陳瀟怡 趙團(tuán)結(jié)

【摘要】PPP項(xiàng)目的獨(dú)特性、多樣性及復(fù)雜性使得項(xiàng)目管理難度較大，運(yùn)用信息化管理系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)對項(xiàng)目全生命周期的高效管理是有效途徑?；诖?，首先，分析PPP項(xiàng)目信息化管理的共性;然后，以來鳳智慧城市項(xiàng)目為例，分析其信息化管理的個(gè)性;最后，在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建滿足共性和個(gè)性管理需求的項(xiàng)目信息化管理系統(tǒng)整體框架和功能結(jié)構(gòu)模型。

【關(guān)鍵詞】PPP;項(xiàng)目管理;信息化管理系統(tǒng);全生命周期;共性;個(gè)性

【中圖分類號】F293 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號】1004-0994（2019）05-0125-6

一、引言

PPP（Public-Private Partnership，政府和社會(huì)資本合作）模式是指采用政府和社會(huì)資本合作模式來提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，在受到資源約束的前提下在一定期限內(nèi)完成有限任務(wù)。PPP模式有利于提升公共產(chǎn)品或服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，緩解財(cái)政壓力，充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，是公共服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)新。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2018年12月，PPP項(xiàng)目數(shù)量總計(jì)8654個(gè)，涉及總投資為13.20萬億元?？梢?，其己成為促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要方式。PPP項(xiàng)目涉及公共基礎(chǔ)設(shè)施、節(jié)能環(huán)保、市政公用事業(yè)等多個(gè)領(lǐng)域，項(xiàng)目投資額大，實(shí)施周期長，涉及利益主體多，實(shí)施的成效對社會(huì)影響大。因此，如何對PPP項(xiàng)目進(jìn)行有效管理以實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目的既定目標(biāo)，成為理論界和實(shí)務(wù)界重點(diǎn)關(guān)注的問題。

2017年9月，財(cái)政部發(fā)布《管理會(huì)計(jì)應(yīng)用指引第502號——項(xiàng)目管理》（簡稱“502號指引”）和《管理會(huì)計(jì)應(yīng)用指引第802號——管理會(huì)計(jì)信息模塊）}（簡稱“802號指引”），為項(xiàng)目管理信息化提供了指引。這兩項(xiàng)指引要求在信息化過程中，企業(yè)要有效整合業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)，以便對項(xiàng)目進(jìn)行及時(shí)管控。這兩項(xiàng)指引也為PPP項(xiàng)目的信息化管理提供了指導(dǎo)框架。但在實(shí)務(wù)中，PPP項(xiàng)目本身的獨(dú)特性、多樣性及復(fù)雜性使得項(xiàng)目管理難度加大，如何構(gòu)建PPP項(xiàng)目信息化管理系統(tǒng)，以實(shí)現(xiàn)對項(xiàng)目全生命周期的高效管理，是實(shí)務(wù)界亟待解決的問題。

湖北省來鳳縣智慧城市項(xiàng)目于2017年5月啟動(dòng)，2017年10月當(dāng)?shù)卣蜕鐣?huì)資本方簽訂PPP項(xiàng)目合同，2018年2月該項(xiàng)目入選財(cái)政部第四批PPP示范項(xiàng)目。項(xiàng)目建設(shè)總投資為112081.14萬元，合作期限為20年，政府和社會(huì)資本方采用BOT（建設(shè)一運(yùn)營一移交）合作方式，回報(bào)機(jī)制為可行性缺口補(bǔ)助。項(xiàng)目的主要建設(shè)內(nèi)容為：開展四個(gè)基礎(chǔ)建設(shè)，即“一核一網(wǎng)一芯一平臺(tái)”，“一核”為互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)中心，“一網(wǎng)”為全域感知網(wǎng)絡(luò)，“一芯”為智慧城市運(yùn)營管理中心，“一平臺(tái)”為信息共享平臺(tái);支撐四個(gè)領(lǐng)域應(yīng)用，即政府治理（智慧城管、公共安全、交通、環(huán)保等）、民生服務(wù)（醫(yī)療、養(yǎng)老、城市一卡通、公眾服務(wù)等）、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)（旅游、農(nóng)業(yè)、物流、電商等）、特色創(chuàng)新（提供云計(jì)算服務(wù)、大數(shù)據(jù)資源、備災(zāi)中心等）。該項(xiàng)目采用PPP模式[1]，不但可以高效、合理地利用地方財(cái)政支出，發(fā)揮社會(huì)資本方的技術(shù)和管理優(yōu)勢，而且有利于提升項(xiàng)目所在地的智慧城市建設(shè)水平。

