邊曉慧

摘? ?要： 自20世紀(jì)60年代以來，伴隨西方國家政府信任的普遍性、持續(xù)性衰退，政府信任相關(guān)研究成為西方政治學(xué)、行政學(xué)領(lǐng)域關(guān)注的核心議題。國外對政府信任的研究主要集中在政府信任的概念、影響因素與后果這三個關(guān)鍵問題上。首先，政府信任概念的界定、結(jié)構(gòu)和有效測量，是討論和研究政府信任的起點和基礎(chǔ);其次，政府信任影響因素的驗證和解釋，是分析政府信任來源，探討政府信任衰退的核心內(nèi)容;最后，政府信任的后果，則是關(guān)注信任衰退背景下，信任/不信任對公共治理的價值、風(fēng)險與作用機(jī)制。比較、參考西方政府信任研究的豐碩成果，將為我國的政府信任研究提供有益的經(jīng)驗借鑒。

關(guān)鍵詞： 政府信任; 制度績效; 文化價值; 信任后果

中圖分類號： D922.11? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：? A? ? ?DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2019.03.015

Western Research on the key issues

of Trust in Government and its Enlightenment

BIAN Xiao-hui

（School of Management， Anhui University， Hefei 230601， China）

Abstract： Since 1960s， the decline of trust in government（TIG） has been one of the major problems in western countries. Based on a literature review of fruitful research on TIG， this paper illustrates three key issues related to trust in government： the concept， the factors influencing public trust and its consequence. Firstly， how to define and measure trust in government is the start and basis of discussion; Secondly， the test and explanation of the factors influencing public trust is the way to analyse the origin of trust in government as well as the reason what led to the decrease; thirdly， the consequence of trust in government reflects the value， risk and mechanism that trust or distrust may affect public administration.

Key words： trust in government; institutional performance; culture value; consequence of trust in government.

信任是公民與政府關(guān)系的核心，如果信任體系崩潰，則政府的權(quán)力體系也會崩潰。[1]理論對政府信任的關(guān)注最早可以回溯至修昔底德、柏拉圖等早期的古典哲學(xué)家，他們都從哲學(xué)思辨和邏輯建構(gòu)的角度，關(guān)注和思考這樣一個基本問題：“為什么一定形式的信任對政治共同體來說是有益和必要的”[2]，比如，修昔底德認(rèn)為信任是決定民主政治生活質(zhì)量的中心問題，而柏拉圖共和國的理想狀態(tài)本身即是建立在信任的基礎(chǔ)之上。

現(xiàn)代意義上對政府信任的討論，則是在20世紀(jì)60年代以后，包括美國、加拿大、澳大利亞、荷蘭等在內(nèi)的主要資本主義國家普遍遭遇了政府信任的持續(xù)衰退，信任赤字與信任危機(jī)逐漸成為西方國家面臨的核心問題[3]。得益于西方重視公民態(tài)度、價值觀調(diào)查的社會傳統(tǒng)，許多國家將民意調(diào)查、選舉調(diào)查、跨國社會調(diào)查等都納入了政府信任，這些綜合性調(diào)查為國外政府信任研究特別是實證研究提供了充足的數(shù)據(jù)證據(jù)。

與西方國家相比，我國政府信任的研究直到近十多年才逐漸引起廣泛關(guān)注。長期以來，我國政府信任的研究多是從意識形態(tài)的層面，強(qiáng)調(diào)信任本質(zhì)上關(guān)系民心所向和國家的長治久安。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型，公民對政府的信任不再僅是意識形態(tài)和價值選擇的問題，更是現(xiàn)實、具體的公共治理問題，受多種因素的影響，并反過來影響治理。筆者系統(tǒng)梳理國外政府信任研究的豐碩成果，對政府信任的概念、影響因素以及后果三個關(guān)鍵問題進(jìn)行評述，以期對我國政府信任研究提供支持和啟示。

