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      改革開放初期的北京市容衛(wèi)生管理*

      2019-10-10 03:34陳奧
      紅廣角 2019年4期
      關(guān)鍵詞:城市管理社會轉(zhuǎn)型北京

      【關(guān)鍵詞】改革開放初期;城市管理;市容衛(wèi)生;北京;社會轉(zhuǎn)型

      【中圖分類號】K27【文獻標(biāo)志碼】A【文章編號】2096-6644-(2019)04-0022-09

      改革開放40年來,中國的社會生活發(fā)生了翻天覆地的變化。市容衛(wèi)生問題①是國家現(xiàn)代化過程中需要解決的一個重要問題。一個國家的市容觀瞻在很大程度上反映了其文化特征和文明程度。近年來關(guān)于城市管理的理論和研究大量增加,但是專門針對市容衛(wèi)生管理的系統(tǒng)性論述并不多見。一是由于“市容管理”已成為一門獨立的研究內(nèi)容,與“環(huán)境衛(wèi)生”區(qū)分開來,其研究重點多放在“攤販管理”上。②二是歷史學(xué)界對于環(huán)境衛(wèi)生的討論多聚焦在民國時期城市公共衛(wèi)生事業(yè)的建立③和新中國成立后發(fā)起的“愛國衛(wèi)生運動”,④對于改革開放時期市容衛(wèi)生管理的研究則始終處于缺位的狀態(tài)。

      目前學(xué)界對市容衛(wèi)生管理的研究主要在三個層面展開。第一個層面是將市容衛(wèi)生置于當(dāng)代中國社會變遷的宏觀歷史下,作為社會生活變化的一方面來展示。第二個層面是梳理市容衛(wèi)生管理的歷史進程,但大都零散簡單,多見于各地方志。第三個層面是從微觀上通過個案研究,展現(xiàn)和討論市容衛(wèi)生管理在當(dāng)代的現(xiàn)狀和不足,探討市容衛(wèi)生管理的改進方法,這一層面的研究成果十分豐富。①此外,越來越多的學(xué)者開始注重市容環(huán)衛(wèi)管理的社會化,強調(diào)在政府之外要發(fā)揮社會組織的力量,提高公眾參與度。②從已有的研究成果看,市容衛(wèi)生管理的研究主要由社會學(xué)學(xué)者完成,研究方法多是來自于西方的社會管理理論。歷史學(xué)的討論和研究少之又少,關(guān)于市容衛(wèi)生管理的通史性著作更是幾近于無。因此,本文將以歷史學(xué)的研究方法為基礎(chǔ),探究改革開放初期北京進行市容衛(wèi)生管理的歷史過程,以此反映這一時期的社會面貌,并試圖打破“愛國衛(wèi)生運動”的框架,從現(xiàn)代化社會管理的角度對國家全面管理市容衛(wèi)生的意義進行重新詮釋。

      一、社會轉(zhuǎn)型與政治認同:國家介入市容衛(wèi)生管理

      新中國成立之前,北京市的市容衛(wèi)生主要由警察局負責(zé)管理,僅限于逢年過節(jié)動員群眾打掃街道,鏟除垃圾,沒有環(huán)境衛(wèi)生專職人員。新中國成立初期,在北京市防疫衛(wèi)生委員會(1952年改稱愛國衛(wèi)生運動委員會)的領(lǐng)導(dǎo)下,北京市清除了多年的積存垃圾,修建了污水井和公共廁所,建立了群眾性街巷清掃制度。1955年各區(qū)建立了清潔隊,負責(zé)干路清掃、垃圾收運、公廁保潔和糞便清除?!拔幕蟾锩逼陂g,北京市的愛國衛(wèi)生運動機構(gòu)被撤銷,環(huán)境衛(wèi)生管理基本處于停滯的狀態(tài)??偟膩碚f,新中國成立后北京市的環(huán)境衛(wèi)生治理主要是從人民群眾的身體健康出發(fā),通過愛國衛(wèi)生運動等大規(guī)模的群眾動員,進行衛(wèi)生防疫工作。③1978年,北京市成立環(huán)境衛(wèi)生局(1980年改稱環(huán)境衛(wèi)生管理局),著手解決積患多年的市內(nèi)環(huán)境衛(wèi)生問題,其管理重點也由衛(wèi)生防疫轉(zhuǎn)移到了市容建設(shè)上。

      改革開放之初,北京市的市容衛(wèi)生狀況不容樂觀、管理負擔(dān)重,究其原因,一方面來自歷史發(fā)展的遺留問題,另一方面國家大力進行城市建設(shè)、發(fā)展經(jīng)濟,人口急劇增加,農(nóng)貿(mào)市場活躍,也增加了環(huán)境衛(wèi)生管理的難度。

