王成 趙東霞

摘 要： 公信力是慈善組織的根本所在，公信力的削弱意味著慈善組織可持續(xù)發(fā)展面臨困境?！洞壬品ā酚辛Φ幕貞?yīng)了慈善組織公信力缺失的問題，為慈善組織的持續(xù)健康發(fā)展提供了法治動(dòng)力?！洞壬品ā肥谴壬屏⒎▽?shí)踐與元治理理論的自發(fā)契合，元治理理論視角下認(rèn)為《慈善法》實(shí)現(xiàn)了諸多制度革新，根本在于政府有機(jī)協(xié)調(diào)科層、網(wǎng)絡(luò)和市場(chǎng)治理模式，實(shí)現(xiàn)三者在慈善領(lǐng)域的協(xié)同共振。 《慈善法》的跟進(jìn)措施重點(diǎn)在于深化“慈善支持”，優(yōu)化對(duì)社會(huì)組織的壓力機(jī)制，以及進(jìn)一步推動(dòng)市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)入慈善領(lǐng)域。

關(guān)鍵詞：慈善組織; 《慈善法》;公信力;元治理;政府

中圖分類號(hào)：D669;C939? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? 文章編號(hào)：1674-7356（2019）-04-0054-07

2008年汶川地震引致了國(guó)內(nèi)慈善社會(huì)捐贈(zèng)的飛躍式增長(zhǎng)（當(dāng)年社會(huì)捐贈(zèng)額首次突破千億），近十年來中國(guó)的慈善意識(shí)明顯增強(qiáng)，慈善行為日益增多。然而，當(dāng)前 “慈善事業(yè)”的發(fā)展依然隱含各種不確定性，其可持續(xù)發(fā)展無法得到充分保障，如民間慈善組織良莠不齊，而官方慈善又存在活力不足、信息公開機(jī)制不健全等問題。與此同時(shí)，尚不完善的慈善體系又遭受諸多丑聞的不斷沖擊。如2015年廣西百色民間慈善助學(xué)事件中主要負(fù)責(zé)人王進(jìn)不僅截留善款，還向女學(xué)生提出要得到善款先得陪睡的要求[1]。慈善丑聞嚴(yán)重影響到公眾對(duì)慈善組織的信任度，導(dǎo)致其公信力受到削弱。

慈善公信力的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)呼喚相關(guān)公共領(lǐng)域的供給改革，在法治的框架內(nèi)對(duì)慈善事業(yè)進(jìn)行規(guī)范得到社會(huì)共識(shí)。2016年第十二屆全國(guó)人大四次會(huì)議審議通過了《慈善法》?！洞壬品ā纷鳛橐?guī)范我國(guó)慈善事業(yè)的第一部基礎(chǔ)性綜合法律，其出臺(tái)標(biāo)志著中國(guó)的慈善事業(yè)進(jìn)入一個(gè)全面法治的時(shí)代。然而，慈善組織的公信力并非一次法律的出臺(tái)就可以實(shí)現(xiàn)全面提升，更需要后續(xù)建立在反思基礎(chǔ)上的漸進(jìn)性和適應(yīng)性調(diào)整。因此，通過借鑒國(guó)外興起的元治理理論，運(yùn)用一種戰(zhàn)略性和理論性思維，深入問題內(nèi)部進(jìn)行關(guān)聯(lián)性勘探，為重塑我國(guó)慈善組織的公信力提供一些有益的啟示。

一、元治理的理論內(nèi)涵及應(yīng)用于慈善領(lǐng)域的必要性

（一）元治理的理論內(nèi)涵

治理理論興起于20世紀(jì)80年代，其目的在于對(duì)政府失靈和市場(chǎng)失靈的回應(yīng)和替代， “治理強(qiáng)調(diào)人際間、組織間、力量間、機(jī)制間的談判與反思，而談判與反思意味著參與力量的多元化和分散化?！盵2]治理理論強(qiáng)調(diào)社會(huì)管理力量的多元，期待政府在對(duì)社會(huì)的放權(quán)中使得政府、社會(huì)和市場(chǎng)三種治理模式平等共處（見圖1），對(duì)于公共管理理論的整合與革新具有重要的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。

但是，也有學(xué)者對(duì)治理理論提出質(zhì)疑，認(rèn)為治理理論并非萬能。如王詩(shī)宗（2008）提出了一些治理理論的內(nèi)在矛盾，指出治理理論中像“社會(huì)力量有解決政策問題的能力”的假定是可疑的[3]。福山（2007）加明確地談到“在過去幾年中，世界政治的主流是抨擊‘大政府’，力圖把國(guó)家部門的事務(wù)交給自由市場(chǎng)或者公民社會(huì)[4]。但特別在發(fā)展中國(guó)家，政府軟弱、無能或者無政府狀態(tài)，卻是嚴(yán)重的禍根?！庇谒?014）強(qiáng)調(diào)多中心治理的制度安排弱化了政府治理的權(quán)威性和責(zé)任性，社會(huì)缺乏整合利益和協(xié)調(diào)目標(biāo)的力量，社會(huì)治理面臨失敗的風(fēng)險(xiǎn)[5]。

