加強(qiáng)績(jī)效和預(yù)算管理融合 提升項(xiàng)目管理水平

陳光升

摘 要：系統(tǒng)梳理預(yù)算管理和績(jī)效管理的內(nèi)容和存在的問題，分析預(yù)算管理和績(jī)效管理的聯(lián)系與區(qū)別，以提升項(xiàng)目管理水平為目的，從項(xiàng)目不同階段分析預(yù)算管理和績(jī)效管理融合的必要性和融合方式，對(duì)于推動(dòng)全面預(yù)算績(jī)效管理具有積極的參考意義。

關(guān)鍵詞：績(jī)效管理;預(yù)算管理;融合

中圖分類號(hào)：F812.3? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ?文章編號(hào)：1673-291X（2019）20-0165-02

引言

績(jī)效，從文字角度解釋包含成績(jī)和效益，用在項(xiàng)目管理方面，是指通過(guò)項(xiàng)目實(shí)施取得的成果和產(chǎn)生的效益。我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政支出績(jī)效管理制度源自20世紀(jì)90年代的西方國(guó)家，并在結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況下逐步形成的，是“現(xiàn)行較為成熟的績(jī)效預(yù)算管理方法”。

預(yù)算是經(jīng)法定程序?qū)徍伺鷾?zhǔn)的國(guó)家年度集中性財(cái)政收支計(jì)劃，是財(cái)政制度的核心內(nèi)容。中華人民共和國(guó)成立之后，通過(guò)漸進(jìn)式的改革，逐步構(gòu)建了與公共財(cái)政體制相適應(yīng)的政府預(yù)算體系，促進(jìn)了國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出，要“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理”。全面實(shí)施績(jī)效管理要求將績(jī)效管理貫穿預(yù)算管理的全過(guò)程，這決定了項(xiàng)目預(yù)算管理和績(jī)效管理是密不可分的。中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院副院長(zhǎng)白景明認(rèn)為，全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的核心是實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績(jī)效管理一體化。如何正確處理和應(yīng)用好二者的關(guān)系，促進(jìn)二者的融合，最大限度地發(fā)揮合力作用，是需要深入探索的課題。

一、績(jī)效管理和預(yù)算管理的主要內(nèi)容和存在問題的對(duì)比

（一）項(xiàng)目績(jī)效管理的主要內(nèi)容和存在的問題

項(xiàng)目績(jī)效是指預(yù)算資金所達(dá)到的產(chǎn)出和結(jié)果，是政府績(jī)效管理的重要組成部分，是一種以支出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式。項(xiàng)目績(jī)效管理是一個(gè)由績(jī)效目標(biāo)管理、績(jī)效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控管理、績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施管理、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋和應(yīng)用管理共同組成的綜合系統(tǒng)，強(qiáng)調(diào)預(yù)算支出的責(zé)任和效率，要求在預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過(guò)程中更加關(guān)注預(yù)算資金的產(chǎn)出和結(jié)果。

自2003年財(cái)政部出臺(tái)關(guān)于績(jī)效管理的第一個(gè)規(guī)范性文件《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)[2003]168號(hào)）以來(lái)，隨著績(jī)效管理的不斷推進(jìn)和深入，財(cái)政部又陸續(xù)下發(fā)了關(guān)于績(jī)效目標(biāo)管理、評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、績(jī)效自評(píng)、績(jī)效評(píng)價(jià)方法等相關(guān)制度辦法，在一定程度上促進(jìn)了項(xiàng)目績(jī)效管理的推進(jìn)。

但總體來(lái)看，績(jī)效管理工作仍處于起步階段，還存在以下問題：績(jī)效管理理念還未牢固樹立起來(lái)，“重分配、輕管理，重支出、輕績(jī)效”的思想還不同程度地存在;績(jī)效管理相關(guān)法律法規(guī)相對(duì)缺失，管理制度體系仍不健全，對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的保障支撐不強(qiáng);績(jī)效目標(biāo)編制質(zhì)量不高，指標(biāo)體系、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、專業(yè)人才隊(duì)伍等基礎(chǔ)建設(shè)相對(duì)滯后;激勵(lì)機(jī)制還不健全，評(píng)價(jià)結(jié)果未能與預(yù)算安排有機(jī)結(jié)合，對(duì)預(yù)算管理的優(yōu)化、促進(jìn)作用尚未充分體現(xiàn)。

