主權(quán)債務(wù)、違約與解決方案

潘醒偉

摘要：本文擬梳理主權(quán)債務(wù)內(nèi)容，主權(quán)債務(wù)違約形式，介紹主權(quán)債務(wù)重組和主權(quán)債務(wù)訴訟的具體形式和發(fā)展趨勢(shì)。并在我國(guó)企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)“走出去”的大背景下，提供對(duì)于主權(quán)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范和處置建議。

關(guān)鍵詞：主權(quán)債務(wù);違約;主權(quán)債務(wù)重組;主權(quán)債務(wù)訴訟

一、主權(quán)債務(wù)概述

（一）主權(quán)債務(wù)

主權(quán)債務(wù)，又稱“公共債務(wù)”或“國(guó)家債務(wù)”，指一國(guó)政府（如財(cái)政部、中央銀行）或其授權(quán)部門以該國(guó)的名義舉借或擔(dān)保的，以國(guó)家信譽(yù)保證償還的債務(wù)。

主權(quán)債務(wù)形式多種多樣，按舉借對(duì)象所屬國(guó)可分為國(guó)內(nèi)債務(wù)和國(guó)外債務(wù);按舉借方式可分為貸款類債務(wù)和債券類債務(wù);按舉借對(duì)象類型可分為雙邊債務(wù)、多邊債務(wù)和私人債務(wù)。

（二）主權(quán)債務(wù)違約

主權(quán)國(guó)家未支付已到期債務(wù)或表示不會(huì)支付未到期債務(wù)的行為均屬于主權(quán)債務(wù)違約。前者稱為事后違約，后者稱為事前違約。

從違約對(duì)象看，主權(quán)債務(wù)違約可分為選擇性違約和無序性違約，只針對(duì)部分債權(quán)人的違約為選擇性違約，面對(duì)全部債權(quán)人的違約為無序性違約。從違約意愿看，主權(quán)債務(wù)違約可分為主動(dòng)和被動(dòng)兩類：主動(dòng)違約指?jìng)鶆?wù)國(guó)在具有一定償債能力情況下，出于種種原因主動(dòng)選擇違反債務(wù)償還約定。債務(wù)違約會(huì)極大程度傷害債務(wù)國(guó)聲譽(yù)，大幅縮減債務(wù)國(guó)融資渠道，急劇提高債務(wù)國(guó)融資成本，經(jīng)濟(jì)成本非常高昂。被動(dòng)違約指違約國(guó)因償付能力不足，無法償還到期債務(wù)引發(fā)的違約，造成償付能力不足問題的原因不一，有些是源于原始赤字，有些是源于銀行危機(jī)或自然災(zāi)害，還有一些是由于機(jī)會(huì)主義行為所導(dǎo)致。

二、主權(quán)債務(wù)重組和主權(quán)債務(wù)訴訟

雖然主權(quán)債務(wù)的形式不一、主權(quán)債務(wù)違約的成因各異。主權(quán)債務(wù)違約的解決方案分兩種，第一種解決方案稱為主權(quán)債務(wù)重組;另外一種解決方案稱為主權(quán)債務(wù)訴訟。

（一）主權(quán)債務(wù)重組

主權(quán)債務(wù)重組是當(dāng)今主權(quán)債務(wù)違約的主要解決手段，內(nèi)涵較為寬泛，任何滿足以下三個(gè)條件的債務(wù)解決方案都可稱之為主權(quán)債務(wù)重組：主體上滿足債務(wù)人或擔(dān)保人為主權(quán)主體，內(nèi)容上涉及對(duì)原償債方案的變更，達(dá)成方式上需經(jīng)雙方合意，單方宜告拒付債務(wù)或免除債務(wù)不屬于債務(wù)重組范疇。主權(quán)債務(wù)重組手段有債務(wù)減免，債務(wù)期限變更、債務(wù)互換、債務(wù)代償?shù)人姆N類型，四種手段可以單獨(dú)行使，也可組合形式體現(xiàn)，如債務(wù)減免計(jì)劃通常伴有債務(wù)期限變更。

