譚宗澤 楊抒見

摘 要：建構(gòu)現(xiàn)代政府組織權(quán)責(zé)體系，必須進(jìn)行綜合改革，推動政府職能轉(zhuǎn)變與基層治理完善。在綜合行政執(zhí)法體制改革的探索階段，應(yīng)堅(jiān)持合法性保障原則、精簡高效便民原則、“兩個(gè)相對分開”原則、“一支隊(duì)伍，兩級管理”原則，科學(xué)配置職能，明確機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)，精細(xì)化行政管理，實(shí)現(xiàn)科學(xué)管理;在改革的落實(shí)階段，應(yīng)當(dāng)加快服務(wù)型政府建設(shè)、加強(qiáng)機(jī)構(gòu)整合力度、建立健全部門間的合作協(xié)調(diào)機(jī)制。

關(guān)鍵詞：綜合行政執(zhí)法;體制改革;運(yùn)行保障機(jī)制

基金項(xiàng)目：重慶市研究生科研創(chuàng)新項(xiàng)目“綜合行政執(zhí)法體制改革研究”（CYB18148）。

[中圖分類號] D922.1 [文章編號] 1673-0186（2019）010-0048-013

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A? ? ? [DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2019.010.005

在推動綜合行政執(zhí)法改革的過程中，針對機(jī)構(gòu)設(shè)置不充分、權(quán)限劃分不清晰和執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行不通暢的困境，可多渠道著手改進(jìn)[1]，有指向性與針對性地辨析問題、構(gòu)筑解決路徑，建構(gòu)與我國綜合行政執(zhí)法的現(xiàn)狀及發(fā)展進(jìn)路相符的一般模式。如綜合行政執(zhí)法體制改革需配備與之相適應(yīng)的運(yùn)行保障機(jī)制，首先必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，配合以法制保障;其次應(yīng)當(dāng)在制度設(shè)置中建立健全公務(wù)協(xié)作機(jī)制、大數(shù)據(jù)信息共享機(jī)制、執(zhí)法人員培訓(xùn)機(jī)制、技術(shù)支持與經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制、公眾參與機(jī)制等。

一、綜合行政執(zhí)法概述

綜合行政執(zhí)法的概念存在被混淆與誤解的可能性，通過辨析相近概念、解析發(fā)展進(jìn)路，有助于為綜合行政執(zhí)法的發(fā)展與完善作基礎(chǔ)建構(gòu)。

（一）概念辨析

綜合行政執(zhí)法，指依法成立一個(gè)新的行政機(jī)關(guān)或者授權(quán)一個(gè)行政機(jī)關(guān)，以一個(gè)獨(dú)立、完整的行政主體身份，享有并行使原屬于兩個(gè)或兩個(gè)以上相互關(guān)聯(lián)的行政機(jī)關(guān)所享有的行政權(quán)力，并承擔(dān)由此產(chǎn)生的法律責(zé)任[2]。

其一，相對集中行政處罰權(quán)僅集中整合了行政管理權(quán)力中的處罰權(quán)，由此，相對集中行政處罰權(quán)屬于綜合行政執(zhí)法的形式之一。依照行政法基本理論對行政管理權(quán)進(jìn)行分類，行政管理權(quán)囊括了行政處罰權(quán)，但不僅僅限于行政處罰權(quán)，還存在其他種類的權(quán)力分類①，由此，綜合行政執(zhí)法包括但不限于行政處罰;以行政管理權(quán)分類的理論基礎(chǔ)為參考依據(jù)，行政處罰體制改革在名稱上亦出現(xiàn)變更[3]① 。

其二，綜合行政執(zhí)法與綜合行政管理在名稱上較為相似，在實(shí)際上兩者并不等同。在大部制改革下，綜合行政管理體制改革，推動類似且相關(guān)的執(zhí)法權(quán)限整合，原有的行政管理領(lǐng)域經(jīng)整合發(fā)展擴(kuò)大。比如，將原有幾個(gè)部門整合為一個(gè)部門②，屬于權(quán)力整合，是一種綜合行政管理行為;而將原分別屬于各單位各自行使的行政執(zhí)法權(quán)力，經(jīng)過一系列整合后，新組建為一個(gè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，即為綜合行政執(zhí)法。

其三，綜合行政執(zhí)法不等于聯(lián)合執(zhí)法。雖然在部分場合，聯(lián)合執(zhí)法呈現(xiàn)出綜合執(zhí)法的效果，但其本質(zhì)卻是形式上的松散聯(lián)合，依據(jù)“聯(lián)合執(zhí)法、各司其職”的原則，既未令不同主體之職權(quán)達(dá)成有機(jī)整合，又未有新的行政機(jī)關(guān)或依法授權(quán)的行政機(jī)關(guān)出現(xiàn)，聯(lián)合執(zhí)法在總體上仍各自為政。

（二）綜合行政執(zhí)法體制的發(fā)展進(jìn)路

改革開放以后，我國陸續(xù)推動了八次大規(guī)模的行政管理體制改革。其中，綜合行政執(zhí)法的演變發(fā)展，不僅是服務(wù)型政府建設(shè)的組成部分，還與行政管理體制及機(jī)構(gòu)改革的內(nèi)容緊密聯(lián)系。在建設(shè)服務(wù)型政府過程之中，有必要關(guān)注行政管理體制改革與機(jī)構(gòu)改革的發(fā)展背景與路徑，聯(lián)系綜合行政執(zhí)法體制的發(fā)展演變，對其進(jìn)行解讀與分析。