（二）項(xiàng)目預(yù)算管理的主要內(nèi)容和存在的問題

項(xiàng)目支出預(yù)算是中央部門為完成其特定的工作任務(wù)或事業(yè)發(fā)展目標(biāo)，在基本支出預(yù)算之外編制的年度項(xiàng)目支出計(jì)劃。預(yù)算管理就是對(duì)項(xiàng)目預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行、清理、績(jī)效考評(píng)等各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行綜合管理，是促進(jìn)項(xiàng)目資金科學(xué)合理匹配和使用，保證資金安全和項(xiàng)目順利實(shí)施的重要舉措。1999年以來(lái)，為了適應(yīng)構(gòu)建公共財(cái)政體系的需要，國(guó)家陸續(xù)推進(jìn)了部門預(yù)算改革、政府采購(gòu)制度改革、收支兩條線管理、政府收支分類改革、國(guó)庫(kù)集中收付制度改革等“五位一體”的改革?！吨腥A人民共和國(guó)預(yù)算法》（2014）（簡(jiǎn)稱“新預(yù)算法”）頒布以來(lái)，進(jìn)一步推進(jìn)了全口徑預(yù)算體系建設(shè)，強(qiáng)調(diào)預(yù)算公開透明、強(qiáng)化違法責(zé)任追究機(jī)制、硬化預(yù)算支出約束、建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制等，不斷促進(jìn)了項(xiàng)目預(yù)算管理的規(guī)范化、透明化。

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財(cái)政體制改革的深化，管理制度不斷完善，預(yù)算支出管理工作逐步規(guī)范。但對(duì)照新《預(yù)算法》要求，項(xiàng)目預(yù)算支出管理方面仍然存在一些不足，主要包括：項(xiàng)目支出與基本支出存在交叉重疊，經(jīng)費(fèi)預(yù)算安排不實(shí);預(yù)算定額和開支標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整更新不及時(shí);預(yù)算審查力量薄弱，難以發(fā)現(xiàn)預(yù)算編制中存在的問題;預(yù)算支出管理不規(guī)范，預(yù)算監(jiān)督監(jiān)督不到位，監(jiān)督的手段落后;預(yù)算績(jī)效考核工作流于形式，沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用等等。

二、項(xiàng)目預(yù)算管理和績(jī)效管理的區(qū)別和聯(lián)系

由上文分析可以看出，績(jī)效管理和預(yù)算管理針對(duì)的對(duì)象都是“錢”和“事”，但各有側(cè)重，二者既緊密聯(lián)系，又有所側(cè)重。

（一）項(xiàng)目申報(bào)階段

作為項(xiàng)目績(jī)效管理基礎(chǔ)的績(jī)效目標(biāo)管理，是整個(gè)預(yù)算績(jī)效管理系統(tǒng)的前提，包括績(jī)效目標(biāo)的編制、審核與批復(fù)，都要以工作內(nèi)容和事項(xiàng)為依據(jù)，細(xì)化分解為具體可衡量的、一定時(shí)期內(nèi)可實(shí)現(xiàn)的績(jī)效指標(biāo)，結(jié)合相關(guān)定額標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)、合理地測(cè)算資金需求，編制預(yù)算績(jī)效計(jì)劃，報(bào)送績(jī)效目標(biāo)。同樣，作為項(xiàng)目預(yù)算管理基礎(chǔ)的預(yù)算編制、審核、批復(fù)等管理工作也要堅(jiān)持“以事定費(fèi)、量?jī)r(jià)匹配”的原則，依據(jù)確定的工作量和相關(guān)定額標(biāo)準(zhǔn)編制項(xiàng)目預(yù)算。

