張雪艷

（沈陽師范大學(xué) 國際商學(xué)院，遼寧 沈陽 110034）

一、供給側(cè)結(jié)構(gòu)在遼寧經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要作用

勞動(dòng)力、資本、技術(shù)、制度和結(jié)構(gòu)都是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素，而結(jié)構(gòu)從內(nèi)涵、質(zhì)量、持續(xù)性和長期性方面影響著經(jīng)濟(jì)運(yùn)行?？茖W(xué)合理的結(jié)構(gòu)會(huì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量增長，反之則對經(jīng)濟(jì)起抑制作用。結(jié)構(gòu)從供給和需求角度，可分為供給側(cè)結(jié)構(gòu)和需求側(cè)結(jié)構(gòu)。供給側(cè)和需求側(cè)是矛盾統(tǒng)一體的兩個(gè)方面，二者均衡及結(jié)構(gòu)匹配才能使經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展。而完全均衡和匹配只是發(fā)展過程中的趨勢，不能完全實(shí)現(xiàn)，它們總是處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)態(tài)變化和矛盾中，只不過在不同時(shí)期經(jīng)濟(jì)矛盾的主要方面不同，有時(shí)可能需求側(cè)為矛盾的主要方面，需求結(jié)構(gòu)不適應(yīng)供給，滿足不了供給的需要；有時(shí)供給側(cè)為矛盾的主要方面，供給結(jié)構(gòu)不適應(yīng)需求，滿足不了需求的要求。遼寧經(jīng)濟(jì)發(fā)展的快慢與否更多地體現(xiàn)在供給側(cè)結(jié)構(gòu)方面。改革開放之前，受益于國家推行的重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略要求，遼寧的重工業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)，使遼寧經(jīng)濟(jì)發(fā)展一直名列前茅，為新中國的發(fā)展做出了突出貢獻(xiàn)。改革開放之后，在國家新一輪重化工業(yè)化過程中，在大規(guī)模的“鐵公基”建設(shè)對鋼鐵、水泥、石化等重化工業(yè)需求量很大的情況下，遼寧繼續(xù)大力發(fā)展重工業(yè)和化工業(yè)，重化工業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)使其經(jīng)濟(jì)增長速度在各省市中排在前列。

從2013年開始,我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)增長從高速增長轉(zhuǎn)為高質(zhì)量增長；工業(yè)結(jié)構(gòu)從傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)向新經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè);經(jīng)濟(jì)發(fā)展從要素驅(qū)動(dòng)、投資驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。在先進(jìn)省市科技創(chuàng)新、信息技術(shù)、服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)的新經(jīng)濟(jì)不斷突破的同時(shí)，遼寧供給側(cè)結(jié)構(gòu)沒有太大的改變，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)中，重化工業(yè)占比將近80%，仍然保持重化工業(yè)比例過高，資金密集型、資源密集型占比過大，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)占比過低的結(jié)構(gòu)。導(dǎo)致2013年以后經(jīng)濟(jì)增速與先進(jìn)省市拉開差距，2015年經(jīng)濟(jì)增長速度為全國第14位，2016年經(jīng)濟(jì)竟出現(xiàn)了負(fù)增長，成為我國唯一一個(gè)經(jīng)濟(jì)負(fù)增長的省份。遼寧從早年的“遼老二”降到改革開放后的“遼老八”，2016年成為全國的“遼老小”，雖然2017年、2018年經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度先后達(dá)到4.2%、5.7%,但其供給側(cè)結(jié)構(gòu)相對于新時(shí)代的需求面臨諸多矛盾交織,難以適應(yīng)新經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

二、遼寧供給側(cè)結(jié)構(gòu)性矛盾的突出表現(xiàn)

（一）供給側(cè)短板較多

產(chǎn)業(yè)短板的范圍涵蓋經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)多個(gè)領(lǐng)域和方面。總體產(chǎn)業(yè)水平不高，老重化產(chǎn)業(yè)占比高，戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)偏低；國有經(jīng)濟(jì)占比高且發(fā)展動(dòng)力和活力不足；民營經(jīng)濟(jì)生存發(fā)展艱難；城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距依然較大，縣域經(jīng)濟(jì)的支撐能力較弱，偏遠(yuǎn)農(nóng)村發(fā)展滯緩；生態(tài)文明建設(shè)任重道遠(yuǎn)；開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高；教育、醫(yī)療、旅游等高端服務(wù)不足；人們的思想觀念落后，具有冒險(xiǎn)精神、競爭能力、創(chuàng)新思維的人才流失，外地人才引不進(jìn)來，缺少創(chuàng)新式的技術(shù)人才和企業(yè)領(lǐng)軍人才，技術(shù)創(chuàng)新動(dòng)力不足,且人口老齡化嚴(yán)重；產(chǎn)業(yè)運(yùn)作體制相對僵化，營商環(huán)境不佳等。