西方學(xué)者對(duì)該理論進(jìn)行了修正，比較有代表性的有斯托克、庫(kù)伊曼、羅西瑙，他們均強(qiáng)調(diào)治理理論并非排斥政府的參與，而最具影響力的是英國(guó)學(xué)者鮑勃·杰索普提出的元治理理論[6]。他將元治理理論表述為： “治理?xiàng)l件的組合，以及涉及市場(chǎng)、層級(jí)、網(wǎng)絡(luò)的明智混合以得出可能的最好結(jié)果”[7]。也就是說，元治理理論的目的在于找到具有充分責(zé)任和權(quán)威的主體來協(xié)調(diào)三種治理模式，在市場(chǎng)、層級(jí)和網(wǎng)絡(luò)三種治理模式中尋求一個(gè)治理的起點(diǎn)和軸心，從而在關(guān)鍵時(shí)刻平衡三種治理模式使其最大限度地避免治理失靈。這便很好地回應(yīng)了治理理論的內(nèi)在矛盾，因?yàn)橹卫碇黧w在協(xié)商公共事務(wù)時(shí)難免會(huì)因各自的立場(chǎng)或利益出現(xiàn)沖突，平等主體間的合作往往成為無休止的議題周旋。而荷蘭學(xué)者路易斯·慕利門在杰索普的基礎(chǔ)上發(fā)展為兩層含義的元治理：一階元治理，通過應(yīng)用其他兩種治理類型的元素以支持特定的治理類型，但并不會(huì)受到另外兩種治理類型的破壞性干擾;二階元治理，協(xié)同三種治理模式，而不偏好于某一種治理模式。慕利門的元治理策略在于：合并類型;根據(jù)形勢(shì)需要切換模式類型;保持治理模式混合的成功[8]。

那么元治理的主體應(yīng)該由誰承擔(dān)呢？杰索普認(rèn)為其理應(yīng)由政府來承擔(dān)，因?yàn)榕c其他治理主體相比，政府具有相對(duì)壟斷性質(zhì)的組織與信息資源，可以在必要的時(shí)刻協(xié)調(diào)各治理主體之間的沖突，理順各方關(guān)系[9]。（見圖2）將國(guó)家（政府）重新請(qǐng)到治理中心，并非堅(jiān)持機(jī)械的“國(guó)家中心論”，而是使之作為“同輩中的長(zhǎng)者”更好地平衡復(fù)雜的治理體系。在元治理理論中，國(guó)家應(yīng)當(dāng)發(fā)揮如下作用：（1）在治理體系中扮演主導(dǎo)者的角色;（2）與其他社會(huì)力量平等溝通和積極合作，共同達(dá)成社會(huì)善治的目標(biāo);（3）促使以往壟斷的信息情報(bào)更加公開和透明化，以形成共同的認(rèn)知期望;（4）對(duì)較弱勢(shì)力或系統(tǒng)進(jìn)行支持從而重新平衡權(quán)力差異;（5）平衡各方利益，避免因利益沖突而危及業(yè)已構(gòu)建起來的協(xié)作網(wǎng)絡(luò);（6）承擔(dān)治理失敗的政治責(zé)任[7]。

（二）元治理理論應(yīng)用于慈善組織公信力建設(shè)分析的必要性

《慈善法》規(guī)定，慈善組織是指依法成立、符合本法規(guī)定，以面向社會(huì)開展慈善活動(dòng)為宗旨的非營(yíng)利性組織。慈善組織有基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體和服務(wù)機(jī)構(gòu)等組織形式。

慈善組織參與社會(huì)治理，是對(duì)治理理論的具體實(shí)踐，是對(duì)政府在部分公共服務(wù)供給領(lǐng)域失靈的回應(yīng)與補(bǔ)充。但治理理論強(qiáng)調(diào)“多中心共同管理”的意蘊(yùn)與慈善領(lǐng)域的中國(guó)語境并不十分契合，近些年民間慈善組織屢屢曝出的慈善丑聞便是“佐證”。西方治理理論根植于公民社會(huì)，且存在否定政府角色的隱含假定[10]34-46。其與中國(guó)的傳統(tǒng)文化、社會(huì)心理和現(xiàn)代體制是不完全匹配的，簡(jiǎn)單的移植只會(huì)產(chǎn)生不良的排斥反應(yīng)。

鄭杭生教授認(rèn)為在中國(guó)引入治理理論，需要協(xié)調(diào)社會(huì)主導(dǎo)的“善治”與國(guó)家主導(dǎo)的“善政”之間的關(guān)系[10]34-46。而元治理理論則很好地提出了一個(gè)協(xié)調(diào)二者關(guān)系的理論視角，元治理理論在正視結(jié)構(gòu)性因素的前提下，開拓了協(xié)調(diào)政府、社會(huì)與市場(chǎng)三者之間的彈性，更適合于當(dāng)前的中國(guó)治理語境。國(guó)內(nèi)慈善組織公信力水平低，信息公開程度不足，資源壟斷現(xiàn)象叢生，如果將慈善組織與政府能量級(jí)視為完全一致，則慈善組織建設(shè)改革缺乏重要推動(dòng)與協(xié)調(diào)力量。慈善組織公信力的提升勢(shì)必根植于政慈關(guān)系的改良，但當(dāng)前政府與慈善組織之間的關(guān)系也存在諸多問題，根本在于政府沒有很好地扮演元治理的角色。我國(guó)慈善組織公信力建設(shè)的良性發(fā)展，只有在政府扮演元治理的角色下方能順利實(shí)現(xiàn)。

