郭亞軍 孫曉錦

摘 要：扶貧攻堅是實現(xiàn)2020年全面建成小康社會目標(biāo)必須要打的硬戰(zhàn)，國家將精準(zhǔn)扶貧確立為新時期的扶貧戰(zhàn)略，并在全國建立了精準(zhǔn)扶貧的工作機制。重慶市作為最年輕的直轄市，扶貧脫貧方面有其自身的特點，主要從相關(guān)政策和實際情況進行研究，找到目前的現(xiàn)狀，對現(xiàn)有的困境進行分析，找出符合重慶市情況的對策，進一步創(chuàng)新扶貧機制，完善扶貧政策，助力脫貧攻堅。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧;精準(zhǔn)識別;精準(zhǔn)幫扶;精準(zhǔn)管理

2017年，開州、云陽、巫山3個國家級貧困區(qū)縣達到整體脫貧標(biāo)準(zhǔn)，全市16萬貧困人口實現(xiàn)脫貧。目前，重慶市還有9個國家級貧困縣，18個深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)，226個建檔立卡貧困村，22.5萬貧困人口;重慶是集大城市、大農(nóng)村、大庫區(qū)、大山區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)為一體的欠發(fā)達地區(qū)。重慶市的貧困呈現(xiàn)以下特點：農(nóng)村貧困面廣大，貧困程度較深;貧困人口空間分布相對集中，貧困人口發(fā)展差距大。

1.重慶市農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧的背景和意義

近年來，重慶市先后出臺了《關(guān)于集中力量開展扶貧攻堅的意見》、《關(guān)于精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧的實施意見》以及13個方面的配套方案，形成了“1+1+13 "的脫貧攻堅政策體系。結(jié)合工作實際，新出臺了金融扶貧、健康扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧等一系列配套政策。

消除貧困一直是我國政府十分重視且一直為之努力奮斗的難題。重慶市扶貧開發(fā)始于20世紀(jì)80年代，經(jīng)過近40年的不懈努力，數(shù)百萬人擺脫了貧困，過上了富裕的幸福生活，但是以往扶貧體制機制中存在的缺陷使扶貧過程中的低質(zhì)量和低效率問題一直存在，粗放式扶貧已經(jīng)不能適應(yīng)重慶市的貧困現(xiàn)狀。

黨的十八大以來，習(xí)總書記高度重視扶貧開發(fā)工作的開展，制定和出臺了一系列關(guān)于精準(zhǔn)脫貧、脫貧攻堅的政策文件。重慶治貧，既顧當(dāng)前也管長遠致貧原因復(fù)雜多樣，“一招管用”“簡單復(fù)制”的想法不切實際。為進一步推動扶貧工作，讓農(nóng)村貧困人口盡快脫離貧困，共同分享國家經(jīng)濟發(fā)展成果的需要。需進一步創(chuàng)新扶貧機制，完善扶貧政策。

2.重慶市農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧的現(xiàn)狀分析

2.1產(chǎn)業(yè)扶貧的實施狀況

自2011年，重慶市按照精準(zhǔn)扶貧的要求，制定下發(fā)了《重慶市扶貧攻堅規(guī)劃（2011-2020年）》，《關(guān)于進一步加強扶貧開發(fā)工作的意見》，編制《重慶市產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧“十三五”規(guī)劃》，出臺《關(guān)于大力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)促進精準(zhǔn)脫貧的意見》，力爭2018年解決好局部及少數(shù)最困難貧困人口的脫貧問題，確保到2020年實現(xiàn)高質(zhì)量穩(wěn)定脫貧的攻堅目標(biāo)。

重慶市脫貧增收的措施仍然以“輸血式”扶貧居多，“造血式”扶貧偏少，部分區(qū)縣仍然采用“慰問式”的扶貧方式進行捐款、捐物，有的部門或者區(qū)縣幫助修建學(xué)校、醫(yī)院、書屋，捐贈電腦、書桌等，也并未解決貧困戶貧困的根本因素。有的區(qū)縣產(chǎn)業(yè)化扶貧的結(jié)構(gòu)依舊單一，只注重“短、平、快”的養(yǎng)殖項目，對擬脫貧的貧困戶贈送雞苗、豬仔、魚苗的老套路，而未對貧困戶因戶施策的制定長效脫貧的產(chǎn)業(yè)化扶貧規(guī)劃，進行“造血式”扶貧，增加貧困戶的內(nèi)生發(fā)展動力。

