PPP模式與傳統(tǒng)政府融資的差異

摘 要：在經(jīng)濟(jì)全球低迷的情況下，我國的經(jīng)濟(jì)邁進(jìn)“新常態(tài)”，大量的政府財(cái)政面對經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增速而政府收入等持續(xù)放緩的嚴(yán)峻考驗(yàn)，政府償債風(fēng)險(xiǎn)集聚，在這樣的情況下，依賴土地財(cái)政、貸款等方式的傳統(tǒng)政府融資手段發(fā)展的城市難以繼續(xù)前進(jìn)，必須通過創(chuàng)新模式來為城市發(fā)展謀求大量且穩(wěn)定的融資支持。十八屆三中全會(huì)以后，我國開始鼓勵(lì)政府和社會(huì)資本的合作（Public-Private Partnership，縮寫為PPP）模式。本文對我國目前PPP模式的內(nèi)涵、理論依據(jù)、及優(yōu)缺點(diǎn)做了詳細(xì)論述，并結(jié)合我國國情，論述了PPP模式與傳統(tǒng)政府融資的區(qū)別。

關(guān)鍵詞：PPP模式;傳統(tǒng)融資模式;運(yùn)行現(xiàn)狀;政府與社會(huì)資本

一、前言

國務(wù)院在2014年9月21日頒布了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，在該意見中要求地方政府對其債務(wù)進(jìn)行規(guī)?？刂坪皖A(yù)算管理，來加強(qiáng)控制和有效解決地方財(cái)政的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。中央對地方融資渠道加強(qiáng)了調(diào)控，地方政府的籌資能力大幅削弱，但考慮到地方政府的項(xiàng)目資金需求，國務(wù)院便在上述《意見》中又提出了推進(jìn)地方政府財(cái)政融資機(jī)制的規(guī)范建立以解決上述問題，其中第三點(diǎn)便是倡導(dǎo)了地方政府與社會(huì)資本合作模式（PPP模式）的推廣應(yīng)用，鼓勵(lì)城市公共服務(wù)設(shè)施等部分具有收益的公益性事業(yè)吸納社會(huì)資本的參加。

PPP模式旨在倡導(dǎo)政府與社會(huì)資本（私營企業(yè)、民營資本等）進(jìn)行互助，采用公私合營的方式進(jìn)行公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，是政府與社會(huì)資本創(chuàng)立利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)以及長期合作的項(xiàng)目運(yùn)行方式，是政府資源有限性和大眾公共需求無限性矛盾的有效解決方法。

PPP模式是二十世紀(jì)八十年代由英國首先提出，歷經(jīng)30多年的改革，PPP模式已經(jīng)是世界各國創(chuàng)新政府融資的模式之一。我國十八大后，各級政府相繼出臺(tái)有關(guān)政策和管理辦法以支持PPP項(xiàng)目的推廣，因此PPP模式得以逐漸探索發(fā)展并朝向規(guī)范化發(fā)展。2014年11月16日國務(wù)院頒布了《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》，明確要求要建立健全政府和社會(huì)資本合作（PPP模式）。

二、PPP模式的發(fā)展

（一）PPP模式的優(yōu)勢

首先，利用市場機(jī)制，充分發(fā)揮政府和社會(huì)資本所長。PPP模式通過市場化的方式將地方政府、企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)的資源大規(guī)模整合，導(dǎo)入公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，來解決政府籌備公共設(shè)施資金不足的問題。社會(huì)資本通過PPP模式的通道進(jìn)入的原本政府獨(dú)立負(fù)責(zé)的基礎(chǔ)設(shè)施與社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域。私營企業(yè)借此增加成長動(dòng)力、拓寬發(fā)展空間。政府與社會(huì)資本合作模式的推廣是轉(zhuǎn)變政府職能，更好發(fā)揮政府職能的切實(shí)要求。讓社會(huì)資本參與管理有利于提高項(xiàng)目的管理效率，有效減少投資和技術(shù)的邊際成本。

其次，借助PPP模式政府可以快速解決項(xiàng)目融資問題。公共服務(wù)建設(shè)供給不足的問題隨著中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展日益凸顯出來，并對我國未來經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來了阻礙。依靠政府財(cái)政單方面的力量已經(jīng)無法適應(yīng)基礎(chǔ)建設(shè)的大額資金需求。教育、醫(yī)療、環(huán)保、交通等社會(huì)設(shè)施方面的欠缺為PPP模式參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)帶來機(jī)遇。

最后，在PPP模式中，政府可以實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移，而項(xiàng)目公司等社會(huì)資本最終承擔(dān)了投融資、建設(shè)和運(yùn)營過程中的大部分風(fēng)險(xiǎn)。