一、政府信任的概念：內(nèi)涵、結(jié)構(gòu)與測量

作為基本概念，對政府信任進(jìn)行界定是研究的起點和基礎(chǔ)。由于信任本身的模糊性和多面性，國外文獻(xiàn)中并沒有形成關(guān)于政府信任概念的清晰、一致的表述，不同學(xué)者對政府信任內(nèi)涵的不同界定體現(xiàn)了各自看待問題的視角與研究目的的差異。一些學(xué)者從靜態(tài)的視角關(guān)注和描述政府信任所具有的某些性質(zhì)與功用，將政府信任看作是人們遵守政治領(lǐng)導(dǎo)者的意愿，是政治行動者實現(xiàn)目標(biāo)的一種商品和資本，體現(xiàn)了人們共享的政治道德和社會共同體關(guān)于社會應(yīng)當(dāng)追求何種價值的共識[4];一些學(xué)者則從動態(tài)的思維，將政府信任界定為公民對政府的基本評價，體現(xiàn)了公民對政府或政治系統(tǒng)運作產(chǎn)生出與他們期待的相一致的結(jié)果的信念，是公民對政府（包括政客和官僚）行為正確、恰當(dāng)并符合公益的信心[5]。

盡管政府信任沒有統(tǒng)一的界定，但是有關(guān)信任內(nèi)涵的一些基本范疇被廣泛認(rèn)同和討論，這些多元且相互關(guān)聯(lián)的內(nèi)容成為理解政府信任內(nèi)涵、屬性以及功能的共識性要素。（1）規(guī)范性期待。政府信任緣起于期待，期待構(gòu)成了公民與政府信任關(guān)系的前提和基礎(chǔ)。公民讓渡權(quán)力交給管轄者政府，即是通過明示或默示的信任，期待政府為自身謀取利益。在基本意義上，這些期待與利益包括社會秩序的實現(xiàn)與持續(xù)、生命與財產(chǎn)權(quán)的有效保障以及公共美德如公平正義的信仰等等[6]。（2）脆弱性風(fēng)險。在任何一種信任關(guān)系中，風(fēng)險都與信任相伴相生，這從根本上源于信任對未知的不確定性以及不可控性。對公民而言，信任政府也意味著給予政府置于自身之上的權(quán)力、更多的自由裁量權(quán)限以及更少的監(jiān)督和控制，這些代表公共利益的授權(quán)在行使過程中不可避免地面臨角色、利益、價值等沖突與誘惑，從而承受被授權(quán)者濫用權(quán)力、違背職責(zé)、牟取私利等諸多風(fēng)險[7]。（3）理性計算。理性強(qiáng)調(diào)政府信任的認(rèn)知性特征。作為一種可信性評價，公民是否信任政府是基于經(jīng)驗、證據(jù)、信息的認(rèn)知判斷，取決于公民對收益與成本，價值與風(fēng)險等的綜合評估與計算。理性計算的過程，既受到作為客體的政府因素的影響，如政府的績效、行為、能力、動機(jī)和品質(zhì);也受到作為主體的公民因素的影響，如個體的社會化經(jīng)歷、經(jīng)濟(jì)社會地位以及與政府互動的直觀經(jīng)驗與感受。[8]（4）情感認(rèn)同。在理性和計算之外，政府信任也內(nèi)涵一定的情感道德范疇。一方面，信任的完全理性不僅不可能而且成本高昂，這使得情感與感性在信任關(guān)系的構(gòu)建中不可避免;另一方面，信任作為一種本能和善，在一定程度上體現(xiàn)了個體對制度、規(guī)范、價值的認(rèn)同和信仰，彰顯了信任的美德和天性[9]。

面對政府信任這個復(fù)雜概念，除了從內(nèi)涵上探討政府信任的特征與屬性外，西方學(xué)術(shù)界也十分重視從結(jié)構(gòu)的角度，關(guān)注政府信任的不同部分、不同類型，從理論和邏輯上界分政府信任的多元維度與構(gòu)成。在《政治生活的系統(tǒng)分析》一書中，伊斯頓最早從政治支持的角度，將公民對政治系統(tǒng)的支持分為三類：政治團(tuán)體、政治制度和當(dāng)局。[10]Norris拓展了伊斯頓的分類，把政治信任和支持分為五個層面：政治共同體、政權(quán)原則、政權(quán)績效、政權(quán)機(jī)構(gòu)和政治行動者。[11]以此為基礎(chǔ)，Christensen和Laegreid把政府信任分成三個層次：一般意義上的政治信任（政府、議會）、信任政治行為體（政客、官僚）、信任公共服務(wù)機(jī)構(gòu)[12];Peri K.Blind將政府信任分為宏觀層面的組織信任或微觀層面的個人信任，其中宏觀層面的信任進(jìn)一步分為分散的系統(tǒng)信任和專有的制度信任，前者指民眾對于政府績效以及整個政治體制與制度的信任，后者指對于某一特定的政治制度的信任，微觀層面的信任則是民眾對政府官員或政治領(lǐng)導(dǎo)人的信任或評價。[13]整體來看，盡管分類的層次和類別存在差異，但是西方學(xué)術(shù)界對政府信任結(jié)構(gòu)與類型的探討基本是遵循伊斯頓彌散性支持和特定性支持的區(qū)分，將政府信任分為宏觀的制度層面與微觀的個人層面，這種以信任客體指向區(qū)分的信任結(jié)構(gòu)具有清晰便捷的優(yōu)勢，但是缺乏基于政府信任屬性以及信任主體心理差異的信任類型區(qū)分與比較，在一定程度上限制了對政府信任內(nèi)在結(jié)構(gòu)差異以及現(xiàn)實分化的探討。

