張美亮 崔慧芬 張琪瑞

摘要：法定化與有效性一直是鄉(xiāng)村規(guī)劃管理的兩難困境，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施與村莊規(guī)劃落地要求，為鄉(xiāng)村規(guī)劃創(chuàng)新提供了全新的認(rèn)知視角和行為導(dǎo)向。農(nóng)民主體對農(nóng)房市場價(jià)值變現(xiàn)、公共服務(wù)設(shè)施配置、農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等訴求，既是集體組織成員分化和市場機(jī)制有效發(fā)育的集中體現(xiàn)，也是城鄉(xiāng)融合發(fā)展和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的規(guī)劃特征，浙江省臺(tái)州市仙居縣鄉(xiāng)村規(guī)劃改革實(shí)踐表明：實(shí)現(xiàn)規(guī)劃從約束農(nóng)民向服務(wù)鄉(xiāng)村的態(tài)度轉(zhuǎn)化、從農(nóng)村建設(shè)向鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)轉(zhuǎn)化、從建設(shè)管理向多元治理的實(shí)施轉(zhuǎn)化，能保障鄉(xiāng)村振興的農(nóng)民主體地位。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興；鄉(xiāng)村規(guī)劃；管理機(jī)制；保障機(jī)制；農(nóng)民主體；仙居縣

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.04.010 中圖分類號(hào)：TU982.29

文章編號(hào)：1009-1483（2019）04-0067-05 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

Planning Guarantee Mechanism Study of the Farmer Subject in Rural Revitalization： A Case of Rural Planning Innovation of Xianju County

ZHANG Meiliang， CUI Huifen， ZHANG Qirui

[Abstract] The statutory and effectiveness of planning have been the dilemma of rural planning management. The implementation of rural revitalization strategy and planning requirements provide a new cognitive perspective and behavioral orientation for rural planning innovation. The appeals from the main body of farmers to the realization of the farmhouse market value， the allocation of public facilities， and the transfer of farmland management rights are not only a concentrated manifestation of the differentiation of collective organizations and the effective development of market mechanisms， but also an planning characteristic of urban-rural integration development and agricultural and rural modernization. The practice of rural planning reform in Xianju County indicates that the attitude shifts from restricting farmers to serving the countryside， the objective transformation from rural construction to rural revitalization， and the implementation transformation from construction control to multigovernance could effectively protect the farmers’ dominant role in rural revitalization.

[Keywords] rural revitalization； rural planning； management mechanism； guarantee mechanism； farmer subject； Xianju County

引言

鄉(xiāng)村振興的首要任務(wù)是保障農(nóng)民及其自治組織的主體性[1]。鄉(xiāng)村振興中農(nóng)民的主體性，主要表現(xiàn)為農(nóng)民在鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、文化等方面都有主導(dǎo)權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、受益權(quán)和消費(fèi)權(quán)[2]，但長期以來，受土地用途管制和城市規(guī)劃思維雙重約束，各地城鄉(xiāng)建設(shè)實(shí)際上都是以政府為主體的[3]，農(nóng)民的主體意識(shí)和行為能力發(fā)育不足[4]，規(guī)劃的法定化與有效性時(shí)有沖突，需要深入研究符合鄉(xiāng)村發(fā)展多元需求的規(guī)劃方法[5]，保障鄉(xiāng)村振興的農(nóng)民主體地位。為推進(jìn)規(guī)劃落地實(shí)施，各地按照《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于改革創(chuàng)新、全面有效推進(jìn)鄉(xiāng)村規(guī)劃工作的指導(dǎo)意見》（建村〔2015〕187號(hào)）要求，積極開展鄉(xiāng)村規(guī)劃管理體制機(jī)制改革，仙居縣“一份說明、二份計(jì)劃、三張清單、四張圖紙”編審模式，不僅得到山區(qū)干部群眾普遍認(rèn)可，也成為浙江省“最多跑一次”改革的規(guī)劃樣本。研究仙居案例發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村規(guī)劃主動(dòng)應(yīng)對農(nóng)民主體對農(nóng)房市場價(jià)值變現(xiàn)、農(nóng)村公共服務(wù)優(yōu)化和農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)三大現(xiàn)實(shí)訴求，全面推進(jìn)從約束農(nóng)民向服務(wù)鄉(xiāng)村的態(tài)度轉(zhuǎn)化、從農(nóng)村建設(shè)向鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)轉(zhuǎn)化、從建設(shè)管制向多元治理的實(shí)施轉(zhuǎn)化，能夠有效破解鄉(xiāng)村規(guī)劃法定化與有效性的兩難困境。