二、元治理視閾下我國(guó)慈善組織公信力低的成因分析①

所謂公信力，是指一個(gè)組織獲得社會(huì)公眾信任的能力和程度[11]。公信力作為一種“無形資產(chǎn)”，是公眾對(duì)特定組織進(jìn)行價(jià)值判斷的重要指標(biāo)。當(dāng)前公眾之所以對(duì)各種慈善組織進(jìn)行捐贈(zèng)，其主要原因在于捐贈(zèng)者信任慈善組織能夠做到善款善用。吉登斯將公信力分為對(duì)人的信任和對(duì)系統(tǒng)的信任，對(duì)前者的信任主要基于對(duì)他人道德品質(zhì)的信賴，對(duì)后者的信任不在于系統(tǒng)本身而在于系統(tǒng)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)網(wǎng)[12]。因此，慈善組織的實(shí)際運(yùn)作效果低于公眾預(yù)期時(shí)，其公信力水平便會(huì)受到質(zhì)疑。而一旦慈善組織的公信力缺失，即意味著獲得公眾信任的能力和程度不足，此時(shí)其慈善活動(dòng)則面臨著喪失根基的危機(jī)?；凇洞壬品ā烦雠_(tái)前的事實(shí)，我國(guó)慈善組織公信力低的成因在于以下三方面：

（一）政府：越位與缺位并存

1. 政府的越位

新中國(guó)成立以來，對(duì)慈善組織的理解先后從“帝國(guó)主義與國(guó)民黨反動(dòng)派欺騙人民的工具”轉(zhuǎn)變到了“體現(xiàn)社會(huì)主義精神文明”。這背后表現(xiàn)出那段時(shí)期政府與社會(huì)組織之間的對(duì)抗，政府擔(dān)心社會(huì)組織的大量出現(xiàn)會(huì)導(dǎo)致其權(quán)威的削弱[13]。20世紀(jì)90年代，隨著吉林省慈善會(huì)和中華慈善總會(huì)的成立，我國(guó)政府開始承認(rèn)慈善組織的合法性定位，這意味著以慈善組織為代表的社會(huì)組織開始在新中國(guó)成立后有所作為。

然而，與西方慈善組織擁有較強(qiáng)的獨(dú)立性不同，直到目前我國(guó)政府對(duì)慈善組織的控制力度依然較強(qiáng)。轉(zhuǎn)型期我國(guó)公民社會(huì)尚未完全成熟，民間力量正進(jìn)一步成長(zhǎng)，政府的確應(yīng)為慈善組織積極輸入支持性資源保障。但現(xiàn)實(shí)狀況是，政府在慈善領(lǐng)域的干預(yù)過度導(dǎo)致慈善組織的成長(zhǎng)空間不斷被壓縮，具體表現(xiàn)在：

首先，在準(zhǔn)入機(jī)制上，《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》規(guī)定： “申請(qǐng)成立社會(huì)團(tuán)體，應(yīng)當(dāng)經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意，由發(fā)起人向登記管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)籌備”。規(guī)定中的業(yè)務(wù)主管單位多為政府的各種職能部門，也就是說，慈善組織要與某政府部門形成掛靠關(guān)系方能順理成章的出現(xiàn)。這一雙重管理體制從某種程度上使慈善組織被“吸納”為政府組織，從而演變?yōu)檎块T的“延伸”，一定程度削弱了其獨(dú)立性。其次，我國(guó)政府通過人事任免制度實(shí)現(xiàn)對(duì)慈善組織的安排，將慈善組織的主要負(fù)責(zé)人隊(duì)伍中嵌入黨政領(lǐng)導(dǎo)干部[14]。這樣安排雖然有利于發(fā)揮黨政對(duì)于慈善組織的帶動(dòng)作用，但也易使慈善組織的自主性受到影響，致使慈善組織的活動(dòng)或是更多被動(dòng)依賴于政府意志與政府資源，或是各項(xiàng)活動(dòng)都囿于政府的過度干涉而難以大展拳腳——如何發(fā)揮此安排的正向作用而規(guī)避“副作用”是一大課題。

2. 政府的缺位

慈善領(lǐng)域中政府不僅存在越位表現(xiàn)，也在應(yīng)該介入之處沒有很好地承擔(dān)起自身的責(zé)任。在立法方面，《慈善法》之前僅出臺(tái)了《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》 《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》 《中華人民共和國(guó)公益事業(yè)捐贈(zèng)法》等法律法規(guī)，缺乏指導(dǎo)性更為全面的專門法律，同時(shí)在具體操作細(xì)則上也沒有微觀層面的指導(dǎo)和約束。其次，政府監(jiān)管體系效率低下。雖然我國(guó)慈善監(jiān)督主體有登記管理機(jī)關(guān)、業(yè)務(wù)主管單位、財(cái)政部門、審計(jì)部門等，但在實(shí)際運(yùn)行中卻存在各機(jī)關(guān)職能職責(zé)重疊，缺乏有機(jī)統(tǒng)一和協(xié)同互補(bǔ)，面對(duì)同一問題時(shí)常常出現(xiàn)相互推諉。這種管理的無序多頭性自然增加了各部門之間的協(xié)調(diào)成本，看似完善的監(jiān)管體系實(shí)則存在較多的監(jiān)控真空地帶。再次，由于政慈關(guān)系不明，政府與慈善組織融為一體，政府過去往往忽視對(duì)慈善組織信息披露的要求，我國(guó)慈善組織常年在組織建設(shè)、業(yè)務(wù)運(yùn)行、資金籌集、項(xiàng)目開展等方面都沒有養(yǎng)成透明公開的運(yùn)作習(xí)慣，捐贈(zèng)人的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)客觀上沒有得到尊重。最后，相應(yīng)的慈善失信懲罰制度尚未有效建立，我國(guó)慈善組織尤其是官方慈善組織，當(dāng)出現(xiàn)事實(shí)性失信行為時(shí)，首先尋求政府的庇護(hù)來免于承擔(dān)相應(yīng)的處罰。