1.行政管理體制與機(jī)構(gòu)改革的發(fā)展

1982年，針對國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革問題，提出精簡機(jī)構(gòu)、明確職責(zé)分工的決議，有效精簡了領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊(duì)并做了人員壓縮③。

1988年，首次提出實(shí)行“定職能、定機(jī)構(gòu)、定編制”的“三定方案”，并在省、市、縣層面進(jìn)行試點(diǎn)④。國務(wù)院各機(jī)構(gòu)數(shù)量在經(jīng)過改革后大幅減少⑤。

1993年，以精簡機(jī)構(gòu)為目的，在全國范圍內(nèi)開展了核定地方政府機(jī)構(gòu)編制工作。同時(shí)，提出職能轉(zhuǎn)變，強(qiáng)調(diào)政企分開，重點(diǎn)在于理順國務(wù)院與各部門之間、中央與地方之間的關(guān)系⑥ 。

1998年，按照權(quán)責(zé)一致的原則劃轉(zhuǎn)職能，進(jìn)一步調(diào)整部門分工①。在此次改革中，行政管理體制層面的改革從單一注重精簡，逐漸轉(zhuǎn)為精簡、優(yōu)化職能分工與提升行政管理水平并重[4]。

2003年后，政府在機(jī)構(gòu)改革中產(chǎn)生了新轉(zhuǎn)向并作出明確定位，也對探索完善綜合行政執(zhí)法工作提出要求② 。

2008年，黨中央和全國人大的文件通過并發(fā)布③，進(jìn)一步提出合理配置宏觀調(diào)控部門職能，同時(shí)強(qiáng)調(diào)保障和改善民生，加強(qiáng)社會管理和公共服務(wù)。

2013年，伴隨著機(jī)構(gòu)改革方案發(fā)布④，明確了建立中國特色社會主義行政體制目標(biāo)的要求，提出理順職責(zé)關(guān)系，精簡機(jī)構(gòu)、轉(zhuǎn)變職能，穩(wěn)步推進(jìn)大部門制改革。

2018年的機(jī)構(gòu)改革⑤，以實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變?yōu)槟康?，對國家行政管理職能領(lǐng)域進(jìn)行大規(guī)模的機(jī)構(gòu)合并調(diào)整，追求政府治理體系的職責(zé)明確、依法行政[5]。

2.綜合行政執(zhí)法體制改革的發(fā)展

20世紀(jì)80年代，我國行政體制改革進(jìn)一步開展，行政綜合執(zhí)法出現(xiàn)并取得發(fā)展，在城市管理方面表現(xiàn)突出;而“綜合行政執(zhí)法”相關(guān)思想及法律條文規(guī)定，最早在行政處罰領(lǐng)域出現(xiàn)，以《中華人民共和國行政處罰法》法條的形式表現(xiàn)，繼而在整個(gè)行政執(zhí)法領(lǐng)域得到發(fā)展⑥。

2002年，“綜合執(zhí)法”在國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的通知里被表述為“綜合行政執(zhí)法”⑦，這之后，“綜合行政執(zhí)法”一詞的使用頻率逐步上升。此后，依據(jù)2003年通過的《中華人民共和國行政許可法》法條規(guī)定，以及2004年通過的《政府工作報(bào)告》的要求①，繼行政處罰領(lǐng)域后，綜合行政執(zhí)法的方式也逐漸開始實(shí)施和運(yùn)用于行政許可領(lǐng)域;其間，中央政府及各級地方政府也依據(jù)法律規(guī)定與文件要求，開始積極推進(jìn)綜合行政執(zhí)法實(shí)踐②。

2018年，新的機(jī)構(gòu)改革方案提出對隊(duì)伍的整合③，要求繼續(xù)探索實(shí)行跨領(lǐng)域跨部門綜合執(zhí)法的模式及相關(guān)的聯(lián)動機(jī)制、信息共享機(jī)制等。隨著中央機(jī)構(gòu)改革和中央部委的三定方案確定，綜合行政執(zhí)法出現(xiàn)由組織構(gòu)建轉(zhuǎn)到運(yùn)行機(jī)制保障的發(fā)展趨勢。

二、綜合行政執(zhí)法的困境

綜合行政執(zhí)法面臨的困境，一是全面改革的效果不足，亟待加強(qiáng);二是綜合行政執(zhí)法在多領(lǐng)域開展的進(jìn)度緩慢，尚需加速;三是綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置的科學(xué)化與法制化程度欠缺，務(wù)必提升;四是綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)間的交流銜接不暢，亟待配合;五是綜合行政執(zhí)法的信息暢通性建設(shè)不足，有待強(qiáng)化。困境的顯現(xiàn)使綜合行政執(zhí)法的難度加大，同時(shí)也為改革提供了新的思路。

（一）全面改革效果亟待加強(qiáng)

當(dāng)前政府部門綜合執(zhí)法的狀態(tài)顯示，改革力度仍待提升，持續(xù)性亟待加強(qiáng)。如出現(xiàn)權(quán)項(xiàng)劃轉(zhuǎn)不同步、職能剝離以及相近相似職能歸并不徹底問題，同時(shí)仍然存在部門間職責(zé)交叉、各部門多頭執(zhí)法等問題，全面改革仍是任重道遠(yuǎn)。在此過程中，試點(diǎn)成果轉(zhuǎn)化不足，已取得的綜合行政管理與綜合行政執(zhí)法模式的經(jīng)驗(yàn)成果未能對實(shí)踐產(chǎn)生全面推動作用，則必須加強(qiáng)創(chuàng)新意識，避免改革惰性。

