文劉學(xué)彬（中共四川省委黨校，四川成都 610072）

內(nèi)容提要：公益創(chuàng)投是培育和發(fā)展社會(huì)組織的一種重要途徑。筆者考察了當(dāng)前比較有代表性的兩種模式即廣州模式和南京模式?；谫Y助主體、運(yùn)行機(jī)制、監(jiān)督評(píng)估的理論框架，對(duì)這兩種公益創(chuàng)投模式的比較研究有三點(diǎn)啟示：一是拓展公益創(chuàng)投項(xiàng)目資金來(lái)源渠道；二是提升公益創(chuàng)投項(xiàng)目運(yùn)行的效率及能力；三是從主體、指標(biāo)體系、評(píng)估方式及結(jié)果使用四方面優(yōu)化公益創(chuàng)投項(xiàng)目的監(jiān)督評(píng)估。

所謂公益創(chuàng)投(Venture Philanthropy)，就是在公益社會(huì)組織的培育發(fā)展之中融入經(jīng)濟(jì)生活中的“風(fēng)險(xiǎn)投資”或“創(chuàng)業(yè)投資”的理念。它為初創(chuàng)和中小型的公益組織提供包括綜合性能力建設(shè)在內(nèi)的創(chuàng)業(yè)及發(fā)展資助，對(duì)于培育發(fā)展具有創(chuàng)新性創(chuàng)意的優(yōu)秀公益服務(wù)組織，有效滿足和解決社會(huì)公共服務(wù)需求問(wèn)題意義重大。它不以賺錢(qián)為目的，是一種新型公益資本投入方式，其投入對(duì)象一般為初創(chuàng)期和中小型的公益組織，通過(guò)與被資助者建立長(zhǎng)期合作伙伴關(guān)系，達(dá)到促進(jìn)能力建設(shè)和公益模式創(chuàng)新的目的。［1］由于其在培育初創(chuàng)期和中小型公益組織方面的特殊作用，因此在當(dāng)前培育發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織的工作中備受重視，全國(guó)絕大多數(shù)地方自2006年以后都在大力實(shí)施公益創(chuàng)投，并把它作為培育和發(fā)展社會(huì)組織的重要抓手。從實(shí)施的情況看，東部沿海地區(qū)在實(shí)施的廣度和力度及實(shí)際效果等方面都明顯走在了全國(guó)前列，比較研究他們的實(shí)踐情況，總結(jié)提升其經(jīng)驗(yàn)做法，可以為其他地區(qū)公益創(chuàng)投的健康、有序發(fā)展提供有益借鑒，對(duì)助推培育發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織具有十分重要的意義。

筆者選擇廣州、南京兩地做比較，主要基于以下考慮：一是兩個(gè)城市具有代表性。廣州處于我國(guó)改革開(kāi)放前沿，社會(huì)組織發(fā)展具有悠久的傳統(tǒng)和天然的活力，代表了公益創(chuàng)投的最新實(shí)踐，其打造出的政府、企業(yè)、社會(huì)組織共創(chuàng)共投、共建共享、協(xié)同善治的“1+1+1>3”的公益創(chuàng)投廣州模式在全國(guó)具有較大的影響； 而南京作為政府主導(dǎo)型公益創(chuàng)投模式的代表，于2001年就進(jìn)行了這種模式的實(shí)踐，領(lǐng)先設(shè)立了我國(guó)大陸第一個(gè)公益創(chuàng)投協(xié)會(huì)——南京市公益創(chuàng)投協(xié)會(huì)，具有開(kāi)先河的作用。二是這兩種模式的實(shí)踐歷時(shí)已久，其實(shí)施的法律法規(guī)、具體舉措及效果已經(jīng)得以較充分地展現(xiàn)，可以為研究者提供較充裕的研究素材。三是這兩種模式可以把全國(guó)大多數(shù)地區(qū)的實(shí)踐概括起來(lái)，對(duì)比研究這兩種模式，有利于分析其運(yùn)行中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為國(guó)內(nèi)其他地區(qū)公益創(chuàng)投的發(fā)展提供有益啟示。

一、公益創(chuàng)投模式比較研究框架

為了更好地研究當(dāng)前我國(guó)的公益創(chuàng)投模式，本文建立如下模式比較框架（見(jiàn)圖1），從資助主體、運(yùn)行機(jī)制、監(jiān)督評(píng)估三個(gè)方面比較分析廣州、南京兩地的著力點(diǎn)。

