鐘巖 席楓

摘 要：棚戶區(qū)改造意義深遠(yuǎn)，旨在整改城鎮(zhèn)危房及老舊住房、改善提升低收入家庭住房條件。經(jīng)過長時(shí)間的信息搜集后，本文對新時(shí)期的棚戶區(qū)改造這一項(xiàng)目進(jìn)行了深入探究，發(fā)現(xiàn)棚改政策的落實(shí)雖很大程度地促進(jìn)了城市發(fā)展升級(jí)，也改善了困難家庭的住房條件，但在政策落實(shí)的過程中也存在著一些問題。因此本文就此展開深入的探討，從問題中探索更好的解決對策。

關(guān)鍵詞：棚戶區(qū)改造;房地產(chǎn)市場;新型城鎮(zhèn)化

中圖分類號(hào)：F29文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1008-4428（2019）07-0188-03

近年來，持續(xù)推動(dòng)城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造是國家緊抓的方向，主要是滿足最基本、最底層的住房剛需，同時(shí)也是國家宏觀政策方面對剛需住房的落實(shí)，帶有政策導(dǎo)向性。從2018年的政府工作報(bào)告中來看，2018年的棚改計(jì)劃是改造580萬套，但實(shí)際上，全年棚戶區(qū)新開工改造達(dá)627萬套，目標(biāo)完成率創(chuàng)下歷年新高。與此同時(shí)，在2019年的工作部署中，也將繼續(xù)推進(jìn)棚戶區(qū)改造，目標(biāo)開工460萬套，這在很大程度上表明民生保障力度也在不斷加大。

一、 棚改問題的文獻(xiàn)綜述

棚改問題包括多個(gè)方面，具體表現(xiàn)在：專項(xiàng)資金使用問題、棚戶區(qū)居民安置問題、用地問題、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問題、物業(yè)管理問題以及居民權(quán)益保障問題等。

在專項(xiàng)資金使用問題上，一些地方的棚改資金利率較高，還存在著不明晰的來源使用分類以及滯留等問題，這將會(huì)造成資金浪費(fèi)的現(xiàn)象，因此對于棚改資金的管理工作是很重要的。以秦皇島為例，若是秦皇島在棚改項(xiàng)目改造中出現(xiàn)專項(xiàng)資金利率高以及資金滯留等問題，則可以通過強(qiáng)化對棚改資金的貸后檢查及跟蹤管理以及設(shè)立委托結(jié)算機(jī)構(gòu)等途徑進(jìn)行解決。

在棚戶區(qū)居民安置問題上，大部分的棚戶區(qū)居民收入相對較低，經(jīng)濟(jì)條件相對較差。若是將他們的房子拆遷后不能及時(shí)解決安置問題，則會(huì)出現(xiàn)很多問題。對他們來說，拿到的補(bǔ)償卻不夠再買一套房時(shí)可能就會(huì)讓他們本來就困難的經(jīng)濟(jì)狀況雪上加霜，導(dǎo)致其四處漂泊，這樣也有悖于政府的初衷。反之，若是安置問題得到了有效的解決，這將既造福于棚改區(qū)居民，社會(huì)效益也會(huì)大大提升。北京市在這一方面就做得很好，為更好地處理棚戶區(qū)居民的安置問題，北京市制定了合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，為城市核心區(qū)棚戶區(qū)改造的居民提供后期管理補(bǔ)償。

在物業(yè)管理問題上，棚戶區(qū)居民與物業(yè)管理之間的矛盾可能會(huì)體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：物業(yè)公司不及時(shí)處理居民的投訴;認(rèn)為物業(yè)公司亂收費(fèi);管理費(fèi)與所提供的服務(wù)不等價(jià)等。以遼寧西部某市棚改新區(qū)為例，棚戶區(qū)居民搬入新居后，本來是一件開心的事情，但由于該社區(qū)的物業(yè)管理服務(wù)稍微差些，而且向物業(yè)公司交了物業(yè)費(fèi)，但是卻得不到等價(jià)的服務(wù)，因此兩者之間的矛盾問題相對比較突出。