（二）結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過剩嚴(yán)重

按照國際標(biāo)準(zhǔn)，一個(gè)行業(yè)的產(chǎn)能利用率合理區(qū)間在79%-83%之間，超過85%說明產(chǎn)能足，低于79%為產(chǎn)能過剩，低于75%就意味著產(chǎn)能嚴(yán)重過剩。多年來，遼寧省鋼鐵、冶金、石化、煤炭等支柱產(chǎn)業(yè)等產(chǎn)能利用率均在75%以下，有的還在70%以下，制造業(yè)企業(yè)的平均設(shè)備利用率為66.7%，一些鋼鐵廠、煤礦、水泥廠嚴(yán)重虧損[1]。遼寧產(chǎn)能過剩主要表現(xiàn)為“結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過剩”，在國際國內(nèi)有競爭力的高附加值產(chǎn)品,比如互聯(lián)網(wǎng)、高智能、大數(shù)據(jù)、新材料等方面缺少供給或沒有供給;而鋼鐵、煤炭、水泥等低附加值產(chǎn)品供給大大超過了市場需求。在民眾的消費(fèi)開始向中高端、服務(wù)型、個(gè)性體驗(yàn)轉(zhuǎn)變的同時(shí)，遼寧低端的供給側(cè)結(jié)構(gòu)不能滿足高質(zhì)量、個(gè)性化的需求，從而限制了經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。

（三）交易成本相對高些

企業(yè)成本包括轉(zhuǎn)型成本和交易成本，轉(zhuǎn)型成本是把投入轉(zhuǎn)換為產(chǎn)出或直接的生產(chǎn)消耗,即人與自然打交道產(chǎn)生的成本；交易成本就是“協(xié)調(diào)人與人之間的利益關(guān)系”的成本[2]。遼寧企業(yè)除了轉(zhuǎn)型成本較高外，相比先進(jìn)省市交易成本相對也高。一是賦稅高。由于“營改增”主要惠及服務(wù)業(yè),不直接惠及始終征收增值稅的工業(yè)企業(yè)，遼寧工業(yè)企業(yè)居多,其最大的減稅方面在于新購固定資產(chǎn)、運(yùn)輸、倉儲(chǔ)、廣告宣傳等支出費(fèi)用可以進(jìn)行進(jìn)項(xiàng)稅抵扣，但由于經(jīng)營收益下滑、投資需求下降等原因，企業(yè)此類開銷并不多，大部分企業(yè)不能享受到減稅優(yōu)惠[3]。已經(jīng)形成規(guī)模的一些老企業(yè)設(shè)備購進(jìn)需求較少,一些企業(yè)甚至在削減產(chǎn)能，新購固定資產(chǎn)少，企業(yè)無進(jìn)項(xiàng)稅額可抵扣，所以遼寧企業(yè)的賦稅相對還是很高[4]。二是企業(yè)與政府部門交往費(fèi)用高。由于體制落后，政府在繁瑣的市場資格審查、審批、登記、收費(fèi)等方面，耗費(fèi)了企業(yè)大量的時(shí)間和財(cái)富，迫使企業(yè)支出更多的尋求交易對象、獲取信息、爭取合同的費(fèi)用，有時(shí)企業(yè)難免求助于政府及其內(nèi)部成員，以合法或非法的手段轉(zhuǎn)讓部分租金索取權(quán)為代價(jià)換取政府的支持，從而獲得更多利潤。三是企業(yè)內(nèi)部管理產(chǎn)生的交易成本高。由于企業(yè)缺少現(xiàn)代化管理，企業(yè)各部門的合作成本、考核成本、代理成本等居高不下。四是企業(yè)與其他企業(yè)交往產(chǎn)生的交易成本高。由于體制僵化、制度欠缺、互不信任、欺詐、扯皮等因素，使企業(yè)獲取信息成本、合同成本、融資成本、訴訟成本等無效交易成本占企業(yè)成本較大比重，拉升了總成本，使利潤空間縮小，導(dǎo)致在企業(yè)界產(chǎn)生了“投資不過山海關(guān)”的說法，嚴(yán)重影響了遼寧的外在形象和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（四）房地產(chǎn)庫存偏高

遼寧房地產(chǎn)庫存是從21世紀(jì)初積累起來的，當(dāng)時(shí)各類開發(fā)企業(yè)如同雨后春筍般地涌現(xiàn)出來。許多開發(fā)企業(yè)不顧市場需求狀況，沒有正確充分掌握市場規(guī)律，缺乏對潛在客戶群信息的掌握，過度超前建筑，造成商品房、酒店式公寓積壓過剩。以沈陽為例，2012年至2014年的沈陽市商品房竣工面積分別為1 891.32萬平方米、2 192.01萬平方、1 790.04萬平方米，而同期的商品房實(shí)際銷售面積分別為1 649.99萬平方米、1 751.67萬平方米、1 450.49萬平方米，直接導(dǎo)致庫存的攀升。2010年，當(dāng)全國房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)80 000多家時(shí)，遼寧4 800多家，沈陽最多時(shí)達(dá)到1380家，到2016年底，沈陽注冊的開發(fā)企業(yè)仍有900余家[5]。雖然遼寧2019年房地產(chǎn)整體進(jìn)入了降溫通道，價(jià)格存在向下小幅調(diào)整，但城市分化再度凸顯，一、二線城市有上行壓力，三、四線城市向下壓力增加，庫存可能再度增加。房地產(chǎn)超量庫存已引發(fā)一系列問題，鋼鐵、煤炭、水泥的過剩根源是房地產(chǎn)，過度房地產(chǎn)開發(fā)拉動(dòng)了這些行業(yè)；房地產(chǎn)投資中有50%的資金直接或者間接來源于銀行貸款，易產(chǎn)生不良貸款，對商業(yè)銀行產(chǎn)生巨大影響，危及社會(huì)整體經(jīng)濟(jì)。

