摘 要：精準(zhǔn)扶貧與全域旅游融合發(fā)展是綠色發(fā)展理念在扶貧領(lǐng)域的實(shí)踐探索，通過充分挖掘農(nóng)村的多種資源優(yōu)勢，形成以旅游業(yè)與農(nóng)業(yè)相結(jié)合的減貧模式。以綠色發(fā)展理念為指導(dǎo)，以全域旅游為手段，以實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧為發(fā)展目標(biāo)，將生態(tài)環(huán)境資源轉(zhuǎn)化為綠色生態(tài)資產(chǎn)，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)、手段與目的的統(tǒng)一，是破解經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)與精準(zhǔn)扶貧之間困境的重要方式。在精準(zhǔn)扶貧與全域旅游融合發(fā)展的過程中需要解決“多元主體、三種關(guān)系”，只有提供完善的法治保障，切實(shí)解決融合發(fā)展過程中生態(tài)扶貧立法不足、利益失衡以及執(zhí)法不當(dāng)?shù)膯栴}，才能夠?qū)崿F(xiàn)旅游+扶貧模式的長效化和規(guī)范化。

關(guān)鍵詞：綠色發(fā)展理念 精準(zhǔn)扶貧 全域旅游 法治保障

十八大以來，我國就將精準(zhǔn)扶貧擺在了治國理政的重要位置，要實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧首先要回答用什么思想指導(dǎo)精準(zhǔn)扶貧，用什么方式實(shí)現(xiàn)脫貧，脫貧后怎樣解決返貧問題。中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》中提到的六項(xiàng)基本原則中包含了“堅(jiān)持保護(hù)生態(tài)，實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展”，十八屆五中全會把綠色發(fā)展納入“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念之中，綠色發(fā)展包含了生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕和生態(tài)良好。[1]精準(zhǔn)扶貧要以綠色發(fā)展理念為指導(dǎo)，開拓綠色發(fā)展和綠色產(chǎn)業(yè)的新路，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型新要求。

一、精準(zhǔn)扶貧與全域旅游融合發(fā)展的背景

（一）社會主要矛盾的變化是綠色發(fā)展理念的基石

習(xí)近平總書記提出的“既要綠水青山又要金山銀山”“綠水青山就是金山銀山”的“兩山理論”，打破了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間對立的思想束縛。正視生態(tài)環(huán)境對于地區(qū)發(fā)展的重要性，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不能再作為一個地區(qū)發(fā)展的唯一目標(biāo)，也不能再走“先污染后治理”的老路，地區(qū)的發(fā)展要在當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境允許的范圍內(nèi)，將生態(tài)因素與經(jīng)濟(jì)因素有機(jī)結(jié)合，將生態(tài)資源轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)價(jià)值，真正的實(shí)現(xiàn)“綠色”發(fā)展，走一條可持續(xù)發(fā)展道路。

在改革開放初期，我國主要矛盾還是人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾的時(shí)候，需要依靠大規(guī)模的投入勞動、資本和自然資源來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)和高速增長，集中力量發(fā)展社會生產(chǎn)力。此時(shí)忽視了對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，出現(xiàn)了大量的環(huán)境問題。在我國工業(yè)化初期，企業(yè)通過高投入、高消耗，大量使用廉價(jià)勞動力和資源，最大限度的擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，追求企業(yè)的高增長率，盡快的實(shí)現(xiàn)資本的積累。正是這種粗放型的發(fā)展方式，嚴(yán)重的浪費(fèi)了能源和資源。資源的短缺，生產(chǎn)效率的低下、產(chǎn)能的過剩、生態(tài)環(huán)境的惡化，直接影響到我國實(shí)施的綠色發(fā)展方式。調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式也變得日益緊迫。正確理解和處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)和精準(zhǔn)扶貧之間的關(guān)系變成了當(dāng)務(wù)之重。隨著中國特色社會主義進(jìn)入新時(shí)代，我們國家的社會主要矛盾也發(fā)生了轉(zhuǎn)變，成了人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。生態(tài)文明、鄉(xiāng)村文明都是人民對于美好生活向往的應(yīng)有之義，老百姓逐漸從過去的“盼溫飽”轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的“盼環(huán)?！睆倪^去的“求生存”轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的“求生態(tài)”。[2]生態(tài)環(huán)境問題也變成了人民群眾最關(guān)注的民生問題。