（二）多領(lǐng)域開展推進(jìn)滯緩

綜合行政執(zhí)法的發(fā)展不應(yīng)僅限于集中行政處罰權(quán)方面，可推動其多領(lǐng)域共同發(fā)展。如通過對行政執(zhí)法主體的整合，轉(zhuǎn)變政府部門的職能，推動行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)相互協(xié)調(diào)或合并;在行政管理主體設(shè)置上，以“一級執(zhí)法”為設(shè)置原則，建構(gòu)相對獨(dú)立的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu);在行政管理體制上，按照“兩個(gè)相對分開”原則理順權(quán)責(zé)關(guān)系，以改變多頭執(zhí)法、多層級執(zhí)法、權(quán)責(zé)不一致的狀況。

（三）機(jī)構(gòu)設(shè)置的科學(xué)化與法制化程度不足

綜合行政執(zhí)法的機(jī)構(gòu)設(shè)置在權(quán)責(zé)效能等方面常常出現(xiàn)簡單疊加的問題，如過度依賴上級文件、法制化程度較低，導(dǎo)致改革步調(diào)與職責(zé)調(diào)整的規(guī)則不統(tǒng)一，使公務(wù)協(xié)作、部門聯(lián)動、執(zhí)法層級減少的依據(jù)不足，關(guān)系銜接不暢。政府部門以及確立的執(zhí)法機(jī)構(gòu)在“定職能、定機(jī)構(gòu)、定編制”的三定方案以及執(zhí)法力量配置保障等方面，都需求加強(qiáng)科學(xué)化與法制化。

（四）銜接協(xié)調(diào)亟待提升

在綜合行政執(zhí)法的過程中，通常是通過一個(gè)行政機(jī)關(guān)或政府部門內(nèi)機(jī)構(gòu)，來行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)或者政府部門內(nèi)機(jī)構(gòu)的執(zhí)法權(quán)。綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)與各政府部門在職權(quán)劃分、機(jī)構(gòu)設(shè)置、機(jī)制運(yùn)行等方面，應(yīng)當(dāng)以相互之間積極溝通、良性互動與配合協(xié)作為基礎(chǔ)，堅(jiān)持“兩個(gè)相對分開”原則①。

（五）信息暢通性不足

大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下，信息流通不暢將阻礙行政活動順利開展，而建設(shè)法治政府與服務(wù)型政府要求信息交流真實(shí)、暢通，為綜合行政執(zhí)法提供重要數(shù)據(jù)支持。長期以來的條塊分割體制，導(dǎo)致政府信息資源開發(fā)規(guī)劃不統(tǒng)一;重復(fù)投資與建設(shè)，導(dǎo)致出現(xiàn)了明顯的“部門化”格局與“信息孤島”現(xiàn)象;處理政務(wù)大數(shù)據(jù)時(shí)，通常對數(shù)據(jù)的安全性、真實(shí)性以及保密度都存在嚴(yán)格要求，而統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)缺位②，亟待明確規(guī)定。社會公共信息資源共享交換平臺、行政執(zhí)法信息平臺、大數(shù)據(jù)分析應(yīng)用平臺與行政執(zhí)法協(xié)同監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)平臺等綜合行政執(zhí)法的信息支持系統(tǒng)不完備，各級政府、政府各部門、部門內(nèi)部、政府與社會間必須加強(qiáng)信息交流溝通，才能順應(yīng)時(shí)代發(fā)展需要，推動行政實(shí)踐順暢開展。

三、綜合行政執(zhí)法的指導(dǎo)思路、改革原則及改革構(gòu)想

綜合行政執(zhí)法的運(yùn)轉(zhuǎn)需要依據(jù)重要文件的規(guī)定與實(shí)踐發(fā)展的需求，遵循指導(dǎo)思路與改革原則，作出相適應(yīng)的改革構(gòu)想。沒有指導(dǎo)思路與改革原則作為基礎(chǔ)，改革的構(gòu)想無異于空中樓閣。

（一）綜合行政執(zhí)法的指導(dǎo)思路

根據(jù)中共中央及國務(wù)院發(fā)布的關(guān)于綜合行政執(zhí)法改革的一系列重要文件①，參照實(shí)踐發(fā)展與現(xiàn)實(shí)需求，綜合行政執(zhí)法體制改革應(yīng)當(dāng)在配置設(shè)置、管理決策、執(zhí)法程序、執(zhí)法責(zé)任上遵循以下指導(dǎo)思想，以推動改革順利展開：

一是設(shè)置配置統(tǒng)籌化。按照精簡層級、整合隊(duì)伍的原則，以強(qiáng)化機(jī)構(gòu)設(shè)置和構(gòu)筑權(quán)責(zé)配置為基礎(chǔ)，從提升效率的角度出發(fā)，根據(jù)不同層級政府享有的職權(quán)，精簡設(shè)置執(zhí)法隊(duì)伍、統(tǒng)籌配置執(zhí)法資源、規(guī)范限定執(zhí)法權(quán)限，以法律形式固定，確保執(zhí)法職權(quán)的整合與統(tǒng)一。

二是管理決策科學(xué)化。在管理與決策層面，首先必須明確行政執(zhí)法的管理部門以加強(qiáng)統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)、理順管理體制。同時(shí)堅(jiān)持“決策與執(zhí)行相對分開”原則，以此為基礎(chǔ)科學(xué)劃分政府部門與執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職權(quán)，提高行政執(zhí)法效能與政府服務(wù)水平，進(jìn)一步提升行政管理與行政決策的科學(xué)化程度。