（五）政府和企業(yè)債務(wù)規(guī)模較大

債務(wù)負(fù)擔(dān)一般采用負(fù)債率和債務(wù)率兩個(gè)指標(biāo)來衡量，其中：負(fù)債率=負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額/當(dāng)年GDP，債務(wù)率=負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額/當(dāng)年地方財(cái)力，當(dāng)年地方財(cái)力=公共財(cái)政收入+上級補(bǔ)助收入+政府性基金收入。在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革穩(wěn)步推進(jìn)之時(shí)，遼寧省政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)開始浮現(xiàn)。2014年為8 000億，2015年達(dá)到8 592.1億，2016年為8 526.2億元，2017年經(jīng)過多方努力，債務(wù)又有所下降為8 455.00億。雖然負(fù)債率均低于60%的國際警戒線，但債務(wù)率方面卻超出了90%-150%的國際風(fēng)險(xiǎn)控制標(biāo)準(zhǔn)。見圖1和圖2。

圖1 2017年中國各省政府負(fù)債率

圖2 2017年中國各省政府債務(wù)率

除政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)外，遼寧企業(yè)債務(wù)形勢也面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。數(shù)據(jù)顯示，2016年報(bào)企業(yè)63.34%負(fù)債，平均資產(chǎn)負(fù)債率65.36%，同比降低1.76個(gè)百分點(diǎn)。資產(chǎn)負(fù)債率未超過50%的占17.78%，達(dá)到或超過100%的占9.97%，同比提高1.95個(gè)百分點(diǎn)。第一產(chǎn)業(yè)負(fù)債企業(yè)比例38.10%，平均資產(chǎn)負(fù)債率高達(dá)110.08%，同比提高29.89個(gè)百分點(diǎn)；第二產(chǎn)業(yè)負(fù)債企業(yè)比例70.38%，平均資產(chǎn)負(fù)債率71.09%，與上一年度持平；第三產(chǎn)業(yè)負(fù)債企業(yè)比例61.80%，平均資產(chǎn)負(fù)債率56.56%，同比降低9.17個(gè)百分點(diǎn)。2017年，規(guī)模以上企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率達(dá)到了68.6%，接近70%，負(fù)債率遠(yuǎn)高于我國先進(jìn)省市和發(fā)達(dá)國家的水平[6]。

三、財(cái)政政策是解決結(jié)構(gòu)性矛盾的有效手段

遼寧供給側(cè)改革需要一系列創(chuàng)新性政策的研究與實(shí)施，其中財(cái)政政策是解決結(jié)構(gòu)性矛盾的有效政策之一。財(cái)政政策包括預(yù)算政策、稅收政策、公共融資政策、公債政策、財(cái)政支出政策、資產(chǎn)折舊政策、財(cái)政專項(xiàng)資金和政府性產(chǎn)業(yè)基金等，這些政策對社會(huì)經(jīng)濟(jì)具有較強(qiáng)的引導(dǎo)功能、協(xié)調(diào)功能和控制功能。相比其他宏觀調(diào)控政策，財(cái)政政策更能體現(xiàn)結(jié)構(gòu)性，可在調(diào)整優(yōu)化遼寧經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中大有作為。以往財(cái)政政策主要在投資、消費(fèi)和出口的需求側(cè)發(fā)力，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)粗放型的發(fā)展格局以及各產(chǎn)業(yè)之間的經(jīng)濟(jì)失衡。現(xiàn)階段對遼寧應(yīng)實(shí)施更加積極的財(cái)政政策，著力將經(jīng)濟(jì)增長的動(dòng)力來源由要素驅(qū)動(dòng)、投資驅(qū)動(dòng)、規(guī)模驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)到創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)上來，使市場在資源配置中起決定性作用，在適度擴(kuò)大需求的同時(shí)，主要在供給側(cè)發(fā)力，提高供給體系的質(zhì)量和效率，提高全要素生產(chǎn)率，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級和結(jié)構(gòu)調(diào)整，達(dá)到經(jīng)濟(jì)增長的穩(wěn)中求進(jìn)。