      20世紀(jì)50年代,北京市按照中共七屆二中全會要把消費城市變成生產(chǎn)城市的決議,發(fā)展了一批工業(yè)。隨著“大躍進”興起,北京在近郊區(qū)和市區(qū)胡同里建立了大批工廠,甚至在宣武區(qū)建了一個鋼鐵廠,導(dǎo)致北京的環(huán)境嚴(yán)重污染,交通運輸十分困難。20世紀(jì)60年代中期開始,北京廣泛開展了群眾性的挖防空洞和防空壕的活動,渣土大量增加。

      由于長期缺乏管理,垃圾積存較多,1978年北京市環(huán)境衛(wèi)生局著手進行環(huán)境衛(wèi)生的管理時,存在全市范圍內(nèi)清潔工人嚴(yán)重不足、清潔車輛少的問題,導(dǎo)致垃圾清運不及時,環(huán)境衛(wèi)生管理的覆蓋面較少。例如,海淀區(qū)環(huán)衛(wèi)局的車輛和人員只能拉全區(qū)三分之一的垃圾,還有三分之二的垃圾無人清運,長期暴露。全區(qū)300多個公廁,清潔隊管理的有136個,還有201個無主廁所無人管理。④石景山區(qū)的清潔工人實際擔(dān)負著三十萬平方米的干路清掃面積,尚有二十六萬平方米的干路無人清掃。⑤宣武區(qū)的清潔工人大部分為退休人員,小部分為社會無業(yè)人員和外地打工人員。①上述情況在北京各區(qū)普遍存在。

      改革開放后,北京市大力進行工業(yè)建設(shè)、公共設(shè)施建設(shè)、住宅建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè),施工現(xiàn)場遍布各個區(qū)域,“一些主要干線街道和胡同里,堆物堆料的有成百上千處”,“有的堆放著生產(chǎn)用煤和磚、瓦、沙、灰、鋼筋、木材等等建筑材料”,直接影響著城市的容貌環(huán)境。有些著名的街巷如王府井大街也“很不整潔,冰棍紙、瓜果皮、痰痕隨地都有,人行道上坑坑洼洼,有些商店很久沒有油飾,僅有的幾個保潔箱油漆剝落,箱門散開,破舊骯臟不堪?!雹诮紖^(qū)如豐臺區(qū)除了數(shù)百家駐區(qū)的中央、市屬大、中型企業(yè)外,又涌現(xiàn)出眾多中、小型鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),成為新污染源,③石景山區(qū)的生產(chǎn)垃圾和生產(chǎn)廢棄物的日產(chǎn)量也達到了30多噸,垃圾清運任務(wù)十分繁重。④

      北京市城鎮(zhèn)人口急劇增多,產(chǎn)生了大量的生活垃圾,使得垃圾清運遇到了很大的難題。以右安門地區(qū)為例,改革開放后,其所屬人口由原來的2萬人發(fā)展到4萬人,人數(shù)增加了一倍,日產(chǎn)垃圾60噸;原有垃圾站31個,后又增加8個,共計39個,仍然跟不上這一地區(qū)的發(fā)展,垃圾站積存的渣土垃圾多達300余噸,急需清運。⑤此外,為解決流動人口的住房問題,北京市各近郊區(qū)新建了很多住宅小區(qū),又使得生產(chǎn)垃圾、渣土廢料持續(xù)增加。⑥

      1978年,北京市城鎮(zhèn)就業(yè)人口達到了282.4萬人,就業(yè)面僅有60.5%。40萬待業(yè)人員主要是“文化大革命”期間“上山下鄉(xiāng)”返城的知識青年。⑦為搞活經(jīng)濟,繁榮市場,安置城鎮(zhèn)待業(yè)青年就業(yè),國家鼓勵發(fā)展集體經(jīng)濟,允許個體經(jīng)濟的適當(dāng)發(fā)展。在此背景下,北京市采取了一系列廣開就業(yè)門路的新措施,鼓勵待業(yè)青年、退休職工和社會其他閑散勞動力從事個體經(jīng)濟。短短兩年內(nèi),北京市新增了40多個農(nóng)貿(mào)市場,但由于管理工作跟不上,也產(chǎn)生了一系列市容衛(wèi)生難題。

      在這種情況下,北京作為中國首都,其市容環(huán)境衛(wèi)生的好壞不僅與每一位市民息息相關(guān),更直接影響到國家聲譽。改革開放后,北京接待的中外游客大大增加。1959年,北京市接待的港澳及外籍華人僅有950人,1964年為2021人。到了1978年,北京市接待海外、國外旅客迅速增長為18.7萬人。⑧1980年接待海外旅游者人數(shù)則升到了28.6萬人。⑨