1 鄉(xiāng)村振興背景下的規(guī)劃要求

1.1 鄉(xiāng)村振興規(guī)劃是系統(tǒng)規(guī)劃

鄉(xiāng)村振興規(guī)劃具有高位性、全面性、有效性和有限性四個(gè)特征。首先，鄉(xiāng)村振興規(guī)劃是高位決策，是國家層面以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化，轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)融合、“二元?dú)w一”社會(huì)治理的目標(biāo)迭代和路徑升級。其次，鄉(xiāng)村振興規(guī)劃是全面決策，是指導(dǎo)各地區(qū)各部門公共政策制定與空間規(guī)劃實(shí)施的基本綱領(lǐng)。第三，鄉(xiāng)村振興規(guī)劃是有效決策，是基于“三農(nóng)問題”形成、固化與消解的系統(tǒng)特征，突破鄉(xiāng)村發(fā)展既有限制條件的制度創(chuàng)新。第四，鄉(xiāng)村振興規(guī)劃是有限決策，是在耕地紅線和生態(tài)底線等空間管治格局剛性約束下，有條件地激發(fā)農(nóng)民主體的自主性、能動(dòng)性和創(chuàng)造性，實(shí)現(xiàn)市場機(jī)制對資源配置的決定性作用。

1.2 鄉(xiāng)村振興規(guī)劃以農(nóng)民為主體

農(nóng)民是鄉(xiāng)村地區(qū)土地使用與空間營造的行為主體。長期以來維護(hù)糧食生產(chǎn)安全的土地管治模式，規(guī)定了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的可選路徑；保障城市用地供給的鄉(xiāng)村規(guī)劃思維，約束著鄉(xiāng)村城市化的變遷邊界；追求規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益的遷村并點(diǎn)行為，忽視了農(nóng)民個(gè)體間的訴求差異；依靠政府公共財(cái)政投入的鄉(xiāng)村建設(shè)活動(dòng)，制約了農(nóng)民主體性的有效發(fā)揮。引導(dǎo)鄉(xiāng)村振興的規(guī)劃決策實(shí)際上是政府主導(dǎo)、農(nóng)民主體、社會(huì)參與的集體合意，農(nóng)民主體對農(nóng)房市場價(jià)值變現(xiàn)、公共服務(wù)設(shè)施配置、農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等訴求既是集體組織成員分化和市場發(fā)育的集中體現(xiàn)，也是城鄉(xiāng)融合發(fā)展和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要特征，這就要求從鄉(xiāng)村“實(shí)際是”什么樣的視角，創(chuàng)新鄉(xiāng)村規(guī)劃的形式和內(nèi)容，保障農(nóng)民主體地位。

1.3 農(nóng)民主體的規(guī)劃訴求表達(dá)特點(diǎn)

鄉(xiāng)村規(guī)劃層面的農(nóng)民主體訴求是一種組織化的集體合意。首先，村民委員會(huì)的主體地位由《憲法》授權(quán)、受《村民委員會(huì)組織法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律保護(hù)，地方性法規(guī)與行政規(guī)章提供技術(shù)支持。其次，實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的廣大鄉(xiāng)村地區(qū)，小農(nóng)戶仍是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的主要組織單元，農(nóng)民個(gè)體、小農(nóng)家庭及農(nóng)民合作社具有多種、而且可能是彼此沖突的利益訴求[6]，自治組織的集體決策可能引發(fā)部分農(nóng)民有所得、部分農(nóng)民有所失，或有些個(gè)體多得、有些個(gè)體少得等組織內(nèi)沖突。最后，集體組織本身沒有獨(dú)立的選擇意識(shí)和行為能力，集體主體的自主性、能動(dòng)性和創(chuàng)造性發(fā)揮，在很大程度上取決于特定個(gè)體的先導(dǎo)作用，如基層黨支部、村民委員會(huì)、經(jīng)濟(jì)合作社等集體主體的負(fù)責(zé)人，或鄉(xiāng)賢、能人等個(gè)體精英[7]。