（二）精準(zhǔn)扶貧與全域旅游融合發(fā)展的可行性

2014年中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》、2016年國務(wù)院印發(fā)了《“十三五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃》以及2017年中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》中都提到了將旅游作為農(nóng)戶脫貧致富的工具，實(shí)施鄉(xiāng)村旅游扶貧工程。綠色生態(tài)資源不同于其他資源，其具有多樣性、共享性和可持續(xù)性。[3]生態(tài)環(huán)境資源具有轉(zhuǎn)化為生態(tài)環(huán)境資本的屬性。

（三）山區(qū)在精準(zhǔn)扶貧與全域旅游融合發(fā)展的嘗試

精準(zhǔn)扶貧的重點(diǎn)在山區(qū)，山區(qū)扶貧的難點(diǎn)在農(nóng)村。重慶位于中國西南部、長江上游地區(qū)，西北部和中部以丘陵、低山為主，集大城市、大農(nóng)村、大山區(qū)、大庫區(qū)于一體，東南部靠大巴山和武陵山兩座大山脈，坡地較多。山區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重滯后，區(qū)域性貧困問題嚴(yán)重。[4]在扶貧初期，由于缺乏適宜山區(qū)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，多采取的是以自然資源為主的發(fā)展模式，未能有效的將精準(zhǔn)扶貧與生態(tài)保護(hù)的綠色增長模式相結(jié)合，沒有實(shí)現(xiàn)二者發(fā)展的有機(jī)統(tǒng)一。因受到自然條件和社會經(jīng)濟(jì)等因素，扶貧工作更加艱巨。精準(zhǔn)扶貧要因時(shí)、因地、因勢而做，不是大投入、搞產(chǎn)業(yè)就能一蹴而就的，山區(qū)的發(fā)展、農(nóng)村的發(fā)展要依托自身環(huán)境，結(jié)合當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)資源，發(fā)揮生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢，將環(huán)境優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為生態(tài)經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，積極發(fā)揮現(xiàn)代山地高效農(nóng)業(yè)和生態(tài)旅游業(yè)的優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)綠水青山就是金山銀山。隨著人們對于旅游理念的轉(zhuǎn)變，已經(jīng)從單一的觀賞屬性的景區(qū)游變成了體驗(yàn)游、深度游。旅游的目的地也從傳統(tǒng)的景點(diǎn)、景區(qū)擴(kuò)展到了整個區(qū)域的旅游。全域旅游正是以地方差異性為資源，通過文旅融合的實(shí)踐，促進(jìn)人類社會的文化共享和經(jīng)濟(jì)共享的方式。[5]依靠豐富的旅游資源，結(jié)合山區(qū)地理特征，通過高山蔬菜、高山茶葉、草食牲畜、特色林果等產(chǎn)業(yè)鏈和生態(tài)漁業(yè)、中藥材等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，通過標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、訂單農(nóng)業(yè)、品牌建設(shè)、產(chǎn)業(yè)融合等方面實(shí)現(xiàn)扶貧新突破。順應(yīng)城市居民田園休閑需要，加快美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，提高鄉(xiāng)村旅游新標(biāo)準(zhǔn)，為鄉(xiāng)村旅游注入人文內(nèi)涵，告別農(nóng)村的粗放發(fā)展，打造生態(tài)精品旅游，將單一的農(nóng)家樂模式轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣奶厣幼◇w驗(yàn)，保住綠水青山，留下一片鄉(xiāng)愁。

二、精準(zhǔn)扶貧與全域旅游融合發(fā)展的問題

（一）精準(zhǔn)扶貧與全域旅游融合發(fā)展過程中立法空白

雖然精準(zhǔn)扶貧與全域旅游融合發(fā)展幾乎涉及到了所有部門法，國家也提出了“堅(jiān)持保護(hù)生態(tài)，實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展”的原則，但缺乏同時(shí)包含扶貧與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的相關(guān)政策及法律法規(guī)，在實(shí)踐中主要依據(jù)的還是中央政策、地方黨委決策和政府規(guī)范性文件。雖然制定了精準(zhǔn)扶貧規(guī)劃，但很少在扶貧規(guī)劃或扶貧政策中制定包含生態(tài)環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容。而且相關(guān)文件內(nèi)容不夠嚴(yán)謹(jǐn)，相互之間還存在諸多矛盾，無法形成政策合力。實(shí)踐當(dāng)中，精準(zhǔn)扶貧與生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度不夠規(guī)范，造成了工作上的隨意化和形式化，生態(tài)環(huán)境保護(hù)不足破壞有余，落后于政府對于生態(tài)扶貧工作的整體預(yù)期。山區(qū)是生態(tài)環(huán)境保護(hù)與精準(zhǔn)扶貧的交匯地，既是貧困問題的聚集地，脫貧攻堅(jiān)的重中之重，又是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的主戰(zhàn)場。雖然山區(qū)的生存條件惡劣，但生態(tài)資源豐富，能夠?yàn)榫珳?zhǔn)扶貧提供產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，增加貧困人口收入。同時(shí)山區(qū)的發(fā)展也要以該區(qū)域的生態(tài)環(huán)境的承載能力為限制。精準(zhǔn)扶貧與生態(tài)環(huán)境保護(hù)不是兩個割裂的內(nèi)容，要從整體上統(tǒng)一規(guī)劃，在制度和法律規(guī)定中統(tǒng)一安排。