三是執(zhí)法程序?qū)I(yè)化。完善執(zhí)法程序，有利于實(shí)現(xiàn)執(zhí)行工作的專業(yè)性，重點(diǎn)在于規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán)的行使。對自由裁量權(quán)的行使的規(guī)范，必須明確辦案的流程與時(shí)限，健全裁量基準(zhǔn)制度、執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度等，通過對執(zhí)法程序的建立、健全以及細(xì)化，提升執(zhí)法程序的專業(yè)化程度，加強(qiáng)執(zhí)法程序?qū)I(yè)性。

四是執(zhí)法責(zé)任法制化。確保執(zhí)行行為以法制為依據(jù)，并明確執(zhí)法責(zé)任。一方面，要加強(qiáng)對執(zhí)法的全方位監(jiān)督與全過程監(jiān)督，并嚴(yán)格落實(shí)執(zhí)法責(zé)任制;另一方面，建立健全責(zé)任追究機(jī)制、糾錯問責(zé)機(jī)制等，杜絕選擇性執(zhí)法或暴力執(zhí)法，重視事前保障與事后修正，實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，確保執(zhí)行行為在法治軌道正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

（二）綜合行政執(zhí)法改革原則

綜合執(zhí)法改革有利于解決“多頭執(zhí)法、任性執(zhí)法、執(zhí)法擾民”等問題，但仍然存在著改革力度不足、職能銜接劃轉(zhuǎn)不恰、權(quán)責(zé)分工不明等問題，因此必須堅(jiān)持以下改革原則：

合法性保障原則。對行政職權(quán)主體進(jìn)行改革的合法性源于法律授權(quán)和政府依據(jù)獲得的專門授權(quán)兩方面，確定一個(gè)機(jī)關(guān)有權(quán)行使其他行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，必須以相關(guān)法律和中共中央、國務(wù)院的授權(quán)為前提;同時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的獨(dú)立法律地位，并劃定清晰的職權(quán)范圍②。

高效便民原則。在改革過程中，應(yīng)當(dāng)注重行政效率的提高，并在程序設(shè)置上便利相關(guān)社會公眾。一方面，重視政府職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)設(shè)置的改革，同時(shí)加強(qiáng)權(quán)責(zé)清單制度建設(shè);另一方面，加強(qiáng)大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)在執(zhí)法監(jiān)管中的應(yīng)用，積極引入社會監(jiān)督，及時(shí)反饋社會意見，保障綜合行政執(zhí)法工作平穩(wěn)有序進(jìn)行。

“兩個(gè)相對分開”原則。在改革的發(fā)展過程中，規(guī)范行政執(zhí)法行為應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“兩個(gè)相對分開”原則，將不必要產(chǎn)生職能混淆的職權(quán)行為相對分開③。

“一支隊(duì)伍，兩級管理”原則。“一支隊(duì)伍”即是指若上級政府已設(shè)立，下級政府就不再設(shè)立;“兩級管理”則指綜合執(zhí)法隊(duì)伍接受同級主管部門和上一級執(zhí)法總隊(duì)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，以專業(yè)化指導(dǎo)推動實(shí)踐工作銜接開展①。

（三）綜合行政執(zhí)法改革構(gòu)想

一，全面推進(jìn)綜合行政執(zhí)法。一方面，優(yōu)化執(zhí)法隊(duì)伍與執(zhí)法程序;另一方面，增強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督。在隊(duì)伍建設(shè)中，從整體出發(fā)，完善執(zhí)法隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，由個(gè)體出發(fā)，提升執(zhí)法人員素質(zhì);在執(zhí)法監(jiān)督上，為了保障程序的正當(dāng)性、防止肆意與不公，可建立“雙隨機(jī)”抽查機(jī)制②;此外，除了內(nèi)部的自我優(yōu)化與自我監(jiān)督，也要重視外部監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)，比如接受來自外部的社會監(jiān)督以及群眾監(jiān)督。

二，統(tǒng)一規(guī)范行政執(zhí)法，理順跨部門權(quán)責(zé)關(guān)系。統(tǒng)一機(jī)構(gòu)名稱、嚴(yán)格規(guī)范經(jīng)費(fèi)收支，理順綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與主管部門之間、不同層級綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間、綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與相關(guān)第三方機(jī)構(gòu)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。

三，全面推行部門內(nèi)綜合執(zhí)法。一是對已有專門的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，但行政管理權(quán)還未完全集中的部門，原則上應(yīng)將全部行政管理職能交由專門行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)行使。二是在執(zhí)法任務(wù)較輕的部門，可由一個(gè)明確的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)集中行使管理權(quán)能無須另行組建單獨(dú)的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)。

四，適度創(chuàng)新執(zhí)法理念、及時(shí)更新執(zhí)法手段，在抑制執(zhí)法隊(duì)伍膨脹的同時(shí)，注意提升執(zhí)法活動效能。如運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”等科技創(chuàng)新的行政執(zhí)法理念和方式，或?yàn)檫m應(yīng)行政管理工作需要而推進(jìn)行政執(zhí)法網(wǎng)格化管理，在執(zhí)法人員減少的同時(shí)仍可提高執(zhí)法效能。

四、綜合行政執(zhí)法的運(yùn)行保障機(jī)制

綜合行政執(zhí)法的運(yùn)行應(yīng)存在必要的保障機(jī)制。以堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)為原則與前提，建立法制保障機(jī)制、完善公務(wù)協(xié)作機(jī)制、建構(gòu)大數(shù)據(jù)共享機(jī)制、健全執(zhí)法人員編配考核機(jī)制、建立技術(shù)支持與經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制、建設(shè)公眾參與機(jī)制，由此保障綜合行政執(zhí)法的順暢運(yùn)行。

