地方政府深化“放管服”改革探索與創(chuàng)新

摘要：深化“放管服”改革是關系到改革開放全局的重要內(nèi)容，201 3年以來， “放管服”改革取得了一定的成效，力促國家治理體現(xiàn)和治理能力現(xiàn)代化，但也還存在著一些尚未“改”到位的地方。本文通過分析“放管服”改革的重要意義，梳理南平市“放管服”改革的現(xiàn)狀和存在的問題，結合基層政府工作的實際，對下一步深化“放管服”改革提出對策和建議。

關鍵詞：深化改革; “放管服”;基層治理;轉(zhuǎn)變政府職能

十九大報告中明確指出，要轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權，創(chuàng)新監(jiān)管模式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設人民滿意的服務型政府，深化“放管服”改革就是轉(zhuǎn)變政府職能、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，也是激發(fā)社會發(fā)展活力、營造良好營商環(huán)境的有力抓手。

2013年以來，南平市認真貫徹落實上級決策部署，大力推動“放管服”改革，力促政府職能轉(zhuǎn)變，深化簡政放權，加強市場監(jiān)管，提升服務質(zhì)量，打造特色亮點，全市經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。但在“放管服”改革持續(xù)深入的過程中，也暴露了一些不足之處。當前，南平市正處于加快綠色發(fā)展推動高質(zhì)量發(fā)展落實趕超的重要歷史機遇期，必須以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，不忘初心、牢記使命，持續(xù)深入推進“放管服”改革。

一、“放管服”改革的內(nèi)涵

2015年5月12日，李克強總理在國務院推進簡政放權放管結合職能轉(zhuǎn)變電話電視會議上指出，“簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務”是當前改革的重要內(nèi)容，需要以壯士斷腕的勇氣推行?！胺殴芊备母镒鳛闋縿诱麄€行政體制改革的“牛鼻子”，其實質(zhì)就是要捋順政府與市場、政府與社會的關系，更大程度地激發(fā)市場的活力和社會的創(chuàng)造力。

“放管服”是簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務的簡稱，它包含了三個方面的內(nèi)容： “放”即簡政放權，降低準入門檻，把不該管的東西交還給市場;“管”即創(chuàng)新監(jiān)管，促進公平競爭，創(chuàng)造公平有序競爭的市場環(huán)境;“服”即高效服務，營造便利環(huán)境，踐行為人民服務的宗旨。

二、“放管服”改革的重要意義

黨的十八大、十九大報告把“放管服”擺在重要位置，作為關系到深化改革全局的重要環(huán)節(jié)，任務十分緊迫。改革開放以來，我國政府的職能不斷轉(zhuǎn)變，“重審批、輕監(jiān)管、弱服務”的現(xiàn)象不斷改善，“放管服”改革的深入推進轉(zhuǎn)變了過去群眾上門、層層審批的管理模式，政府為激發(fā)市場活力不斷改進服務方式、提升服務質(zhì)量，逐步把投資、生產(chǎn)、經(jīng)營的自主權還給市場主體，同時不斷加大對市場秩序的維護力度，承擔起應有的市場監(jiān)管職責，打造公平有序的市場環(huán)境，從而推動經(jīng)濟社會發(fā)展、增進社會公平正義。

（一）激發(fā)市場活力，增強內(nèi)生動力。“放管服”改革繼承和發(fā)展了十一屆三中全會以來改革開放的思路，是進一步完善社會主義市場經(jīng)濟體制的重要內(nèi)容，是近年來推進經(jīng)濟穩(wěn)中向好的有力措施，切實重塑了政府和市場的關系。2013年政府提出“簡政放權、放管結合”，2014年進一步強化“放管結合”，2015年又將“優(yōu)化服務”納入其中，最終形成了“放管服”全面推進、三管齊下的格局，改革成效逐步顯現(xiàn)。例如，2013年政府承諾五年內(nèi)國務院部門行政審批事項壓縮至三分之一，實際僅用兩年就實現(xiàn)了目標。與此同時，作為政府創(chuàng)新管理方式的一場革命，“放管服”推進全面深化改革目標的深入，有效帶動了市場價格、金融、財稅、社會事業(yè)等領域的改革。