二、PPP項(xiàng)目管理特點(diǎn)與信息化管理系統(tǒng)構(gòu)建

502號指引將項(xiàng)目管理過程分解為可行性研究、項(xiàng)目立項(xiàng)、項(xiàng)目計(jì)劃、項(xiàng)目實(shí)施、項(xiàng)目驗(yàn)收和項(xiàng)目后評價(jià)六個(gè)階段，概括了一般項(xiàng)目所包括的基本程序。802號指引第七章第三十六條項(xiàng)目管理模塊，要求實(shí)現(xiàn)對投資項(xiàng)目的系統(tǒng)化管理過程，一般包括項(xiàng)目設(shè)置、項(xiàng)目計(jì)劃與預(yù)算、項(xiàng)目執(zhí)行、項(xiàng)目結(jié)算與關(guān)閉、項(xiàng)目報(bào)告與項(xiàng)目后審計(jì)等功能。即要求項(xiàng)目管理信息系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)對項(xiàng)目全生命周期的管理，從項(xiàng)目啟動(dòng)到完成所經(jīng)歷的一系列階段，它為企業(yè)一般投資項(xiàng)目的信息化管理提供了一個(gè)基本框架。然而，一套項(xiàng)目管理軟件的研發(fā)和運(yùn)行是一個(gè)組織的管理模式、管理制度、管理方法、管理對象、業(yè)務(wù)流程的計(jì)算機(jī)程序化，個(gè)性化很強(qiáng)，涉及的因素很多。加之PPP項(xiàng)目與企業(yè)的一般投資項(xiàng)目管理不同，目前市場上針對PPP項(xiàng)目的管理軟件很少，項(xiàng)目公司需結(jié)合實(shí)際明確提出自己的需求，自行或委托軟件開發(fā)商進(jìn)行必要的二次開發(fā)。因此，需要對PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)和運(yùn)作流程進(jìn)行深入分析，以降低項(xiàng)目信息化管理系統(tǒng)開發(fā)失敗的風(fēng)險(xiǎn)。

（一）PPP項(xiàng)目管理特點(diǎn)

1.項(xiàng)目運(yùn)作管理流程的重點(diǎn)在項(xiàng)目執(zhí)行和項(xiàng)目移交階段。財(cái)政部將開展PPP項(xiàng)目的運(yùn)作流程分為五個(gè)階段十九個(gè)步驟，如圖1所示。

PPP項(xiàng)目信息化管理系統(tǒng)要能實(shí)現(xiàn)對項(xiàng)目全生命周期五個(gè)階段十九個(gè)步驟的管理要求，可以將項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購前三個(gè)階段的管理歸屬到項(xiàng)目前期（或文檔資料）管理范疇，只有簽署了PPP項(xiàng)目合同后才標(biāo)志項(xiàng)目正式成立，因此項(xiàng)目執(zhí)行和項(xiàng)目移交階段才是PPP項(xiàng)目管理軟件研發(fā)的重點(diǎn)。

2.不同的項(xiàng)目結(jié)構(gòu)和合作方式有不同的全生命周期管理需求。PPP項(xiàng)目廣泛分布在交通設(shè)施、教育、醫(yī)療、節(jié)能環(huán)保、保障性住房、市政公用事業(yè)等領(lǐng)域，每一個(gè)項(xiàng)目都會(huì)根據(jù)實(shí)施環(huán)境的不同而有不同的目標(biāo)和管理需求。另外，每個(gè)項(xiàng)目的運(yùn)作流程和績效評價(jià)方式會(huì)因政府與社會(huì)資本合作方式的不同而有所區(qū)別，這是與企業(yè)一般投資項(xiàng)目管理不同的。政府與社會(huì)資本合作方式的類型有BOT（建設(shè)—運(yùn)營—移交）、BTO（建設(shè)—移交—運(yùn)營）、BOO（建設(shè)—擁有—運(yùn)營）、區(qū)域特許經(jīng)營（Concession）等多種方式及其組合。

項(xiàng)目的獨(dú)特性和多樣性提高了項(xiàng)目管理軟件的研發(fā)成本和商品化程度。為便于描述，將PPP項(xiàng)目分成單個(gè)項(xiàng)目結(jié)構(gòu)和多子項(xiàng)目結(jié)構(gòu)，以在現(xiàn)有項(xiàng)目管理軟件的基礎(chǔ)上進(jìn)行二次開發(fā)，降低研發(fā)成本。如高速公路建設(shè)、污水處理這類項(xiàng)目屬于單個(gè)項(xiàng)目結(jié)構(gòu)，項(xiàng)目公司可以自行設(shè)計(jì)和施工，也可以通過招投標(biāo)方式委托施工，項(xiàng)目管理軟件可以在施工（或污水）企業(yè)管理軟件的基礎(chǔ)上進(jìn)行二次開發(fā)，也便于實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)財(cái)務(wù)一體化的管理。來鳳智慧城市項(xiàng)目則屬于多子項(xiàng)目結(jié)構(gòu)（或項(xiàng)目組合），對于項(xiàng)目公司來說，實(shí)際上是要對一個(gè)又一個(gè)的子項(xiàng)目進(jìn)行投資管理。多子項(xiàng)目結(jié)構(gòu)涉及的主體和業(yè)務(wù)類型較多，流程不統(tǒng)一，項(xiàng)目管理軟件要實(shí)現(xiàn)全主體、全業(yè)務(wù)、全流程的業(yè)務(wù)財(cái)務(wù)一體化管理難度大，研發(fā)成本高。因此，軟件開發(fā)商可以根據(jù)PPP項(xiàng)目的結(jié)構(gòu)和合作方式進(jìn)行分類，以便研發(fā)不同類別的PPP項(xiàng)目管理軟件架構(gòu)和功能模塊，滿足不同類別PPP項(xiàng)目管理的需求并將其商品化。