2.2精準(zhǔn)識別機制的實施狀況

經(jīng)過實地調(diào)研，重慶市農(nóng)村貧困主要呈現(xiàn)出了絕對貧困減少、相對貧困突出、非經(jīng)濟性貧困增多、返貧情況嚴(yán)峻的特點。重慶市的返貧情況也比較突出。2016年，重慶脫貧59.6萬，新增和返貧9.62萬，占比16070。重慶2014年165.9萬人建卡貧困人口中，患病人口達66.9萬人、占40.4%，因病致貧人口達51.3萬人、占30.9%;因災(zāi)致貧6.8萬人，占4.1 %。而這些因病、因災(zāi)、因意外致貧的人發(fā)生返貧情況較多。

因此，貧困不是一成不變的狀態(tài)，扶貧也需要進行動態(tài)管理的，隨著近年來大力推進精準(zhǔn)扶貧，扶貧開發(fā)的效果逐漸顯現(xiàn)，很多貧困戶生活水平也逐漸提高，因此需要政府對貧困戶的情況進行動態(tài)監(jiān)管。掌握精準(zhǔn)識別動態(tài)管理在基層的進展情況，從區(qū)縣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)到村，部分干部對貧困戶的動態(tài)識別不夠重視，有的不愿意增加新的矛盾，只是簡單的做減法，不愿意做加法，更不希望返貧人口出現(xiàn)增加，從而讓部分貧困人口得不到及時的幫扶。嚴(yán)重制約我市精準(zhǔn)扶貧工程推行的針對性和實效性。

2.3危房改造的實施狀況

2016年4月，重慶市下發(fā)了《農(nóng)村危房改造及地震安居工程的實施意見》的通知，X鄉(xiāng)根據(jù)危房改造工作需求，制定并下發(fā)了《X鄉(xiāng)2016年農(nóng)村危房改造實施方案的通知》，通知中明確寫道：2016年5月10日開始啟動X鄉(xiāng)的農(nóng)村危房改造工程，該項工程于12月底竣工完結(jié)，此次危房改造的目標(biāo)對象由民政局具體落實，但在確定危房改造對象時，要把住房情況最危險的農(nóng)戶家庭和經(jīng)濟最困難的家庭優(yōu)先考慮。

對于農(nóng)民來說，很多的精準(zhǔn)扶貧政策他們并不了解，在精準(zhǔn)扶貧幫扶工作中農(nóng)民自身很少參與進來，精準(zhǔn)扶貧的方式方法更多是由基層的工作人員決定，他們在制定幫扶措施時對農(nóng)戶缺少深入的考察分析。因此，要大力加強扶貧政策的宣傳力度，提高精準(zhǔn)扶貧的政策執(zhí)行力，及時更新完善貧困農(nóng)戶的信息系統(tǒng)，讓貧困戶參與制定扶貧項目的全部過程，扶貧項目制定要緊密結(jié)合農(nóng)戶的實際情況，真正做到因戶施策，避免造成了扶貧資源的浪費，達不到扶貧的最終效果。

2.4健康扶貧的實施狀況

2015年11月國家領(lǐng)導(dǎo)人在中央扶貧開發(fā)工作會議上，對脫貧攻堅工作作出全面部署，發(fā)出打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的總動員令，將實施健康扶貧工程列為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的七大行動之一。目前，因病在全國和重慶市的致貧原因中占的比重相當(dāng)大，重慶市因病致（返）貧人口達到51.3萬，占建檔立卡貧困人口165.9萬人的30.9%，重病、大病的治療費用對于貧困家庭負擔(dān)極大，脫貧極難，健康扶貧己成為重慶市精準(zhǔn)扶貧的重要組成部分。但是，也需看到，重慶市貧困農(nóng)村“大病拖、小病扛”“不上醫(yī)院貧困、上醫(yī)院更貧困”的現(xiàn)象仍然較為突出，健康扶貧工程在實施中還存在一系列函待解決的突出問題。