（二）帶動創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，優(yōu)化經(jīng)濟結構?！胺殴芊备母?、大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新及“互聯(lián)網(wǎng)+”三者相互配合，進一步激發(fā)了社會主體和廣大群眾創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新、創(chuàng)造的動力，改變了原有的社會生產(chǎn)方式和人民生活方式，有力推進了新的技術、產(chǎn)業(yè)、業(yè)務的蓬勃發(fā)展。近年來，高新技術產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)穩(wěn)步增長，網(wǎng)購、物流等電商產(chǎn)業(yè)高速增長，現(xiàn)代服務業(yè)保持較快發(fā)展，規(guī)模持續(xù)擴大，成為國民經(jīng)濟第一產(chǎn)業(yè)，

其他許多傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)也在改造提升中煥發(fā)新的生機，總體來看，新舊動能轉(zhuǎn)換初現(xiàn)成效，經(jīng)濟結構持續(xù)優(yōu)化升級。

（三）貿(mào)易投資便利，擴大對外開放。改革與開放相輔相成，相互促進，改革的措施也是對外開放的手段，而開放又推動了改革，近年來“放管服”改革的發(fā)展也有力推動了我國營商環(huán)境的國際化、法制化和便利化水平，簡政放權成為國務院設立自貿(mào)試驗區(qū)的主要舉措。隨著11個自貿(mào)試驗區(qū)改革試點的不斷深入發(fā)展，伴隨著“證照分離”、“一照一碼”、負面清單管理等一批效果好、風險可控的制度創(chuàng)新措施出臺，許多辦事流程大大簡化，有效激發(fā)了市場活力。截止2018年，我國營商環(huán)境排名躍升至全球32位，成為營商環(huán)境改善幅度最大的經(jīng)濟體之一，我國利用外資規(guī)模的也穩(wěn)居世界前列，進一步培育了新的國際化競爭優(yōu)勢。

（四）推動職能轉(zhuǎn)變，提升治理水平。隨著“放管服”改革的深入推進，政府逐步把不該管的事項還給市場和社會，把生產(chǎn)、經(jīng)營和投資的自主權還給企業(yè)，過去長期存在的“重審批、輕監(jiān)管、弱服務”的現(xiàn)象得到轉(zhuǎn)變，政府管理理念、管理方式、管理手段和管理效率都在創(chuàng)新和進步，治理能力和治理水平得到提升，公平競爭的市場環(huán)境逐步形成。而隨著政府職能轉(zhuǎn)變，也從源頭上推動了政府工作人員工作方式的轉(zhuǎn)變，從源頭上減少了權力尋租的問題，“辦事難、辦事慢”、“多頭跑、來回跑”、“奇葩證明”等問題越來越少，群眾獲得感進一步增強，政府執(zhí)行力和公信力得到提升。

三、南平市“放管服”改革的現(xiàn)狀和存在的問題

近年來，南平市上下認真貫徹落實上級決策部署，全力推動“放管服”改革和政府職能轉(zhuǎn)變，在全省率先推行多項工作，力促經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：一是持續(xù)深化簡政放權。2013年以來，通過“減、放、并、轉(zhuǎn)”的方式，優(yōu)化調(diào)整市級行政審批與公共服務事項，梳理編制市縣鄉(xiāng)三級政府權責清單。市級行政審批事項精簡56. 6%、服務事項精簡34. 4%，前置審批事項精簡18%，中介服務事項精簡42%。二是持續(xù)加強市場監(jiān)管。率先實現(xiàn)“雙隨機一公開”監(jiān)管全覆蓋，建立減權放權監(jiān)管責任清單。探索實行工商、食藥監(jiān)、質(zhì)監(jiān)等多部門聯(lián)合抽查，著力構建大綜合行政執(zhí)法體系。三是持續(xù)提升服務質(zhì)量。率先推行“一窗受理、集成服務”改革，91. 45%的審批服務事項實現(xiàn)“一趟不用跑”和“最多跑一趟”。推行項目審批代辦服務，創(chuàng)新設立“優(yōu)惠政策兌現(xiàn)窗口”。四是持續(xù)打造特色亮點。率先建設五級一體的“互聯(lián)網(wǎng)+放管服”云平臺，創(chuàng)新建立“重點工作責任清單與問題清單督查平臺”和“互聯(lián)網(wǎng)+大督查”的“云督查”機制，著力打造“放管服+督查”的聯(lián)動體系。其中，“互聯(lián)網(wǎng)+放管服”云平臺建設得到省委書記和常務副省長批示肯定;“兩單”平臺獲“2018年中國政府信息化管理創(chuàng)新獎”。