      早在1978年3月,中共中央在《關(guān)于加強城市建設(shè)工作的意見》中明確提出“目前大中城市環(huán)境污染,正日益嚴(yán)重地影響工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和人民身體健康。防治污染、保護環(huán)境,已經(jīng)到了刻不容緩的時候”,并要求“各城市要切實搞好環(huán)境衛(wèi)生”。⑩1979年后,隨著“精神文明建設(shè)”的提出,北京市的市容衛(wèi)生建設(shè)作為精神文明建設(shè)的突破口被提到了前所未有的高度。

      為了更好解決城市內(nèi)的市容環(huán)境衛(wèi)生問題,1980年3月1日,中央再次強調(diào)“各省、市、自治區(qū)建委或城市建設(shè)局要把城市環(huán)境衛(wèi)生工作歸口管理起來”,并提出“環(huán)衛(wèi)局(處、所)要配備相應(yīng)的人員,嚴(yán)格監(jiān)督執(zhí)行當(dāng)?shù)卣C布的有關(guān)環(huán)境衛(wèi)生管理的法規(guī)”,“組織專業(yè)隊伍清掃街道,清運垃圾和糞便”,“對現(xiàn)有的群眾保潔員和近郊社隊負責(zé)的市區(qū)衛(wèi)生,進行檢查、監(jiān)督和指導(dǎo)”。①在此背景下,1980年4月1日,北京市和各區(qū)都建立了環(huán)境衛(wèi)生管理局,街道辦事處設(shè)有城建市容科,居民委員會設(shè)有衛(wèi)生主任,由上到下實現(xiàn)了對全市環(huán)境衛(wèi)生的管理。

      1980年4月,時任中共中央總書記胡耀邦視察北京郊區(qū)時指出:“首都第一類的是精神文明。要從清潔衛(wèi)生突破,把環(huán)境衛(wèi)生搞好,這關(guān)系到一個國家的形象問題?!雹跁r任國務(wù)院副總理萬里也多次強調(diào):“北京是全國的政治文化中心,地位特別重要,各方面工作都要高標(biāo)準(zhǔn)要求。全世界各國的人到北京,首先接觸的不是總理,首先接觸的是你北京機場,是你北京的服務(wù)員。一到機場,就上茅房,茅房是臭的,你看你這個文化!”③

      1980年4月21日,中共中央書記處提出了關(guān)于北京市建設(shè)方針的“四項指示”,明確提出首都是全國的政治中心、文化中心,具有對外櫥窗的性質(zhì),要求把北京變成全國環(huán)境最清潔、最衛(wèi)生、最優(yōu)美的第一流的城市。“四項指示”的出臺賦予了北京市容衛(wèi)生管理更加重要的意義,民眾的熱情大大增加。僅1980年一年,環(huán)衛(wèi)局接到的有關(guān)市容衛(wèi)生的人民來信就有343件,代表提案9件,群眾來訪和通過電話、報紙反應(yīng)有關(guān)環(huán)境衛(wèi)生的問題達200多件。④

      由此,國家介入市容衛(wèi)生管理,在提高城市衛(wèi)生水平和市容面貌的同時,還將其作為“精神文明建設(shè)”的突破口,以此培養(yǎng)群眾的現(xiàn)代衛(wèi)生觀念,進而實現(xiàn)“移風(fēng)易俗,改造社會”的目的。

      1980年,胡耀邦在北京檢查工作時,提出一個時期內(nèi)“五講四美”的重點先放在城市,以城市帶農(nóng)村,在方法上要先從清潔衛(wèi)生搞起,“這是能看得見的東西,能夠動員最廣大的群眾參加,不需要花很多錢?!?982年,北京市副市長陸禹在對《市容環(huán)境衛(wèi)生管理規(guī)定(草案)》進行說明時,也強調(diào)“貫徹中央的四項指示,把精神文明建設(shè)擺在第一位,從清潔衛(wèi)生做起,把首都的市容環(huán)境衛(wèi)生搞好,是我們?nèi)腥嗣竦囊豁椫匾蝿?wù)?!雹?/p>