3重慶市農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧存在的問題

3.1扶貧統(tǒng)計口徑、標(biāo)準(zhǔn)不一致，存在“人情關(guān)”現(xiàn)象

目前全國尚未制定統(tǒng)一的扶貧統(tǒng)計口徑或者計算公式，有的采用加權(quán)法，有的采用其他的計算方法，造成統(tǒng)計的扶貧數(shù)據(jù)出現(xiàn)較大差異，難以被扶貧工作所采用。而統(tǒng)計的數(shù)據(jù)被分散在各個部門，會增加扶貧信息的采集工作的難度，影響采集效率，進一步影響統(tǒng)計數(shù)據(jù)的精確性。

在實地調(diào)研中有村民反映，在建檔立卡的人員中，存在有的人住著樓房，開著汽車，卻被認(rèn)定為貧困戶，而真正的貧困戶住著簡易房，吃一頓管一天，卻未被列為扶貧對象，究其原因，不外乎為住樓房的人有關(guān)系，而部分村干部認(rèn)為住簡易房的村民不支持扶貧工作，故取消其貧困戶資格。由此，因為“人情關(guān)”的現(xiàn)象，導(dǎo)致了扶貧資源被占用，未能真正用到需要的貧困戶身上。

3.2貧困人口建檔立卡數(shù)據(jù)更新不及時，幫扶力量有待增強

貧困人口的動態(tài)管理工作，沒有對因發(fā)生自然增減、自然銷戶、中途減少、中途增加的貧困戶進行動態(tài)調(diào)整，在扶貧工作中，部分地區(qū)沒有對脫貧的貧困戶及時予以清退，對符合條件的貧困戶未按確認(rèn)程序及時納入幫扶。

硬件設(shè)施、人員配備跟不上，精準(zhǔn)扶貧作為重慶市的扶貧工作策略，政府投入了大量人力、財力，成立了專門的部門，組織專業(yè)人員開展長期的扶貧開發(fā)工作。但是，對于傳統(tǒng)扶貧而言，精準(zhǔn)扶貧對扶貧各項工作都提出了更高的要求，特別是采集貧困戶的信息。此外，據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，對每一個貧困戶的建檔立卡成本需要花費30元，而重慶市建檔立卡工作費用至少要花300萬元，扶貧工作人員的需求量超過200名。當(dāng)前重慶市各區(qū)縣扶貧開發(fā)辦公室有專職干部_5名，在每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本上都設(shè)有扶貧專（兼）職工作人員2名，另外駐村扶貧工作人員總共不到150人。因此，扶貧工作人員嚴(yán)重短缺。導(dǎo)致這些工作人員長期高強度、高壓力的工作，對扶貧工作的順利開展和效果造成不可忽視的影響。

3.3駐村工作隊制度不完善，工作責(zé)任心不足

重慶市根據(jù)精準(zhǔn)扶貧工作的要求，采取了干部駐村的扶貧方式。但是在實地調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，駐村工作存在以下幾個方面的問題：駐村扶貧工作的宣傳嚴(yán)重不足;扶貧力量薄弱;扶貧隊伍不穩(wěn)定;缺乏完善的干部監(jiān)督考評機制。部分駐村干部存在“脫離崗位走讀”的現(xiàn)象，需要完善考核、激勵等制度的促進駐村干部的積極性。

根據(jù)精準(zhǔn)扶貧工作的要求，各區(qū)縣都構(gòu)建了駐村工作隊，主要由區(qū)領(lǐng)導(dǎo)牽頭，第一書記由區(qū)級部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部承擔(dān)，成員包括區(qū)級各部門、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各村社干部、村官共同組成，按照“領(lǐng)導(dǎo)包鄉(xiāng)、部門包村、干部包戶”的幫扶機制，向每一個貧困村選派1個駐村工作隊，每個工作隊3至5人，對貧困戶進行“一對一”的結(jié)對幫扶，目標(biāo)是實現(xiàn)貧困村、貧困戶的脫貧。精準(zhǔn)扶貧工作要求長期性持續(xù)性的工作，而駐村干部很難在短期內(nèi)做出成果，大多數(shù)駐村干部由于沒有居住農(nóng)村的經(jīng)歷，政府對他們的培訓(xùn)和指導(dǎo)也相對不足，導(dǎo)致駐村干部并沒有明晰的幫扶思路。