五年多來，“放管服”改革陸續(xù)回應了過去人民群眾的痛點和難點問題，清除了一些阻礙改革發(fā)展的障礙，取得了顯著成效。但是新的發(fā)展趨勢和人民群眾的新期待對當前深化“放管服”改革提出了新的要求，進一步深化“放管服”改革還有一些亟待解決的問題。

權力下放不夠順暢。一是管理理念和手段落后。政府在運行過程中仍然沒有擺脫傳統(tǒng)的模式，管制太多，管得太死，不論是紅頭文件還是政策法規(guī)，對公民、法人、社會組織的行為的準入門檻仍進行過多的控制。二是基層政府和社會組織承接能力比較弱。一方面，由于工作力量不足、管理制度不健全、管理能力不高等原因，導致基層政府“接不住”，例如放松市場準入領域的入口之后，容易出現(xiàn)“一放就亂”的情況。

另一方面，由于基層社會組織發(fā)展緩慢，呈現(xiàn)出規(guī)模小、數(shù)量少、發(fā)育不成熟、能力有限的特點，也無法承接政府權力下放后的有關職能。三是法規(guī)、制度不統(tǒng)一，審批效率較低。由于

法制和政府運行機制以往的慣性，改革過程中，出現(xiàn)了法律法規(guī)和制度節(jié)奏不同、不相統(tǒng)一的情況，涉及改革的有關部門在溝通協(xié)調(diào)過程中常遇到法律和制度方面的障礙。例如，有的部門審批標準不統(tǒng)一，提交材料不一樣。又如，南平市行政服務大廳在改造過程中，經(jīng)過了幾次招投標才能完成，效率較低。此外，工程建設項目審批制度等改革成效尚不明顯，支撐改革的“多規(guī)合一…‘多評合一”等基礎性工作仍較薄弱，并聯(lián)審批面臨部門審批權限不同、層級不一致等難題。四是改革成果宣傳力度不足。改革成果的復制推廣仍是個短板，總結提煉、宣傳引導不夠，各個層級對成果的知曉率、認同感都不高，改革的影響力不足。

（一）綜合監(jiān)管不夠科學。一是投資核準領域。這是目前企業(yè)反映最強烈的問題之一，過去，企業(yè)投資一個項目，需要多個部門審批，有時需要蓋幾十上百個章。近年來，福建省針對這個問題進行改革，改完后很多投資核準的事項、權力下放到市縣。以省發(fā)改委為例，目前保留核準的事項是31項（2017年以前是幾百項），但是延伸到市級層面，投資的前置環(huán)節(jié)依然偏多。二是市場準入領域。福建省實行商事登記制度改革后，各領域的企業(yè)主體發(fā)展比較快，增量較大，但對基層群眾而言，想要申辦一個企業(yè)仍然有一些前置條件，門檻依然存在，對資本金、辦公場所等仍有一些要求，下一步還要著力在放寬門檻對同時把好質(zhì)量，把市場活力進一步激發(fā)出來。3.職業(yè)資格領域。2017年底，國家取消434項職業(yè)資格的認定。但就目前我市的實際情況來看.應聘各行各業(yè)各種崗位，還是要求應聘者要取證，包括資格證、專業(yè)技術職務證書等，導致從業(yè)人員仍花費較多的時間精力在獲取證書上，忽視了專業(yè)技術的鉆研，在一定程度上導致社會資源的浪費。