      隨著“兩個文明”的提出和推廣,“文明”迅速成為一種政治隱喻和符號,人人都要提“文明”,事事都要比“文明”,而市容衛(wèi)生作為“文明”的重要象征之一,與全社會所有居民息息相關(guān),是新社會、新人、新氣象的最直接表現(xiàn),也被提到了重要的地位。1982年后,市容衛(wèi)生成為全國“文明禮貌月”和“五講四美三熱愛”活動的重要內(nèi)容。1982年3月文明禮貌月活動后,北京市委、市政府及時做出了八項決定,前三項都與市容衛(wèi)生相關(guān)。市容衛(wèi)生被列為評選“文明單位”的一個重要條件,因其固有的社會性和群眾性,在對“文明”概念的推廣上起到了事半功倍的效果,提高了廣大人民群眾講衛(wèi)生、愛清潔的自覺性,加強了衛(wèi)生法制觀念,對社會風(fēng)氣的轉(zhuǎn)變也起了很大的作用。

      二、“國家主導(dǎo)——社會參與”的市容衛(wèi)生管理模式

      1978年北京市環(huán)境衛(wèi)生局成立后,即統(tǒng)籌全市的環(huán)境衛(wèi)生管理組織,一方面延續(xù)了過去動員群眾進行突擊整治的運動式治理的“路徑依賴”,另一方面通過制度建設(shè)實現(xiàn)了“范式轉(zhuǎn)化”,最后形成了“國家主導(dǎo)——社會參與”的市容衛(wèi)生管理模式。這一管理模式是由社會轉(zhuǎn)型期的特點決定的,國家雖然寄希望于群眾的自我監(jiān)督、自我規(guī)訓(xùn),但更加重視政府管理和制度建設(shè),強調(diào)發(fā)揮法律法規(guī)的作用,對社會的自我管理進行監(jiān)督檢查,實現(xiàn)市容衛(wèi)生管理的常態(tài)化。

      北京市發(fā)動廣大社會群體治理環(huán)境衛(wèi)生、大搞衛(wèi)生突擊活動始于20世紀(jì)50年代,這是愛國衛(wèi)生運動的主要形式。1954年以后,北京市各行業(yè)、機關(guān)、工廠、學(xué)校、居民開展紅旗競賽,強調(diào)“全民齊動手”,大搞環(huán)境衛(wèi)生突擊運動,開展衛(wèi)生評比。改革開放初期,市容衛(wèi)生管理雖然更加強調(diào)發(fā)揮專業(yè)隊伍的作用,實現(xiàn)衛(wèi)生清潔的機械化和科學(xué)化,但是在具體的實施手段上仍要依靠街道辦事處、居民委員會等基層群眾組織的作用,通過宣傳教育,動員廣大群眾在重大節(jié)日、會議、紀(jì)念日前突擊整治市容衛(wèi)生。這主要是由于20世紀(jì)70年代末至80年代,國家的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)上,傳統(tǒng)的計劃體制被逐漸打破,但短期內(nèi)仍然無法擺脫統(tǒng)收統(tǒng)支帶來的財政壓力,財政對城市建設(shè)和管理的資金投入十分有限,市容衛(wèi)生的工作基礎(chǔ)非常薄弱。再加上城市市容衛(wèi)生工作牽涉范圍較廣,任務(wù)繁重,且與每一個人的日常生活緊密相關(guān)。在這種情況下,借助社會資源進行市容衛(wèi)生管理無疑是最好的選擇。

      1981年,海淀區(qū)專業(yè)保潔員保潔的公廁僅有124座,群眾保潔員保潔的公廁達到了426

      座。①《城市環(huán)境衛(wèi)生管理試行規(guī)定》出臺后,石景山區(qū)環(huán)衛(wèi)局規(guī)定,針對不按規(guī)定亂倒垃圾的現(xiàn)象,街道辦事處和保潔員也有權(quán)對其進行罰款,其罰款一半作為獎勵,一半上繳,以此來調(diào)動社會自我管理的積極性。②1982年北京市政府出臺的《北京市市容環(huán)境衛(wèi)生管理規(guī)定》體現(xiàn)了專業(yè)隊伍與群眾相結(jié)合的原則,如規(guī)定“一、二類大街和無單位無居民的便道,由環(huán)境衛(wèi)生管理部門清潔隊清掃保潔。其他街巷、便道和居民區(qū),由街道辦事處、居民委員會組織所轄地區(qū)的單位、居民劃段分片清掃保潔,或交納保潔費,由保潔員負責(zé)清掃”,“公共場所,應(yīng)由本單位或制定的單位做好保潔工作?!雹?/p>