2 既有鄉(xiāng)村規(guī)劃的農(nóng)民主體缺失問題

2.1集體所有產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)與農(nóng)民主體

鄉(xiāng)村規(guī)劃是集體所有制約束下土地使用權(quán)平均、成員資格有效期內(nèi)資源收益權(quán)共享的預(yù)先分配方案。集體所有制是以公平體現(xiàn)正義的產(chǎn)權(quán)安排制度，組織內(nèi)每一位成員都享有經(jīng)濟(jì)權(quán)和政治權(quán)，個(gè)體資格是集體存在的基本前提，平均分配是集體演化的核心機(jī)制，集體合意的維護(hù)基于組織內(nèi)成員生產(chǎn)生活條件的一致性，但隨著時(shí)間推移和社會(huì)發(fā)展，成員分化引發(fā)的供需變化必然出現(xiàn)，如家庭成員增減帶來的居住空間需要，個(gè)體經(jīng)濟(jì)能力增長引發(fā)的資源重組需要，尤其是農(nóng)村勞動(dòng)力供給流失與外出農(nóng)民回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)需求交錯(cuò)，對鄉(xiāng)村地區(qū)既有的資源分配形態(tài)產(chǎn)生重大沖擊。鄉(xiāng)村規(guī)劃既要尊重舊的利益格局，也要順應(yīng)新的市場變化，妥善處理農(nóng)民主體與農(nóng)房市場價(jià)值變現(xiàn)、公共服務(wù)設(shè)施配置、農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的邏輯關(guān)系。

2.2農(nóng)房市場價(jià)值變現(xiàn)與農(nóng)民主體

以往編制鄉(xiāng)村規(guī)劃主要是為了申請新增建設(shè)用地。宅基地是農(nóng)民基于集體成員資格獲得的建設(shè)用地[8]，由于無償獲得和終生占有宅基地是一種資格權(quán)利，組織內(nèi)成員因繼承產(chǎn)生的一戶多宅雖不受法律保護(hù)，但也不容易由集體主動(dòng)消除，因?yàn)榇甯刹砍雒媸栈卣氐男袨?，個(gè)體損失明顯，集體收益輕微，不但收回宅基地可能得罪有投票權(quán)的村民，重新分配也是難題。村莊規(guī)劃不僅不能解決老村內(nèi)農(nóng)房閑置、破敗，甚至空心村蔓延問題，還得以大齡青年分戶建房、農(nóng)民集中居住等理由新增建設(shè)用地，這可以解釋農(nóng)村地區(qū)雖然常住人口不斷減少，但宅基地面積不減反增的普遍現(xiàn)實(shí)。保障鄉(xiāng)村振興的農(nóng)民主體地位，鄉(xiāng)村規(guī)劃既要滿足農(nóng)房建設(shè)管理的規(guī)范化要求，也要對接宅基地多元化使用和農(nóng)民資產(chǎn)價(jià)值變現(xiàn)的市場需求。