（一）堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)原則

其一，黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會主義的優(yōu)勢。黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義的本質(zhì)特征和制度優(yōu)勢，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)定不移地信任與加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，建立健全黨的重大工作領(lǐng)導(dǎo)體制，發(fā)揮黨的職能部門作用，推進(jìn)黨政機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌設(shè)置與協(xié)調(diào)發(fā)展。

其二，黨的領(lǐng)導(dǎo)是綜合行政執(zhí)法的前提。綜合行政執(zhí)法的運(yùn)行機(jī)制堅(jiān)持我國政權(quán)正當(dāng)性的大前提，即黨的領(lǐng)導(dǎo)。中國共產(chǎn)黨作為我國唯一執(zhí)政黨，其地位是由歷史潮流、人民選擇和執(zhí)政實(shí)踐決定的，黨的地位和社會主義民主一樣不可動搖。

其三，黨的領(lǐng)導(dǎo)是重要文件的精神內(nèi)核。黨的十六大報(bào)告明確提出了發(fā)展社會主義民主政治的重要性①，黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會主義民主政治發(fā)展的要素之一;黨的十七大報(bào)告突出“依法治國”的地位，將其上升到基本方略的高度，已經(jīng)成為執(zhí)政黨依法執(zhí)政的基本方針和黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要內(nèi)容;黨的十八大報(bào)告提出“法治是治國理政的基本方式”，黨的領(lǐng)導(dǎo)不僅是依法治國正當(dāng)性的大前提，也是全面推進(jìn)依法治國的需要。

黨的十九大報(bào)告中明確提出，要賦予地方政府更多自主權(quán)，如推動黨政機(jī)關(guān)合并設(shè)立或合署辦公②。在行政執(zhí)法運(yùn)行的過程中，必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、把握十九大報(bào)告賦予的歷史使命與時(shí)代精神。只有堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，才能總攬全局、協(xié)調(diào)平衡各方關(guān)系，推進(jìn)黨和國家機(jī)構(gòu)改革進(jìn)一步發(fā)展，才能保障國家穩(wěn)定、社會長治久安，從而滿足人民對美好生活的向往與追求。

（二）建立法制保障機(jī)制

遵循歷史使命與改革趨勢是改革的前提，綜合行政執(zhí)法應(yīng)以法制保障機(jī)制推動改革。綜合行政執(zhí)法起源于以競爭為主的新公共管治模式的衰落與以合作為主的整體政府改革運(yùn)動的興起，由此，綜合行政執(zhí)法改革以西方學(xué)界的整體性治理理論作為理論基礎(chǔ)，在實(shí)踐的檢驗(yàn)中得以持續(xù)發(fā)展③[6]。綜合行政執(zhí)法在改革中應(yīng)重視制度化、常態(tài)化和有效跨界合作，注重行政活動價(jià)值與政府服務(wù)水平的提升。我國在綜合行政執(zhí)法運(yùn)行機(jī)制的改革中，應(yīng)當(dāng)充分考慮整體性治理，加強(qiáng)部門協(xié)作，參考成功的歷史實(shí)踐，建構(gòu)法制保障機(jī)制。

1.科學(xué)配置職權(quán)與程序

一，行政體制改革追求行政效率的提升，政府內(nèi)部科學(xué)職權(quán)程序配置有利于機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)運(yùn)行，由此達(dá)到最佳執(zhí)法效果。綜合行政執(zhí)法權(quán)的配置分為結(jié)構(gòu)性配置與功能性配置，在結(jié)構(gòu)性配置中，主要是對各類行政權(quán)力的設(shè)置與分配④;而在功能性配置中，則涉及經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展情況、法治建設(shè)的水平以及國民素養(yǎng)等方面，具有階段性與動態(tài)性。分工過細(xì)可能導(dǎo)致政府部門間職能“碎片化”，強(qiáng)化部門壁壘，導(dǎo)致“部門主義”價(jià)值導(dǎo)向下的各自為政、權(quán)責(zé)不清，由此相互推諉，阻礙行政效率提升。

二，在內(nèi)部設(shè)置上，科學(xué)配置職權(quán)與程序，提升部門間溝通合作整體水平。如在監(jiān)管過程中，積極推動 “雙隨機(jī)、一公開”這種監(jiān)管模式的發(fā)展⑤;通過數(shù)據(jù)交流、信息整合與公示公開，建構(gòu)全國企業(yè)信用信息公示系統(tǒng);借助統(tǒng)一、公開的市場監(jiān)管信息平臺，由專業(yè)、權(quán)威的平臺推動監(jiān)管信息加快流通，從而增強(qiáng)監(jiān)管效果。

三，在基層設(shè)置上，應(yīng)當(dāng)明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能權(quán)限，依法依程序充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要功能。實(shí)踐中將處罰類、強(qiáng)制類的執(zhí)法委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)行使的做法不當(dāng)，應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要功能，配合上一級政府，在本區(qū)域內(nèi)依權(quán)限開展執(zhí)法工作、完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)任務(wù)。

2.效率優(yōu)先、兼顧公平

在對綜合行政執(zhí)法的改革中，應(yīng)當(dāng)在保障執(zhí)法效率優(yōu)先的同時(shí)，兼顧公正公平。有效解決執(zhí)行難問題，將不同部門分散的職權(quán)集中，提高執(zhí)法效率、降低執(zhí)法成本、減少部門間內(nèi)耗①;而一個(gè)部門集中行使相似或相近的執(zhí)法事項(xiàng)，便可以憑借統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和裁量尺度保證執(zhí)法公正。