      正如孫立平提出的“中國的政治轉(zhuǎn)型是在執(zhí)政黨權(quán)威延續(xù)的背景下展開的,是政體延續(xù)性背景下的漸進式改革”。④在新舊交替之際,發(fā)動群眾對市容衛(wèi)生進行運動式治理被證明是一種必要且行之有效的手段。1982年的文明禮貌月中,北京市先后上街打掃環(huán)境衛(wèi)生的群眾近400萬人次,發(fā)動社會車輛14700多臺,運出垃圾、渣土27萬余噸,清理衛(wèi)生死角5400百多處,整頓和清理沿街的堆物堆料、馬路倉庫11000多處,另外還刷洗沿街電線桿上的殘舊標(biāo)語、小廣告,擦洗櫥窗、整理綠地等,做了大量的清潔工作。⑤1982年3月,北京市開展文明禮貌月活動,海淀區(qū)市容辦公室發(fā)動社會車輛470臺次,清理堆物堆料426處,糾正違章1.55萬人次。⑥1984年文明禮貌月的第一天,豐臺區(qū)全區(qū)1200個單位,超過18萬人參加了環(huán)境衛(wèi)生整頓,出動社會車輛3288車次,清運渣土垃圾19009噸,與1月份整月相比,還多了6728噸,清除各種堆物堆料1602處,清除衛(wèi)生死角1278處,清刷廁所1638座,清除殘標(biāo)、小廣告及招貼10207條。①

      諾斯在《制度、制度變遷與經(jīng)濟績效》一書中提到制度變遷的路徑依賴一般從認知層面開始,經(jīng)過制度層面,最后到達經(jīng)濟層面。②而改革開放初期的市容衛(wèi)生管理正是繞過了認知層面,選擇從制度層面開始,通過對法律法規(guī)開展宣傳,教育群眾,改變?nèi)藗兊恼J知,并從制度上確保法律法規(guī)得到貫徹落實,打破了諾斯上述的傳遞途徑,從而擺脫了運動式治理的“路徑依賴”。

      1983年,北京市政府轉(zhuǎn)發(fā)市環(huán)衛(wèi)局、市園林局、市公安局《關(guān)于在全市推行“門前三包”責(zé)任制,加強臟、亂、差治理的若干規(guī)定》,提出依靠群眾管理城市,各單位“包衛(wèi)生、包綠化、包秩序”。1985年北京市政府頒布了新的《“門前三包”責(zé)任制管理辦法》,規(guī)范了社會市容衛(wèi)生的自我管理,并設(shè)衛(wèi)生監(jiān)督員,督促檢查“門前三包”責(zé)任制的執(zhí)行情況,采取一戶一崗、一戶多崗和多戶一崗,加強了“門前三包”的工作。這一時期,崇文區(qū)的群眾衛(wèi)生監(jiān)督員發(fā)展到了1.24萬人,少的如近郊區(qū)石景山區(qū)也有1117人。

      同時,各級單位通過開展定期的檢查評比工作,監(jiān)督社會管理的情況,使得“門前三包”這一群眾自我管理市容衛(wèi)生的制度得到落實并常態(tài)化。如崇文區(qū)龍?zhí)督值擂k事處僅1984年一年就組織了12次自查,8次互查,接受了8次市區(qū)檢查。③

      事實上,這一時期諸如“衛(wèi)生監(jiān)督員”之類的群眾性管理組織并不是少數(shù)。其中,“文明監(jiān)督崗”的設(shè)立是為了同交通安全執(zhí)勤人員一起維護公共電汽車車站乘車秩序,“治安聯(lián)防員”的設(shè)立是為了配合公安機關(guān)打擊犯罪活動、維護社會治安。這些群眾管理隊伍在一般勞保用品、交通、夜餐、午餐補助等勞保福利待遇方面,享受與所在單位在編職工的同等待遇,并且獎金也不低于所在單位在編職工的平均獎。④

      與此同時,北京積極進行市容衛(wèi)生環(huán)境衛(wèi)生的立法工作,形成了市容衛(wèi)生管理的法律體系,成為維護首都市容觀瞻的行動準(zhǔn)則和法律依據(jù)。

      1979年1月,北京市革命委員會發(fā)布《城市衛(wèi)生管理的試行規(guī)定》。1980年2月,為了督促其執(zhí)行,北京市組建了包括152名檢查員和近20名市容干部在內(nèi)的市容衛(wèi)生檢查隊伍,并建立了22個市容衛(wèi)生檢查站。

      1982年4月,北京市發(fā)布《北京市市容環(huán)境衛(wèi)生管理規(guī)定》,市政府隨即建立了一支750人的執(zhí)法隊伍,即市容衛(wèi)生民警和市容衛(wèi)生監(jiān)察員,使得這一法規(guī)的貫徹落實在組織上有了保證。