（二）慈善組織：社會(huì)網(wǎng)絡(luò)治理的失靈

網(wǎng)絡(luò)治理并非萬能，同其他治理方式一樣，網(wǎng)絡(luò)治理也有其特有的弱點(diǎn)（Meyer and Beltes 2004），如：網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)并不穩(wěn)定，在正式結(jié)構(gòu)與瓦解之間經(jīng)常表現(xiàn)出一種搖擺的狀態(tài);在效率方面有時(shí)也不及科層和市場(chǎng)[15]。此外，網(wǎng)絡(luò)暗含專制的因素。網(wǎng)絡(luò)中處于樞紐位置的人總比其他人容易獲得更多的鏈接數(shù)量，其權(quán)威性隨之提升，權(quán)威的無抑制性膨脹將導(dǎo)致某種特權(quán)的出現(xiàn)，進(jìn)而對(duì)公民的民主參與進(jìn)行排擠，形成變相的“專制” （Thompson 2004），從而導(dǎo)致“信用濫用”[16]。我國(guó)社會(huì)組織在慈善領(lǐng)域的表現(xiàn)在很大程度上印證了上述學(xué)者的觀點(diǎn)。

其一，慈善組織主動(dòng)依附問題嚴(yán)重。在既定的政治體制下，部分慈善組織忽視通過靈活的運(yùn)作機(jī)制進(jìn)行開源，而是為了便捷性獲取資源，不惜進(jìn)一步犧牲自身獨(dú)立性，與政府組機(jī)構(gòu)“靠攏”以獲得更多的公共資源和免稅資格。這種主動(dòng)性依附的結(jié)果便是慈善組織逐漸演變?yōu)檎摹罢浇Y(jié)構(gòu)”。其二，部分慈善組織私利化。慈善組織的根本目的在于促進(jìn)公共利益，但在現(xiàn)階段我國(guó)部分慈善組織的主要負(fù)責(zé)人則常出現(xiàn)善款私用和非法挪用的情況，早在幾年前，曾被美國(guó)報(bào)刊評(píng)為“中國(guó)慈善家”的“武漢好媽媽”胡曼莉最終被曝光挪用善款私購(gòu)豪宅。無獨(dú)有偶，在濃重的行政外衣下官辦慈善更易出現(xiàn)尋租腐敗，如2011年前南京慈善總會(huì)副會(huì)長(zhǎng)被逮捕時(shí)，其利用慈善的幌子吸納贓款高達(dá)5 000多萬元。其三，慈善組織承諾性缺失，信息透明度低?！?014年度中國(guó)慈善透明度報(bào)告》顯示，我國(guó)慈善組織透明度得分為44.10分，雖然在整體提升，但分值依然有所偏低。其四，慈善組織專業(yè)度缺失，績(jī)效水平低。當(dāng)前我國(guó)慈善組織尤其是民間慈善組織普遍存在的問題是工作人員專業(yè)知識(shí)和業(yè)務(wù)能力欠缺，僅憑“一腔熱情”組織慈善活動(dòng)。專業(yè)度低導(dǎo)致慈善組織績(jī)效水平難以提升，很多績(jī)效水平接近冰點(diǎn)的慈善組織依然承擔(dān)著提供公共福利的使命，這不免是一種對(duì)比鮮明的矛盾寫照。

（三）市場(chǎng)機(jī)制：激活困境

多年來，政府在慈善領(lǐng)域的越位之舉使得市場(chǎng)機(jī)制這只“無形的手”難以在其間發(fā)揮作用。政府對(duì)慈善領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的否定致使慈善領(lǐng)域缺乏應(yīng)有的活力?！渡鐣?huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》規(guī)定：在同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務(wù)范圍相同或相近的慈善組織，對(duì)再次申請(qǐng)的登記管理機(jī)關(guān)可以不予批準(zhǔn)。這樣規(guī)定的目的可能是為了節(jié)省政府監(jiān)管數(shù)量龐大的慈善組織的行政成本，但卻造成了壟斷，喪失了競(jìng)爭(zhēng)性。此外，在我國(guó)的相關(guān)免稅規(guī)定中，企業(yè)或個(gè)人通過21家全國(guó)性非營(yíng)利機(jī)構(gòu)進(jìn)行捐贈(zèng)時(shí)，在計(jì)算繳納企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅時(shí)可以全部免除，但其他慈善組織不享受這一減免待遇②。這一規(guī)定進(jìn)一步強(qiáng)化了政府對(duì)慈善組織的管控，以及競(jìng)爭(zhēng)性喪失，造成民間慈善組織的成長(zhǎng)空間被制度性地遞進(jìn)式排空。非競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制下出現(xiàn)慈善組織的壟斷狀態(tài)，相伴隨的是運(yùn)行效率低下、服務(wù)供給質(zhì)量低劣。而公眾無法對(duì)其進(jìn)行選擇，無論其慈善產(chǎn)品供給質(zhì)量如何只能被動(dòng)接受，勢(shì)必嚴(yán)重影響公眾的捐贈(zèng)力度，慈善組織的社會(huì)公信力水平在此政策生態(tài)下難以實(shí)現(xiàn)質(zhì)的提升。