3.項(xiàng)目公司與PPP項(xiàng)目共生存。從圖1可以看到：項(xiàng)目執(zhí)行的第一步是成立項(xiàng)目公司。與一般公司成立的目的不同，項(xiàng)目公司成立有它特有的使命：在資源約束的前提下按期保質(zhì)完成PPP項(xiàng)目的既定目標(biāo)。即項(xiàng)目公司是為PPP項(xiàng)目而成立的，隨著項(xiàng)目生命周期的結(jié)束而退出歷史舞臺(tái)。項(xiàng)目公司作為PPP項(xiàng)目落地的關(guān)鍵組織管理者，擔(dān)負(fù)著融資、實(shí)施、運(yùn)營和移交的具體工作，同時(shí)還承擔(dān)著項(xiàng)目安全、環(huán)境保護(hù)和繳納稅款等社會(huì)職責(zé)。項(xiàng)目公司作為聯(lián)系政府方和社會(huì)資本方的資本媒介，還要保障各方合理的資本回報(bào)。由此，項(xiàng)目公司更為關(guān)注項(xiàng)目的合法合規(guī)、高效實(shí)施和運(yùn)營，而項(xiàng)目信息化管理系統(tǒng)是實(shí)現(xiàn)規(guī)范、高效管理的最有效的途徑和手段[2]。

4.項(xiàng)目文檔資料類型多、數(shù)量多、來源廣、使用主體多。從圖1還可以看到：PPP項(xiàng)目的前三個(gè)階段產(chǎn)生了大量各種類型的文檔資料，包括PPP項(xiàng)目發(fā)起、審批、立項(xiàng)的各類文件、會(huì)議紀(jì)要，國家發(fā)展改革委員會(huì)關(guān)于PPP項(xiàng)目的審批政策，財(cái)政部有關(guān)文件，地方政府的預(yù)算，項(xiàng)目準(zhǔn)備階段的實(shí)施方案文檔和項(xiàng)目采購階段的招投標(biāo)文檔資料，項(xiàng)目成交通知書，以及項(xiàng)目合同等。這些文檔資料來源于政府部門、采購代理機(jī)構(gòu)、投標(biāo)單位等，是項(xiàng)目執(zhí)行和項(xiàng)目移交階段實(shí)施和運(yùn)作的依據(jù)?？梢詫⑦@三個(gè)階段的文檔資料歸納為項(xiàng)目前期文檔管理。隨著項(xiàng)目的展開，子項(xiàng)目的立項(xiàng)、設(shè)計(jì)、分包、施工、監(jiān)理、驗(yàn)收等環(huán)節(jié)將產(chǎn)生大量的文檔資料，包含文字、圖表等各種類型;同時(shí)，系統(tǒng)將生成各種項(xiàng)目管理報(bào)告、成本分析報(bào)告、項(xiàng)目進(jìn)度報(bào)告、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警報(bào)告等;項(xiàng)目移交階段將產(chǎn)生項(xiàng)目測試清單、資產(chǎn)明細(xì)等文檔資料。項(xiàng)目參與的主體多，政府、社會(huì)資本方、項(xiàng)目公司、施工方、監(jiān)理單位、金融機(jī)構(gòu)、審計(jì)部門等都需要實(shí)時(shí)查閱和下載相關(guān)文檔資料[3]。

（二）PPP項(xiàng)目信息化管理系統(tǒng)構(gòu)建

按照PPP項(xiàng)目全生命周期的管理需求，項(xiàng)目信息化管理系統(tǒng)的構(gòu)建有以下主要特征。

1.平臺(tái)化。所謂平臺(tái)化就是去中心化，即通過項(xiàng)目信息化管理平臺(tái)，讓項(xiàng)目利益相關(guān)方（包括政府，社會(huì)資本方，項(xiàng)目公司，設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、審計(jì)等單位）共享相關(guān)的信息和文檔資料，更好地協(xié)同工作，提高工作效率。平臺(tái)需要具備開放接口，以便與其他相關(guān)平臺(tái)對接，實(shí)現(xiàn)信息資源共享，進(jìn)行大數(shù)據(jù)分析。財(cái)政部全國PPP綜合信息平臺(tái)的搭建提高了項(xiàng)目的透明度，項(xiàng)目庫的信息為社會(huì)資本方和金融機(jī)構(gòu)提供了輔助決策功能，相關(guān)機(jī)構(gòu)可以將其作為參考條件，做進(jìn)一步的合規(guī)審查和商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)判斷。當(dāng)然，項(xiàng)目信息化管理平臺(tái)需要具備人員權(quán)限管理的功能，這可以通過分級授權(quán)來實(shí)現(xiàn)。