二、 棚改的意義

棚戶區(qū)改造既是一項(xiàng)造福于民的重大工程，也是一項(xiàng)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大工程，對改善住房困難群體居住條件、擴(kuò)充市場有效需求、彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)發(fā)展短板等方面發(fā)揮了一舉多得的作用。

（一）棚改解決低收入家庭的住房問題

棚戶區(qū)改造能夠切實(shí)有效地解決低收入群體的住房困難問題，因而世界銀行低收入住區(qū)研究顧問感嘆道：“中國推進(jìn)的棚改體現(xiàn)了國家政策對貧困人群住房、收入和利益的保障?！庇捎诰幼≡谂飸魠^(qū)的很多居民，經(jīng)濟(jì)來源比較少，經(jīng)濟(jì)收入相對比較低，因此棚戶區(qū)改造這一項(xiàng)目的實(shí)施，對這一部分群體來說，是非常幸運(yùn)的。這不僅能夠改善他們的居住條件，而且還能讓他們擁有屬于自己的房產(chǎn)，特別是在棚戶區(qū)改造中發(fā)現(xiàn)的一部分收入相對較低，經(jīng)濟(jì)條件相對較差的低保戶以及特困戶，對他們實(shí)施切實(shí)可行的對策進(jìn)行救助，保證這部分居民能夠有房可居，充分體現(xiàn)了國家政策對低收入群體的照拂。

2014年3月5日在第十二屆全國人大代表大會(huì)第二次會(huì)議上，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在會(huì)上提出：“要以全體人民住有所居為目標(biāo)，繼續(xù)完善住房保障機(jī)制，加大保障性安居工程建設(shè)力度?！睆淖〗ú揩@悉：“2014年保障性安居工程新開工700萬套以上，包括各類棚戶區(qū)改造建設(shè)，約為470萬套以上?！边@是“十二五”以來在建設(shè)保障性住房的基礎(chǔ)上，首次提出棚戶區(qū)的改造。之后，國家對棚戶區(qū)項(xiàng)目改造的力度也逐步加大。在2017年的全國棚戶區(qū)改造工作電視電話會(huì)議中，中央也明確表示：“2017年我國將新開工600萬套棚戶區(qū)改造房，這將意味著近兩千萬人將‘出棚進(jìn)樓。”在2018年10月11日舉行的國務(wù)院政策例行吹風(fēng)會(huì)上，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部副部長倪虹表示：“2018年1—9月全國棚戶區(qū)改造已經(jīng)高達(dá)全年總?cè)蝿?wù)的92%以上。”由此可見棚改項(xiàng)目的完成效率之高。為了能夠更清晰地看出近幾年棚改項(xiàng)目的完成情況，用折線圖來展示。如圖1所示：

（二）棚改推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的落實(shí)

國務(wù)院總理李克強(qiáng)指出：“棚戶區(qū)改造既是彌補(bǔ)歷史欠賬的一項(xiàng)民生工程，更是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的一條重要途徑?！彼^新型城鎮(zhèn)化是指以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、產(chǎn)城互動(dòng)和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化，是大中小型城市、小型城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進(jìn)的城鎮(zhèn)化。建設(shè)“以人為核心”的新型城鎮(zhèn)化，急需解決的難題之一就是建設(shè)用地的緊缺，而棚戶區(qū)改造剛好能夠提高容積率，盡可能地增加人口密度，因此棚戶區(qū)改造可以說在推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展上起到了顯著的作用。

（三）棚改加快城市進(jìn)步的步伐

城鎮(zhèn)棚戶區(qū)可以改進(jìn)城區(qū)落后面貌，并進(jìn)一步完善城市功能及用途。棚戶區(qū)改造第一步要考慮的就是如何改變城鎮(zhèn)臟亂差的面貌以及根底設(shè)施落后的現(xiàn)狀？因而在改造的過程中，就要兼顧思考配套設(shè)施和基礎(chǔ)條件的改進(jìn)問題。而且在實(shí)施改造項(xiàng)目時(shí)，還會(huì)采取招商引資的方法，這不但會(huì)節(jié)省地方政府財(cái)政資金的投入，而且會(huì)加快城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的步伐，更有效率地完善城市功用。