慈善涉及公共利益，在國(guó)內(nèi)傳統(tǒng)共識(shí)中慈善組織的運(yùn)作方式應(yīng)與市場(chǎng)機(jī)制格格不入。人們過去普遍認(rèn)為，只要在慈善領(lǐng)域談及市場(chǎng)，則其公共性和公益性勢(shì)必受損。加之政府有吸納民間慈善組織和民間慈善組織主動(dòng)尋求依附的情況，慈善組織的日常運(yùn)作更多地體現(xiàn)為對(duì)科層制的復(fù)制，一并復(fù)制的自然包括其弊端：過分剛性和保守主義[17]。市場(chǎng)機(jī)制所追求的效率、效益和效能很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)并不能充分體現(xiàn)于國(guó)內(nèi)慈善組織的行為中。

在元治理視閾下，慈善領(lǐng)域中網(wǎng)絡(luò)模式（社會(huì)組織）和市場(chǎng)機(jī)制的失靈與政府的失靈并不是截然分開，而是緊密相連、協(xié)同共振的。慈善組織的多種“失靈”，誠(chéng)然與自身公益精神與建設(shè)水平密切相關(guān)，但與政府搭建的外在制度也是密不可分的。政府的越位和缺位很大程度上導(dǎo)致社會(huì)組織在承擔(dān)慈善供給時(shí)出現(xiàn)諸如依附性重、私利化強(qiáng)、透明性小、專業(yè)度低的弊病。而市場(chǎng)機(jī)制在慈善領(lǐng)域中被束縛手腳，很大程度在于政府相關(guān)領(lǐng)域的不科學(xué)作為。換言之，則是政府沒有有效承擔(dān)起元治理角色，在慈善領(lǐng)域中沒有協(xié)調(diào)好三者之間的關(guān)系，整個(gè)治理系統(tǒng)的功能發(fā)揮大打折扣。

政府在慈善領(lǐng)域?qū)υ卫斫巧某袚?dān)應(yīng)充分體現(xiàn)其主導(dǎo)者的角色，既不能將慈善供給完全交由社會(huì)網(wǎng)絡(luò)和市場(chǎng)機(jī)制，又要通過主導(dǎo)溝通機(jī)制、制度搭建和系統(tǒng)優(yōu)化促成更為公開透明的慈善供給體制和網(wǎng)絡(luò)的形成，需要平衡各方利益，權(quán)衡主體差異，有機(jī)融合，促成“有機(jī)協(xié)作”。同樣重要的是，政府面對(duì)特定階段慈善供給領(lǐng)域的失利，應(yīng)積極承擔(dān)責(zé)任，實(shí)現(xiàn)從被動(dòng)應(yīng)對(duì)到主動(dòng)治理的角色轉(zhuǎn)變。

三、元治理視閾下對(duì)《慈善法》相關(guān)制度革新的考察

《慈善法》對(duì)于落實(shí)慈善組織的改革措施，優(yōu)化其成長(zhǎng)結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步撬動(dòng)慈善組織在公共供給領(lǐng)域的能量發(fā)揮，產(chǎn)生了重要作用。《慈善法》優(yōu)化慈善領(lǐng)域內(nèi)各主體的關(guān)系，提升慈善組織效率與效益的各項(xiàng)舉措，其最終著眼點(diǎn)均在于增強(qiáng)慈善組織的公信力水平。公信力是慈善組織的“靈魂”，是慈善組織生存、發(fā)展與發(fā)揮社會(huì)效益的根基。元治理理論強(qiáng)調(diào)，在提升慈善組織公信力時(shí)，需要政府轉(zhuǎn)變自身定位，從“長(zhǎng)者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤巴呏械拈L(zhǎng)者”，積極扮演元治理者的角色，對(duì)慈善組織既放又管，同時(shí)在貫穿科層、網(wǎng)絡(luò)以及市場(chǎng)的有機(jī)結(jié)合中始終發(fā)揮自身的積極作用，而《慈善法》的立法精神和具體規(guī)定卻與元治理理論“不謀而合”。