（二）服務水平有待提高

一是信息化水平滯后。互聯(lián)互通難、數(shù)據(jù)共享難、業(yè)務協(xié)同難的主要問題，全程網(wǎng)辦率仍不高。政務數(shù)據(jù)匯聚共享存在一定壁壘，部分國家、省級系統(tǒng)還未與市級網(wǎng)上審批系統(tǒng)對接，信息孤島及行政服務中心“二次錄入”情況仍然存在。部門之間的協(xié)同度、信息共享度不是很高，有些企業(yè)的基礎信息不能在各部門之間實現(xiàn)共享。2.推動網(wǎng)上審批服務滯后。一些已出臺的放權措施還沒有完全落地，審批服務便民化群眾獲得感不強，辦一件事跑多趟情況仍然存在;窗口辦理業(yè)務較多還是采取紙質(zhì)材料辦理，電子證照不全、調(diào)用時間長、共享應用率不高，有時還是需要重復提交證明材料;線上線下融合度不夠，部分高頻事項在特殊時段排隊時間過長等。例如，投資領域的審批環(huán)節(jié)雖然已經(jīng)大大壓縮，但審批的各種程序和環(huán)節(jié)等還是很多，網(wǎng)上審批時間還是比較長。

四、南平市深化“放管服”改革的對策

（一）深化簡政放權，進一步激發(fā)市場活力。一是進一步下放權力。結合新一輪機構改革的職能調(diào)整，進一步梳理行政許可事項，取消和下放一批行政許可事項。主動對接國家、省上最新的市場準入負面清單，清理清單之外審批事項，打破“玻璃門、彈簧門、旋轉(zhuǎn)門”，讓各類所有制企業(yè)公平競爭。二是降低準入門檻。進一步提高開辦企業(yè)的便利程度，按照“直接取消審批、審批改為備案、實行告知承諾、優(yōu)化準入服務”等方式對所有與開辦企業(yè)有關的行政審批的事項實行分類管理，改變“準入不準營”的現(xiàn)狀，著力推進企業(yè)開辦環(huán)節(jié)減少至“企業(yè)登記、刻制公章、申領發(fā)票”3個環(huán)節(jié)。三是推進“并聯(lián)審批”。著力整治“管卡壓”、“推繞拖”等問題，進一步革除一些變相審批，聚焦企業(yè)和群眾反映比較集中的共性問題，通過開展督查持續(xù)推進企業(yè)開辦、施工許可、不動產(chǎn)登記、納稅等關鍵環(huán)節(jié)和重點領域的簡政減費。大力借鑒廈門“一家牽頭、并聯(lián)審批、限時辦結”的試點經(jīng)驗，完善“一口受理、同步審批、限時辦結、信息共享”并聯(lián)審批機制，在更大范圍實施以“事前承諾+事后檢查”為核心的新的審批方式。

（二）創(chuàng)新監(jiān)管機制，進一步優(yōu)化競爭環(huán)境。一是實行全程監(jiān)督。建立完善線上平臺監(jiān)察、線下“大督查”、市民“隨手拍”三位一體的督查機制，對各項“放管服”落實情況進行全程監(jiān)督，促進公平競爭、優(yōu)勝劣汰。二是推進聯(lián)合監(jiān)管。深入推進“雙隨機、一公開”跨部門監(jiān)管的制度化和常態(tài)化，建立“雙隨機一公開”督查通報制度，科學設置抽查指標，智能跟蹤辦理情況，以“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”的模式推進監(jiān)管平臺建設，著力實現(xiàn)跨越地域、層級、部門的協(xié)同聯(lián)動監(jiān)管。三是強化信用監(jiān)管。健全新型監(jiān)管機制，推行以“雙隨機一公開”監(jiān)管為主要手段、重點監(jiān)管為補充措施、信用監(jiān)管為基礎的模式，著力構建以信用承諾、信息公示、聯(lián)合獎懲為主要內(nèi)容的信用監(jiān)管體系，落實統(tǒng)一社會信用代碼和“雙公示”制度。完善“紅黑名單”制度，切實將無故拖欠賬款的失信主體依法納入“黑名單”。