西方整體性治理理論內(nèi)部功能性整合以及公私主體聯(lián)合，連接橫向縱向、促進(jìn)公私合作，建構(gòu)出立體整體性治理框架，改進(jìn)多頭交叉執(zhí)法的困境，對綜合行政執(zhí)法改革影響較大。根據(jù)理論，以大部制為深化改革的基礎(chǔ)，以此提供滿足公眾需求的公共服務(wù)，構(gòu)建系統(tǒng)、協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)的跨部門協(xié)作機(jī)制。

3.精簡統(tǒng)一、提高效能

我國憲法和相關(guān)條例均對精簡作出要求②，由此出發(fā)，綜合執(zhí)法改革的推進(jìn)有利于消除由于執(zhí)法力量分散而引發(fā)的管理碎片化、多頭交叉執(zhí)法問題。深化綜合執(zhí)法改革，需進(jìn)一步處理好綜合執(zhí)法與專業(yè)執(zhí)法的銜接、監(jiān)督制約與規(guī)范行政的并行、行政力量與社會力量的交流等方面。通過改革整合執(zhí)法資源、強(qiáng)化執(zhí)行力度、實(shí)現(xiàn)決策集中化與執(zhí)行專門化，部門之間有限歸并以減少新的執(zhí)法機(jī)構(gòu)膨脹與權(quán)責(zé)交叉問題，有利于精簡統(tǒng)一原則與效能原則的貫徹落實(shí)。

（三）完善公務(wù)協(xié)作機(jī)制

一是合理規(guī)劃行政資源。合理規(guī)劃行政資源，有助于回避因重復(fù)性建設(shè)而耗費(fèi)的行政成本。政府工作部門依據(jù)不同管理領(lǐng)域和專業(yè)分工設(shè)置的單一部門的職權(quán)和能力不足以達(dá)成行政目的，或難以在職權(quán)獨(dú)立且不可劃轉(zhuǎn)的部門間實(shí)現(xiàn)有效配合。當(dāng)在處理行政事務(wù)過程中，出現(xiàn)跨多管理領(lǐng)域、涉及復(fù)雜的跨專業(yè)知識的情形時(shí)，公務(wù)協(xié)作下的資源交流有助于回避部門內(nèi)部并非必要的、“大而全”的重復(fù)性建設(shè)，從而減少行政成本的損耗。在綜合行政執(zhí)法開展的過程中，以實(shí)現(xiàn)同一行政目的為目標(biāo)進(jìn)行公務(wù)協(xié)作，排除部門利益的干擾，防止單方協(xié)助其他部門卻無明顯績效的情況發(fā)生，政府可整體配置并在部門間作資源共享，達(dá)成優(yōu)勢互補(bǔ)。

二是整合行政執(zhí)法部門內(nèi)部結(jié)構(gòu)。行政執(zhí)法部門內(nèi)部結(jié)構(gòu)可通過跨部門公務(wù)協(xié)作得到更好的整合，整體協(xié)調(diào)運(yùn)行的政府組織結(jié)構(gòu)有利于推動政府更積極履行職能、承擔(dān)責(zé)任。參照歷史經(jīng)驗(yàn)，在長期以來對行政體制的改革中，往往更為重視政府部門的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，但若始終只進(jìn)行簡單的裁撤、合并，可能因?yàn)轭櫞耸П?，而造成新的職?zé)缺位，合并后產(chǎn)生的新職責(zé)要求出現(xiàn)協(xié)作需求，部門間關(guān)系缺乏結(jié)構(gòu)彈性，導(dǎo)致調(diào)整活力不足，跨部門公務(wù)協(xié)作有助于部門內(nèi)部結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)。

三是彈性整合與機(jī)制性調(diào)整。在改革過程中，既要重視政府各部門的剛性整合，也要注意部門間關(guān)系可能存在的彈性要素，應(yīng)通過機(jī)制性調(diào)整，推動與促進(jìn)政府部門間的關(guān)系凝結(jié)成有效合力?？绮块T公務(wù)協(xié)作在政府部門的機(jī)制性調(diào)整中，通過協(xié)調(diào)與合作推動各部門共同履行政府職責(zé)，這既可以使部門結(jié)構(gòu)及時(shí)適應(yīng)具體職責(zé)，又可以避免頻繁結(jié)構(gòu)變動，在合作中加強(qiáng)結(jié)構(gòu)彈性、達(dá)成合作共識。

（四）建立大數(shù)據(jù)信息共享機(jī)制

一方面，法治政府建設(shè)與政府信息共享。法治政府的建設(shè)，要求政府法制的先行建設(shè)與持續(xù)完善，以法律規(guī)定作為制度基礎(chǔ);而政府信息的共享，則要求上級政府與下級政府之間、各政府部門之間以及政府與社會公眾之間的多對主體達(dá)成有效互動、推動信息交流。由此可知，收集與溝通豐富有效的信息，要求打破阻礙政務(wù)大數(shù)據(jù)共享的壁壘，可以通過健全相關(guān)法律制度、成立專管部門、建立共享機(jī)制、提供技術(shù)支持等途徑實(shí)現(xiàn)信息共享。

另一方面，大數(shù)據(jù)信息共享機(jī)制的建設(shè)與完善。在大數(shù)據(jù)共享的構(gòu)建中，可以通過幾類方式進(jìn)行建設(shè)與完善。一是網(wǎng)上公布服務(wù)事項(xiàng)，社會全體公眾可獲知相關(guān)辦事資訊;二是線下優(yōu)化、重組辦理流程，整合為集成服務(wù);三是綜合行政執(zhí)法部門與相關(guān)部門建立健全信息共享機(jī)制，通過網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)平臺實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享;四是合辦聯(lián)辦，減少審批環(huán)節(jié)。大數(shù)據(jù)信息共享機(jī)制可以分階段作重點(diǎn)建構(gòu)：在政府網(wǎng)絡(luò)建設(shè)階段，重視硬件設(shè)施建設(shè)、優(yōu)化內(nèi)部門戶網(wǎng)站、整合部門信息資源、發(fā)布與公開內(nèi)部信息;在政府信息的整合階段，建構(gòu)信息流通與共享運(yùn)作機(jī)制，化解權(quán)責(zé)混亂與職能交叉問題;在政府與社會互動的建設(shè)階段，應(yīng)當(dāng)拓寬溝通渠道，增加互動方式，積極推動落實(shí)暢通有效的交流。

