關(guān)于行政事業(yè)單位全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的思考

葉恩蓓

摘要：近年來(lái)，在學(xué)習(xí)和借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，各級(jí)政府、各行業(yè)預(yù)算績(jī)效管理工作得到推進(jìn)，經(jīng)過(guò)十余年的探索和實(shí)踐取得了一定的進(jìn)展和成效，但整體上仍處于起步階段，與現(xiàn)代財(cái)政制度建立的總體要求還有差距。本文闡述了行政事業(yè)單位推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的現(xiàn)實(shí)意義，結(jié)合目前預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)際情況，分析了現(xiàn)階段存在的主要問(wèn)題，并在思考的基礎(chǔ)上提出具體完善預(yù)算績(jī)效管理的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位：預(yù)算管理：績(jī)效管理

一、行政事業(yè)單位推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的現(xiàn)實(shí)意義

新修訂的《預(yù)算法》中，首次以法律形式明確各級(jí)預(yù)算單位應(yīng)遵循“講求績(jī)效”的原則，為由傳統(tǒng)預(yù)算管理轉(zhuǎn)向績(jī)效預(yù)算管理轉(zhuǎn)變奠定了的法律基礎(chǔ)。十九大報(bào)告中提出“全面實(shí)施績(jī)效管理”的重要論述，為建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度指明了方向。2018年，中央印發(fā)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》，對(duì)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理進(jìn)行統(tǒng)籌謀劃和統(tǒng)一頂層設(shè)計(jì)。

（一）有助于提高國(guó)家治理能力與水平

全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是黨中央、國(guó)務(wù)院的一項(xiàng)重要部署，隨著我國(guó)財(cái)力不斷提高，支出結(jié)構(gòu)和事項(xiàng)不斷優(yōu)化，財(cái)政預(yù)算資金的重點(diǎn)逐步由保障各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作經(jīng)費(fèi)需求，向追求提高財(cái)政資金績(jī)效轉(zhuǎn)變。實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，將有助于進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政資源配置，加快現(xiàn)代財(cái)政制度的建立，建設(shè)新時(shí)代的服務(wù)型、責(zé)任型、效能型政府，推進(jìn)國(guó)家治理體系，提升治理能力現(xiàn)代化水平。

（二）有助于提高財(cái)政資金使用效率和效益

全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是政府治理方式的深刻變革，著重強(qiáng)調(diào)預(yù)算單位支出的責(zé)任和效率，追求最優(yōu)資金投入，獲得更多更好公共服務(wù)，有助于進(jìn)一步優(yōu)化公共資源配置，節(jié)約公共支出成本，提高財(cái)政資源配置效率和使用效益，提升預(yù)算管理水平和政策實(shí)施效果。

（三）有助于增強(qiáng)人民群眾獲得感與幸福感

全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，有助于深入貫徹以人民為中心的發(fā)展理念，更好地將財(cái)政資金使用在刀刃上，強(qiáng)化財(cái)政資金取之于民、用之于民，主動(dòng)接受人民群眾的監(jiān)督和評(píng)價(jià)，增強(qiáng)政府部門(mén)公信力，提高執(zhí)行力，提升人民群眾的獲得感和幸福感。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理的現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

（一）預(yù)算績(jī)效管理的理念落后

受傳統(tǒng)觀念影響，預(yù)算資金管理理念相對(duì)落后，過(guò)分注重在爭(zhēng)取財(cái)政資金支持，對(duì)財(cái)政資金績(jī)效管理的認(rèn)識(shí)不足，一定程度上存在著“重資金投入，輕績(jī)效管理”等思想，較少考慮項(xiàng)目成本和效益，全過(guò)程、全覆蓋預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制尚未建立。在具體項(xiàng)目上，一些地方大量項(xiàng)目資金未形成實(shí)際支出，仍閑置沉淀在市縣財(cái)政部門(mén)賬上，資金使用效率低，存在損失浪費(fèi)。

（二）預(yù)算績(jī)效管理的各重點(diǎn)環(huán)節(jié)執(zhí)行不深人

一是預(yù)算編制環(huán)節(jié)，事前績(jī)效評(píng)估未進(jìn)行充分論證，部分項(xiàng)目存在“拍腦袋決策”的現(xiàn)象。編制項(xiàng)目預(yù)算時(shí)，績(jī)效目標(biāo)申報(bào)過(guò)于粗放，預(yù)期指標(biāo)值過(guò)高，科學(xué)性、合理性有待提高。二是預(yù)算執(zhí)行績(jī)效監(jiān)控環(huán)節(jié)，依托層層數(shù)據(jù)上報(bào)審核，對(duì)項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際情況掌握不深入，缺乏有效監(jiān)控手段。三是項(xiàng)目實(shí)施完成后績(jī)效評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)，存在形式大于實(shí)質(zhì)現(xiàn)象，績(jī)效自評(píng)質(zhì)量不高，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)式談成效多，存在問(wèn)題少談或避而不談，自評(píng)與外部評(píng)價(jià)結(jié)果存在較大差距。四是結(jié)果應(yīng)用環(huán)節(jié)，缺乏剛性約束，不少項(xiàng)目是一評(píng)了之，隨后束之高閣，激勵(lì)約束機(jī)制未能健全，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算資金的安排尚未有機(jī)結(jié)合。