2.數(shù)字化。數(shù)字化即標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化。PPP項(xiàng)目周期長，運(yùn)作流程中的每一個(gè)步驟都有相應(yīng)的規(guī)則，前一流程的結(jié)果將作為后續(xù)流程的輸入。不同的項(xiàng)目類型和不同的項(xiàng)目合作方式，其具體的業(yè)務(wù)流程和規(guī)則也不同，對于多子項(xiàng)目結(jié)構(gòu)，其業(yè)務(wù)流程和規(guī)則涉足的領(lǐng)域多且更加復(fù)雜。另外，隨著項(xiàng)目的實(shí)施，將產(chǎn)生設(shè)計(jì)、采購、施工、進(jìn)度、質(zhì)量、安全等一系列文檔資料，如設(shè)計(jì)圖、采購招投標(biāo)文件、子項(xiàng)目合同、施工圖、項(xiàng)目進(jìn)度報(bào)表等。文檔資料的類型也各異，有結(jié)構(gòu)化的，也有非結(jié)構(gòu)化的。PPP項(xiàng)目信息化管理平臺(tái)要從相關(guān)政策、業(yè)務(wù)規(guī)則、相關(guān)文檔資料方面為項(xiàng)目各利益主體提供全方位的服務(wù)，必須將基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)規(guī)則和業(yè)務(wù)流程、文檔資料數(shù)字化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，以便于項(xiàng)目各相關(guān)方協(xié)調(diào)管理，提高項(xiàng)目管理效率。

3.集成化。集成化主要是指項(xiàng)目公司的管理信息系統(tǒng)各模塊要無縫集成，消除“信息孤島”，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)財(cái)務(wù)一體化管理。802號指引第七章投資管理模塊明確要求：投資管理模塊應(yīng)與項(xiàng)目管理模塊、預(yù)算管理模塊、成本管理模塊、資產(chǎn)管理模塊等進(jìn)行有效的集成和數(shù)據(jù)共享。對于信息系統(tǒng)集成，項(xiàng)目公司具有一般公司無法比擬的優(yōu)勢：其一是項(xiàng)目公司成立的目標(biāo)和任務(wù)是既定和明確的，其專為投資項(xiàng)目管理服務(wù);其二是項(xiàng)目公司與PPP項(xiàng)目共生存，新成立的項(xiàng)目公司從無開始，不存在已有的“信息孤島”，項(xiàng)目管理信息系統(tǒng)是根據(jù)公司的管理需求進(jìn)行設(shè)計(jì)和開發(fā)的，研發(fā)的起點(diǎn)就可以基于業(yè)務(wù)財(cái)務(wù)一體化。

4.系統(tǒng)化。802號指引第七章投資管理模塊明確要求實(shí)現(xiàn)對投資項(xiàng)目的系統(tǒng)化管理。從整體上看，系統(tǒng)化管理是要實(shí)現(xiàn)對PPP項(xiàng)目全生命周期的管理;從運(yùn)作流程上看，系統(tǒng)化管理是對每一個(gè)步驟的一系列項(xiàng)目活動(dòng)的管理，或?qū)γ總€(gè)項(xiàng)目階段一組具有邏輯關(guān)系的項(xiàng)目活動(dòng)集的管理。例如，圖1中的“資產(chǎn)交割”可以進(jìn)一步分解成資產(chǎn)清單一資產(chǎn)檔案一資產(chǎn)運(yùn)營一資產(chǎn)移交的系統(tǒng)化管理過程。系統(tǒng)化管理要求理順項(xiàng)目全生命周期中每一個(gè)步驟的具體業(yè)務(wù)流程、業(yè)務(wù)規(guī)則、業(yè)務(wù)與財(cái)務(wù)的對接點(diǎn)、控制節(jié)點(diǎn)等，是將項(xiàng)目的進(jìn)度管控、成本管控、質(zhì)量管控、風(fēng)險(xiǎn)管控等融入每一步驟的一系列項(xiàng)目管理活動(dòng)。

三、項(xiàng)目信息化管理平臺(tái)的構(gòu)建：以來鳳智慧城市項(xiàng)目為例

來鳳智慧城市項(xiàng)目在簽署PPP項(xiàng)目合同后即成立了項(xiàng)目公司（來鳳大智物云產(chǎn)業(yè)發(fā)展有限公司），為了保證其高效運(yùn)行，項(xiàng)目公司按照現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)，建立了規(guī)范的股東會(huì)、董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)，并且明確了議事規(guī)則。為管理好項(xiàng)目，保證項(xiàng)目規(guī)范、高效運(yùn)行，達(dá)到項(xiàng)目既定目標(biāo)，公司成立后即決定應(yīng)用項(xiàng)目管理信息系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目全生命周期的管理。2018年年初，公司與浪潮軟件合作共同開發(fā)適合來鳳智慧城市項(xiàng)目的信息化管理系統(tǒng)。