主權(quán)債務(wù)以國(guó)家信用為依托，以國(guó)家財(cái)政收入作為還款來源，具有較高信用水平，而主權(quán)債務(wù)重組卻并不鮮見。據(jù)TMF統(tǒng)計(jì)，1950-2010年間有據(jù)可考的債務(wù)重組協(xié)議634個(gè)，涉及重組債務(wù)金額總計(jì)超過1.36萬億美元，涉及債務(wù)國(guó)家95個(gè)，縱觀重組項(xiàng)目涉及國(guó)別、期間分布、債權(quán)人占比、債務(wù)解決方式等等，整體特點(diǎn)如下：

一是主權(quán)債務(wù)重組大部分集中在發(fā)展中國(guó)家，在1950年至2010年間的債務(wù)重組項(xiàng)目涉及的國(guó)家全部為發(fā)展中國(guó)家。在六十年間債務(wù)重組次數(shù)超過十次，即重組頻率高于每六年一次的國(guó)家共有23個(gè)，占有重組記錄國(guó)家總數(shù)的24.2%，重組協(xié)議簽訂數(shù)日為318個(gè)，占總體協(xié)議簽訂數(shù)量的50.2%。重組協(xié)議金額最高的十個(gè)國(guó)家金額合計(jì)9567億美元，約占重組總金額的70.3%。美國(guó)、日本及歐元區(qū)發(fā)達(dá)國(guó)家雖經(jīng)歷過債務(wù)危機(jī)，但未出現(xiàn)過債務(wù)違約和債務(wù)重組，而發(fā)達(dá)國(guó)家債務(wù)危機(jī)在希臘債務(wù)危機(jī)中逐漸顯現(xiàn)。

二是主權(quán)債務(wù)重組區(qū)間性較為顯著，1980年以前，主權(quán)債務(wù)重組整體數(shù)量和金額都相對(duì)較小，趨勢(shì)也較為平穩(wěn)。直至20世紀(jì)80年代后主權(quán)債務(wù)的數(shù)量和規(guī)模因拉美債務(wù)危機(jī)的爆發(fā)呈現(xiàn)出急劇增長(zhǎng)。20世紀(jì)90年代，拉美債務(wù)危機(jī)余波未平，俄羅斯債務(wù)危機(jī)又引發(fā)了新一輪主權(quán)債務(wù)重組的高潮，直至2000年以后，主權(quán)債務(wù)重組態(tài)勢(shì)才呈現(xiàn)出逐漸放緩的態(tài)勢(shì)。

三是私人債務(wù)人的重組協(xié)議數(shù)量和金額出現(xiàn)倒掛，1950年至2010年間以來，官方債務(wù)問題協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)巴黎俱樂部共達(dá)成了449個(gè)債務(wù)重組協(xié)議，協(xié)議金額總計(jì)5483億美元。與此同時(shí)，私人機(jī)構(gòu)共達(dá)成了186個(gè)債務(wù)重組協(xié)議，協(xié)議金額總計(jì)8122億美元。私人債權(quán)人達(dá)成重組協(xié)議數(shù)量?jī)H為官方債權(quán)人的42%，重組協(xié)議總計(jì)金額為官方債權(quán)人的148%，平均單個(gè)協(xié)議金額達(dá)到官方債權(quán)的352.38%。

四是債務(wù)減免現(xiàn)象越來越普遍，隨著時(shí)間的推移，越來越多債務(wù)減免方案被嵌入到主權(quán)債務(wù)重組中來，這一點(diǎn)無論官方債權(quán)人還是私人債權(quán)人概不能外：官方債權(quán)人方面，巴黎俱樂部自1956年成立至1987年近30年間達(dá)成的債務(wù)重組協(xié)議幾乎均不涉及債務(wù)減免，而自1987年后，巴黎俱樂部通過債務(wù)減免形式解決債務(wù)問題的比例明顯升高，自2004年至今，巴黎俱樂部通過的含有折價(jià)方案的重組協(xié)議比例占比已經(jīng)超過80%。在私人債權(quán)方面，含自折價(jià)方案的重組數(shù)量不足整體重組數(shù)量的1/3，近年來呈出逐年上升趨勢(shì)。

（二）主權(quán)債務(wù)訴訟

主權(quán)債務(wù)歷史悠久，主權(quán)債務(wù)違約和重組的案例至少可以追溯到中世紀(jì)，主權(quán)債務(wù)重組是主權(quán)債務(wù)解決的唯一手段，這種情況一直持續(xù)到近代。一則因主權(quán)債務(wù)重組內(nèi)涵豐富、形式多樣、能夠滿足債權(quán)債務(wù)方的多樣需求。二則因主權(quán)國(guó)家地位特殊，享有主權(quán)豁免，免受他國(guó)法律管轄和執(zhí)行，債權(quán)人長(zhǎng)久以來缺乏迫使主權(quán)國(guó)家償付債務(wù)的強(qiáng)制性手段。