（三）預(yù)算績(jī)效管理體制機(jī)制尚不健全

一是財(cái)政法制建設(shè)和頂層制度設(shè)計(jì)滯后，預(yù)算績(jī)效管理改革向縱深推進(jìn)的進(jìn)度受到影響。制度體系仍不健全，預(yù)算績(jī)效管理的支撐保障作用不強(qiáng)。二是“看重分配、輕視管理，看重支出、輕視績(jī)效”的思想還一定程度存在，全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理的體制機(jī)制尚未建立。三是績(jī)效管理內(nèi)部運(yùn)行機(jī)構(gòu)不夠順暢，大部分認(rèn)為預(yù)算績(jī)效管理單純是財(cái)務(wù)部門(mén)和人員的工作，資金、績(jī)效、業(yè)務(wù)部門(mén)各管一段，呈現(xiàn)“九龍治水”狀況，未能形成預(yù)算績(jī)效管理一體化。

（四）預(yù)算績(jī)效管理的質(zhì)量不高

一是預(yù)算績(jī)效管理是一項(xiàng)十分龐雜的系統(tǒng)工程，涉及領(lǐng)域廣、工作量大、技術(shù)性強(qiáng)，由于缺乏復(fù)合型人才，項(xiàng)目管理人員往往是重點(diǎn)抓工程建設(shè)進(jìn)度，忽略實(shí)工過(guò)程中績(jī)效管理。二是預(yù)算績(jī)效管理的基礎(chǔ)工作比較薄弱，指標(biāo)體系、信息手段、人員隊(duì)伍、專業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)等相對(duì)滯后。三是缺乏必要的智力和技術(shù)支撐。第三方機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)情況不夠熟悉，整體工作把握能力不強(qiáng)，且參與工作人員不夠穩(wěn)定，也不利于整體工作連續(xù)性。

三、全面推進(jìn)實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的措施

（一）樹(shù)立“花錢(qián)必問(wèn)效，無(wú)效必問(wèn)責(zé)”的管理理念

1.加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)，切實(shí)轉(zhuǎn)變思想觀念。要樹(shù)立“花錢(qián)必問(wèn)效，無(wú)效必問(wèn)責(zé)”的績(jī)效管理理念，正確處理“要錢(qián)”和“花錢(qián)”的關(guān)系，全面實(shí)施績(jī)效管理，堅(jiān)持績(jī)效優(yōu)先原則，并貫穿資金分配、使用、監(jiān)督等管理環(huán)節(jié)，從傳統(tǒng)爭(zhēng)取資金計(jì)劃分配轉(zhuǎn)變?yōu)榇筘?cái)政大預(yù)算管理，從傳統(tǒng)過(guò)程環(huán)節(jié)管理轉(zhuǎn)變?yōu)槿^(guò)程預(yù)算績(jī)效管理，確保每一筆資金花得安全，用得高效。

2.落實(shí)預(yù)算績(jī)效管理主體責(zé)任。要以預(yù)算資金流向?yàn)橹骶€，明確績(jī)效管理的實(shí)施主體，具體到資金使用單位，建立上下溝通聯(lián)動(dòng)，層層抓落實(shí)的工作機(jī)制，預(yù)算績(jī)效管理工作一把手負(fù)總責(zé)，明確分管領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)經(jīng)辦人員。

3.打造預(yù)算管理與績(jī)效管理一體化。要通過(guò)預(yù)算管理和績(jī)效管理兩個(gè)閉環(huán)融合，在預(yù)算管理中嵌入“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的績(jī)效管理理念，從而實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理和績(jī)效管理的一體化。抓好績(jī)效管理源頭，逐步建立績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)庫(kù)，強(qiáng)化績(jī)效目標(biāo)申報(bào)管理，提高績(jī)效評(píng)價(jià)效率和質(zhì)量，建立資金使用效果掛鉤的激勵(lì)約束機(jī)制。