（一）系統(tǒng)特征分析

來鳳智慧城市項(xiàng)目除了具備以上PPP項(xiàng)目共性，還具有以下主要特點(diǎn)：

1.多項(xiàng)目管理結(jié)構(gòu)的單項(xiàng)目全生命周期管理。來鳳智慧城市項(xiàng)目是一個(gè)多子項(xiàng)目結(jié)構(gòu)，包括四個(gè)大的子項(xiàng)目，即“一核一網(wǎng)一芯一平臺(tái)”的基礎(chǔ)建設(shè)管理，建設(shè)期為5年;同時(shí)包含這四個(gè)子項(xiàng)目的運(yùn)營管理，運(yùn)營期為15年。這四個(gè)子項(xiàng)目的基礎(chǔ)建設(shè)的內(nèi)容和重點(diǎn)是不同的：互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)中心的土建工程、計(jì)算機(jī)房等;智慧城市運(yùn)營管理中心的軟件系統(tǒng)等;全域感知網(wǎng)中的視頻監(jiān)控系統(tǒng)、交通感知系統(tǒng)、多維數(shù)據(jù)感知系統(tǒng)等;信息共享平臺(tái)的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、數(shù)據(jù)庫建設(shè)等。四個(gè)子項(xiàng)目的運(yùn)營內(nèi)容也不同，每一個(gè)子項(xiàng)目又分成多個(gè)孫子項(xiàng)目運(yùn)營管理，例如產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)分成旅游、農(nóng)業(yè)、電商、物流等。由此，來鳳智慧城市項(xiàng)目信息化管理系統(tǒng)需要實(shí)現(xiàn)多項(xiàng)目管理結(jié)構(gòu)的單項(xiàng)目全生命周期管理，分別逐層梳理四大子項(xiàng)目的建設(shè)一運(yùn)營一移交運(yùn)作流程，分離出共性的和個(gè)性的管理流程，以便于實(shí)現(xiàn)對整個(gè)項(xiàng)目的全生命周期管理。

2.以項(xiàng)目關(guān)鍵字為ID的子項(xiàng)目投資管理。對于項(xiàng)目公司來說，實(shí)現(xiàn)多項(xiàng)目管理結(jié)構(gòu)的單項(xiàng)目全生命周期管理實(shí)際上是要進(jìn)一步對每個(gè)子項(xiàng)目進(jìn)行投資管理。來鳳智慧城市項(xiàng)目的每一個(gè)子項(xiàng)目都有其總投資預(yù)算、年度投資計(jì)劃、進(jìn)度控制、質(zhì)量控制、成本控制、風(fēng)險(xiǎn)控制、績效考核的標(biāo)準(zhǔn)等。項(xiàng)目管理信息系統(tǒng)需要設(shè)置“立項(xiàng)管理”模塊實(shí)現(xiàn)對多項(xiàng)目的管理，同時(shí)設(shè)置項(xiàng)目關(guān)鍵字（項(xiàng)目編號）作為每個(gè)項(xiàng)目的唯一標(biāo)識(shí)（ID）。每一個(gè)子項(xiàng)目又有孫子項(xiàng)目或重孫項(xiàng)目，所以項(xiàng)目關(guān)鍵字的編號要設(shè)計(jì)成多層次結(jié)構(gòu)，方便系統(tǒng)往下跟蹤其下一級孫子項(xiàng)目或重孫項(xiàng)目，或往上追溯其父項(xiàng)目或祖父項(xiàng)目的相關(guān)信息，以及進(jìn)行相關(guān)統(tǒng)計(jì)分析。

3.以子項(xiàng)目合同為起點(diǎn)的風(fēng)險(xiǎn)控制管理。PPP項(xiàng)目涉及的風(fēng)險(xiǎn)類型很多，包括政策法律風(fēng)險(xiǎn)、市場風(fēng)險(xiǎn)、融資風(fēng)險(xiǎn)、建造風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)等。依據(jù)財(cái)金[2014]113號文件，原則上：項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、財(cái)務(wù)和運(yùn)營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本方承擔(dān);政策、法律等政治風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān);不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會(huì)資本方合理共擔(dān)。來鳳智慧城市項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)防范已進(jìn)入設(shè)計(jì)、建造和運(yùn)營階段，而合同是各方業(yè)務(wù)開展的起點(diǎn)，也是風(fēng)險(xiǎn)管理的基礎(chǔ)。因此，項(xiàng)目管理信息系統(tǒng)需要設(shè)置“合同管理”模塊，實(shí)現(xiàn)對項(xiàng)目執(zhí)行和項(xiàng)目移交階段各類合同的規(guī)范管理。合同文本要結(jié)合財(cái)政部、發(fā)改委等相關(guān)部門對PPP項(xiàng)目管理的要求，符合國家現(xiàn)行規(guī)定，還可參考國際項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)，以避免合同簽署不當(dāng)帶來的風(fēng)險(xiǎn)。每一份合同文本要與項(xiàng)目編號（關(guān)鍵字）相關(guān)聯(lián)，并歸入項(xiàng)目管理信息系統(tǒng)的文檔資料庫;同時(shí)，可以充分利用合同文本中的關(guān)鍵信息輔助管理者對項(xiàng)目的融資、投資、進(jìn)度、成本等進(jìn)行及時(shí)的風(fēng)險(xiǎn)管控。例如，從合同文本中摘取出“合同預(yù)算總額”“付款時(shí)間與金額”“項(xiàng)目完工時(shí)間”等關(guān)鍵信息，在適當(dāng)?shù)臅r(shí)間通過顯示屏自動(dòng)推送，以作為一種風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的方式實(shí)時(shí)提醒管理者密切關(guān)注可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)，便于檢查相應(yīng)工作進(jìn)展，擬定應(yīng)急措施，將風(fēng)險(xiǎn)的影響降至可以容忍的程度。