在以實證為主的西方政府信任研究中，如何有效的測量政府信任也是十分重要的問題。Levi與Stoker（2000）總結(jié)區(qū)分了測量政府信任的三種不同路徑[14]：（1）政府視角的角色—責(zé)任路徑，強(qiáng)調(diào)政府與政府公務(wù)員基于其角色所應(yīng)當(dāng)具有的道德責(zé)任，公民則基于這些責(zé)任規(guī)范來評價政府及其工作人員是否公平、平等、誠實、回應(yīng)性如何等，其中最為典型的是美國選舉調(diào)查（NES）測量政府信任的五個指標(biāo)，包括整體信任、利益代表、稅款使用、行動目標(biāo)以及誠信行為;（2）公民視角的利益實現(xiàn)路徑，集中關(guān)注公民是否相信政府機(jī)構(gòu)以及公務(wù)人員以公民利益為基礎(chǔ)采取行動，比如被告知真相、被公平對待、具有自主性以及免于恐懼等，并據(jù)此設(shè)計問題詢問受訪者認(rèn)為政府是否保障維護(hù)了公民的這些正當(dāng)利益;（3）調(diào)查基礎(chǔ)的評價路徑，這種測量方式不對政府信任進(jìn)行說明，而將信任的理解和解釋留給潛在的信任評價主體，直接詢問受訪者在多大程度上信任政府、政治家或具體的政府機(jī)關(guān)。調(diào)查評價路徑是目前大多數(shù)政府信任調(diào)查采取的方式，包括世界價值觀調(diào)查（WVS）、歐洲民主晴雨表（EBS）、東亞民主動態(tài)調(diào)查（ABS）等對政府信任的測量均采用這種方式。目前，大部分有關(guān)政府信任的調(diào)查都參考或直接使用WVS或NES的調(diào)查方法或指標(biāo)來測評政府信任。這兩種調(diào)查方式各有利弊，NES的調(diào)查應(yīng)用非常廣泛，但是其缺陷是過于模糊，并且混淆了信任與滿意度、倫理等一些基本概念;WVS的調(diào)查區(qū)分了不同組織的信任，可以比較這些不同組織信任的水平差異，有針對性的考察不同組織信任的特征、演變規(guī)律以及影響因素等，但是可能造成多個不同組織間信任的“擴(kuò)散”效應(yīng)。

二、政府信任的影響因素：制度主義、文化主義及其發(fā)展

在政府信任的衰退趨勢下，究竟哪些因素影響公民政府信任評價并造成當(dāng)代政府信任的持續(xù)性下降一直是西方政府信任研究的中心問題。整體來看，西方對政府信任起源與影響因素的探討主要形成了制度主義、文化主義兩種不同的分析路徑。

制度主義的研究者認(rèn)為，政府信任源于公共領(lǐng)域，是政治內(nèi)生的，體現(xiàn)了人們基于政府表現(xiàn)、制度績效的一種理性評價，制度表現(xiàn)好，人們就會信任政府;制度表現(xiàn)不好，人們就會懷疑和不信任政府。[15]制度績效對政府信任的解釋包括兩個層次：一是宏觀績效，從整體層面解釋國家之間以及時間因素造成的政府信任的差異與變化，比如GDP、通貨膨脹水平、失業(yè)率等都被認(rèn)為是影響政府信任的重要因素，諸如經(jīng)濟(jì)低迷、就業(yè)困難、財政和金融危機(jī)等都成為造成政府信任衰退的重要原因[16];二是微觀績效，從個體層面關(guān)注公民對政府績效的評價與滿意度，相關(guān)變量包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展評價、政治權(quán)利實現(xiàn)以及公共服務(wù)滿意度等，其中公共服務(wù)作為衡量政府績效的核心指標(biāo)，大量研究證實了公共服務(wù)滿意度和政府信任的正相關(guān)關(guān)系。[17]