      1982年5月,中共中央發(fā)文“為維護社會公德,加強城市管理,各大中城市都要對公共衛(wèi)生、飲食衛(wèi)生、交通秩序、公共場所秩序以及處理‘三廢、保護公物、愛護花木等方面,頒發(fā)若干法令或規(guī)則,公之于眾,共同遵守,對違者要給予適當(dāng)?shù)男姓蚪?jīng)濟處罰。同時,要組織社會力量,開展群眾性的監(jiān)督。”⑤北京各區(qū)紛紛發(fā)動群眾制定鄉(xiāng)規(guī)民約,使治理規(guī)范化,“群眾自己制定,自己遵守,共同監(jiān)督執(zhí)行,不搞一刀切”,取得了良好的效果。①

      1984年,《市容衛(wèi)生監(jiān)察員管理條例》出臺,保證了對監(jiān)督法規(guī)落實的工作人員的監(jiān)督,進一步完善了北京市容衛(wèi)生管理的法律體系。

      隨著清掃機械化的逐步擴大和市容衛(wèi)生管理體系的成熟,市容衛(wèi)生逐漸由群眾管理向?qū)I(yè)化管理轉(zhuǎn)化,由突擊治理向經(jīng)常管理轉(zhuǎn)化。例如,豐臺區(qū)以往為解決冬貯大白菜幫葉的清潔問題,“常常動員幾十部社會車輛,竭盡全力投入戰(zhàn)斗,工作十分緊張”。1984年,豐臺區(qū)環(huán)衛(wèi)局改變做法,“從十月廿八日大白菜陸續(xù)上市開始,就責(zé)成各清運隊利用垃圾車輛帶運,即運完垃圾之后接運白菜幫,如果量小可隨同垃圾車一同運走”。大白菜上市最高潮時,豐臺區(qū)又“及時增加車輛,機關(guān)干部參加勞動,工作主動,清運及時,無有積存,到十一月十七日為止,全區(qū)大白菜幫的收運工作就順利完成了?!雹?/p>

      至此,北京市政府通過有目的的、循序漸進的制度建設(shè)和法律規(guī)定進行“范式轉(zhuǎn)化”,在社會轉(zhuǎn)型期實現(xiàn)了市容衛(wèi)生管理由突擊化到常態(tài)化,由群眾自我管理到政府管理、法律約束的制度變遷過程??偟膩碚f,改革開放初期的市容衛(wèi)生管理呈現(xiàn)了嶄新的面貌,但是也深深打上了革命年代的烙印。傳統(tǒng)與現(xiàn)代的管理方式,在此平行并進。

      三、問題與調(diào)整:市容衛(wèi)生管理的規(guī)范化與法制化

      市容衛(wèi)生管理范圍的擴大化是國家加強市容衛(wèi)生管理的重要內(nèi)容之一。以1980年為例,全市由專業(yè)隊伍負責(zé)清掃保潔的干路面積增加到了1324萬平方米,比1979年增長7%;路面沖刷面積比1979年擴大了12條馬路22.3萬平方米,增長10.2%。全年共新建公廁54座;翻建擴建公廁87座。一年來,還接管了房管局建的公廁129座,全市截至1980年底已有公廁5773座。此外,環(huán)衛(wèi)局還將朝陽區(qū)酒仙橋、石化營、勁松和團結(jié)湖小區(qū)列入了清掃范圍;豐臺區(qū)的東鐵匠營、南苑,海淀區(qū)的垃圾收運范圍也已擴展到十二個辦事處。③此后,北京市環(huán)境衛(wèi)生管理局的清掃范圍逐年擴大,但也隨之產(chǎn)生了一系列問題。

      其一,給市民的日常生活帶來了不便。對此,《人民日報》發(fā)文稱“現(xiàn)在,有些居民遷入新居,居住條件改善了,但買糧要跑數(shù)里路,買醬油也要穿過幾條街,這類事不止一處有。人們對這種只有新樓房而沒有商業(yè)網(wǎng)點的‘市容,都是不怎么滿意的”,并提出“首先有繁榮興旺的‘市,而后才有市容觀瞻”。④