4.以資產(chǎn)采購業(yè)務(wù)為主線的業(yè)務(wù)財(cái)務(wù)一體化管理。項(xiàng)目公司與制造企業(yè)不同，其主要業(yè)務(wù)是對項(xiàng)目融資、投資、預(yù)算、進(jìn)度、成本、質(zhì)量、安全、風(fēng)險(xiǎn)、資產(chǎn)等進(jìn)行管理。來鳳智慧城市項(xiàng)目涉足的建設(shè)類型多、領(lǐng)域廣，項(xiàng)目公司適合采用招投標(biāo)方式及分包方式對子項(xiàng)目進(jìn)行管理（如互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)中心的土建工程、計(jì)算機(jī)房的建設(shè)工程等），這樣可以減少項(xiàng)目公司的管理成本[4]。從項(xiàng)目公司的主要業(yè)務(wù)流程來分析，建設(shè)期內(nèi)觸發(fā)業(yè)務(wù)財(cái)務(wù)一體化的主要業(yè)務(wù)是各類資產(chǎn)的采購（如互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)中心的計(jì)算機(jī)群、全域感知網(wǎng)中的視頻監(jiān)控系統(tǒng)等）以及竣工驗(yàn)收的資產(chǎn)等;運(yùn)營期內(nèi)觸發(fā)業(yè)務(wù)財(cái)務(wù)一體化的主要業(yè)務(wù)活動(dòng)有資產(chǎn)移交、各類收入（含財(cái)政可行性缺口補(bǔ)助）、更新改造投資、運(yùn)營維護(hù)等。因此，可以從各類資產(chǎn)采購申請和招投標(biāo)開始，以采購合同、子項(xiàng)目竣工驗(yàn)收文件等為業(yè)務(wù)依據(jù)，梳理業(yè)務(wù)財(cái)務(wù)一體化流程，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)財(cái)務(wù)一體化管理。

（二）信息化管理系統(tǒng)整體框架與功能結(jié)構(gòu)

來鳳智慧城市項(xiàng)目信息化管理系統(tǒng)需要具備平臺(tái)化、數(shù)字化、集成化、系統(tǒng)化特征，同時(shí)滿足多項(xiàng)目管理結(jié)構(gòu)的單項(xiàng)目全生命周期管理需求。由于項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營時(shí)間長達(dá)20年，信息化管理系統(tǒng)的整體架構(gòu)應(yīng)采用組件化的設(shè)計(jì)方案，提供靈活、易于擴(kuò)充的軟件功能模塊接口，可動(dòng)態(tài)設(shè)置業(yè)務(wù)流，以適應(yīng)項(xiàng)目運(yùn)營以及移交后由于管理制度、機(jī)構(gòu)設(shè)置、業(yè)務(wù)流程和管理要求發(fā)生變化而導(dǎo)致的業(yè)務(wù)重組，與項(xiàng)目未來目標(biāo)的發(fā)展同步。由此，信息化管理系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)以多項(xiàng)目管理為對象，以項(xiàng)目過程管理為主線，實(shí)現(xiàn)多項(xiàng)目、多角色、多層級、多業(yè)務(wù)集成的全生命周期管理的一體化管理工作平臺(tái);以項(xiàng)目進(jìn)度引擎、工作流引擎、文檔引擎來驅(qū)動(dòng)整個(gè)項(xiàng)目信息化管理的功能需求。項(xiàng)目信息化管理系統(tǒng)整體框架如圖2所示。

該系統(tǒng)的主要功能簡述如下：

1.項(xiàng)目前期管理。包括項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購三個(gè)階段的所有流程和文檔資料，簽署PPP項(xiàng)目合同，以及組建項(xiàng)目公司（SPV）的管理。對于項(xiàng)目公司來說，該期間的主要任務(wù)是團(tuán)隊(duì)建設(shè)，在政府、社會(huì)資本方之間進(jìn)行協(xié)調(diào)、溝通，招投標(biāo)以及開展其他立項(xiàng)準(zhǔn)備活動(dòng)，將產(chǎn)生大量文檔資料，包括與PPP項(xiàng)目相關(guān)的政策法規(guī)文件、招投標(biāo)文件、PPP項(xiàng)目合同文件等。