（二）項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中

項(xiàng)目績(jī)效管理要求通過(guò)績(jī)效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控，對(duì)績(jī)效目標(biāo)運(yùn)行情況進(jìn)行跟蹤管理和督促檢查，糾偏揚(yáng)長(zhǎng)，促進(jìn)績(jī)效目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。同樣，項(xiàng)目預(yù)算管理通過(guò)不同階段預(yù)算執(zhí)行考核、質(zhì)量檢查、財(cái)務(wù)檢查等工作，突出預(yù)算的嚴(yán)肅性，規(guī)范項(xiàng)目預(yù)算支出行為和支出結(jié)構(gòu)，確保項(xiàng)目資金運(yùn)行安全、規(guī)范、有效。

（三）項(xiàng)目結(jié)題階段

通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)預(yù)算資金的產(chǎn)出和結(jié)果進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，重點(diǎn)評(píng)價(jià)產(chǎn)出和結(jié)果的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性，是項(xiàng)目績(jī)效管理的核心。此外，還要將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果及時(shí)反饋給受評(píng)單位，促其整改;將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為安排以后年度預(yù)算、政府決策、行政問責(zé)的依據(jù);依法將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)公開，接受社會(huì)的監(jiān)督。預(yù)算管理方面，主要通過(guò)項(xiàng)目清理、結(jié)題評(píng)審、竣工結(jié)算、經(jīng)費(fèi)檢查驗(yàn)收等工作對(duì)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用情況、完成相應(yīng)的工作量情況、產(chǎn)出結(jié)果及成效進(jìn)行驗(yàn)收，確保經(jīng)費(fèi)使用效益。

區(qū)別主要體現(xiàn)在二者的側(cè)重點(diǎn)有所不同。項(xiàng)目績(jī)效管理以支出結(jié)果為導(dǎo)向，更加注重“錢”和“事”產(chǎn)生的結(jié)果和效益;而項(xiàng)目預(yù)算管理更加注重“錢”和“事”的合理匹配與資金的安全運(yùn)行。

三、績(jī)效管理和預(yù)算管理融合是提升管理水平的必然選擇

財(cái)政部《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見》（財(cái)預(yù)[2011]416號(hào)）指出，推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理，要將績(jī)效理念融入預(yù)算管理全過(guò)程，使之與預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督一起成為預(yù)算管理的有機(jī)組成部分，逐步建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制。由此可見，績(jī)效管理和預(yù)算管理融合既是政策要求，也是實(shí)施全面預(yù)算績(jī)效管理的必由之路。為促進(jìn)績(jī)效管理和預(yù)算管理的融合，需要做好以下幾方面工作。

（一）加強(qiáng)項(xiàng)目申報(bào)階段績(jī)效目標(biāo)和申報(bào)預(yù)算編制、審核、批復(fù)的融合

績(jī)效目標(biāo)編制應(yīng)嚴(yán)格按照項(xiàng)目確定的技術(shù)方案逐一細(xì)化，要客觀體現(xiàn)項(xiàng)目工作內(nèi)容、工作量、預(yù)期成果以及相關(guān)質(zhì)量和時(shí)效要求，不得人為減少指標(biāo)數(shù)量和指標(biāo)質(zhì)量。預(yù)算編制也要以項(xiàng)目確定的技術(shù)方案為依據(jù)，嚴(yán)格按各項(xiàng)工作內(nèi)容和工作量以及定額標(biāo)準(zhǔn)分別測(cè)算落實(shí)經(jīng)費(fèi)。確保申報(bào)預(yù)算依據(jù)的事項(xiàng)和工作量、績(jī)效目標(biāo)申報(bào)的事項(xiàng)和數(shù)量指標(biāo)、項(xiàng)目技術(shù)方案確定的事項(xiàng)和工作量三者對(duì)應(yīng)一致，互為支撐，互為依據(jù)。同樣，績(jī)效目標(biāo)和申報(bào)預(yù)算審核、批復(fù)也要注重三者一致，確保量、價(jià)、費(fèi)匹配。

（二）加強(qiáng)項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程的預(yù)算和績(jī)效執(zhí)行監(jiān)督的融合