（二）融合發(fā)展中的單一主體實(shí)施困境

生態(tài)保護(hù)與精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)施過程一般形成了以政府為主導(dǎo)的推進(jìn)模式，雖在一段時(shí)間內(nèi)能夠通過自身的區(qū)位優(yōu)勢，充分調(diào)動貧困區(qū)民眾的積極性，實(shí)現(xiàn)多數(shù)貧困居民的集中式脫貧，但隨著政府對生態(tài)保護(hù)與扶貧資源的投入不斷增加，扶貧效果不斷減弱，這種以政府為主導(dǎo)的模式出現(xiàn)了弊端，行政屬性明顯，行政色彩較重，容易忽視貧困群眾的法律主體地位，難以有效保障私人主體的權(quán)益。在扶貧產(chǎn)業(yè)中存在“一刀切”式政策方式，容易侵害貧困主體的合法利益。同時(shí)在生態(tài)保護(hù)與扶貧效果多依賴于行政手段與政策的功能，政府投入大量人力物力，效果卻逐漸減弱，發(fā)展資源缺乏有效流動。全域旅游的開展能夠帶動多個產(chǎn)業(yè)共同發(fā)展，多要素共同參與，由于市場在資源配置中起到?jīng)Q定性作用，全域旅游的發(fā)展需要市場的作用，但市場在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中存在著滯后性、盲目性和自發(fā)性。精準(zhǔn)扶貧與全域旅游融合發(fā)展就需要實(shí)現(xiàn)政府+市場的動力機(jī)制。[6]減少政區(qū)扶貧的單獨(dú)政府意志扶貧的困境，增加市場激勵，實(shí)現(xiàn)旅游產(chǎn)業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)共同發(fā)展。

（三）精準(zhǔn)扶貧與全域旅游融合發(fā)展導(dǎo)致的利益不平衡

精準(zhǔn)扶貧與全域旅游的融合發(fā)展包含了扶貧開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，扶貧開發(fā)以最求經(jīng)濟(jì)利益為目標(biāo)，而生態(tài)環(huán)境保護(hù)則追求維護(hù)生態(tài)環(huán)境非物質(zhì)性利益。[7]由于法律法規(guī)在該內(nèi)容上的立法空白，不能有效解決不同主體對扶貧開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的不同利益訴求及其沖突。環(huán)境污染存在較強(qiáng)的外部作用，市場機(jī)制又難以自發(fā)解決環(huán)境保護(hù)問題，政府行為又面臨著機(jī)會主義傾向，多重主體存在著不同的利益訴求，難以實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與精準(zhǔn)扶貧的有效統(tǒng)一。

三、精準(zhǔn)扶貧與全域旅游融合發(fā)展的法治保障

習(xí)近平在福建省工作期間曾提出：“只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障”[8]精準(zhǔn)扶貧與全域旅游的融合發(fā)展是由政府、企業(yè)、公眾、扶貧對象、協(xié)會等多元主體共同參與的，形成了多種類型的法律關(guān)系。融合發(fā)展過程中要解決的不是行政法意義上的保權(quán)與控權(quán)問題，而是在法治的框架下解決好精準(zhǔn)扶貧與全域旅游之間產(chǎn)生的法律關(guān)系，實(shí)質(zhì)上是要解決好扶貧、發(fā)展與生態(tài)之間的關(guān)系，就要解決好三類主要關(guān)系：扶貧開發(fā)與生態(tài)保護(hù)之間的關(guān)系、精準(zhǔn)扶貧與全域旅游之間的關(guān)系;全域旅游與生態(tài)保護(hù)之間的關(guān)系。