三、 棚改存在的問題

（一）資金籌集問題

由于棚戶區(qū)改造項(xiàng)目資金投入量大、周期長，因此在大規(guī)模的推進(jìn)改造中，最重要的一點(diǎn)就是要保證資金的充足，否則棚改問題將無從下手，因而解決資金籌集問題就顯得尤為重要。但是資金籌集卻是一個(gè)難題，難就難在如何解決提高棚改項(xiàng)目對信貸資金的吸引力以及民間資本的參與度等問題。特別是在中西部地域或者是三線企業(yè)較集中的城市里施行棚戶區(qū)改造時(shí)，由于其大多數(shù)位置比較偏遠(yuǎn)而且商業(yè)開發(fā)價(jià)值低，因而改造時(shí)則更難以完成資金就地均衡。

（二）棚戶區(qū)界定不清晰，政策利用擴(kuò)大化

一提起棚戶區(qū)，我們就會(huì)馬上想到棚戶區(qū)的一些特征，比如建設(shè)使用年限長、根底設(shè)施配套不齊全、人均建筑面積小、交通不便利、治安和消防隱患大、環(huán)境臟亂差等特點(diǎn)。但究竟什么樣的區(qū)域?qū)儆谂飸魠^(qū)的范疇，卻缺乏一個(gè)統(tǒng)一的權(quán)衡尺度。以東北三省為例，遼寧對棚改戶改造的要求是集中連片，黑龍江要求2萬平方米以上集中連片，而吉林對棚戶區(qū)的界定則是平方密度大、建設(shè)使用年限久、人均建筑面積小、根底設(shè)施配套不齊全等。正是因?yàn)榕锔恼邲]有一個(gè)清晰的界定，因而便會(huì)出現(xiàn)其擴(kuò)大化利用的現(xiàn)象。某些地區(qū)甚至只要有低矮平房，就會(huì)直接劃到棚戶區(qū)改造的行列中。

（三）工作進(jìn)度慢

近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，房地產(chǎn)行業(yè)也處于火熱狀態(tài)，尤其是在城鎮(zhèn)地區(qū)，房地產(chǎn)市場價(jià)以及土地轉(zhuǎn)讓金更是呈現(xiàn)出不斷攀升的趨勢。在此情形之下，若是我國現(xiàn)行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)能和房地產(chǎn)市場價(jià)同步，那樣的話便會(huì)有更多的人配合拆遷工作，然而事實(shí)卻并非如此。再加上一些人出于投機(jī)取巧的目的，總想著在拆遷時(shí)要比別人多拿到一部分錢，謀求大量的現(xiàn)金賠償，因而導(dǎo)致了拆遷難度的進(jìn)一步加大。此外，還有一部分原因是“四證”辦理時(shí)間久，因而影響了棚改建設(shè)進(jìn)度。一旦牽扯到農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地來使用時(shí)，則需經(jīng)過層層審批，因而歷時(shí)會(huì)比較長，也就會(huì)影響到項(xiàng)目進(jìn)度。

（四）居民權(quán)益保障不到位

首先，在棚戶區(qū)居民的安置上會(huì)出現(xiàn)一些問題。棚戶區(qū)居民常年棲身的住所一旦被拆除，若是其中一部分居民短期內(nèi)找不到合適的住所，那么其四處漂泊、居無定所的狀況勢必會(huì)對社會(huì)的治安和穩(wěn)定造成一定程度上的影響。其次，棚戶區(qū)征收過程中也會(huì)存在居民權(quán)益保障力度不夠的問題。例如一些棚戶區(qū)的住所修建不規(guī)范，把實(shí)際用來居住的房屋修建為像是用來放置雜物的房屋，于是拆遷工作人員往往就會(huì)把這種修建不規(guī)范的房子按照雜貨間或者是地上附著物等來處置。但是，一般情況下，實(shí)際用來居住的房屋，只要高度達(dá)到2.2米以上，都可以參照居住用房的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償。最后，一些地區(qū)的政府對棚改工程不重視，未能對開發(fā)企業(yè)的資金進(jìn)行有力監(jiān)管，造成原住居民的回遷安置得不到落實(shí)，嚴(yán)重?fù)p害了居民利益。例如在哈爾濱香坊區(qū)委區(qū)政府黨組指揮下的棚改項(xiàng)目，由于領(lǐng)導(dǎo)對其項(xiàng)目不夠重視，最終引發(fā)安埠商圈棚改區(qū)的居民在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)聲，借用輿論的力量來維護(hù)他們的權(quán)益。