2.項(xiàng)目立項(xiàng)管理。包括項(xiàng)目設(shè)置、投資計(jì)劃、實(shí)施方案、分包管理等模塊。年度投資計(jì)劃批復(fù)后，通過項(xiàng)目立項(xiàng)單，正式創(chuàng)建項(xiàng)目。項(xiàng)目設(shè)置模塊實(shí)現(xiàn)對立項(xiàng)單的管理（包括項(xiàng)目編號、名稱、投資預(yù)算、完工日期等基本信息）。實(shí)施方案是對項(xiàng)目落地執(zhí)行的管理，主要包括委托實(shí)施、服務(wù)需求、資產(chǎn)采購需求、招投標(biāo)方式等。可以將實(shí)施方案形成文檔附件來進(jìn)行管理，包括實(shí)施單位、項(xiàng)目經(jīng)理、團(tuán)隊(duì)成員、計(jì)劃開工日期、計(jì)劃截止日期、項(xiàng)目主要交付物、項(xiàng)目預(yù)算的編制等。分包管理通過CBS（Cost Breakdown Struc-ture，成本分解結(jié)構(gòu)），編制不同子項(xiàng)目的預(yù)算并可結(jié)合內(nèi)外環(huán)境的變化定期修訂，用于指導(dǎo)項(xiàng)目的分包。可通過公開的招投標(biāo)等采購方式選擇合適的分包商。該模塊可以實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)的過程控制，包括分包工程的進(jìn)度、成本、質(zhì)量和安全等。

3.項(xiàng)目合同管理。主要包括合同登記、合同變更、合同執(zhí)行、合同結(jié)算、預(yù)警管理。合同是各方業(yè)務(wù)開展的起點(diǎn)，也是風(fēng)險(xiǎn)管理的基礎(chǔ)。因此，在簽署合同前要充分掌握國家政策法規(guī)，對合同約定的成本、項(xiàng)目完工時(shí)間等進(jìn)行深入的市場調(diào)查和現(xiàn)場考察調(diào)研。合同文本是項(xiàng)目實(shí)施的依據(jù)，應(yīng)將其作為文檔資料進(jìn)行管理，每份合同與項(xiàng)目編號相連。

4.項(xiàng)目進(jìn)度管理。包括進(jìn)度計(jì)劃、進(jìn)度執(zhí)行、進(jìn)度原因分析等。支持多級別的主體計(jì)劃分解，通過WBS（Work Breakdown Structure工作分解結(jié)構(gòu)），將項(xiàng)目目標(biāo)逐級分解，制定項(xiàng)目實(shí)施節(jié)點(diǎn)，通過動(dòng)態(tài)的檢查進(jìn)度計(jì)劃及時(shí)收集實(shí)際進(jìn)度數(shù)據(jù)。同時(shí)，針對出現(xiàn)的項(xiàng)目進(jìn)度偏差，利用魚骨圖等工具分析差異產(chǎn)生的原因并采取相應(yīng)的糾偏措施，從而實(shí)現(xiàn)對項(xiàng)目實(shí)施過程的進(jìn)度控制。

5.項(xiàng)目成本管理。包括項(xiàng)目預(yù)算、項(xiàng)目結(jié)算、項(xiàng)目決算、項(xiàng)目費(fèi)用匯總、成本分析等。實(shí)時(shí)跟蹤項(xiàng)目預(yù)算、結(jié)算、費(fèi)用信息，以及合同約定金額的執(zhí)行情況;分析項(xiàng)目成本結(jié)構(gòu)、預(yù)算差異的成因等，及時(shí)找出成本超支的原因，便于進(jìn)行實(shí)時(shí)成本管控。

6.安全、質(zhì)量和風(fēng)險(xiǎn)管理。安全管理是對影響項(xiàng)目安全的因素進(jìn)行定期提醒和安全檢查，并記錄備案。質(zhì)量管理包括質(zhì)量控制方案的編寫、定期質(zhì)量檢查和處理，并記錄備案。風(fēng)險(xiǎn)管理的重點(diǎn)在于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。要分析項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營過程中可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，如設(shè)計(jì)一不當(dāng)、融資不到位、成本超支、工期延誤等，通過編寫風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃、系統(tǒng)自動(dòng)推送風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警提示等方式，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)時(shí)監(jiān)控及風(fēng)險(xiǎn)處理。

7.項(xiàng)目竣工管理。包括驗(yàn)收申請、驗(yàn)收執(zhí)行和項(xiàng)目審計(jì)。項(xiàng)目完工以后，依據(jù)項(xiàng)目的驗(yàn)收申請以及相關(guān)文件（投資計(jì)劃、合同、設(shè)計(jì)、施工、成果類型等），對項(xiàng)目成果以及整個(gè)實(shí)施過程進(jìn)行檢驗(yàn)和接收，編寫項(xiàng)目竣工驗(yàn)收報(bào)告。項(xiàng)目審計(jì)是指對項(xiàng)目全過程以及成果等是否合規(guī)合法進(jìn)行審計(jì)，并出具審計(jì)意見。