2.3公共服務(wù)設(shè)施配置與農(nóng)民主體

編制鄉(xiāng)村規(guī)劃還需要對接政府支農(nóng)資金落地，落實(shí)村莊整治項(xiàng)目。依法編制和批準(zhǔn)的村莊規(guī)劃通常都有針對公共服務(wù)設(shè)施配置的原則性要求或標(biāo)準(zhǔn)化內(nèi)容，但在農(nóng)民需求與規(guī)劃供給之間存在著流動(dòng)與固定、人性化與標(biāo)準(zhǔn)化、產(chǎn)品性與物質(zhì)性、市場性與行政性等方面的重大沖突[9]，農(nóng)村公共服務(wù)水平不僅始終落后于城市（鎮(zhèn)），而且難以滿足農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)性需要。國家提出到2020 年實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，但多數(shù)農(nóng)村集體收入有限，也沒有自主建設(shè)公共服務(wù)設(shè)施的積極性，通常只能依靠政府和各個(gè)部門的支農(nóng)資金，但財(cái)政資源配置是以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為主，而且項(xiàng)目資金使用需要經(jīng)過一系列工程設(shè)計(jì)、公開招標(biāo)和預(yù)算審計(jì)等程序，農(nóng)民幾乎沒有公共服務(wù)設(shè)施配建的決策話語權(quán)，而且很難直接參與工程建設(shè)活動(dòng)，這可以解釋農(nóng)村地區(qū)各類公共服務(wù)設(shè)施利用率不高，常常淪為相關(guān)部門政績工程、面子工程的普遍現(xiàn)實(shí)。導(dǎo)向鄉(xiāng)村振興的村莊規(guī)劃需要對接公共服務(wù)設(shè)施配置的薄弱環(huán)節(jié)，雖應(yīng)遵守標(biāo)準(zhǔn)化和前瞻性要求，更要考慮農(nóng)民的真實(shí)需求和后期的運(yùn)營維護(hù)。

2.4農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與農(nóng)民主體

編制鄉(xiāng)村規(guī)劃雖然有產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的相關(guān)內(nèi)容，但難以反映農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的真實(shí)路徑。黨的十九大明確保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，強(qiáng)化了農(nóng)民對土地使用長遠(yuǎn)收益的關(guān)注，也有利于農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營，但以往的實(shí)際運(yùn)作卻產(chǎn)生了諸多問題，如有些地方基層政府引進(jìn)大型農(nóng)業(yè)企業(yè)或新型農(nóng)林品種，規(guī)劃大面積單品種農(nóng)業(yè)園區(qū)，忽視小農(nóng)戶經(jīng)營的客觀現(xiàn)實(shí)和規(guī)?；?jīng)營的邊際效益[10]，對于沿海經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，許多村干部本身就是企業(yè)主，常常聯(lián)合外來工商資本，主導(dǎo)本村和鄰近村莊的土地流轉(zhuǎn)，另外流轉(zhuǎn)合同時(shí)效長、操作程序不規(guī)范、費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)不透明、保障機(jī)制不完善等問題也比較普遍[11]。適應(yīng)農(nóng)用地“三權(quán)分置”的改革趨勢和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化訴求，村莊規(guī)劃的作用在于統(tǒng)籌土地整理和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件建設(shè)，有條件地引導(dǎo)社會(huì)資本下鄉(xiāng)，支持小農(nóng)戶深入?yún)⑴c現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系。

3 保障農(nóng)民主體地位的鄉(xiāng)村規(guī)劃實(shí)踐

3.1鄉(xiāng)村規(guī)劃管理機(jī)制改革的仙居樣本

仙居縣鄉(xiāng)村規(guī)劃改革的初始目標(biāo)只是化解村莊規(guī)劃法定化與有效性的局部沖突，但其結(jié)果卻契合了國家鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略導(dǎo)向。仙居地處浙南山區(qū)，生態(tài)環(huán)境良好、工業(yè)基礎(chǔ)薄弱、城鎮(zhèn)化水平較低，2015年之前曾是浙江省28個(gè)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)縣之一；村莊數(shù)量多、規(guī)模小、分布散，農(nóng)村戶籍人口占比66.2%，“以農(nóng)林為業(yè)、聚溝谷而居”形成919個(gè)自然村，其中300人以下的小村占到55.4%；既有縣域村莊體系規(guī)劃囿于自上而下的遷村并點(diǎn)思維約束，存在農(nóng)民真實(shí)需求表達(dá)不充分、政府有限資金投向指導(dǎo)不清晰、社會(huì)投資主體參與路徑不通暢等問題，規(guī)劃許可審批時(shí)常面臨農(nóng)民合理訴求與村莊規(guī)劃沖突的現(xiàn)實(shí)難題。