（二）加強(qiáng)績(jī)效管理的全過(guò)程控制

1.事前績(jī)效評(píng)估，績(jī)效目標(biāo)設(shè)置環(huán)節(jié)。要結(jié)合項(xiàng)目審批等前期進(jìn)展情況，適時(shí)組織開(kāi)展績(jī)效事前評(píng)估，評(píng)估結(jié)果作為申請(qǐng)預(yù)算資金的必備要件。要科學(xué)合理地申報(bào)編制績(jī)效目標(biāo)，加強(qiáng)審核把關(guān)，對(duì)目標(biāo)不夠明確、指標(biāo)不夠完整、標(biāo)準(zhǔn)不夠合理的項(xiàng)目少安排或不安排資金。

2.事中預(yù)算執(zhí)行績(jī)效監(jiān)控環(huán)節(jié)。在項(xiàng)目實(shí)施、預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，要通過(guò)采取項(xiàng)目跟蹤、數(shù)據(jù)核查和實(shí)地調(diào)研等方式，利用信息技術(shù)手段，對(duì)績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度、預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行“雙監(jiān)控”，當(dāng)發(fā)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)有偏離時(shí)，要分析原因，采取有針對(duì)性的措施予以糾正。

3.事后績(jī)效評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)。要實(shí)事求是地開(kāi)展績(jī)效自評(píng)工作.如實(shí)反映績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況，對(duì)績(jī)效目標(biāo)未達(dá)到或者目標(biāo)制訂明顯不合理的，要做出說(shuō)明，提出改進(jìn)措施。通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)存在問(wèn)題和薄弱環(huán)節(jié)，進(jìn)一步分析原因，提出完善預(yù)算資金政策的意見(jiàn)建議。

4.績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用環(huán)節(jié)。要建立績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與各地預(yù)算資金的安排掛鉤機(jī)制，堅(jiān)持績(jī)效優(yōu)先，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果好的項(xiàng)目要優(yōu)先保障資金，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果低或差的，少安排資金。要加大績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果信息公開(kāi)力度通過(guò)社會(huì)監(jiān)督的力量，形成倒逼機(jī)制，更加重視資金提高資金使用效益。

（三）建立健全預(yù)算績(jī)效管理體系

1.分部門(mén)、分行業(yè)預(yù)算績(jī)效管理體系。要加快研究建立財(cái)政部門(mén)與行業(yè)部門(mén)的預(yù)算績(jī)效管理體系，完善有關(guān)制度，使預(yù)算績(jī)效管理覆蓋所有預(yù)算部門(mén)和單位、所有財(cái)政性資金使用終端，努力實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效管理工作制度化。

2.上下聯(lián)動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理體系。要構(gòu)建上下協(xié)調(diào)、層層抓好落實(shí)的工作責(zé)任，明確省市縣項(xiàng)目績(jī)效管理和建設(shè)實(shí)施的主體責(zé)任，按程序抓好落實(shí)，切實(shí)提高資金的使用效益。

3.暢通內(nèi)部溝通體系。要完善內(nèi)部工作溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。結(jié)合部門(mén)自身業(yè)務(wù)和內(nèi)部職責(zé)分工，進(jìn)一步完善內(nèi)部制度，明確牽頭部門(mén)和業(yè)務(wù)部門(mén)職責(zé)，細(xì)化績(jī)效管理各重點(diǎn)環(huán)節(jié)的內(nèi)部分工，逐步打造“規(guī)范、明晰、有序、高效”的工作機(jī)制。

（四）強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效管理的基礎(chǔ)支撐

1.加強(qiáng)信息化建設(shè)。充分利用信息化手段，嵌入績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，收集整理績(jī)效信息點(diǎn)、數(shù)據(jù)，統(tǒng)一管理平臺(tái)并明確各項(xiàng)信息點(diǎn)具體所需提供佐證材料，在日常管理工作中直接提取獲得，以提高工作效率和評(píng)價(jià)質(zhì)量。

2.培育發(fā)展預(yù)算績(jī)效管理隊(duì)伍。要建立業(yè)績(jī)優(yōu)良、業(yè)務(wù)過(guò)硬評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)庫(kù)，加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督，設(shè)定質(zhì)量控制評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格把關(guān)和考核，對(duì)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)工作實(shí)行再評(píng)價(jià)，建立退出機(jī)制，不斷提高專業(yè)水平和職業(yè)素養(yǎng)。

3.營(yíng)造預(yù)算績(jī)效管理的良好宣傳氛圍。要使預(yù)算績(jī)效管理的理念更加深入人心，從“要我績(jī)效”向“我要績(jī)效”轉(zhuǎn)變。加強(qiáng)對(duì)各單位的財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)部門(mén)人員培訓(xùn)，使其充分學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的重要意義，以及如何具體抓好落實(shí)。

參考文獻(xiàn)：

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