公民對政府表現(xiàn)和制度績效的評價還進(jìn)一步涉及績效過程。相對于產(chǎn)出的“結(jié)果正義”，政府績效的實現(xiàn)過程體現(xiàn)了“程序正義”，特別是當(dāng)結(jié)果不甚滿意時，如果過程合理、行為恰當(dāng)，公民也可能接受不太滿意的結(jié)果，并對政府表現(xiàn)較高的信任。[18]Ulbig（2002）認(rèn)為公民對政府治理過程的關(guān)心主要體現(xiàn)在決策上，即如何確保公共意志的制定是值得信任的，這種信任則來自于以下兩個方面：一是決策程序，關(guān)注治理過程的制度設(shè)計，如公民能否充分參與決策、有效表達(dá)意見，決策是否尊重公民意見、公平中立且不濫用權(quán)力等;二是決策主體，關(guān)注實施這些過程和程序的個體行動者的特征，如決策者是否誠實、正直和能勝任，以保證其做出的決策是有效的、無害和可信賴的。[19]

文化主義的研究則假設(shè)政府信任是外生的，產(chǎn)生于外在的政治環(huán)境，體現(xiàn)了人們根植于文化價值規(guī)范的某種態(tài)度和信仰，強(qiáng)調(diào)一國的傳統(tǒng)文化和個體社會化經(jīng)歷對政府信任的影響。[20]從文化視角對政府信任的解釋，主要遵循普特南的社會資本理論，關(guān)注社會資本與政府信任的相互關(guān)系。這里的社會資本首先是指人際信任，認(rèn)為對政府特別是政府工作人員的信任是對一般人信任的特例，對他人有高度信任的人，也更可能信任政府及工作人員[21];其次，公民的社會網(wǎng)絡(luò)參與也是社會資本的重要內(nèi)容，公民參與社會組織、政治組織、志愿活動等提高了公民的政治溝通技巧與政治參與技能，從而能更好地向政府表達(dá)訴求，獲得滿意回復(fù)并與政府形成良好的互動關(guān)系。

此外，文化路徑還關(guān)注公民文化價值偏好對政府信任的影響，研究發(fā)現(xiàn)公民的政治傾向比如左派還是右派、自由主義者還是保守主義者以及黨派傾向等都在總體上影響公民如何看待政府以及是否信任政府[22]。隨著社會發(fā)展與文化轉(zhuǎn)型，一些新的文化變量也開始影響公民對政府的信任評價，已有的研究包括：（1）犬儒主義文化，是一種普遍存在的對政治憤世嫉俗、否定、厭惡和遠(yuǎn)離的情緒，當(dāng)公民認(rèn)為自己不被政府重視、不能影響公共決策，政府也不能有效保障其合法權(quán)益時，其對政治的無力感、挫敗感以及疏離感，會顯著增加其對政府的不信任[23];（2）批評性公民文化（critical citizen），推崇自由表達(dá)價值和批判主義，批評性公民文化的增長使得現(xiàn)代公民面對政府時有更多的訴求、評判和不滿，從而也對政府有更多的不信任[11];（3）后物質(zhì)主義文化，強(qiáng)調(diào)個人自尊、歸屬感、自我實現(xiàn)、參與價值等，作為一種新價值傾向，后物質(zhì)主義者對政府的訴求和評價標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生轉(zhuǎn)向，僅僅依靠傳統(tǒng)的績效和表現(xiàn)，政府將更難獲得公民信任[24]。