規(guī)劃改革基于山區(qū)鄉(xiāng)村格局基本穩(wěn)定的地方實(shí)際和發(fā)展需求，提出按照特色村、一般村和小村落三種類型編制村莊規(guī)劃，其中美麗宜居示范村、精品村、歷史文化名村、傳統(tǒng)村落、特色旅游景觀村等特色村，是規(guī)劃扶持和建設(shè)監(jiān)管的重點(diǎn)對象，根據(jù)國家和省級部門相關(guān)政策要求增加規(guī)劃內(nèi)容；一般村在《浙江省村莊規(guī)劃編制導(dǎo)則》的基礎(chǔ)上，按照簡化、管用、抓住主要問題的原則適當(dāng)調(diào)整，規(guī)劃成果包括一份說明、兩份計(jì)劃、三張清單和四張圖紙；300人以下村莊提供一張規(guī)劃平面布置圖和建筑方案，其中100人以下村莊主要關(guān)注地質(zhì)災(zāi)害影響，可以現(xiàn)狀居民點(diǎn)用地范圍線控制，而對于人口很少的自然村，可以只用文字規(guī)定農(nóng)房建設(shè)管理要求。

3.2 從約束農(nóng)民向服務(wù)鄉(xiāng)村的態(tài)度轉(zhuǎn)化

規(guī)劃師不理解農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)和農(nóng)民生活場景是以往村莊規(guī)劃失效的重要原因。受村莊數(shù)量多、交通距離遠(yuǎn)、編制經(jīng)費(fèi)少等客觀條件限制，鄉(xiāng)村規(guī)劃設(shè)計(jì)的市場發(fā)育比較緩慢，規(guī)劃師基于城市發(fā)展理論研究、專業(yè)教育經(jīng)歷和規(guī)劃實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以行業(yè)專家的身姿和幫助農(nóng)民的心態(tài)，承接鄉(xiāng)村地區(qū)的規(guī)劃編制任務(wù)，多數(shù)情況下只是完成了劃分地塊、填充色彩、排列建筑、套用戶型等標(biāo)準(zhǔn)化流程，少數(shù)規(guī)劃師還會(huì)將設(shè)計(jì)對象當(dāng)作個(gè)人“鄉(xiāng)愁情懷烏托邦”的創(chuàng)作場所[12]，很難反映農(nóng)民的真實(shí)意愿，規(guī)劃落地缺少可操作性基礎(chǔ)。鄉(xiāng)村振興就是要科學(xué)把握鄉(xiāng)村差異性、動(dòng)態(tài)性特征，優(yōu)化區(qū)域村鎮(zhèn)格局，破解鄉(xiāng)村地域系統(tǒng)問題，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，這就要求規(guī)劃師轉(zhuǎn)換態(tài)度，首先要做到了解農(nóng)村，理解農(nóng)民。

仙居縣對承擔(dān)鄉(xiāng)村規(guī)劃編制任務(wù)的設(shè)計(jì)單位和規(guī)劃師提出明確要求，如規(guī)劃調(diào)查研究要深入實(shí)際，采取實(shí)地踏勘、入戶調(diào)查、召開座談會(huì)等形式，多方聽取村民對繼承什么、保護(hù)什么、發(fā)展什么的意見和建議，全面收集歷史文化、自然資源、傳統(tǒng)故事等基礎(chǔ)資料，準(zhǔn)確了解村莊實(shí)際情況和村民需求，征求大部分戶主意見。另外適應(yīng)鄉(xiāng)村振興的農(nóng)民主體要求，建立基礎(chǔ)信息采集、規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)交流和干部群眾教育等長效機(jī)制，由中國美術(shù)學(xué)院提供技術(shù)支持的仙居鄉(xiāng)村振興學(xué)院，基地就設(shè)在白塔鎮(zhèn)高遷村，既是“一懂兩愛”農(nóng)村工作隊(duì)伍的培訓(xùn)基地，也是規(guī)劃專業(yè)師生了解農(nóng)業(yè)、認(rèn)識(shí)農(nóng)村、理解農(nóng)民、提升教學(xué)水平的實(shí)習(xí)基地。