政府理性放松對(duì)慈善組織的管制，突顯出后者主體地位。長(zhǎng)期以來慈善受到政府的雙重管制，雖然2013年十二屆全國(guó)人大在政府改革方案中明確四類社會(huì)組織直接登記，但是這一合理方案一直未能真正落地?！洞壬品ā返某雠_(tái)為慈善組織突破雙重管制提供了法律依據(jù)， “設(shè)立慈善組織，應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)以上人民政府民政部門申請(qǐng)登記”，只要符合慈善組織的7個(gè)條件，基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體和社會(huì)服務(wù)組織都可以經(jīng)由所在地的民政部門直接登記。此外，一改過去基本由官辦組織擁有公募權(quán)的現(xiàn)狀，規(guī)定慈善組織只要依法登記滿二年，就可以向其登記的民政部門申請(qǐng)公開募捐資格。這些改革舉措體現(xiàn)了政府對(duì)慈善組織態(tài)度的極大轉(zhuǎn)變，從過去的以“較為防范”向現(xiàn)在的“信任合作”發(fā)展，更是將慈善事業(yè)的主體權(quán)回歸到了社會(huì)組織。對(duì)于慈善組織來說，門檻降低意味著更多擁有強(qiáng)烈志愿的新生力量可以較為順利地進(jìn)入慈善領(lǐng)域，慈善組織“充分競(jìng)爭(zhēng)”，慈善組織的公信力建設(shè)進(jìn)入良性循環(huán)發(fā)展。

政府優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)組織的制約，在放開的同時(shí)又加強(qiáng)了科學(xué)的壓力機(jī)制。政府對(duì)慈善組織的放權(quán)，并非意味著可以任由其發(fā)展，因?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)治理本身也容易失效，政府必須要承擔(dān)治理失敗的政治責(zé)任。西方發(fā)達(dá)國(guó)家大多建立了比較完備的慈善組織信息公開制度，如美國(guó)2000年頒布的一項(xiàng)稅務(wù)法要求，包括慈善機(jī)構(gòu)的在內(nèi)的一切社會(huì)組織，每年都須向國(guó)家稅務(wù)局上報(bào)詳細(xì)年度財(cái)務(wù)報(bào)表。借鑒國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)， 《慈善法》在第十章和第十一章，強(qiáng)調(diào)了對(duì)慈善組織的監(jiān)督管理以及慈善組織應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任?！洞壬品ā分赋觯畔⒐_是慈善組織的法律義務(wù)，而政府則要對(duì)其財(cái)務(wù)報(bào)表進(jìn)行嚴(yán)格審計(jì)，更提出了要借助第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的力量對(duì)慈善組織進(jìn)行監(jiān)管。治理理論強(qiáng)調(diào)多中心，而元治理理論則強(qiáng)調(diào)政府在必要時(shí)可以開啟、關(guān)閉或轉(zhuǎn)換某種建制的功能，政府在對(duì)慈善組織的監(jiān)管方面理應(yīng)是無縫隙的，不允許慈善組織“討價(jià)還價(jià)”，實(shí)現(xiàn)對(duì)慈善組織公信力的外部增壓。

政府發(fā)揮了主導(dǎo)者的資源優(yōu)勢(shì)，為慈善組織提供多種支持?！洞壬品ā穼Ａ小按龠M(jìn)措施”一章，在慈善組織的支持方面亮點(diǎn)頗多。首先是多種形式的稅收優(yōu)惠，如捐贈(zèng)額的稅收優(yōu)惠、慈善組織財(cái)產(chǎn)投資保值增值所得收入的稅收優(yōu)惠和來自國(guó)外捐贈(zèng)的稅收優(yōu)惠等等;其次，各種行政性支持也被納入法律中，如政府會(huì)為開展?jié)毦壤Щ顒?dòng)的慈善組織劃撥土地，捐贈(zèng)人向慈善組織捐贈(zèng)實(shí)物、有價(jià)證券、股權(quán)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)的，免征權(quán)利轉(zhuǎn)讓的相關(guān)行政事業(yè)性費(fèi)用，也提出在政府購(gòu)買慈善組織服務(wù)中對(duì)慈善組織進(jìn)行支持。國(guó)內(nèi)慈善組織發(fā)展歷史短，資金、技術(shù)、人才和基礎(chǔ)設(shè)備方面都較為薄弱。因此，政府在發(fā)動(dòng)組織慈善組織提供公共服務(wù)時(shí)，應(yīng)該明確支持是鼓勵(lì)的前提，而《慈善法》則充分地體現(xiàn)了政府在這一方面的深刻認(rèn)識(shí)。獲得充分支持的慈善組織將有更強(qiáng)的實(shí)力參與慈善供給，因不斷獲得的社會(huì)認(rèn)可而實(shí)現(xiàn)公信力的持續(xù)提升。

國(guó)家（政府）制度促使慈善領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)與市場(chǎng)的融合?！洞壬品ā穼Ａ小按壬菩磐小?，將市場(chǎng)和金融運(yùn)作機(jī)制引入慈善領(lǐng)域。曾經(jīng)有觀點(diǎn)認(rèn)為，慈善供給屬于公共物品的供給，引入市場(chǎng)機(jī)制會(huì)造成對(duì)公共利益的損害。而政府作為元治理者，承擔(dān)著“最后一著”的職責(zé)，搭建起法治和監(jiān)管的平臺(tái)，對(duì)市場(chǎng)機(jī)制在慈善領(lǐng)域的功能發(fā)揮起到了良性的協(xié)調(diào)作用?！洞壬品ā芬?guī)定：慈善信托受托人在規(guī)定期限內(nèi)將相關(guān)文件向受托人所在地縣級(jí)以上人民政府民政部門備案即可設(shè)立慈善信托，從而打破了困擾多年的公益信托審批問題，為激活這類資源進(jìn)入公益服務(wù)開辟了通道。慈善信托將會(huì)激活巨大的閑置財(cái)產(chǎn)，為公共領(lǐng)域的慈善供給提供充足的資金保障。