“資助主體”層旨在通過(guò)分析公益創(chuàng)投的資金來(lái)源，探析各資助主體在公益創(chuàng)投項(xiàng)目資助中的資金數(shù)量、使用方式、使用范圍等內(nèi)容，分析相應(yīng)的資金申請(qǐng)管理體制等，總結(jié)出特色及要點(diǎn)。資助主體為公益創(chuàng)投項(xiàng)目實(shí)施提供資金支持，是項(xiàng)目運(yùn)行的物質(zhì)基礎(chǔ)和重要前提。從目前我國(guó)公益創(chuàng)投的實(shí)際運(yùn)行來(lái)看，資助主體主要是政府、企業(yè)、基金會(huì)。

圖1 公益創(chuàng)投比較框架

“運(yùn)行機(jī)制”層旨在通過(guò)分析公益創(chuàng)投項(xiàng)目的運(yùn)行情況，探析政府、社會(huì)組織、公眾在公益創(chuàng)投項(xiàng)目實(shí)施中的角色、運(yùn)行程序、運(yùn)行規(guī)則等內(nèi)容，總結(jié)三地在項(xiàng)目申報(bào)、設(shè)計(jì)、評(píng)審、實(shí)施中的特色及要點(diǎn)。運(yùn)行機(jī)制為公益創(chuàng)投項(xiàng)目的實(shí)施提供運(yùn)行規(guī)則和制度保障。

“監(jiān)督評(píng)估”層旨在通過(guò)分析公益創(chuàng)投的監(jiān)督評(píng)估工作，探析公益創(chuàng)投實(shí)施中的監(jiān)督評(píng)估主體、監(jiān)督評(píng)估內(nèi)容（指標(biāo)體系）、監(jiān)督評(píng)估方式（方法）、監(jiān)督評(píng)估結(jié)果的認(rèn)定和使用，總結(jié)在監(jiān)督評(píng)估中的亮點(diǎn)。監(jiān)督評(píng)估是公益創(chuàng)投的約束、控制手段，可以保證公益創(chuàng)投的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)和樹(shù)立正確的價(jià)值導(dǎo)向，也是公益創(chuàng)投參與主體活動(dòng)的“指揮棒”。

二、公益創(chuàng)投模式資助主體比較分析

（一）廣州公益創(chuàng)投模式資助主體

廣州首屆公益創(chuàng)投活動(dòng)始于2014年5月，截止 2018年4月共舉辦了 5 屆。其內(nèi)容主要涵蓋為老服務(wù)、助殘服務(wù)、青少年服務(wù)、救助幫困和其他公益共計(jì)五類(lèi)。第一、二屆公益創(chuàng)投活動(dòng)的資金都是來(lái)自于市福利彩票公益金，金額均為1500 萬(wàn)元，單個(gè)項(xiàng)目的資助額最高達(dá)30 萬(wàn)元。前兩屆公益創(chuàng)投活動(dòng)資助的項(xiàng)目達(dá)215 個(gè)，政府實(shí)際投入的資助資金累計(jì)達(dá)3000 萬(wàn)元，撬動(dòng)了2200 萬(wàn)元的社會(huì)配套資金。初步估計(jì)，有60 多萬(wàn)人直接受益。

2016年開(kāi)始的第三屆公益創(chuàng)投活動(dòng)是該市公益創(chuàng)投發(fā)展中的一個(gè)分水嶺，該屆資助金總額為 1850 萬(wàn)元，比上一屆漲幅高達(dá)23%！ 廣州市的公益創(chuàng)投包括政府資助和自籌資金，其中40%為自籌資金，這正是廣州模式的創(chuàng)新所在。就投入資金而言，廣州的前三屆公益創(chuàng)投政府共資助5200 萬(wàn)元，社會(huì)配套資金共投入3300 萬(wàn)元。經(jīng)過(guò)三年的實(shí)踐，廣州的公益創(chuàng)投活動(dòng)突破了原有的政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)的單一思維模式，打造出了政府與企業(yè)、社會(huì)組織共投共創(chuàng)、共建共享、協(xié)同善治的“1+1+1>3”的公益創(chuàng)投“廣州模式”。此外，2016年第三屆社會(huì)組織公益創(chuàng)投活動(dòng)還創(chuàng)造性地拓展了資金來(lái)源渠道，首次開(kāi)通了廣州市社會(huì)組織公益創(chuàng)投項(xiàng)目聯(lián)合勸募平臺(tái)，由廣州市社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)聯(lián)合中國(guó)扶貧基金會(huì)和騰訊公益搭建第三方平臺(tái)為創(chuàng)投項(xiàng)目募集資金，共為69 個(gè)創(chuàng)投項(xiàng)目籌集善款超283 萬(wàn)元。［2］