3.3 從農(nóng)村建設(shè)向鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)轉(zhuǎn)化

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的升級版，鄉(xiāng)村規(guī)劃的目標(biāo)要錨定全面實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。指導(dǎo)新農(nóng)村建設(shè)的村莊規(guī)劃，著眼點(diǎn)在于“村容整潔”，圖文表達(dá)的重點(diǎn)是農(nóng)房布局和環(huán)境整治，規(guī)劃明確了農(nóng)房新建地塊和舊村改造導(dǎo)則，各級建設(shè)主管部門提供了體現(xiàn)地方民居風(fēng)格的戶型式樣圖供農(nóng)民選擇，有效地改變了農(nóng)村臟亂差等“落后”面貌，但受建設(shè)用地限制，也出現(xiàn)了“軍營式”“排排屋”等風(fēng)貌雷同現(xiàn)象。規(guī)劃繪制鄉(xiāng)村振興藍(lán)圖，就要立足城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展不充分的社會(huì)主要矛盾基本面，在社會(huì)主義新農(nóng)村物質(zhì)環(huán)境建設(shè)的基礎(chǔ)上，深入研究鄉(xiāng)村規(guī)劃的可持續(xù)目標(biāo)和系統(tǒng)性內(nèi)容，因地制因編制鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，發(fā)揮農(nóng)村現(xiàn)代化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“1+1>2”的整體效果[13]。

鑒于鄉(xiāng)村規(guī)劃的主要目標(biāo)不再局限于農(nóng)民建房管理，而是引導(dǎo)鄉(xiāng)村地區(qū)整體發(fā)展和特色產(chǎn)業(yè)復(fù)興，仙居縣在規(guī)劃分類編制的基礎(chǔ)上，針對現(xiàn)有各類特色村和未來規(guī)劃保留的一般村，分別編制兩份計(jì)劃文件，其中建設(shè)計(jì)劃圍繞鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可的規(guī)范化管理目標(biāo)，顯化農(nóng)民主體的合法利益和合理訴求內(nèi)容，主要針對近期村民建房需求和公共環(huán)境改善項(xiàng)目，提出建筑、環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施的整治措施和要求，預(yù)期比較明確，規(guī)劃剛性較強(qiáng)；而發(fā)展計(jì)劃圍繞產(chǎn)業(yè)興旺、生活富裕等鄉(xiāng)村振興總目標(biāo)，按照城鄉(xiāng)一體的公共利益和公共安全要求，依托鄉(xiāng)村與城市相比較的優(yōu)勢資源、生態(tài)環(huán)境和景觀條件，對接縣市域?qū)用娴某青l(xiāng)空間布局規(guī)劃和區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)布局，引導(dǎo)農(nóng)地流轉(zhuǎn)集中經(jīng)營，促進(jìn)小農(nóng)戶深入?yún)⑴c到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)，因?yàn)樾枰獏f(xié)調(diào)相鄰村莊或更大范圍鄉(xiāng)村地區(qū)一致行動(dòng)，所以更注重規(guī)劃的彈性。