四、 《慈善法》時(shí)代元治理理論對(duì)后續(xù)跟進(jìn)的啟示

“慈善”作為一種公共物品具有較強(qiáng)的公共性，其供給效率和水平與社會(huì)整體福利水平密切相關(guān)。而現(xiàn)階段我國(guó)公民社會(huì)尚未完全成熟，照搬西方模式，單純依靠社會(huì)網(wǎng)絡(luò)治理或者引入市場(chǎng)治理都會(huì)產(chǎn)生畸變，需要政府“巧妙”地介入慈善供給領(lǐng)域?！洞壬品ā返南嚓P(guān)規(guī)定正是體現(xiàn)了元治理理論所強(qiáng)調(diào)的政府進(jìn)行制度供給和資源安排，協(xié)調(diào)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)治理與市場(chǎng)治理在慈善領(lǐng)域的合理互補(bǔ)，以達(dá)到三種治理模式的相輔相成。但是《慈善法》的實(shí)施依然面臨一些后續(xù)問題，需要在以下方面進(jìn)一步厘清和加強(qiáng)。

（一）深化“慈善支持”，不斷推進(jìn)支持系統(tǒng)的建設(shè)

元治理理論提倡政府在治理體系中應(yīng)扮演主導(dǎo)者角色，與其他社會(huì)力量平等溝通、積極合作，共同達(dá)成社會(huì)善治的目標(biāo)。首先， 《慈善法》使得雙重管理體制成為過往時(shí)代的符號(hào)，但需要注意的是，是否在慈善支持領(lǐng)域會(huì)出現(xiàn)新的或隱或現(xiàn)的限制符號(hào)。譬如， 《慈善法》規(guī)定任何慈善組織在依法成立兩年后均可以申請(qǐng)公開募捐資格，但是審批權(quán)依然在民政部門手中，其在行使行政裁量權(quán)時(shí)會(huì)如何對(duì)待各種各樣的民間慈善組織依然是一個(gè)問題。其次，針對(duì)當(dāng)前社會(huì)組織的自我成長(zhǎng)尚未成熟，需要政府支持其建設(shè)發(fā)展，但同時(shí)要避免政府對(duì)民間慈善組織出現(xiàn)權(quán)力滲透，尤其是在將政府人員嵌入慈善組織時(shí)要慎重考慮。再次， 《慈善法》只明確了稅收支出的財(cái)政支持方式，但基于現(xiàn)階段國(guó)內(nèi)民間慈善組織實(shí)力較為弱勢(shì)的情況，可考慮進(jìn)行適度的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。對(duì)民間慈善組織所進(jìn)行的財(cái)政支持應(yīng)該具有甄別性，要為潛力型慈善組織提供基本的資金保障，而不能不顧及慈善組織的運(yùn)作質(zhì)量便進(jìn)行盲目支持。一方面擴(kuò)大接受善款的慈善組織的范圍，使更多的慈善組織有條件申請(qǐng)撥款，另一方面也應(yīng)當(dāng)對(duì)給出的撥款采取一定的監(jiān)管措施，從而提高善款的利用效率。最后，現(xiàn)階段政府鼓勵(lì)大型慈善組織發(fā)揮自身的資源、技術(shù)和人力優(yōu)勢(shì)，在小型民間慈善組織發(fā)展初期派出“幫扶小隊(duì)”深入基層民間慈善進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)和培訓(xùn)，從而加強(qiáng)慈善組織的專業(yè)性。

（二）優(yōu)化對(duì)網(wǎng)絡(luò)組織的“壓力”機(jī)制，避免監(jiān)管流于形式

《慈善法》中對(duì)慈善組織的監(jiān)管只做了一些定性的描述，而政府監(jiān)管作為一項(xiàng)復(fù)雜的工程需要更多細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)。第一，準(zhǔn)入機(jī)制進(jìn)一步放松的同時(shí)將監(jiān)管的方向著重置于對(duì)慈善組織的過程監(jiān)管，采用“關(guān)鍵事件法（KPI）”對(duì)慈善組織的各種項(xiàng)目進(jìn)行全面性但富有重點(diǎn)選擇的監(jiān)控，以深入挖掘慈善組織運(yùn)作中募捐活動(dòng)、資金流向和項(xiàng)目實(shí)施等存在的問題。第二，平衡各方利益，避免因利益沖突而危及業(yè)已構(gòu)建起來的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)。這需要協(xié)調(diào)我國(guó)政府慈善監(jiān)管主體之間的關(guān)系，使各部門能夠從各自為政、相互推諉的狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)同促進(jìn)、合作發(fā)力，通過真正意義上的聯(lián)合行動(dòng)對(duì)慈善組織進(jìn)行嚴(yán)密、無縫的監(jiān)管。第三，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置可以效仿西方“慈善委員會(huì)”，雖然從組織屬性上屬于政府部門，但不隸屬于特定的行政部門而具備一定的“去行政化”，更有利于監(jiān)管主體真正從維護(hù)公共利益的角度出發(fā)，實(shí)現(xiàn)對(duì)慈善組織的嚴(yán)格約束。最后，建立制度化的慈善信息公開機(jī)制，信息披露機(jī)制要多視角，可通過每年安排諸如籌款回扣率、財(cái)務(wù)危機(jī)等負(fù)面排行榜對(duì)慈善組織形成壓力機(jī)制;要實(shí)現(xiàn)全過程披露，包括組織人事變更的流程和資金流向等過程的重要環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)告知公眾。