比較來看，作為兩種競爭性路徑，在文化主義和制度主義的競爭中，制度視角的優(yōu)越性多次得到驗證。比如William Mishler 與 Richard Rose 在對中東歐和前蘇聯(lián) 10 個后共產(chǎn)主義國家的政治信任進(jìn)行實證分析以后指出，無論是微觀層次或個人層次、還是宏觀層次或社會層次，制度主義的解釋更具有說服力[15]。2011年，Timothy Ka-ying Wong等人對包括中國在內(nèi)的亞洲六個國家和地區(qū)的研究也證實，傳統(tǒng)主義、威權(quán)主義等文化因素對政府信任的影響是微弱甚至不顯著的，政府績效才是決定這些國家政府信任的關(guān)鍵因素。[25]在多數(shù)學(xué)者看來，文化是隱含、穩(wěn)定和一致的，而政府信任在社會上是隨機(jī)分布和不斷變動的，它應(yīng)當(dāng)主要與政府和政治變量有關(guān)，體現(xiàn)公民對政治生活的反應(yīng)，而與公民自身的一些屬性、偏好或社會特征關(guān)系不大。[26]

整體上，制度主義解釋的優(yōu)越性形成了政府信任解釋中的績效導(dǎo)向，但是績效與信任的關(guān)系卻逐漸趨于復(fù)雜。一方面，在一些研究中，績效—信任的線性關(guān)系并不總是得到驗證，甚至?xí)贸鼋厝幌喾吹慕Y(jié)論;而從經(jīng)驗觀察來看，高績效也并不一定意味著高信任，很多國家實現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展與公共服務(wù)的顯著提高，卻沒有帶來信任水平的改善，所謂“績效悖論”大量存在。另一方面，績效主導(dǎo)也在一定程度上低估甚至忽視了文化對政府信任的作用，特別是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展及社會進(jìn)步，公民的文化心理、價值偏好也會發(fā)生變化，并將顯著影響公民對政府的態(tài)度以及政府信任和政治支持行為。正如華人學(xué)者史天建所言，文化主義和制度主義其實并不拒絕對方在形塑公民對待政府的態(tài)度上所扮演的角色，兩者體現(xiàn)了政府信任不同的生成邏輯，尋找調(diào)和兩種理論的整合路徑來是可行的也是十分必要的。

三、政府信任衰退的后果：信任重要嗎？

在政府信任持續(xù)衰退的背景下，學(xué)者也以更加審慎的態(tài)度看待政府不信任的增長與后果。從學(xué)術(shù)研究的邏輯看，后果涉及所謂的“So What”，事實上，無論政府信任如何衰退，如果信任下降沒有對公共治理造成嚴(yán)重危害，那么對政府信任下降的恐慌就是沒有必要的。[3]

西方學(xué)者對政府信任衰退與低政府信任的審慎反思，首先表現(xiàn)在對政府不信任的民主價值的反思與論辯。從邏輯來看，西方民主的產(chǎn)生正是基于對傳統(tǒng)政治權(quán)威的不信任，當(dāng)民主的成分越多，對權(quán)威的信任就會越少。也正是在這個意義上，適度、健康的懷疑和不信任是民主制衡的基礎(chǔ)，那些要求公民信任政府的假設(shè)，反而違背了自由主義傳統(tǒng)。[7]正如盧曼所言，信任與不信任并不是一個問題的兩面，而是兩個不同的問題，具有不同的屬性和機(jī)理，政府信任與不信任體現(xiàn)了民主政治的不同要求和功能。

基于民主的“健康不信任”假設(shè)，有關(guān)政府信任下降與后果的爭論進(jìn)一步聚焦于現(xiàn)實和實踐的政府信任衰退及其屬性，并形成了著名的Citrin-Miller之爭：西方世界的政府信任下降究竟是自然的、周期性的，還是廣泛的、涉及結(jié)構(gòu)性和系統(tǒng)性的問題？以Citrin為代表的樂觀派認(rèn)為公民的懷疑和不信任只是對民選官員的不信任，并沒有蔓延至整個制度體系，公民對政府組織的認(rèn)同感和自豪感依然很高，這種與高彌散性支持共存的政府不信任僅僅是一種“形式上的違背”;[27]以Miller為代表的悲觀派學(xué)者則認(rèn)為當(dāng)前的政府信任下降反映的并不是針對某一黨派的懷疑，而是“廣泛存在的，對政治家、領(lǐng)導(dǎo)者、政府組織、政治制度作為一個系統(tǒng)的不滿和敵視”。多年來，各有學(xué)者支持和論證Citrin和Miller的觀點，關(guān)于政府信任衰退的屬性依然沒有定論。Nye對此作了精辟隱喻：政府不信任增長作為現(xiàn)代民主的病癥，有點像“心律不齊”，我們不知道這種病癥是否具有威脅性，是否能夠自我糾正，是否需要藥物治療以及是否需要更強(qiáng)烈的干預(yù)，但確定的是，癥狀必須關(guān)注，且需要花費精力查明起因。[28]