（一）補(bǔ)短板的財(cái)政政策

1.優(yōu)化財(cái)政支出，補(bǔ)短也要避短

遼寧經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性改革要補(bǔ)的短板很多，如果什么產(chǎn)業(yè)都可發(fā)展，可能都形不成優(yōu)勢，陷入“眉毛胡子一把抓”境地。補(bǔ)短同時(shí)還要避短，遵循遼寧自身比較優(yōu)勢的發(fā)展戰(zhàn)略，把有限的財(cái)政資金用在刀刃上。裝備制造業(yè)是遼寧工業(yè)的第一支柱產(chǎn)業(yè)，我們要發(fā)展高端裝備制造業(yè)，在高端裝備制造業(yè)中，重點(diǎn)發(fā)展已有一定基礎(chǔ)、有特色的項(xiàng)目。比如基礎(chǔ)材料、電控和液壓電在內(nèi)的基礎(chǔ)零部件，我國和世界先進(jìn)企業(yè)比還有很大的距離，其他省市也不具有這樣的先進(jìn)技術(shù)，可以優(yōu)先找這樣的項(xiàng)目來突破，首先在國內(nèi)獨(dú)一無二，一方面可以擺脫對外國核心技術(shù)的依賴，另一方面滿足國內(nèi)其他省市對高技術(shù)需求，在此基礎(chǔ)上，再進(jìn)一步努力去與世界先進(jìn)企業(yè)技術(shù)抗衡。

2.完善支持企業(yè)創(chuàng)新的普惠性稅收政策

企業(yè)在進(jìn)行高技術(shù)壁壘、高附加值的創(chuàng)新活動(dòng)時(shí)，其活化勞動(dòng)成本主要在研發(fā)投入、薪酬、產(chǎn)地租金等方面，按現(xiàn)行的增值稅抵扣方式，該部分成本不能抵扣，從而使企業(yè)承受較高稅負(fù)，使得企業(yè)沒有足夠的資金投入在更多的研發(fā)新產(chǎn)品新技術(shù)上。我國雖然也意識到增值稅會(huì)影響高科技企業(yè)發(fā)展，只在軟件、芯片及生物制藥產(chǎn)業(yè)一些特殊領(lǐng)域有特殊的增值稅政策,而與這些產(chǎn)業(yè)相同的其他高技術(shù)產(chǎn)業(yè)，比如關(guān)鍵材料制造企業(yè)卻不能享受這些特殊政策。因此，應(yīng)完善支持企業(yè)創(chuàng)新的普惠性稅收政策，拓展高新技術(shù)企業(yè)稅收優(yōu)惠行業(yè)范圍，切實(shí)解決遼寧高新技術(shù)企業(yè)面臨的稅收窘境，促進(jìn)高科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

3.財(cái)政資金投入要“放長線，釣大魚”

多年來，遼寧在市場、資金、國家支持都差不到哪里，但始終是規(guī)模化有余、競爭力不足，一個(gè)原因就是技術(shù)積累少、研發(fā)能力弱。產(chǎn)業(yè)要由大變強(qiáng)，就需要專注解決產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵技術(shù)、核心部件和特殊材料，提供專業(yè)化、高質(zhì)量的產(chǎn)品和服務(wù)。但幾乎所有產(chǎn)業(yè)需要的關(guān)鍵材料、技術(shù)研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化都需要長時(shí)間的投入和經(jīng)驗(yàn)積累才有可能成功，甚至要花費(fèi)十余年去開發(fā)一項(xiàng)技術(shù)和產(chǎn)品，如果急功近利，缺乏專注和耐性，喜歡短平快，就很難成功。財(cái)政政策應(yīng)鼓勵(lì)和支持投資大、周期長、風(fēng)險(xiǎn)高的先進(jìn)技術(shù)研發(fā)和制造。

4.激活和培養(yǎng)公民的企業(yè)家精神

多年來，財(cái)政所投資金遠(yuǎn)未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，遼寧造血機(jī)制始終沒有建立起來，究其原因主要是遼寧公眾的企業(yè)家精神即創(chuàng)新精神、競爭精神和冒險(xiǎn)精神的缺失。一個(gè)高端轉(zhuǎn)化成果，不論給多少資金，擁有怎樣的尖端技術(shù)人才，如果沒有敢于擔(dān)當(dāng)?shù)钠髽I(yè)來做，也會(huì)化為烏有。如沈陽藥科大學(xué)有將近80%的科技成果轉(zhuǎn)到省外，因?yàn)槟戏降乃幤罂贤度搿⒖蠐?dān)風(fēng)險(xiǎn)，遼寧的企業(yè)舍不得投入、不愿意擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。所以，應(yīng)把培育遼寧人企業(yè)家精神作為財(cái)政政策研究的一個(gè)重要問題，拿出一部分資金用于培育、培養(yǎng)和培訓(xùn)企業(yè)家，建立健全企業(yè)家教育培訓(xùn)體系和企業(yè)家成長跟蹤機(jī)制，探索建立企業(yè)家成長導(dǎo)師制度，鼓勵(lì)、支持并指導(dǎo)企業(yè)家向外省及國外有關(guān)專家“拜師學(xué)藝”。

5.向高效率、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)強(qiáng)烈的民營企業(yè)傾斜