（一）綠色發(fā)展理念對融合發(fā)展價(jià)值引領(lǐng)

精準(zhǔn)扶貧與全域旅游融合發(fā)展的法治保障不能缺乏法律理念和法律價(jià)值的指引。扶貧開發(fā)與生態(tài)保護(hù)之間的關(guān)系主要體現(xiàn)了政府、企業(yè)與扶貧對象以及各主體與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系;精準(zhǔn)扶貧與全域旅游主要體現(xiàn)的是政府、扶貧對象與市場之間的關(guān)系;全域旅游與生態(tài)保護(hù)之間體現(xiàn)的是市場與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系。綠色發(fā)展理念是協(xié)調(diào)各方利益的重要的價(jià)值指引，通過對精準(zhǔn)扶貧與全域旅游發(fā)展的法治保障，化解在此過程中形成的多元主體的利益沖突。樹立牢固的生態(tài)紅線，確?！吧鷳B(tài)保護(hù)優(yōu)先”原則的有效實(shí)施，促進(jìn)相關(guān)機(jī)制實(shí)施的長效化和規(guī)范化。

（二）法治保障制度的確立

政府應(yīng)積極推動綠色發(fā)展、精準(zhǔn)扶貧與全域旅游融合發(fā)展，明確自身法律責(zé)任，實(shí)施綠色發(fā)展規(guī)劃制度，踐行精準(zhǔn)扶貧與全域旅游融合發(fā)展的扶助制度，設(shè)置科學(xué)的評價(jià)制度以及嚴(yán)格的監(jiān)督制度。遵守相關(guān)自然資源管制規(guī)定，不得隨意變更用途。就企業(yè)而言，要加快構(gòu)建市場導(dǎo)向的的綠色技術(shù)創(chuàng)新體系，落實(shí)綠色技術(shù)產(chǎn)權(quán)制度。精準(zhǔn)扶貧與全域旅游融合發(fā)展的過程離不開包括扶貧對象在內(nèi)的社會公眾的有序參與，還要落實(shí)好環(huán)境公益訴訟制度，以應(yīng)對多元主體交叉利益與矛盾的挑戰(zhàn)，用法治保障相關(guān)制度的有效落實(shí)。

（三）發(fā)展環(huán)境行政約談機(jī)制

精準(zhǔn)扶貧與全域旅游融合發(fā)展中環(huán)境執(zhí)法工作面臨巨大困難。傳統(tǒng)的行政處罰、行政強(qiáng)制等環(huán)境執(zhí)法手段雖然能夠起到環(huán)境防治的作用，但是其弊端也不容忽視，如行政成本較高、行政效益低下，以及由于信息不對稱、溝通不到位，容易引起行政雙方的對立與沖突等問題。環(huán)境行政約談機(jī)制是在環(huán)境執(zhí)法過程中的創(chuàng)新執(zhí)法方式、有助于提高執(zhí)法效率，緩解社會矛盾。對約談主體、對象、方式，范圍、程序、效力等問題需作出明確規(guī)定，通過正式的法律文件保證機(jī)制的有效實(shí)施。從約談的程序上，規(guī)范環(huán)境行政約談機(jī)制的啟動、實(shí)施、監(jiān)督、公開、救濟(jì)程序。著重聽取相對人的陳述意見，保障行政相對人的申訴、抗辯的權(quán)利。環(huán)境行政約談程序的規(guī)范化能夠避免約談中行政機(jī)關(guān)的隨意化、形式化，侵害行政相對人的合法權(quán)益的行為。行政機(jī)關(guān)與行政相對人達(dá)成的行政約談文件是通過行政雙方協(xié)商一致產(chǎn)生的，其中應(yīng)當(dāng)注明對行政相對人違法行為的整改要求。行政相對人若未按照相應(yīng)要求進(jìn)行整改，行政機(jī)關(guān)有權(quán)依法采取其他行政強(qiáng)制措施。最后將環(huán)境行政約談機(jī)制納入到環(huán)境執(zhí)法體系中，通過對法律規(guī)定、實(shí)施效果等方面綜合考慮，選擇適用適當(dāng)?shù)膱?zhí)法方式。同時(shí)，環(huán)境行政約談機(jī)制作為行政執(zhí)法方式之一，納入到行政救濟(jì)程序范圍之內(nèi)，切實(shí)保障行政相對人的合法權(quán)益。

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作者簡介：

王振方（1990—），中共重慶市武隆區(qū)委黨校教師。