)質(zhì)咨詢機(jī)構(gòu)的制度，通過制度完善倒逼咨詢機(jī)構(gòu)提升專業(yè)化水平，降低主客觀原因帶來的基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目“落地難”的風(fēng)險(xiǎn)。