新技術(shù)的大規(guī)模創(chuàng)新和應(yīng)用主體是企業(yè)，而企業(yè)之中不能忽視民營企業(yè)。創(chuàng)新更多來自于民營企業(yè)和市場，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)作為一項(xiàng)創(chuàng)新，出現(xiàn)市場上的時(shí)候，我們看到它在中國的主角是騰訊、阿里巴巴、百度、京東這樣的民營企業(yè)。制造業(yè)的新起之秀華為，包括在我國排在前列的其他智能手機(jī)制造商，也都是民營企業(yè)。相對民營企業(yè)，國企缺少創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制，國企高管拿到幾十萬的年薪，創(chuàng)新成功對他好處不大，創(chuàng)新失敗他也不必承擔(dān)責(zé)任。所以，遼寧支持創(chuàng)新的財(cái)政政策更應(yīng)該向高效率、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)強(qiáng)烈的民營企業(yè)傾斜。

6.打造公共技術(shù)服務(wù)平臺(tái)，提供共同工廠服務(wù)

缺乏技術(shù)、資金和人才是遼寧省中小微企業(yè)普遍遇到的共性難題，如果讓中小微企業(yè)自己搭建全自動(dòng)化的生產(chǎn)線，他們需要承受資金、技術(shù)等方方面面的壓力。而由財(cái)政打造的公共技術(shù)服務(wù)平臺(tái)、提供共同工廠服務(wù)，則能很好解決這一痛點(diǎn)，對優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、推動(dòng)遼寧省產(chǎn)業(yè)升級影響深遠(yuǎn)。

（二）降成本的財(cái)政政策

1.在市場機(jī)制的基礎(chǔ)上發(fā)揮財(cái)政作用

財(cái)政應(yīng)調(diào)動(dòng)市場主體企業(yè)降成本的積極性，引入降成本的獎(jiǎng)懲機(jī)制，設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，對降成本有力度的企業(yè)給予財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)，對實(shí)在無法推動(dòng)其降低成本而長期虧損的“僵尸企業(yè)”，實(shí)行市場出清，由市場來重新配置資源，順其自然地在市場競爭浪潮中退出市場。同時(shí)財(cái)政也要在市縣級政府部門之間引入適當(dāng)?shù)母偁帣C(jī)制，通過財(cái)政支出和財(cái)政收入等制度安排，鼓勵(lì)各級政府和各政府部門競相為企業(yè)降成本過程提供高質(zhì)量的公共服務(wù)。

2.降低賦稅成本，清理規(guī)范各種收費(fèi)項(xiàng)目

可在遼寧試點(diǎn)企業(yè)所得稅分類累進(jìn)稅率，進(jìn)一步規(guī)范增值稅抵扣，幫助切實(shí)履行繳稅義務(wù)的制造業(yè)企業(yè)有效轉(zhuǎn)移已繳增值稅，減少增值稅沉淀在生產(chǎn)制造環(huán)節(jié)的比重，可將制造業(yè)相關(guān)增值稅率合并調(diào)整到6%-10%之間。降低企業(yè)城鎮(zhèn)土地使用稅負(fù)擔(dān)，在現(xiàn)在城鎮(zhèn)土地使用稅稅額標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，每平方米下降10元，工業(yè)用地稅額標(biāo)準(zhǔn)再下降一定幅度（但最低不超過法定稅額）。在原基礎(chǔ)上進(jìn)一步取消或停征中央涉企行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目，收費(fèi)項(xiàng)目再減少一半以上，保留的項(xiàng)目要盡可能降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。減少政府定價(jià)的涉企經(jīng)營性收費(fèi)，清理取消行政審批中介服務(wù)違規(guī)收費(fèi)，對現(xiàn)行的政府性涉企收費(fèi)，能減則減、能免則免，確保收費(fèi)項(xiàng)目“只減不增”、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)“只降不升”。

3.出臺(tái)精準(zhǔn)的降成本專項(xiàng)行動(dòng)資金

財(cái)政應(yīng)按照“少取”“多給”的思路，出臺(tái)精準(zhǔn)的幫扶政策，安排降成本專項(xiàng)行動(dòng)資金。如，在產(chǎn)業(yè)扶持資金中列支上市融資獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)費(fèi)，獎(jiǎng)勵(lì)企業(yè)上市融資，鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)入資本市場；以專用資金支持外貿(mào)企業(yè)出口創(chuàng)匯獎(jiǎng)勵(lì)、運(yùn)費(fèi)成本補(bǔ)貼、出口退稅等，切實(shí)有效地幫助企業(yè)降本減負(fù)。

4.提高服務(wù)質(zhì)量，降低企業(yè)與政府關(guān)系的交易成本

財(cái)政要從熱衷于“管、審、批”轉(zhuǎn)變成“扶、幫、助”的服務(wù)型財(cái)政；把工作內(nèi)容最終集中到規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、區(qū)域協(xié)調(diào)、社會(huì)管理和公共服務(wù)等方面上來；從不受約束的自由政府轉(zhuǎn)變成依法行政的法治政府；完善監(jiān)管規(guī)則，強(qiáng)化執(zhí)行機(jī)制；完善服務(wù)體系，營造良好的發(fā)展環(huán)境，大力提升行政服務(wù)效率；為了降低企業(yè)與政府的交易成本，應(yīng)加強(qiáng)網(wǎng)上審批的許可證信息和日常管理信息，建設(shè)企業(yè)基礎(chǔ)信息管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)各部門信息資源的共享與交換；盡快推出分行業(yè)擴(kuò)大小規(guī)模納稅人自行開具增值稅專用發(fā)票試點(diǎn)范圍等具體改革措施；規(guī)范辦稅程序，推進(jìn)納稅服務(wù)一體化；推進(jìn)異地納稅便利化，實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)+稅務(wù)”行動(dòng)計(jì)劃，推行統(tǒng)一規(guī)范的電子稅務(wù)局，加快實(shí)現(xiàn)電子與實(shí)體服務(wù)同質(zhì)化，營造良好稅收環(huán)境。