（三）主權(quán)債務(wù)訴訟的興起

主權(quán)債務(wù)訴訟的出現(xiàn)，彌補(bǔ)了主權(quán)債務(wù)重組約束力方面的不足，平衡了債權(quán)債務(wù)雙方的不平等地位，為債權(quán)人提供了友好協(xié)商無效情形下的備選方案，成為債權(quán)人維護(hù)自身權(quán)益的有效工具。主權(quán)債務(wù)訴訟起源于20世紀(jì)80年代，遠(yuǎn)遲于主權(quán)債務(wù)重組。若要分析個(gè)中緣由，不得不提到國(guó)際社會(huì)對(duì)于主權(quán)豁免態(tài)度的轉(zhuǎn)變。

（四）主權(quán)豁免態(tài)度的轉(zhuǎn)變

主權(quán)豁免是一個(gè)司法意義上的概念，核心內(nèi)容是一國(guó)之行為或財(cái)產(chǎn)不受外國(guó)法律管轄約束。在主權(quán)豁免制度產(chǎn)生的早期過程中，該制度主張未經(jīng)國(guó)家自身同意，主權(quán)國(guó)家不得在另一主權(quán)國(guó)家法院成為被告。是故此制度又稱為絕對(duì)豁免主義。

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)對(duì)政府扮演角色有了更廣泛的要求，政府部門在社會(huì)中承載的職能由主權(quán)職能延展向商事職能，日益廣泛地參與商業(yè)活動(dòng)使得從事商業(yè)活動(dòng)的人們需要能夠請(qǐng)求法院決定其權(quán)利。相對(duì)豁免的理論隨之興起。1952年前后，奧地利、比利時(shí)等國(guó)紛紛開始支持有限豁免論。1972年部分西歐國(guó)家于巴塞爾通過了《關(guān)于國(guó)家豁免的歐洲公約》，美國(guó)國(guó)務(wù)院于1952年通過了“泰特公函”宜告其主權(quán)豁免政策的轉(zhuǎn)變。

主權(quán)豁免由絕對(duì)主義向相對(duì)主義過渡給予了主權(quán)債務(wù)訴訟生長(zhǎng)的士壤，也改善了債權(quán)人和債務(wù)國(guó)交易條件，于債權(quán)人而言，主權(quán)限制豁免為主權(quán)債務(wù)訴訟鋪就了通路，提供了除談判重組之外的另外一種求償手段，降低了出借風(fēng)險(xiǎn)。于債務(wù)國(guó)而言，采用主權(quán)限制豁免主義部分打消了出借人對(duì)于主權(quán)豁免方面的憂慮，打開了更多融資渠道，降低了融資成本。

（五）主權(quán)債務(wù)訴訟的發(fā)展

美英先后通過了主權(quán)豁免法，為私人債權(quán)人提供了管轄依據(jù)。兩國(guó)法律體系較為健全，英語為國(guó)際金融市場(chǎng)語言，具有良好的訴訟基礎(chǔ)。美元和英鎊具有較強(qiáng)的流通性，在國(guó)際貿(mào)易中常被作為結(jié)算貨幣，為債權(quán)人提供了執(zhí)行便利。越來越多的私人債權(quán)人選在紐約或倫敦進(jìn)行主權(quán)債務(wù)訴訟，但整體數(shù)量仍然十分有限。在1980年至2010年間，在紐約和倫敦法院有據(jù)可考的主權(quán)債務(wù)訴訟僅有109宗，但是上升趨勢(shì)很快。

（六）主權(quán)債務(wù)訴訟引發(fā)的囚徒困境

由于當(dāng)前國(guó)際法律框架下對(duì)主權(quán)國(guó)家的債務(wù)困境并無類似破產(chǎn)保護(hù)的規(guī)則，也不存在破產(chǎn)管理人和清算人之類的角色來“接管”主權(quán)國(guó)家和規(guī)制債權(quán)人行為，更不存在類似美國(guó)破產(chǎn)法第十一章之中關(guān)于“偏頗性清償”一類的規(guī)定，導(dǎo)致債務(wù)人具有較大的先動(dòng)優(yōu)勢(shì)，即優(yōu)先通過債務(wù)訴訟向主權(quán)國(guó)家追索的債權(quán)人會(huì)獲得更為優(yōu)厚的回報(bào)。