（三）優(yōu)化政府服務，進一步提升便民程度。一是優(yōu)化“一站式”功能。對全市各級行政服務大廳“一站式”功能進行優(yōu)化升級，進一步推行“一枚印章管審批”的模式，推動相對集中的行政許可權改革試點。二是整合網(wǎng)絡平臺。深入推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”，大力推動跨越地區(qū)、部門、層級的信息數(shù)據(jù)開放和數(shù)據(jù)共享。結合現(xiàn)有的政務平臺，進一步集成“放管服+云督查”的政務信息系統(tǒng)，完善“兩云”“四庫”“多應用”的網(wǎng)上服務體系，面向各行業(yè)主體提供一網(wǎng)式服務。三是深化“四級四同”。在《政府部門權責清單管理規(guī)范》、《政府部門“雙隨機一公開”抽查工作規(guī)范》、《政務服務一網(wǎng)通辦窗口集成服務規(guī)范》和《政務服務一網(wǎng)通辦平臺建設》等規(guī)范通過省地方標準審定的基礎上，進一步推進行政審批標準化，推動省、市、縣、鄉(xiāng)審批服務事項“四級四同”，促進政務數(shù)據(jù)共享互通。

（四）完善平臺功能，進一步拓寬督查領域。一是優(yōu)化平臺功能。對現(xiàn)有的“兩單”平臺進行改造升級，打造個性化的功能服務模塊。例如，根據(jù)線上任務的反饋速度、獎懲記錄等數(shù)據(jù)，對各部門的工作績效進行分析，通過數(shù)據(jù)進行“畫像”，從而為各部門的工作成效打分。二是拓寬應用范圍。將“兩單”平臺的應用范圍擴大覆蓋至縣、鄉(xiāng)兩級，構建市、縣、鄉(xiāng)一體運作、三級聯(lián)動的格局。三是有效挖掘數(shù)據(jù)。通過對“兩單”平臺收集的數(shù)據(jù)資源進行挖掘，對各類超期件、退回件以及政府工作任務進行匯總統(tǒng)計、綜合分析，探索從工作重點、工作變化趨勢的變化等進行分析，進一步推動科學決策。四是增加服務供給。加強“兩單”平臺與現(xiàn)有民生服務平臺的資源整合，聚焦民生需要，大力推進平臺辦事、移動支付等便民服務。充分發(fā)揮社區(qū)作用，推進老舊小區(qū)改造，發(fā)展家政、托幼養(yǎng)老、助餐助潔等服務，把社區(qū)服務、公共服務和社會力量的多元投入與市場化運作相結合，提高居民生活質(zhì)量。積極推進“互聯(lián)網(wǎng)十醫(yī)療、教育”等新興模式，讓基層和偏遠地區(qū)的群眾能夠享受到優(yōu)質(zhì)的公共服務。

（五）深化督考結合，進一步鞏固改革成效。一是強化激勵。深化“放管服+云督查”機制的結果運用，將平臺考評激勵和干部考察、容錯糾錯、會計審計等制度相結合，將督查結果與績效考評、評先評優(yōu)、選拔任用等工作相掛鉤，進一步提高干部服務發(fā)展的主動性和自覺性，構建“清”“親”政商關系。二是切實追責。對執(zhí)行“放管服”規(guī)定不力、落實改革舉措“推繞

拖”的現(xiàn)象的嚴肅問責。通過明察暗訪、舉報監(jiān)督相結合等方式，對各級各部門落實責任、自查自糾、責任追究等情況進行全面檢查;建立抽查機制，對問題清單、整改清單、整改報告等落實情況開展抽查;建立交叉互查機制，市直各責任部門對各自負責工作的自查自糾情況進行交叉檢查，根據(jù)檢查結果，對工作推進不力、清理發(fā)現(xiàn)問題不到位的部門印發(fā)整改意見書。三是科學評估。積極探索引入第三方評估機制，構建營商環(huán)境社會化評價體系，按照國務院的要求選取企業(yè)開辦、施工許可、不動產(chǎn)登記等指標作為評價體系的主要組成部分，對標先進地區(qū)，借鑒已經(jīng)踐行的辦法和成功經(jīng)驗，結合我市實際，增設市場主體增加情況、政府誠信、典型案例辦理等內(nèi)容，真正讓群眾成為改革的監(jiān)督者、推動者、受益者。

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作者簡介：

李愛珍（1963—），女，福建建甌人，副教授，主要從事行政管理方面的研究。