除了認(rèn)知判斷上的差異，對政府信任后果的審慎反思還關(guān)注態(tài)度和行為的差異，Boucket等學(xué)者提出政府不信任的“表征性”[17]，在他們看來，盡管大多數(shù)時候，態(tài)度決定行為，但態(tài)度不等于行為：一方面，行為受到態(tài)度強(qiáng)度的影響，公民對政府的不信任態(tài)度只有達(dá)到特定水平才可能引發(fā)某些不支持行為;另一方面，是否做出某種行為也受到個體將態(tài)度轉(zhuǎn)化為行為的能力的影響，而事實上很多人并不具備將特定態(tài)度轉(zhuǎn)化為行動的能力。因此，盡管政府不信任增加了公民對政府的批評性態(tài)度，但是并不必然導(dǎo)致某些特定的危害行為并造成嚴(yán)重后果，如此，政府不信任就僅具有表征意義，后果較小而無須過分擔(dān)憂。

除了理論和邏輯反思，更多的學(xué)者遵循實證主義思維，對政府信任/不信任與公共治理以及公民行為后果之間的關(guān)系進(jìn)行檢驗，這些研究為西方政府不信任增長及其后果提供了現(xiàn)實考量與數(shù)據(jù)證據(jù)。具體來看，這些實證研究主要包括以下兩種不同的研究取向.一是管理學(xué)取向，關(guān)注政府信任的工具性價值，研究政府信任與公共資源獲取、公民政策認(rèn)同遵從等要素之間的關(guān)系。如有研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)公民對政府懷疑和不信任時，公共行政被自愿接受的程度顯著降低，并更可能拒絕政府的領(lǐng)導(dǎo)與管理[29]，拒絕向政府納稅、決絕履行兵役等[30]，而且個體公民對政府政策的認(rèn)同支持和風(fēng)險容忍度也會顯著降低[31];另外，不信任也會減少了公民到公共部門就業(yè)，他們更少認(rèn)為政府是好的就業(yè)選擇，更愿意為企業(yè)而不是政府工作，也更少建議他人到政府工作，這在一定程度上影響了公共部門雇傭到高素質(zhì)的應(yīng)征者。[32]二是政治學(xué)取向，關(guān)注政府信任作為一種政治價值，與公民政治參與、政權(quán)穩(wěn)定之間的關(guān)系。這里的政治參與首先是指常規(guī)性的政治活動參與，如參加投票、游說、競選等，研究發(fā)現(xiàn)，如果公民不信任政府，他們就會疏遠(yuǎn)政府，減少對政治活動的參與[33]，各國投票率下降與政府信任衰退呈現(xiàn)出的一致性為這一觀點提供了證據(jù)。其次，政府信任下降還影響非常規(guī)的政治參與，如靜坐、游行、示威甚至具有暴力性、攻擊性的反系統(tǒng)活動。有研究證實，當(dāng)公民對整個政府體系產(chǎn)生懷疑和不信任時，將具有強(qiáng)烈的意愿介入政府活動和政治過程，并有更大可能參與激烈的暴力性抗議活動，進(jìn)而威脅社會秩序和政權(quán)穩(wěn)定[34]。

盡管許多西方文獻(xiàn)致力于討論政府信任/不信任對公民行為的可能影響與后果，但是很多問題尚沒有充足、一致的結(jié)論進(jìn)行清晰判斷和解釋。公民行為是極其復(fù)雜和難以琢磨的，在公共治理中，政府信任/不信任是否足以激發(fā)公民做出參與、遵從、拒絕甚至抗議等行為，取決于很多因素，包括政治行為的社會支持、可用的行為選擇以及個體的社會身份與個性等。[35]整體上，有關(guān)政府信任與公民行為后果關(guān)系的實證證據(jù)有可能來自于概念和測量的誤差，這要求我們對政府信任導(dǎo)致個體特定行為后果的判斷應(yīng)當(dāng)更加慎重。