在利益驅(qū)動(dòng)下，甚至滋生了禿鷲基金（Vulture Captital）這一行當(dāng)，禿鷲基金通常以非常低廉的價(jià)格收購(gòu)主權(quán)債務(wù)，利用自身在法律訴訟及資產(chǎn)搜索、扣押方面的優(yōu)勢(shì)迫使主權(quán)國(guó)家償還債務(wù)，獲取高額回報(bào)。

（七）對(duì)中國(guó)債權(quán)人的啟示和建議

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)總量和綜合國(guó)力的不斷增強(qiáng)，中國(guó)的對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易形式已經(jīng)逐漸對(duì)外貿(mào)易向?qū)ν馔顿Y、對(duì)外融資轉(zhuǎn)換，其中中巴經(jīng)濟(jì)走廊、中埃產(chǎn)能合作等一系列政府間合作為拓展國(guó)際合作鋪平了道路，而在主權(quán)債務(wù)問題逐漸復(fù)雜和嚴(yán)峻的背景下，主權(quán)借款的增加也提高了主權(quán)債務(wù)違約的潛在風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于中國(guó)債權(quán)人而言，一方面需要嚴(yán)格把牢信用管控端口，另外一方面在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生之時(shí)要做好以下幾方面主權(quán)債務(wù)解決的推動(dòng)工作。

（八）豐富主權(quán)債務(wù)追償手段

對(duì)于主權(quán)債務(wù)，可以嘗試通過引入債務(wù)互換以豐富重組還款來源，一是其他幣種互換，即在匯兌風(fēng)險(xiǎn)可控前提下，考慮嘗試包含人民幣還款在內(nèi)的其他幣種還款方式。二是股權(quán)互換，債務(wù)國(guó)政府部分項(xiàng)目具有潛在豐厚收益，但有時(shí)受運(yùn)營(yíng)能力限制無法實(shí)現(xiàn)，中國(guó)債權(quán)人可發(fā)揮廣泛的中國(guó)的資源消納優(yōu)勢(shì)，引入投資人入主債務(wù)國(guó)政府項(xiàng)目或參與到公私合營(yíng)中來，能夠緩解債務(wù)國(guó)政府的財(cái)政困境，提高債務(wù)政府的造血能力。三是資源互換，我國(guó)作為一個(gè)資源的需求大國(guó)，具備旺盛的資源需求和開采能力，相對(duì)于債務(wù)國(guó)而言，我國(guó)企業(yè)在對(duì)債務(wù)國(guó)資源進(jìn)行勘探、發(fā)掘、冶煉、運(yùn)輸、銷售具備比較優(yōu)勢(shì)，在詳盡調(diào)查的前提下，采用債權(quán)資源互換可以滿足國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)的資源需求，同時(shí)能夠切實(shí)提高債務(wù)國(guó)政府償債能力。

對(duì)于涉及債務(wù)減免的重組協(xié)議，可以嘗試引入浮動(dòng)式債務(wù)重組方案。對(duì)于普通的債務(wù)展期而言，債務(wù)國(guó)為債務(wù)展期支付了適當(dāng)?shù)娜谫Y對(duì)價(jià)，中國(guó)債權(quán)人并未因此遭受損失。而對(duì)于包含債務(wù)減免條款的債務(wù)重組協(xié)議而言，主權(quán)債務(wù)的減免幅度是以債務(wù)國(guó)重組當(dāng)期的經(jīng)濟(jì)情況而制定的，對(duì)于債務(wù)國(guó)政府的未來還款，其本息應(yīng)當(dāng)盯住債務(wù)國(guó)未來經(jīng)濟(jì)狀況進(jìn)行浮動(dòng)，使債務(wù)減免應(yīng)與政府財(cái)政收入狀況相匹配。一方面能夠有效降低中國(guó)債權(quán)人因債務(wù)減免遭受的損失，另一方面能夠透過此機(jī)制要求債務(wù)國(guó)政府按時(shí)披露其財(cái)政狀況，強(qiáng)化對(duì)于債務(wù)國(guó)再次違約的信用風(fēng)險(xiǎn)管理，為了保障債權(quán)人權(quán)利，中國(guó)債權(quán)人可嘗試在追償過程中要求債務(wù)國(guó)附加資源收入賬戶擔(dān)保。