      其二,北京市和各區(qū)環(huán)衛(wèi)局在開展工作時遭遇群眾不配合。1981年1月,宣武區(qū)環(huán)衛(wèi)局在留學(xué)路小學(xué)附近新建公廁時,遭到了留學(xué)路小學(xué)老師和二三百名學(xué)生的阻止,“留學(xué)路小學(xué)學(xué)生在老師帶領(lǐng)下,攜帶拔河繩、鐵棍等將工人分別圍住,抱腿的抱腿,摟腰的摟腰,揚言要拆除廁所”。⑤1983年6月,北京市環(huán)衛(wèi)局清潔工人在清運垃圾時,因街上乘涼人較多,為了確保行車安全,司機勸告大家向兩側(cè)避讓,“一婦女坐在竹椅上,經(jīng)勸說該婦女雖站立起來,椅子仍有礙車輛通行”,司機打電話向上級領(lǐng)導(dǎo)請示,回來后發(fā)現(xiàn)“許多小伙子正在拆毀汽車”。晚上十一點左右,環(huán)衛(wèi)局二車隊班長來拖被毀車輛,和司機一起受到了毆打。⑥

      更為常見的則是市容衛(wèi)生監(jiān)察隊伍在監(jiān)督市容衛(wèi)生時并不被群眾理解。1981年,全市市容衛(wèi)生檢查員在執(zhí)行任務(wù)時,遭到毆打12起,被扣檢查證3起,被圍攻謾罵26起。①1982年6月,崇文區(qū)一水果商店不按批準(zhǔn)地點售貨,且周圍環(huán)境臟亂,市容衛(wèi)生民警和監(jiān)察員對其多次進行宣傳教育,經(jīng)勸阻無效后,依照新法規(guī)扣下了該店售貨員出售冰棍車的執(zhí)照。該店經(jīng)理張玲寶去辦事處領(lǐng)取執(zhí)照時,對辦事處的工作人員說:“現(xiàn)在待業(yè)青年這么多,有些待業(yè)青年認為沒有后路,想自殺的也有?!笔潞笤撍觊T前仍然不按指定地點出攤售貨,還出售腐爛變質(zhì)的蘋果香蕉,當(dāng)執(zhí)法人員按規(guī)定罰款并扣押執(zhí)照時,售貨員大吵大鬧,揚言“你們不讓我們售貨,想讓我們待業(yè)青年餓死呀?你們不讓我們吃飯?!雹?/p>

      1984年,市容衛(wèi)生監(jiān)察員隊伍擴大后,群眾不配合市容衛(wèi)生管理工作的情形更加常見。從1984年8月至1985年4月,據(jù)11個區(qū)縣不完全統(tǒng)計,市容監(jiān)察員遭受無辜毆打事件達120起,其中城區(qū)有91起,遠郊縣區(qū)有29起。這120起中,嚴(yán)重的打傷事件有10起,有86起尚未得到處理而不了了之。③

      引起上述問題的原因是復(fù)雜的。一方面,由于對市容衛(wèi)生的宣傳不夠,在社會上有不少人沒有認識到市容衛(wèi)生是一個社會問題,沒有建立起現(xiàn)代的衛(wèi)生觀念和法律觀念,不配合監(jiān)察人員的工作。如在上述沖突事件中,水果店經(jīng)理張玲寶同時也是市人大代表,卻對市容衛(wèi)生法規(guī)不以為然,還說:“你有你們的法,我也有我法理的地方”。④另一方面,市容衛(wèi)生檢查人員參加工作時間較短,經(jīng)驗不豐富,文化程度和履職素質(zhì)較低,在群眾中產(chǎn)生了不好的影響。

      市容衛(wèi)生檢查員隊伍組建之初,人員都是從各單位抽調(diào),有一部分是原單位“卸包袱”推出來的。這些人一部分作風(fēng)自由散漫,組織紀(jì)律差,原來就有流氓、偷竊、打架斗毆的現(xiàn)象,成為檢查員后舊習(xí)未改,“經(jīng)常在外面喝酒、罰款不向組織上交”;⑤也有一部分是原單位的老職工,文化程度低,做群眾工作和單獨處理問題都比較困難。

      市容衛(wèi)生檢查員的業(yè)務(wù)工作由各區(qū)環(huán)衛(wèi)局下的市容科直接負責(zé),但是組織關(guān)系和工資發(fā)放還在原單位,權(quán)責(zé)利不統(tǒng)一導(dǎo)致這支新組建的檢查隊伍紀(jì)律松弛,人心浮動。各區(qū)管理狀況混亂,如西城區(qū)的檢查人員沒有一個集中開會的地點,每天約定在十字路口碰頭,然后分別去檢查,下班就直接回家,幾乎不與領(lǐng)導(dǎo)干部見面;海淀區(qū)發(fā)現(xiàn)少數(shù)檢查員有罰款不上交,還有的檢查員以檢查為名和女售貨員糾纏不清,“至于向群眾耍態(tài)度、罵人、任意罰款等現(xiàn)象,各區(qū)都有發(fā)生。”⑥