目前，相對(duì)于績(jī)效目標(biāo)管理和績(jī)效評(píng)價(jià)工作，績(jī)效監(jiān)控工作屬于薄弱環(huán)節(jié)，普遍通過(guò)項(xiàng)目進(jìn)度檢查、質(zhì)量檢查等工作攜帶進(jìn)行。而項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中的預(yù)算管理工作主要通過(guò)不同階段預(yù)算執(zhí)行率考核、財(cái)務(wù)制度等進(jìn)行約束，且各單位、各部門也各有差異。因此，這兩部分管理工作不僅需要加強(qiáng)，還需要擴(kuò)大融合范圍，與質(zhì)量檢查、進(jìn)度考核等工作同部署、同開展，共享管理成果，以節(jié)約管理成本，提高工作效率，減輕項(xiàng)目單位負(fù)擔(dān)，逐步避免“重分配、輕管理”的不合理現(xiàn)象。

（三）強(qiáng)化項(xiàng)目結(jié)題階段預(yù)算和績(jī)效管理融合

項(xiàng)目完結(jié)后，一般需要進(jìn)行項(xiàng)目成果評(píng)審驗(yàn)收、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)竣工結(jié)算、項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)等工作，而且各項(xiàng)驗(yàn)收和評(píng)價(jià)工作均分別進(jìn)行，不僅重復(fù)工作量大、不能及時(shí)共享管理成果，而且效率低下，造成資源浪費(fèi)。績(jī)效評(píng)價(jià)是績(jī)效管理的核心工作。績(jī)效評(píng)價(jià)工作從內(nèi)容上看側(cè)重經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性等方面的評(píng)價(jià)，涵蓋了項(xiàng)目成果、項(xiàng)目資金、項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度、項(xiàng)目質(zhì)量等方面的評(píng)價(jià)，相比成果驗(yàn)收和經(jīng)費(fèi)結(jié)算等管理工作更加全面。因此，在項(xiàng)目結(jié)題階段可以探索以績(jī)效評(píng)價(jià)為總綱，融合項(xiàng)目成果驗(yàn)收和經(jīng)費(fèi)結(jié)算驗(yàn)收等管理工作，以利于共享管理成果，節(jié)約管理成本，提高工作效率，減輕項(xiàng)目單位負(fù)擔(dān)，也可以促進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果更加客觀、全面、準(zhǔn)確。

（四）加強(qiáng)績(jī)效管理和預(yù)算管理成果的融合應(yīng)用

一方面要將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果和預(yù)算管理成果及時(shí)反饋給受評(píng)價(jià)單位，促其整改完善，增強(qiáng)預(yù)算支出責(zé)任意識(shí);另一方面，要進(jìn)一步推進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排相結(jié)合的激勵(lì)約束機(jī)制建設(shè)，促進(jìn)項(xiàng)目績(jī)效管理和預(yù)算管理結(jié)果的應(yīng)用，優(yōu)化資金安排，避免“重支出，輕績(jī)效”的不合理現(xiàn)象。此外，還要在一定范圍內(nèi)對(duì)管理結(jié)果進(jìn)行公開，鼓勵(lì)先進(jìn)，鞭策后進(jìn)，不斷推進(jìn)項(xiàng)目管理水平的提升。

（五）加強(qiáng)績(jī)效管理和預(yù)算管理基礎(chǔ)建設(shè)工作的融合

進(jìn)一步完善績(jī)效管理和預(yù)算管理相關(guān)制度辦法，保障預(yù)算績(jī)效管理工作有制可依、有規(guī)可守;積極推進(jìn)預(yù)算管理和績(jī)效管理監(jiān)控信息系統(tǒng)建設(shè)融合，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行監(jiān)控的支撐;針對(duì)不同專業(yè)類型項(xiàng)目的特點(diǎn)，完善績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)體系、績(jī)效評(píng)價(jià)體系、預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)指標(biāo)體系、定額標(biāo)準(zhǔn)互為支撐，推動(dòng)績(jī)效目標(biāo)編制與審核、預(yù)算編制與審核、績(jī)效評(píng)價(jià)等管理工作的融合，有效資源配置，切實(shí)提高資金產(chǎn)出效率。

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