（五）健全執(zhí)法人員編配考核機(jī)制

一是建設(shè)優(yōu)質(zhì)專業(yè)的綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍。首先，嚴(yán)格綜合行政執(zhí)法人員的選任標(biāo)準(zhǔn)，要求具備較高的政治覺悟與較強(qiáng)的專業(yè)素質(zhì);其次，建立健全執(zhí)法隊(duì)伍管理制度，加強(qiáng)對執(zhí)法人員的綜合業(yè)務(wù)培訓(xùn)，根據(jù)綜合行政執(zhí)法工作特點(diǎn)強(qiáng)化思想政治建設(shè);最后，推進(jìn)綜合行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，如嚴(yán)格落實(shí)資格管理制度，且堅(jiān)持持證上崗，執(zhí)行公務(wù)時(shí)統(tǒng)一穿著便于識別的制服、佩戴明顯的標(biāo)志。

二是優(yōu)化綜合行政執(zhí)法人員編制配置。首先，建立行政執(zhí)法類公務(wù)員獨(dú)立職位序列，通過職位分類、聘任制實(shí)施，嚴(yán)格按照《中華人民共和國公務(wù)員法》及相關(guān)規(guī)定，構(gòu)建更專業(yè)高效的職業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍;其次，完善綜合行政執(zhí)法的屬地管理機(jī)制，完成機(jī)構(gòu)撤并和編制劃轉(zhuǎn)設(shè)置，精簡優(yōu)化執(zhí)法隊(duì)伍;最后，編制資源隨執(zhí)法重心下移，適當(dāng)向基層傾斜、加強(qiáng)基層編制設(shè)置。

三是設(shè)置并細(xì)化考核制度與責(zé)任機(jī)制。對個(gè)人及機(jī)關(guān)考核機(jī)制的設(shè)置及細(xì)化。首先，確定考核主體，以及明確其職權(quán)與責(zé)任;其次，將進(jìn)行公務(wù)協(xié)作的情況納入考核指標(biāo)體系，對于機(jī)關(guān)或部門的整體考核，同樣可以將公務(wù)協(xié)作情況納入考核指標(biāo);再次，設(shè)置負(fù)責(zé)人進(jìn)行專門監(jiān)督，同時(shí)收集行政相對人意見與社會公眾評價(jià);最后，設(shè)定嚴(yán)謹(jǐn)可行的責(zé)任機(jī)制，通過具體懲罰措施追究部門或相關(guān)工作人員消極協(xié)作的責(zé)任。

（六）建立技術(shù)支持與經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制

當(dāng)前，在實(shí)施綜合行政執(zhí)法的領(lǐng)域，技術(shù)配套資源未能及時(shí)、完整轉(zhuǎn)移，檢驗(yàn)、檢測配備力量存在欠缺;同時(shí)，若地方與部門的發(fā)展與要求不一致①，將影響綜合行政執(zhí)法的全面推進(jìn)。由此，有必要供應(yīng)且加強(qiáng)技術(shù)支持與經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。

一是優(yōu)化管理信息技術(shù)。技術(shù)發(fā)展革新使中央政府有更多的方式和渠道獲取各地區(qū)各領(lǐng)域信息，并進(jìn)行分析管理，從而將繁雜零散的數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換成有效信息并使用，作為出臺針對性政策的依據(jù)。這要求具備極高的專業(yè)化程度，具有使用價(jià)值的信息必須簡潔易懂、便于操作。一方面，推動官方網(wǎng)站的統(tǒng)一化。政府信息共享以官方網(wǎng)站為傳播平臺，而在域名注冊、頁面設(shè)置等方面統(tǒng)一官方網(wǎng)站，有利于防止主觀肆意減少外部惡意攻擊、套用冒用;另一方面，要充分應(yīng)用現(xiàn)代科技手段。政府可與各類新興媒體平臺商議合作，開發(fā)并推廣應(yīng)用軟件或公眾號，加快信息共享，同時(shí)在政府門戶網(wǎng)站間建構(gòu)跨政府跨部門的交叉信息檢索功能，對已有資源優(yōu)化整合②，通過加強(qiáng)各級政府及政府部門間的溝通交流，不同數(shù)據(jù)庫的信息得以共享，實(shí)現(xiàn)最大程度的資源利用，推動政務(wù)工作順利開展。

二是增加財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入。增加財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入有助于綜合行政執(zhí)法機(jī)制的順利運(yùn)行，但不應(yīng)讓基層政府負(fù)擔(dān)這一開銷。首先，全國各級政府綜合行政執(zhí)法單位業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)有限，很難避免經(jīng)費(fèi)短缺情況，僅讓基層政府負(fù)擔(dān)費(fèi)用極易導(dǎo)致資金匱乏，將對執(zhí)法效果和執(zhí)法質(zhì)量產(chǎn)生嚴(yán)重影響;其次，因?yàn)榛鶎诱旧硪袚?dān)綜合執(zhí)法的主要工作，若同時(shí)承擔(dān)大量經(jīng)費(fèi)支出，容易負(fù)擔(dān)過重，不應(yīng)讓綜合執(zhí)法的財(cái)政支出成為基層政府的負(fù)擔(dān)[7]。與此同時(shí)，為建立優(yōu)質(zhì)的執(zhí)法隊(duì)伍，也需要適當(dāng)提高綜合行政執(zhí)法人員待遇，如建立特殊崗位津貼制度、休假獎勵制度等。