（三）進(jìn)一步推動(dòng)市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)入慈善領(lǐng)域，提升慈善活力

《慈善法》雖然廢除了對(duì)慈善組織的雙重管理體制，但是對(duì)于《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》中一地一會(huì)的模式是否存續(xù)卻并未明確提及。未來應(yīng)逐步打破“一地一會(huì)”的社會(huì)組織進(jìn)入管控機(jī)制，允許多個(gè)慈善組織參與同種慈善物品的供給，對(duì)較弱勢(shì)力或系統(tǒng)進(jìn)行支持從而重新平衡權(quán)力差異，形成慈善領(lǐng)域充分競(jìng)爭(zhēng)的活潑局面。競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的形成是對(duì)以往壟斷性獲取捐贈(zèng)收入的摒棄，其最終結(jié)果將提升慈善組織的能力和公信力。競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制會(huì)自然產(chǎn)生出退出機(jī)制，服務(wù)意識(shí)差、能力低的慈善組織將被“慈善市場(chǎng)”滌除?！洞壬品ā诽岢鲆⒋壬票碚弥贫龋@一表彰制度的實(shí)施應(yīng)避免流于形式，慈善組織所獲得的表彰如無社會(huì)影響力和認(rèn)可度低，則削弱其應(yīng)有的價(jià)值?？煽紤]與社會(huì)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)合作，識(shí)別出績(jī)效能力高的慈善組織并授予其“捐助徽章”，獲得徽章的慈善組織更易受公眾信賴和得到捐款[18]。

除全面建立慈善信托機(jī)制外，政府要鼓勵(lì)慈善組織適當(dāng)企業(yè)化運(yùn)作，社會(huì)網(wǎng)絡(luò)治理融入市場(chǎng)因子。慈善組織只有加強(qiáng)自身建設(shè)，才能強(qiáng)力應(yīng)對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的其他對(duì)手。在這一過程中，慈善組織應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)企業(yè)化管理模式，對(duì)組織部門進(jìn)行重組，實(shí)現(xiàn)組織結(jié)構(gòu)的扁平高效化。財(cái)務(wù)管理方面重視對(duì)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)估和“效益——成本控制”;人力管理要更加注重對(duì)員工的激勵(lì)和培訓(xùn)，全面提升慈善組織人員的專業(yè)能力。在具體項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過程中，應(yīng)當(dāng)通過細(xì)分市場(chǎng)、目標(biāo)定位和推廣宣傳等一系列方式促成慈善組織的品牌建設(shè)，營(yíng)造屬于自身組織的品牌文化。

五、結(jié)論

在國(guó)內(nèi)慈善供給領(lǐng)域，治理理論存在有效性不足難題，單一的政府、市場(chǎng)或是社會(huì)組織均會(huì)面臨“失靈”的風(fēng)險(xiǎn)。杰索普所提出的元治理理論可以為國(guó)內(nèi)慈善組織的發(fā)展提供良好的理論指導(dǎo)，而《慈善法》的立法實(shí)踐也與該理論自發(fā)契合。在元治理理論下發(fā)掘《慈善法》的成功創(chuàng)新之處在于政府被賦予了元治理的角色，在增強(qiáng)政府、社會(huì)和市場(chǎng)各自能量的同時(shí)，更為靈活地突顯出政府為“同輩中的長(zhǎng)者”，在資源支持、激勵(lì)引導(dǎo)、監(jiān)管保障、平臺(tái)搭建和機(jī)制融合方面發(fā)揮“關(guān)鍵一著”的重要作用。但慈善組織公信力水平的提升遠(yuǎn)非一次立法或一部法律可以徹底解決，元治理理論認(rèn)為未來的跟進(jìn)措施需要多管齊下，慈善組織的支持系統(tǒng)和壓力系統(tǒng)需科學(xué)增能，同時(shí)促進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制在慈善領(lǐng)域發(fā)揮更強(qiáng)大的正向作用。

注釋：

①《慈善法》頒布已逾三年，但短短三年，從制度構(gòu)建到制度生根，再到形成一種制度文化，三年時(shí)間是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。明確了《慈善法》頒布前慈善領(lǐng)域的薄弱環(huán)節(jié)，或可深入明白《慈善法》的治理對(duì)象?；厮葑冞w路徑，方能在法治框架內(nèi)不斷有的放矢，推動(dòng)《慈善法》及相關(guān)法律法規(guī)不斷完善，發(fā)揮出強(qiáng)效的慈善治理效用。

②《慈善法》第80條規(guī)定， “自然人、法人和其他組織捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)用于慈善活動(dòng)的，依法享受稅收優(yōu)惠”。這一規(guī)定是我國(guó)針對(duì)慈善組織相關(guān)免稅規(guī)定的一大進(jìn)步。但問題在于，在后續(xù)的法律解釋和行政裁量權(quán)的運(yùn)用中，是否會(huì)對(duì)不同的慈善組織（尤其以官辦、民間二分來看）采取不同規(guī)格的標(biāo)準(zhǔn)呢？

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