8.資產(chǎn)管理。包括資產(chǎn)登記、資產(chǎn)卡片、資產(chǎn)運(yùn)營和資產(chǎn)移交管理。對項(xiàng)目建設(shè)過程中采購的資產(chǎn)或竣工驗(yàn)收后交付的設(shè)備、設(shè)施等交付物進(jìn)行登記，建立資產(chǎn)卡片;對運(yùn)營期的資產(chǎn)進(jìn)行管理;對符合條件的資產(chǎn)進(jìn)行移交和費(fèi)用分?jǐn)偺幚怼?/p>

9.采購管理。包括采購申請、供應(yīng)商選擇、采購合同、采購驗(yàn)收與結(jié)算管理。將項(xiàng)目實(shí)施方案中的采購需求傳遞到采購系統(tǒng)，進(jìn)行采購申請審批與采購尋源;與中標(biāo)的供應(yīng)商簽訂采購合同，同時(shí)將合同文本作為文檔資料進(jìn)行管理;依據(jù)項(xiàng)目進(jìn)度和采購合同，進(jìn)行采購驗(yàn)收和財(cái)務(wù)結(jié)算，自動(dòng)形成財(cái)務(wù)憑證。

10.財(cái)務(wù)核算。主要對收付業(yè)務(wù)產(chǎn)生的記賬憑證以及自動(dòng)生成的記賬憑證進(jìn)行登記、審核入賬處理;按會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和PPP項(xiàng)目相關(guān)財(cái)稅政策進(jìn)行項(xiàng)目核算，編制會(huì)計(jì)報(bào)表等。

11.項(xiàng)目文檔資料管理。PPP項(xiàng)目運(yùn)作過程中會(huì)產(chǎn)生大量的文檔資料：有為立項(xiàng)準(zhǔn)備的各類文檔;有項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營、移交期的各類文檔;有規(guī)范的合同文檔;還有利于項(xiàng)目管理的政策法規(guī)、經(jīng)驗(yàn)分享的知識(shí)文檔等。有些文檔是項(xiàng)目實(shí)施的依據(jù)，有些是項(xiàng)目執(zhí)行各節(jié)點(diǎn)的交付物，有些是后期檢驗(yàn)審計(jì)的依據(jù)。這些文檔有結(jié)構(gòu)化類型的，也有非結(jié)構(gòu)化類型的。項(xiàng)目文檔資料管理模塊需要具備良好的文檔管理功能，既要便于多應(yīng)用主體通過多種方式在線實(shí)時(shí)查閱和下載等，也要保證文檔資料的安全和按權(quán)限使用，還要通過開發(fā)項(xiàng)目軟件模塊接口的方式，實(shí)現(xiàn)與其他管理平臺(tái)數(shù)據(jù)的訪問和交流。

12.項(xiàng)目主數(shù)據(jù)庫。建立集中統(tǒng)一基礎(chǔ)數(shù)據(jù)管理標(biāo)準(zhǔn)，包括項(xiàng)目主數(shù)據(jù)、服務(wù)供應(yīng)商主數(shù)據(jù)、資料卡片、會(huì)計(jì)科目等。對基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)一的編碼管理，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化，為財(cái)務(wù)管控、項(xiàng)目管控、項(xiàng)目分析等模塊提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)服務(wù)。

13.項(xiàng)目分析。項(xiàng)目分析包括項(xiàng)目進(jìn)度、項(xiàng)目成本、項(xiàng)目預(yù)算差異、項(xiàng)目投資收益、項(xiàng)目績效、項(xiàng)目預(yù)警以及項(xiàng)目管理報(bào)表等。

四、結(jié)束語

在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展對公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)的需求日益增長而公共財(cái)政資源有限的壓力下，PPP模式逐漸成為地方政府進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)投資的主要通道。當(dāng)前PPP項(xiàng)目正在快速發(fā)展，如何應(yīng)用信息化管理系統(tǒng)對PPP項(xiàng)目進(jìn)行高效、規(guī)范的管理，以實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目的既定目標(biāo)，是項(xiàng)目落地實(shí)施要解決的主要問題。本文以502號指引和802號指引為指南，分析了PPP項(xiàng)目與一般企業(yè)投資項(xiàng)目管理的不同以及PPP項(xiàng)目的共性，并以來鳳智慧城市項(xiàng)目為例分析了其個(gè)性，構(gòu)建了其項(xiàng)目信息化管理系統(tǒng)的整體框架和功能結(jié)構(gòu)模型。目前來鳳智慧城市項(xiàng)目信息化管理軟件正處在調(diào)試與完善過程中，運(yùn)營管理部分的功能模塊將隨著項(xiàng)目的進(jìn)程逐步擴(kuò)充，項(xiàng)目信息化管理平臺(tái)既能滿足項(xiàng)目公司以及設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工、審計(jì)等單位的使用需求，還可以向政府、社會(huì)資本方等機(jī)構(gòu)提供簡潔實(shí)用的項(xiàng)目管理報(bào)告。

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