5.支持企業(yè)通過技術(shù)創(chuàng)新降低成本

財(cái)政預(yù)算可通過股權(quán)投資、貼息、事后獎(jiǎng)補(bǔ)等方式或以專項(xiàng)扶持項(xiàng)目的配套資金，支持企業(yè)加大技改投入，加快技術(shù)改造，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級；鼓勵(lì)企業(yè)建立自主研發(fā)機(jī)構(gòu)，支持企業(yè)通過技術(shù)創(chuàng)新降低成本；對依托企業(yè)組建并獲得科技部門批準(zhǔn)的各級企業(yè)工程技術(shù)研究（開發(fā)）中心，財(cái)政可分別按市級、省級、國家級給予不同額度的一次性獎(jiǎng)補(bǔ)。

（三）去產(chǎn)能的財(cái)政政策

1.加大稅收支持力度，轉(zhuǎn)變財(cái)政投入方式

要加大對產(chǎn)能過剩企業(yè)在綜合利用資源、節(jié)能減排、環(huán)境保護(hù)和技術(shù)改造等方面的財(cái)稅支持力度[7]。對主動(dòng)處理過剩設(shè)備的企業(yè)，如廢棄超過企業(yè)總資產(chǎn)5%給予稅收優(yōu)惠，對企業(yè)破產(chǎn)清算處置抵債資產(chǎn)給予過渡期稅收優(yōu)惠。企業(yè)在資產(chǎn)重組過程中，涉及的不動(dòng)產(chǎn)、土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，不征收營業(yè)稅；對符合相關(guān)條件和規(guī)定進(jìn)行改制的企業(yè)所承受原單位土地、房屋權(quán)屬的部分可免征契稅；對依法依規(guī)實(shí)施破產(chǎn)、優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)、改制上市，可享受一定契稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅等待遇。盡量避免使用各種行政手段來清理過剩產(chǎn)能，轉(zhuǎn)變財(cái)政投入方式，通過各類基金引導(dǎo)市場和企業(yè)，強(qiáng)化企業(yè)的責(zé)任意識，去產(chǎn)能既要“鐵政策”，同時(shí)也要巧用經(jīng)濟(jì)手段，讓“利益驅(qū)動(dòng)”調(diào)節(jié)企業(yè)的“走”與“留”。

2.在專項(xiàng)基金基礎(chǔ)上，多渠道籌集資金去產(chǎn)能

在遼寧經(jīng)濟(jì)比較困難的條件下，中央可在原專項(xiàng)基金的基礎(chǔ)上再增加額度，補(bǔ)貼過剩產(chǎn)能的資產(chǎn)處置，幫助解決企業(yè)退出后人員分流、安置等；省內(nèi)設(shè)立過剩行業(yè)轉(zhuǎn)型基金，資金來源于發(fā)行長期專項(xiàng)債券，根據(jù)減產(chǎn)規(guī)模確定債券發(fā)行額度，由省政府發(fā)債并償還，中央政府給予貼息補(bǔ)助；還可通過市、縣（市、區(qū)）財(cái)政預(yù)算安排一部分資金，通過企業(yè)互助解決一部分，以此來補(bǔ)償企業(yè)在淘汰落后產(chǎn)能方面的損失；對自愿淘汰企業(yè)出臺(tái)獎(jiǎng)勵(lì)政策，按照一定比例給予企業(yè)相應(yīng)的資金獎(jiǎng)勵(lì)與政策傾斜，如按照每壓減1萬噸煉鐵產(chǎn)能獎(jiǎng)補(bǔ)25萬元、每壓減1萬噸煉鋼產(chǎn)能獎(jiǎng)補(bǔ)30萬元的標(biāo)準(zhǔn)給予獎(jiǎng)補(bǔ)。

3.策應(yīng)“一帶一路”戰(zhàn)略，鼓勵(lì)企業(yè)“走出去”

在遼寧省過剩的產(chǎn)能，對其他一些地區(qū)和國家可能恰好短缺或是短板，應(yīng)積極落實(shí)國家“一帶一路”戰(zhàn)略，鼓勵(lì)企業(yè)“走出去”，通過國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移化解過剩產(chǎn)能，加強(qiáng)國際產(chǎn)能合作，發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢，謀求共同發(fā)展；加大過剩產(chǎn)能出口退稅政策和其他方面的支持力度，取消加工貿(mào)易項(xiàng)下過剩產(chǎn)品保稅，鼓勵(lì)企業(yè)把過剩產(chǎn)能轉(zhuǎn)移到海外需要的國家。