三是建設(shè)合理化爭議解決和費(fèi)用分擔(dān)機(jī)制。不同部門在公務(wù)協(xié)作過程中存在產(chǎn)生爭議與糾紛的可能③，既可能對行政任務(wù)的協(xié)作完成造成阻礙，而且還可能對處于相對弱勢地位的行政相對人造成消極影響，因此有必要建設(shè)合理的爭議解決和費(fèi)用分擔(dān)機(jī)制，避免某一部門負(fù)擔(dān)過重，加強(qiáng)公務(wù)協(xié)作的流暢性。

（七）建設(shè)公眾參與機(jī)制

建設(shè)行政程序中公眾參與機(jī)制的理論基礎(chǔ)，主要是人民主權(quán)思想、正當(dāng)法律程序原則以及公眾參與階梯理論[8]。黨的十九大報(bào)告對社會治理格局與制度建設(shè)提出了明確要求④，由此可知，在公眾參與機(jī)制的設(shè)計(jì)與建構(gòu)中，除了需要注意公眾參與機(jī)制的有效性與可行性、參與公眾的主動性、公眾參與的可操作性，也應(yīng)當(dāng)重視和考慮意見征求環(huán)節(jié)的實(shí)質(zhì)性影響，必須保障包括知情權(quán)在內(nèi)的一系列公民權(quán)利，嚴(yán)格并細(xì)化責(zé)任追究機(jī)制。

一是提升公眾參與意識。有效提升公眾參與意識，既要在主觀上激發(fā)公眾參與的積極性與主動性，又在客觀上要引導(dǎo)公眾加強(qiáng)參與的技巧、提升參與的水平。不同的利益群體和社會階層代表通過民主參與進(jìn)行利益表達(dá)，從而爭取自身利益、表達(dá)利益訴求、維護(hù)合法正當(dāng)權(quán)益。

二是重視對綜合行政執(zhí)法活動的監(jiān)督。綜合行政執(zhí)法改革將原分散于各個(gè)部門的權(quán)力進(jìn)行集中，而集中有可能導(dǎo)致執(zhí)法權(quán)的膨脹，需要完善的行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制。要推行綜合行政執(zhí)法權(quán)責(zé)清單制度①;執(zhí)法機(jī)構(gòu)內(nèi)部應(yīng)自覺規(guī)范執(zhí)法、文明執(zhí)法，并自覺依法接受監(jiān)督②;要適當(dāng)擴(kuò)大聽證會的適用范圍，建構(gòu)與適用法制、規(guī)范、公開的聽證程序③。

三是協(xié)調(diào)落實(shí)公眾參與協(xié)商。恰當(dāng)處理多方利益關(guān)系，有利于公眾認(rèn)同并配合行政行為的實(shí)施、推動行政目的實(shí)現(xiàn)。協(xié)商程序有助于相關(guān)人員對政府明確表達(dá)具體訴求與詳細(xì)的事實(shí)理由;各方當(dāng)事人對多種可能方案問題進(jìn)行洽談，減少制定與實(shí)施規(guī)章的成本;通過協(xié)商合意，減少可能的矛盾，通過提高行政行為的可接受性，降低對抗、不合作可能性。

四是加強(qiáng)公眾有組織參與。在多領(lǐng)域開展社會利益團(tuán)體的建設(shè)與培育，有助于加強(qiáng)公眾參與的組織性，充分反映利益訴求。社會利益團(tuán)體可以通過組織形式將分散的個(gè)體利益有效集中，通過利益團(tuán)體的形式參與行政過程，有助于帶來更豐富的資源與信息，因而更有利于科學(xué)理性地作出行政行為，并有更大可能充分、專業(yè)地反映民意。

五是保障公眾知情權(quán)。政務(wù)信息公開是公眾有效參與的前提，應(yīng)當(dāng)改進(jìn)和規(guī)范政務(wù)信息公開的范圍、方式、程度，保障公眾知情權(quán)，從而利于對行政行為作出正確的評判。通過相關(guān)規(guī)定④與十九大報(bào)告的內(nèi)容可明確知道，從國家整體設(shè)計(jì)層面出發(fā)，要求政務(wù)公開在主體、內(nèi)容與渠道上的新穎性、多樣化與豐富性。比如為了擴(kuò)大政務(wù)公開的民眾參與度，政府可通過多類新媒體平臺與社會進(jìn)行雙向溝通、實(shí)時(shí)互動，在制定政策時(shí)可參考網(wǎng)絡(luò)輿情，通過辨析更多有效數(shù)據(jù)，提升科學(xué)分析能力[9]。

面對新一輪機(jī)構(gòu)改革的浪潮，為了解決長期以來在機(jī)構(gòu)改革中存在的職權(quán)劃轉(zhuǎn)不清、權(quán)責(zé)不一等突出問題，有必要以法制路徑推動與完善綜合行政執(zhí)法[10]。當(dāng)前對綜合行政執(zhí)法體制的深化改革，目的在于協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)置的統(tǒng)籌性、實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)性，從而確保執(zhí)行的專業(yè)性與法治性，助力行政體制改革的可持續(xù)發(fā)展。

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（責(zé)任編輯：易曉艷）