3.4扶貧資金和項目監(jiān)管力度不足

對扶貧資金的監(jiān)管，監(jiān)管部門對監(jiān)管發(fā)現(xiàn)的問題沒有什么權(quán)力進行處理，一般只向有關(guān)部門轉(zhuǎn)移違紀(jì)行為。各級監(jiān)管機構(gòu)之間缺乏有效的合作。此外，國家監(jiān)管機構(gòu)的特派辦雖然具有比較強的獨立性，但由于其組織、人員的局限性，基本上很難實現(xiàn)扶貧資金的綜合調(diào)控。監(jiān)管機構(gòu)的特派辦和地方因為各自不同的工作內(nèi)容，其監(jiān)管的內(nèi)容的設(shè)定也是不同的，所以直接帶來的是缺乏實際監(jiān)管的有效合作，沒有充分發(fā)揮協(xié)同監(jiān)管作用。目前對扶貧資金的監(jiān)督主要是由政府監(jiān)管機構(gòu)進行的，社會監(jiān)督很少參與扶貧資金的監(jiān)督。對扶貧資金和項目疏于監(jiān)管，會造成資金分配時間變長，使用范圍擴大，最終對扶貧資金的使用效益造成影響，無法保證資金使用的真實性、合理性和合法性。

4.重慶市農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧對策

4.1完善精準(zhǔn)識別動態(tài)調(diào)整工作機制

精準(zhǔn)識別對精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧的重要性是不言而喻的，是順利完成脫貧攻堅的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是一項充滿系統(tǒng)性與復(fù)雜性的工程。貧困人口精準(zhǔn)識別的動態(tài)管理主要包括四方面內(nèi)容：一是自然增減;二是自然銷戶;三是中途減少;四是中途增加;

需要強化責(zé)任，注重政策宣傳。構(gòu)建以識別貧困人口為核心的精準(zhǔn)識別工作機制。構(gòu)建貧困戶識別指標(biāo)體系。建立貧困戶信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。要盡快啟動精準(zhǔn)扶貧基礎(chǔ)數(shù)據(jù)核查工作。堅持原則，以法律法規(guī)為準(zhǔn)繩，筑牢思想防線，堅決破除“人情關(guān)”，永葆為民、務(wù)實、清廉的本色。落實“縣鄉(xiāng)村”三級責(zé)任，扎實進行“回頭看和大整改”，著力解決基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不準(zhǔn)、更新不及時、工作底子不實、政策把握不到位、人情關(guān)、虛報關(guān)等突出問題。

4.2深入實施精準(zhǔn)扶貧工程，落實穩(wěn)定增收舉措

通過前期扶貧工作，重慶的總體發(fā)展環(huán)境、發(fā)展基礎(chǔ)、交通優(yōu)勢和專項資源穩(wěn)步發(fā)展，人民生活水平大幅度提高。然而，扶貧開發(fā)任務(wù)依然艱巨。首先要加強對精準(zhǔn)扶貧工程工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。其次，要深入實施好“八大精準(zhǔn)扶貧工程”。要拓展社會力量的參與。廣泛激勵社會力量參與扶貧是有效實施農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的重要措施。特別要加強對貧困人口的素質(zhì)提升和環(huán)境建設(shè)，把貧困人口從接受援助的被動脫貧者轉(zhuǎn)變?yōu)樽杂X參與脫貧、尋找脫貧機會的主動脫貧者。

4.3提高貧困村扶貧隊伍水平

眾所周知，基層的扶貧隊伍負責(zé)實施具體的扶貧工作。近年來，重慶市取得的扶貧成果離不開基層扶貧隊伍在一線所做出的貢獻，因此，有必要建立一支穩(wěn)定高效、富有責(zé)任感的扶貧隊伍。不僅如此，駐村幫扶干部也面臨著實現(xiàn)思想轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)移工作重心的現(xiàn)狀。由于現(xiàn)有的政績考核機制尚不完善，駐村干部難免會有利己的想法，選擇的有利于仕途升遷的工作，或者存在還未深入了解貧困村、貧困戶的實際情況就己離職，這些問題都需要得到重視并加以解決。