4.減少地方政府為擴(kuò)大稅收而過度刺激投資的行為

理順政府間的收入劃分，結(jié)合我國稅制改革，明確中央與地方支出責(zé)任的邊界，重新構(gòu)建和完善中央稅和地方稅體系，引導(dǎo)地方政府建立規(guī)范化、法律化、合理化的稅收機(jī)制，從而減少地方政府為擴(kuò)大稅收而過度刺激投資的行為[8]。

（四）去杠桿的財(cái)政政策

1.強(qiáng)化舉債考核，完善債務(wù)管理制度

將所有政府債務(wù)納入財(cái)政部門統(tǒng)一管理，在成立遼寧省債務(wù)管理辦公室基礎(chǔ)上，把項(xiàng)目規(guī)劃和投融資計(jì)劃、政府債務(wù)收支預(yù)算編制銜接起來；建立政府債務(wù)信息公開披露制度，強(qiáng)化各級政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)舉債情況的考核、審計(jì)和責(zé)任追究；探索編制地方政府債務(wù)預(yù)算，建立政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制和政府償債渠道。

2.通過改革的方法不斷消化債務(wù)數(shù)量

2017年，遼寧省8 000多億的政府債務(wù)里，交通系統(tǒng)和農(nóng)業(yè)水利系統(tǒng)有2 000億元用來修高速公路、修鐵路，這些基本上都是產(chǎn)業(yè)投資，是有收益的。通過改革把交通系統(tǒng)中企業(yè)化的資產(chǎn)都剝離出來組建交通投資集團(tuán)，可以把交通系統(tǒng)負(fù)債的2 000億剝離出來了。有些資產(chǎn)在政府系統(tǒng)里面并不能發(fā)揮任何作用，剝離出來之后就不一樣了，這并不是說政府就不再承擔(dān)責(zé)任了，而是通過資產(chǎn)的運(yùn)營和運(yùn)作來逐漸消化和解決這些負(fù)債。同樣，對企業(yè)負(fù)債也要堅(jiān)持改革原則，積極穩(wěn)妥處置“僵尸企業(yè)”，落實(shí)財(cái)稅政策，支持債務(wù)處置企業(yè)有效盤活存量資產(chǎn)，開展土地再利用。

3.改革稅制和稅收征管體制，提高地方收入

將省級和省級以下國稅地稅機(jī)構(gòu)合并后，國稅地稅之間應(yīng)聯(lián)合制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，使稅法得到更好實(shí)施，有利于在統(tǒng)一機(jī)構(gòu)的背景下理順各稅種征收范圍,統(tǒng)一征收，防止重復(fù)征稅；構(gòu)建科學(xué)的稅種劃分格局和財(cái)力分配格局，根據(jù)財(cái)力與事權(quán)相匹配原則，中央政府應(yīng)適當(dāng)承擔(dān)支出責(zé)任并下放一定收入給地方。

4.爭取轉(zhuǎn)移支付支持，發(fā)行置換債券

根據(jù)遼寧省財(cái)政收支矛盾突出問題和振興東北老工業(yè)基地的艱巨使命，應(yīng)爭取中央轉(zhuǎn)移支付和特殊國債等多種渠道資金支持；同時(shí)，完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度，整合市縣政府資源，盤活存量資產(chǎn)，合理測算市、縣級的基本財(cái)政支出需求，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)；發(fā)行地方債籌資置換存量債務(wù)，發(fā)行置換債券，置換以后年度到期的政府債務(wù)，減輕全省各級政府利息負(fù)擔(dān)，這樣不僅可緩解償債壓力，而且規(guī)避了存量債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)。

5.嚴(yán)格控制債務(wù)規(guī)模，防止發(fā)生新的不合理債務(wù)

省財(cái)政廳應(yīng)及時(shí)會(huì)同財(cái)政部對全省融資平臺(tái)公司、國有企業(yè)、事業(yè)單位政府性債務(wù)情況進(jìn)行調(diào)查，重點(diǎn)對財(cái)政負(fù)有支出責(zé)任的債務(wù)進(jìn)行審核；管死財(cái)政借錢開支，管死單位擅自舉債，取消行政事業(yè)單位的舉債權(quán)，管死形象工程舉債，管住負(fù)債搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益事業(yè)建設(shè)；對棚改、軌道等有一定收益的城市基礎(chǔ)設(shè)施和公益性事業(yè)項(xiàng)目應(yīng)積極引入社會(huì)資本和各類投資主體，嘗試PPP模式拓寬融資渠道，籌集建設(shè)資金，減輕政府公共財(cái)政舉債壓力。