（二）新時(shí)代下PPP模式存在的問題

1、法律規(guī)定不完善影響社會(huì)資本的決策。

我國目前相關(guān)法律框架不健全，難以對簽訂的PPP項(xiàng)目進(jìn)行全面的保護(hù)。法律法規(guī)的修訂、頒布等，使原有項(xiàng)目合同的有效性發(fā)生改變，不利于PPP項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營，甚至直接導(dǎo)致項(xiàng)目失敗和終止。

2、資本回收期太長，項(xiàng)目收益缺乏保障。

在PPP模式中，政府與社會(huì)資本多在社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面進(jìn)行合作，而社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資本回收期過長，普通企業(yè)無法承受長期的資本回流短缺。

3、政府信用風(fēng)險(xiǎn)過高。

地方政府為推廣PPP模式，吸引社會(huì)資本進(jìn)行融資，促進(jìn)當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施發(fā)展建設(shè)，可能會(huì)與合作方簽訂脫離實(shí)際情況的合同。項(xiàng)目建成后，政府卻難以履行合同中義務(wù)，不僅直接危害合作方的利益，也使得政府威信受損。

4、審批程序復(fù)雜、決策周期長。

因政府決策程序不規(guī)范等因素，PPP模式的相關(guān)項(xiàng)目的審批程序都過于復(fù)雜，造成決策周期長，成本高的問題。項(xiàng)目獲批后，不便根據(jù)市場的變化對項(xiàng)目的性質(zhì)和規(guī)模進(jìn)行調(diào)整。

三、PPP模式與傳統(tǒng)政府融資的比較選擇

目前國家大力推動(dòng)PPP模式的根本原因是其與傳統(tǒng)政府融資模式的實(shí)質(zhì)性區(qū)別。所謂傳統(tǒng)政府融資指地方政府融資平臺(tái)作為融資主體，向銀行借款（或者發(fā)行政府債券），進(jìn)而籌集資金用于項(xiàng)目運(yùn)行。在傳統(tǒng)政府融資模式下，政府通過地方融資平臺(tái)進(jìn)行項(xiàng)目融資，融資資金屬于地方政府債務(wù)。在推廣PPP模式之前，地方政府通過傳統(tǒng)政府融資方式對城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域等項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)施的。隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市公共設(shè)施和公共服務(wù)的供給需求大幅提升，投入在公共建設(shè)領(lǐng)域的資金也不斷增多，在一些城市，甚至出現(xiàn)地方政府債務(wù)高過財(cái)政收入的情況，在這種情況下，傳統(tǒng)政府融資模式弊端顯現(xiàn)。因此，國務(wù)院要求加強(qiáng)對地方政府債務(wù)的管控，并對地方政府性債務(wù)的規(guī)模進(jìn)行調(diào)控。

而PPP模式下的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中，通常會(huì)在實(shí)施計(jì)劃和PPP項(xiàng)目合同中規(guī)定，項(xiàng)目公司作為融資主體負(fù)責(zé)籌資。即使出現(xiàn)資金無法順利到位的情況，也會(huì)要求由項(xiàng)目公司通過股東貸款、提供擔(dān)保等方式進(jìn)行解決，以確保社會(huì)資本籌集資金足額及時(shí)到位。政府在整個(gè)項(xiàng)目融資過程中，不承擔(dān)主要責(zé)任。項(xiàng)目建設(shè)完成后，項(xiàng)目公司成為公共服務(wù)的提供者，政府向項(xiàng)目公司付費(fèi)購買公共服務(wù)產(chǎn)品。對政府而言，是將債務(wù)轉(zhuǎn)化為支出。

四、結(jié)論與展望

隨著我國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，公眾對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)的需求愈發(fā)提升，這也對政府融資帶來不小的挑戰(zhàn)。為滿足人民日益增長的美好生活需求，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資主體也經(jīng)歷了一系列變革。2008年金融危機(jī)之后，中央減弱對地方財(cái)政的支持力度，同時(shí)賦予地方政府合法的融資主體地位，使其可以通過發(fā)行債券進(jìn)行融資項(xiàng)目建設(shè)。但這一模式，目前來看，容易導(dǎo)致政府負(fù)債的增多，從而影響政府債務(wù)償還。

目前，中國經(jīng)濟(jì)具備強(qiáng)勁的發(fā)展勢頭，因此，采取多種融資方式來改善我國基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)服務(wù)的現(xiàn)狀，是全面建設(shè)小康社會(huì)、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的必由之路。

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作者簡介：

丁淑（1998-） 東北農(nóng)業(yè)大學(xué) 哈爾濱