四、 解決棚改問題的對策建議

（一） 多渠道籌集資金， 提高棚改建設(shè)保障

由于棚改項(xiàng)目的規(guī)模與資金需求量大，地方政府僅靠中央財(cái)政補(bǔ)貼，是很難完成新一輪棚改任務(wù)的。以安順市為例，據(jù)安順日報(bào)顯示：“2017年安順市共有45324套棚改任務(wù)，初步估算資金需求量約240億元?！币虼说胤秸诮鉀Q資金問題時(shí)，應(yīng)多渠道籌集資金，以保障項(xiàng)目能夠穩(wěn)定運(yùn)行。除了可以從成本相對較低、較穩(wěn)定的國家開發(fā)銀行貸款外，還可以吸引社會(huì)資本的投入。比如說吸引社會(huì)資本入股，地方政府采用股權(quán)的形式與其合作，共同來完成棚改項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)工作，這樣就可以大大緩解地方政府的資金壓力。

（二） PPP融資模式參與棚戶區(qū)改造項(xiàng)目

在國家政策的支持下，PPP模式可在棚戶區(qū)改造項(xiàng)目中得到很好的運(yùn)用。調(diào)查顯示，《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)工作的意見》中明確規(guī)定：“鼓勵(lì)支持引進(jìn)社會(huì)資本參與棚戶區(qū)改造?！敝泄仓醒胧藢梦逯腥珪?huì)也提出：“要完善政府投資體制， 發(fā)揮好政府投資的引導(dǎo)作用和放大效應(yīng)， 完善政府和社會(huì)資本合作模式。要拓寬投資項(xiàng)目資金來源， 充分挖掘社會(huì)資金潛力?！辈粌H如此，社會(huì)資本投入之后，自身也會(huì)有利可圖，比如可以得到政府的稅收優(yōu)惠，這樣不論是對政府還是對社會(huì)資本來說，都會(huì)是一種互惠雙贏的局面。易鵬也說過：“經(jīng)過對財(cái)政資金和信貸資金的良好引領(lǐng)，帶動(dòng)規(guī)模巨大的社會(huì)資金進(jìn)入棚改范疇，完成資金的良性循環(huán)?！边@既能夠減輕中央的財(cái)政支出壓力，又可以降低地方欠債風(fēng)險(xiǎn)。

（三）對被征收房屋進(jìn)行市場價(jià)評(píng)估

根據(jù)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第十九條規(guī)定：“對被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價(jià)格?！比欢壳暗呐锔捻?xiàng)目中所給被征收房屋的上限明顯低于市場價(jià)格，因此在推進(jìn)貨幣化安置的同時(shí)，更應(yīng)該以市場評(píng)估來給予被征收者合理、公平的補(bǔ)償，讓群眾能夠買得起新房，確保他們的生活水平、居住條件不因房屋被征收而降低。

（四）對棚改戶居民提供法律服務(wù)

對于大多數(shù)棚改戶來說，在此之前從未接觸過征地拆遷，不了解相應(yīng)的法律規(guī)定，顯然不具備和征收方談判的技巧和能力，因此，為棚改戶居民提供法律服務(wù)就顯得至關(guān)重要了。法律工作人員可通過《中華人民共和國合同法》《中華人民共和國婚姻法》《中華人民共和國物權(quán)法》《中華人民共和國繼承法》等相關(guān)法律法規(guī)為棚戶區(qū)居民答疑解惑，引導(dǎo)居民依法簽約，以保障其切實(shí)利益。

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作者簡介：

鐘巖，女，河南南陽人，天津商業(yè)大學(xué)土地資源管理專業(yè)學(xué)生;

席楓，男，河北邯鄲人，研究生，天津商業(yè)大學(xué)講師，研究方向：房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)學(xué)。