（五）去庫存的財(cái)政政策

1.針對各類需求，實(shí)行差別化調(diào)控政策

目前，重點(diǎn)做好二、三、四線城市和縣城樓市去庫存工作，滿足首套剛需、支持改善需求、遏制投機(jī)炒房。對首套房和二套房的認(rèn)定、普通住房和非普通住房的劃分等方面進(jìn)行政策微調(diào)，如取消非戶籍首套剛需的社保與納稅年限規(guī)定，加大剛需、改善性住房需求的稅費(fèi)減免力度等。進(jìn)一步完善農(nóng)民、大學(xué)生畢業(yè)生和其他社會(huì)群體的購房政策。對農(nóng)民進(jìn)城購房給予契稅補(bǔ)貼、規(guī)費(fèi)減免、貸款貼息、物業(yè)費(fèi)補(bǔ)貼等政策。如農(nóng)民進(jìn)城買房首套房在144平方米以下可獲每平方米100元補(bǔ)貼，新婚家庭購房享受每平方米200元補(bǔ)貼。

2.助力租購并舉，設(shè)立房地產(chǎn)保有稅

目前房地產(chǎn)稅收體系存在“輕保有，重流轉(zhuǎn)”的問題[1]，應(yīng)通過選用合理的稅率，助力租購并舉的住房制度，出臺(tái)“租售并舉”新政策，規(guī)定公租房承租對象租住一定年限后，符合規(guī)定的可選擇申請直接購買所租住公住房；政府制定實(shí)施細(xì)則，選用合理的稅率以及合理的持有時(shí)間，選擇推出時(shí)機(jī)，對房屋保有環(huán)節(jié)進(jìn)行征稅[9]。

3.減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，下調(diào)企業(yè)銷售未完工產(chǎn)品計(jì)稅毛利率

適當(dāng)減收房地產(chǎn)企業(yè)所得稅，全面下調(diào)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)銷售未完工產(chǎn)品計(jì)稅毛利率，以幫助房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)降低成本，化解房地產(chǎn)庫存。為減輕房地產(chǎn)企業(yè)負(fù)擔(dān)，可以把多個(gè)開發(fā)項(xiàng)目的銷售未完工產(chǎn)品計(jì)稅毛利率，由原來的24%調(diào)整為22%。

4.合理安排，實(shí)施商品住房交易補(bǔ)貼

鼓勵(lì)房地產(chǎn)庫存較大的市(地)、縣(市)對購買首套普通商品住房者給予財(cái)政補(bǔ)貼。居民購買住房交易契稅稅率超出1%的部分由當(dāng)?shù)刎?cái)政補(bǔ)貼，將商業(yè)個(gè)人住房貸款利率比照公積金貸款利率計(jì)算，確定補(bǔ)貼年限后，差額部分由政府財(cái)政予以補(bǔ)貼。特別是對農(nóng)民和農(nóng)民工進(jìn)城購房要給予補(bǔ)貼或貸款貼息，具體補(bǔ)貼范圍、標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)貼期限由各市縣根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城鄉(xiāng)居民可支配收入水平和庫存情況制定落實(shí)。補(bǔ)貼金額由各地財(cái)政部門會(huì)同地稅、住建部門進(jìn)行測算提出，報(bào)請當(dāng)?shù)卣夂?，由?cái)政部門按照標(biāo)準(zhǔn)安排資金，審計(jì)部門進(jìn)行監(jiān)督和審計(jì)。

5.利用棚戶區(qū)改造，完善貨幣化安置

利用棚戶區(qū)改造，通過貨幣化安置、政府回購商品房等政策化解房地產(chǎn)庫存，貨幣化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可根據(jù)評估價(jià)格并參照新房市場價(jià)格綜合考量確定，對購買存量商品房的回遷戶，按照一定時(shí)間和標(biāo)準(zhǔn)給予一次性臨遷補(bǔ)助費(fèi)用，對在規(guī)定期限內(nèi)搬遷的，給予一定比例的貨幣獎(jiǎng)勵(lì)，對因房屋被征收而取得貨幣補(bǔ)償并用于購買商品房的個(gè)人，可按有關(guān)規(guī)定享受契稅減免政策。

6.進(jìn)一步落實(shí)房地產(chǎn)交易環(huán)節(jié)的稅收優(yōu)惠政策

應(yīng)在對個(gè)人購買家庭唯一住房，建筑面積規(guī)定減1%稅率征收契稅或減1.5%稅率征收契稅等相關(guān)減免契稅政策基礎(chǔ)上，再降低二手房交易稅。二手房轉(zhuǎn)讓營業(yè)稅等先征后補(bǔ)，互換住房實(shí)行“零稅費(fèi)”，商住公寓應(yīng)享受住宅同等政策。

7.實(shí)施去庫存與開發(fā)建設(shè)用地供應(yīng)掛鉤制度

建設(shè)房地產(chǎn)去庫存與房地產(chǎn)供應(yīng)掛鉤制度，繼續(xù)從嚴(yán)控制開發(fā)土地供應(yīng)，引導(dǎo)未開發(fā)房地產(chǎn)用地轉(zhuǎn)換用途，用于國家和地方支持發(fā)展的新興產(chǎn)業(yè)（科技創(chuàng)新、文化、養(yǎng)老、旅游、體育、教育等）。也可利用存量房發(fā)展創(chuàng)業(yè)、養(yǎng)老、中小學(xué)和幼兒園、電商用房，開展多元化經(jīng)營。