需要積極整合人力資源，加強基層組織建設(shè)。在精準(zhǔn)扶貧一線培養(yǎng)選拔一批低調(diào)務(wù)實、少說多干，敢于擔(dān)當(dāng)、積極作為的好干部，在精準(zhǔn)扶貧一線發(fā)揮人才作用。強化扶貧干部的教育培訓(xùn)，提高扶貧干部發(fā)展經(jīng)濟和脫貧致富的能力，提高隊伍的執(zhí)行能力和思想覺悟。要把貧困地區(qū)干部培訓(xùn)納入扶貧開發(fā)總體規(guī)劃，結(jié)合貧困地區(qū)實際需要和精準(zhǔn)扶貧需要，采取專題講座、外出考察、現(xiàn)場培訓(xùn)等方式，著力提升各級干部推進精準(zhǔn)扶貧的專業(yè)能力。建立健全扶貧工作組工作機制。建立健全駐村干部的選拔、培訓(xùn)、管理、考核、激勵、保障等制度，對工作成效顯著的應(yīng)提拔重用，對工作成效不明顯的應(yīng)實行退出和問責(zé)。完善駐村扶貧工作的監(jiān)管機制。制定《貧困村駐村幫扶工作隊考核辦法》等監(jiān)督制度，與每名駐村工作隊隊長簽訂責(zé)任書，明確工作職責(zé);嚴(yán)格落實工作隊請假制度，執(zhí)行《駐村工作日記》制度，保證工作人員留得住、干得好。

4.4實現(xiàn)扶貧資金和項目的動態(tài)管理監(jiān)測

扶貧開發(fā)項目的順利實施要以及時準(zhǔn)確的提供扶貧資金作為重要保證，專項扶貧工作的精細化管理主要是專項資金和項目的管理和監(jiān)督。需要強化扶貧資金監(jiān)督管理。由于扶貧項目的特殊性，扶貧是扶貧資金的唯一用途。各級政府要逐步增加財政專項扶貧資金投入，增強資金使用的針對性和實效性。政府扶貧職能部門按照相對集中、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌安排、配套使用的原則，對各類扶貧資金統(tǒng)一調(diào)配和分配。認(rèn)真貫徹《國家扶貧資金管理辦法》《國家以工代販管理辦法》《財政扶貧資金報賬制管理辦法（試行）》，嚴(yán)格扶貧資金的使用范圍和管理要求，嚴(yán)格扶貧資金的專戶管理和縣級財政報賬制管理，嚴(yán)查擅自調(diào)項、截留、挪用、騙取、貪污扶貧資金的違紀(jì)違法行為。

5 結(jié)論

現(xiàn)階段國家由中央至基層區(qū)域，均大力且廣泛地開展精準(zhǔn)扶貧工作，深層次地農(nóng)村在精準(zhǔn)扶貧過程中的困難、提出相應(yīng)的策略是各層級政府需迫切解決的問題。重慶農(nóng)村的扶貧開發(fā)工作，在政府部門、社會部門和貧困群眾的不懈努力下，貧困狀況發(fā)生了明顯改善。特別是自2014年開展精準(zhǔn)扶貧工作以來，根據(jù)中央和重慶市政府對精準(zhǔn)扶貧的重要要求，大力培育主導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)，著力改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施條件，致力于農(nóng)村移民新村的建設(shè)，建立健全農(nóng)村公共服務(wù)和社會保障體系，加強基層黨組織建設(shè)，促進貧困地區(qū)全面、平衡和可持續(xù)的發(fā)展，為重慶市扶貧攻堅奠定了堅實的基礎(chǔ)。但是，在精準(zhǔn)扶貧的過程中，需要進一步完善扶貧機制，優(yōu)化扶貧模式，尤其是在工業(yè)扶貧方面并沒有更好地發(fā)揮重慶在工業(yè)本身的優(yōu)勢資源。

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作者簡介：

郭亞軍（1982-），男，河南許昌人，重慶三峽學(xué)院財經(jīng)學(xué)院研究生，研究方向：扶貧開發(fā).

二作：孫曉錦（1983-），女，河南許昌人，講師，碩士，研究方向：扶貧開發(fā).

*基金項目：2018年重慶市社會科學(xué)規(guī)劃項目（項目編號：2018YBS088）