3.4 從建設(shè)管控向多元治理的實(shí)施轉(zhuǎn)化

鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制邏輯和實(shí)施模式都要適應(yīng)鄉(xiāng)村地區(qū)從政府管控向多元共治的社會(huì)治理模式轉(zhuǎn)化。以往村莊規(guī)劃編制雖然強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村山水環(huán)境、村落格局、街巷肌理、建筑群落、公共空間的保護(hù)與更新，但通常只存于規(guī)劃文字表述或紙面效果表達(dá)，主要是因?yàn)槭芗w產(chǎn)權(quán)約束，公共配套和公共環(huán)境受益主體眾多，具體責(zé)任主體不明，村集體雖然是法定的規(guī)劃實(shí)施主體，但由于缺少必要的資金保障，常常力不從心。推動(dòng)和參與鄉(xiāng)村振興的主體眾多，包括黨和國家領(lǐng)導(dǎo)、政府部門、行業(yè)專家、企業(yè)家、村干部和村民，規(guī)劃編制要尊重農(nóng)民主體地位，規(guī)劃實(shí)施更要特別強(qiáng)調(diào)以農(nóng)民為核心，即以農(nóng)民的客觀需求為出發(fā)點(diǎn)，以滿足農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)意愿為衡量標(biāo)準(zhǔn)[14]，各種專業(yè)工作者應(yīng)當(dāng)是村民的協(xié)作者，提供的是陪伴式服務(wù)[15]。

面向農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的鄉(xiāng)村振興是國家意志與農(nóng)民愿望的有效疊加，通過規(guī)劃界定多元主體的行為邊界。仙居縣圍繞鄉(xiāng)村建設(shè)管控向多元主體治理的實(shí)施轉(zhuǎn)變，明確了鄉(xiāng)村規(guī)劃公共環(huán)境建設(shè)和公共服務(wù)設(shè)施配置的三張清單，其中公共配套建設(shè)清單包括村委會(huì)、老年活動(dòng)中心、文化大禮堂、幼兒園、公廁、垃圾箱、配電箱消防設(shè)施、自來水、污水處理池等物質(zhì)環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目等，由公共財(cái)政投資建設(shè)并維護(hù)；特色風(fēng)貌保護(hù)清單涉及古樹、水渠、池塘、井、驛道、石子路、文物古跡、宗祠建筑、傳統(tǒng)居民、傳統(tǒng)技藝等；綠化清單主要包括村落公園、入口景觀、溝渠水塘周邊和道路兩側(cè)等重要節(jié)點(diǎn)綠化，以及閑置用地綠化、庭院景觀改造等，根據(jù)產(chǎn)權(quán)特征明確費(fèi)用支出比例，具體建設(shè)維護(hù)內(nèi)容納入村規(guī)民約。

4 結(jié)語

自鄉(xiāng)、村規(guī)劃納入法定規(guī)劃體系以來，鄉(xiāng)村規(guī)劃的理念內(nèi)涵、編制體系、技術(shù)方法、實(shí)施評價(jià)等研究持續(xù)深化，但法定化與有效性難以兼顧依然是鄉(xiāng)村規(guī)劃管理的現(xiàn)實(shí)難題。研究發(fā)現(xiàn)：（1）傳統(tǒng)鄉(xiāng)村規(guī)劃基于行政管治的需要，從農(nóng)村“應(yīng)該是”什么樣的視角，規(guī)定了農(nóng)村建設(shè)的管控要求，農(nóng)民在規(guī)劃實(shí)施中通常處于被動(dòng)服從的弱勢地位；（2）保障農(nóng)民主體地位的鄉(xiāng)村規(guī)劃，必須擺脫鄉(xiāng)村規(guī)劃“應(yīng)該是”的城市思維約束，在農(nóng)村土地集體所有和基層農(nóng)民依法自治的制度框架下，從鄉(xiāng)村建設(shè)“實(shí)際要怎樣”的城鄉(xiāng)融合視角，建構(gòu)反映農(nóng)民主體訴求的規(guī)劃合意結(jié)構(gòu)；（3）雖然鄉(xiāng)村振興的主體是農(nóng)民，但政府引導(dǎo)與市場參與將發(fā)揮更積極的作用，尤其是宅基地面積固定與確權(quán)登記流轉(zhuǎn)、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展與農(nóng)民非農(nóng)化就業(yè)趨勢下的鄉(xiāng)村特色保護(hù)與風(fēng)貌延續(xù)保障機(jī)制，尚需深入的拆遷改造公共政策研究支持。

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