      其三,長期以來,北京的市容衛(wèi)生管理工作缺乏統(tǒng)一的組織領(lǐng)導(dǎo),衛(wèi)生、環(huán)境、工商、公安、市容等有關(guān)部門雖有分工,但是仍存在職能重疊,責(zé)任不清,部門之間相互不配合的情況,這不僅為群眾辦事帶來了困難,也使得各部門的工作難以開展。如北京城區(qū)的農(nóng)貿(mào)市場實行統(tǒng)購包銷政策,為解決旺季蔬菜較多、不易保存的問題,需要在崇文區(qū)增設(shè)車攤和服務(wù)網(wǎng)點。這一申請的手續(xù)十分繁瑣,不僅要經(jīng)過前門交通中隊、區(qū)環(huán)衛(wèi)局市容科、區(qū)工商局的審批,還要與財政辦公室商定,最后得到所在街道辦事處的同意才能落實。①而北京環(huán)衛(wèi)局開展市容衛(wèi)生新法規(guī)的宣傳時,因為缺乏對外的組織名義,向中央市屬及區(qū)政府聯(lián)系工作,也遇到了一些困難。例如,市容管理處向市鐵路局發(fā)列車上的宣傳材料時,“該單位領(lǐng)導(dǎo)以沒有接到市政府領(lǐng)導(dǎo)指示精神,當(dāng)時就婉言謝

      絕”,后來工作人員“通過老關(guān)系聯(lián)系才解決了問題”。②石景山區(qū)市容監(jiān)察員檢查某副食店的工作時,副食店的售貨員扣下工作人員的檢查證,并說:“我們領(lǐng)導(dǎo)說過,除工商局外,誰也無權(quán)扣我們的牌照,你們扣我們的牌照,我就扣你們的檢查證”。③

      為解決國家在進行市容衛(wèi)生管理過程中出現(xiàn)的一系列新情況和新問題,北京市政府進一步理順了市容衛(wèi)生的管理體制,加強了市容衛(wèi)生的立法工作。

      1982年后,北京市各區(qū)陸續(xù)恢復(fù)了市容辦公室,④“以人民政府的名義研究部署組織落

      實”,⑤方便對外開展工作。1985年底,城近郊各區(qū)和通縣、昌平、大興、延慶、門頭溝、燕山等遠郊區(qū)縣,都已成立了區(qū)縣人民政府市容辦公室,并明確規(guī)定主管本地區(qū)的市容管理工作。1983年8月,北京市政府決定“市容衛(wèi)生民警移交公安部門,市容衛(wèi)生民警原承擔(dān)的維護市容衛(wèi)生任務(wù),另增補招市容衛(wèi)生監(jiān)察員接替”。⑥1984年《市容衛(wèi)生監(jiān)察員管理條例》的出臺,保證了對市容衛(wèi)生監(jiān)察人員的監(jiān)督,進一步完善了北京市容衛(wèi)生管理的法律體系。

      1984年,為解決市容衛(wèi)生管理中存在的各單位推諉扯皮、職責(zé)重疊的問題,北京市各區(qū)由當(dāng)?shù)亟值擂k事處牽頭,吸收市容、工商、交通等部門組成了大街綜合治理辦公室,統(tǒng)管大街的綜合治理工作。1985年后,北京市先后成立了市容監(jiān)察總隊、市容監(jiān)察大隊和市容管理所,實行市、區(qū)(縣)三級管理、以區(qū)(縣)為主的體制,監(jiān)督市容環(huán)境衛(wèi)生管理各項法規(guī)、規(guī)章的貫徹實施。由此,北京市的市容衛(wèi)生管理體制更加完善。

      改革開放初期,社會形態(tài)的變化帶動了社會管理體制的相應(yīng)調(diào)整。市容衛(wèi)生問題上升為至關(guān)重要的社會問題,國家對其進行全面管理,這不僅是中國社會轉(zhuǎn)型的后果或副產(chǎn)品,更是中國改革開放針對和實踐的場域。所以,市容衛(wèi)生的管理過程是觀測社會結(jié)構(gòu)和社會生活變化極好的觀測點。北京市容衛(wèi)生管理制度形成的動因是國家的現(xiàn)代化建設(shè),但絕不止于此,其間體現(xiàn)的國家和社會的種種互動,是社會轉(zhuǎn)型期間的新舊事物沖突的縮影,也是國家進行現(xiàn)代化城市建設(shè)必須解決的問題。通過這個過程我們可以窺見當(dāng)時的社會面貌,并給當(dāng)代社會市容衛(wèi)生的管理以啟示和借鑒。

      (陳奧,中國人民大學(xué)馬克思主義學(xué)院碩士研究生)

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