四、我國政府信任研究啟示與建議

長久以來，我國對政府信任的關(guān)注更多是從意識形態(tài)和國家戰(zhàn)略的層面，認(rèn)為信任本質(zhì)上關(guān)系到民心所向，影響國家長治久安與社會穩(wěn)定。近十年多來，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型，各種社會矛盾凸顯，特別是日益增多的群體性事件，使得老百姓對政府的不滿、懷疑與不信任逐漸積聚，政府公信力顯著下降，政府信任危機(jī)凸顯。加強(qiáng)對我國政府信任的理解和解釋，推動公民與政府良好信任關(guān)系的構(gòu)建已經(jīng)成為政府面臨的重要問題。比較、參考國外近半個世紀(jì)的政府信任研究成果，將為我國的政府信任研究提供有益的經(jīng)驗借鑒。

第一，推動政府信任概念的共識性理解。作為核心的概念分析工具，除政府信任外，我國學(xué)者還經(jīng)常使用公信力、政府信用、政府誠信等近似表述，比較來看，西方學(xué)者普遍使用的政府信任在內(nèi)涵和外延上更具包容性，更加強(qiáng)調(diào)公民與政府的交往關(guān)系，對政府信任的解釋也從單一的關(guān)注政府轉(zhuǎn)向政府、公民兩方主體及其互動過程，強(qiáng)調(diào)以公民為中心，回應(yīng)公民的訴求與期待。我國推動政府信任研究應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化政府信任概念的共識性理解與把握，注重從政府與公民雙方主體的互動本質(zhì)，從多元面向和不同范疇增進(jìn)對政府信任的解釋，推動政府信任的規(guī)范化、科學(xué)化研究。

第二，重視政府信任在中國情景下的結(jié)構(gòu)化測量與應(yīng)用。政府信任不僅是一個理論命題，更是一個實踐命題，西方政府信任研究的蓬勃發(fā)展很大程度上受益于諸多涉及政府信任的綜合性、持續(xù)性甚至跨國別的社會調(diào)查、民主選舉調(diào)查、價值觀調(diào)查等。我國進(jìn)一步推動政府信任研究，也必須重視政府信任在中國情境下的實踐測量與追蹤調(diào)查。從發(fā)展趨勢來看，政府信任的測量必須從統(tǒng)一化走向結(jié)構(gòu)化，區(qū)分不同部分、不同類型、不同屬性的政府信任及其差異，形成更具體和有所區(qū)分的政府信任測評工具，并構(gòu)建常態(tài)化、持續(xù)化的政府信任追蹤調(diào)查機(jī)制。

第三，深入解釋政府信任的影響因素與作用機(jī)理。西方的制度主義、文化主義提供了分析政府信任起源與影響因素的不同路徑，對我國政府信任的解釋極具參考價值。一方面，制度績效依然是分析公民是否信任政府、為何信任政府的最有效路徑，但是績效—信任關(guān)系的復(fù)雜性加劇，兩者關(guān)系受到多種條件、因素的制約，如政府的范圍、公民的期待、過程的公開、績效的有效傳達(dá)等等，這使得從績效解釋政府信任必須更小心細(xì)致。另一方面，文化主義的解釋應(yīng)當(dāng)引起重視，特別是在傳統(tǒng)文化深厚，重視意識形態(tài)引導(dǎo)的我國，文化對政府信任的影響不容小覷，而隨著文化發(fā)展與轉(zhuǎn)型，公民的文化心理、價值偏好也發(fā)生變化，新的研究必須關(guān)注和識別現(xiàn)當(dāng)代背景下真正影響公民信任評價的文化變量。

第四，審慎看待政府不信任的增長及其對公共治理的多重影響。盡管政府信任下降更多被視為問題、病癥和危機(jī)，但是西方學(xué)術(shù)界卻對政府不信任的增長顯示了審慎的態(tài)度，理性審視信任/不信任對公共治理的價值、風(fēng)險與作用機(jī)制，避免一刀切與盲目否定。在我國政府信任趨于下降的大背景下，研究者也必須以科學(xué)、理性的態(tài)度審視對待政府不信任的增長以及后果，既不恐慌也不忽視，注重區(qū)分積極的不信任與消極的不信任，重視積極不信任的功能建構(gòu)，并對消極不信任的多重影響與風(fēng)險保持警醒，這包括了管理性風(fēng)險，也包括了政治性風(fēng)險。

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