對(duì)于可能蓄意拖欠債務(wù)或經(jīng)多次重組，協(xié)議仍未得到執(zhí)行的債務(wù)國(guó)，除繼續(xù)探索以新的方式和從新的角度同債務(wù)國(guó)進(jìn)行友好協(xié)商解決債務(wù)問題外。還應(yīng)著手對(duì)主權(quán)債務(wù)訴訟進(jìn)行布局，由于中國(guó)債權(quán)人的政策性地位較為特殊，進(jìn)行主權(quán)債務(wù)訴訟可能影響我國(guó)與債務(wù)國(guó)之間的外交關(guān)系，建議與國(guó)際上主權(quán)債務(wù)訴訟經(jīng)驗(yàn)較為豐富的律師事務(wù)所開展相關(guān)研究項(xiàng)目，立足中國(guó)債權(quán)人角度探討主權(quán)債務(wù)訴訟的可能性以及最優(yōu)策略，通過主權(quán)訴訟實(shí)現(xiàn)對(duì)債務(wù)國(guó)海外資產(chǎn)的扣押和執(zhí)行更好保障中國(guó)債權(quán)人利益，避免債務(wù)國(guó)惡意拖欠引發(fā)的損失。

（九）健全重組方案評(píng)價(jià)體系

對(duì)于債務(wù)國(guó)出現(xiàn)償付困難，要求進(jìn)行債務(wù)減免的情況，建議引入全面的評(píng)價(jià)體系，綜合評(píng)定債務(wù)國(guó)的債務(wù)減免方案并借此制訂中國(guó)債權(quán)人的應(yīng)對(duì)策略。可以參照IMl設(shè)計(jì)的債務(wù)可持續(xù)性評(píng)估，結(jié)合中國(guó)債權(quán)人項(xiàng)目承保方案中對(duì)于項(xiàng)目所在國(guó)家經(jīng)濟(jì)政治風(fēng)險(xiǎn)分析以及債務(wù)國(guó)政府披露情況，對(duì)債務(wù)國(guó)政府提出的重組方案進(jìn)行定性分析，在條件允許的情況下進(jìn)行定量分析。分析過程中，還可參照巴黎俱樂部的標(biāo)準(zhǔn)重組條款，將減免幅度以及相應(yīng)適用條件納入重組債務(wù)減免的標(biāo)桿分析，設(shè)計(jì)菜單式的重組方案以適配債務(wù)國(guó)的償債需求，最終確定債務(wù)重組協(xié)議的初步方案。健全的重組方案評(píng)價(jià)體系保障重組方案的合理性，在債務(wù)國(guó)可承受范圍內(nèi)，最大限度保障中國(guó)債權(quán)人的利益。

（十）做好債權(quán)人博弈問題的應(yīng)對(duì)方案

目前主權(quán)國(guó)家違約時(shí)點(diǎn)由事后違約逐漸轉(zhuǎn)向事前違約，為消息靈通的債權(quán)人“捷足先登”提供了更為便利的條件。為避免此類債權(quán)人博弈對(duì)中國(guó)債權(quán)人造成不利影響，對(duì)于債務(wù)國(guó)的保后管理工作時(shí)點(diǎn)也應(yīng)相應(yīng)前移，對(duì)保后管理的重點(diǎn)國(guó)別應(yīng)進(jìn)行重點(diǎn)關(guān)注和跟蹤，防患于未然。

在重組過程中，應(yīng)當(dāng)積極尋找其他債權(quán)人，在中國(guó)債權(quán)人債務(wù)占比較高時(shí)，可嘗試組成債權(quán)人委員會(huì)，統(tǒng)一協(xié)商解決債務(wù)問題。為避免其他債權(quán)人在中國(guó)債權(quán)人達(dá)成重組協(xié)議之外，以更高比例和解，可考慮在重組協(xié)議中引入可比性條款，對(duì)債務(wù)國(guó)與其他債權(quán)人達(dá)成和解的比例方式進(jìn)行限制，避免因信息不對(duì)稱給中國(guó)債權(quán)人帶來的損失。