2017年開(kāi)始的第四屆公益創(chuàng)投活動(dòng)資助總額為2240 萬(wàn)元，相比第三屆的1850 萬(wàn)元，增加了390 萬(wàn)元，增幅達(dá)21%。其中，定向資助為老服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目總額高達(dá)1000 萬(wàn)元。本屆活動(dòng)中，廣州社聯(lián)繼續(xù)攜手中國(guó)扶貧基金會(huì)，搭建第四屆廣州市社會(huì)組織公益創(chuàng)投活動(dòng)聯(lián)合勸募平臺(tái)，在騰訊公益的支持下，動(dòng)員組織53 個(gè)創(chuàng)投項(xiàng)目上線，向社會(huì)公開(kāi)募捐。最終，聯(lián)合勸募平臺(tái)籌款總額達(dá)729 萬(wàn)元，捐贈(zèng)人次逾4.1 萬(wàn)人次，超額完成既定目標(biāo)?；I款總額和捐贈(zèng)人次比上一屆分別大幅增長(zhǎng)456 萬(wàn)元和1 萬(wàn)人次，8 個(gè)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)30 萬(wàn)元以上籌款數(shù)額，其中單項(xiàng)最高籌款額達(dá)65.2 萬(wàn)元。此次活動(dòng)覆蓋70 多萬(wàn)群眾，創(chuàng)投項(xiàng)目自籌資金超1500 萬(wàn)元。另外，此次活動(dòng)效果很好，項(xiàng)目最終評(píng)估通過(guò)率達(dá)98.1%，優(yōu)秀率更達(dá)到了 20%，順利通過(guò)“大考”。［3］

2018年，社會(huì)組織參與第五屆公益創(chuàng)投活動(dòng)的熱情高漲，共有385 個(gè)項(xiàng)目申報(bào)，有效申報(bào)項(xiàng)目372 個(gè)，申報(bào)數(shù)量再創(chuàng)歷史新高。其中，有131 個(gè)為老服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目、50 個(gè)助殘服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目、74 個(gè)青少年服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目、21 個(gè)救助幫困類(lèi)項(xiàng)目、96 個(gè)其他公益類(lèi)項(xiàng)目。據(jù)統(tǒng)計(jì)，為老服務(wù)類(lèi)較上一屆增加36 個(gè)，增長(zhǎng)率達(dá)38%，反映了各申報(bào)主體對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的關(guān)注。經(jīng)專家評(píng)審，最終擇優(yōu)選擇162 個(gè)項(xiàng)目，獲2240 萬(wàn)“種子資金”資助。本屆公益創(chuàng)投活動(dòng)的最大亮點(diǎn)，即是首次探索運(yùn)用“黨建+公益”的模式，為社會(huì)組織注入“紅色活力”。今年的活動(dòng)中，創(chuàng)投主體積極成立黨支部，品牌社會(huì)組織積極參加申報(bào)工作，并將黨建工作融入創(chuàng)投項(xiàng)目，進(jìn)一步鞏固了公益創(chuàng)投活動(dòng)廣州模式，拓寬了廣州特色公益之路。［4］

（二）南京市公益創(chuàng)投模式資助主體

南京于2001年進(jìn)行了政府主導(dǎo)公益創(chuàng)投模式的實(shí)踐，領(lǐng)先設(shè)立了我國(guó)大陸第一個(gè)公益創(chuàng)投協(xié)會(huì)——南京市公益創(chuàng)投協(xié)會(huì)，并且形成了市級(jí)財(cái)政資金、福利彩票公益金、慈善公益金三個(gè)方面共同支撐的公益創(chuàng)投基金來(lái)源。［5］

2001年，南京市玄武區(qū)民政局率先在江蘇省試行公益創(chuàng)投項(xiàng)目，為四個(gè)社會(huì)組織提供了幫助。該項(xiàng)目于2011年6月開(kāi)始，2012年6月結(jié)束。2012年，南京市政府撥出1400多萬(wàn)元公益創(chuàng)投資金，成立了市公益創(chuàng)投協(xié)會(huì)。52 個(gè)社會(huì)組織被授予第一批風(fēng)險(xiǎn)投資項(xiàng)目，它們主要從事養(yǎng)老、幫助殘疾人和幫助窮人等服務(wù)。2013年全市啟動(dòng)公益創(chuàng)投項(xiàng)目122 個(gè)，投資額 2000 萬(wàn)元。2014年，以 3000萬(wàn)元的投資資金啟動(dòng)了175 個(gè)公益創(chuàng)投項(xiàng)目，2015年啟動(dòng)了109 個(gè)公益創(chuàng)投項(xiàng)目，啟動(dòng)了1500 萬(wàn)元市財(cái)政支持基金。2016年，僅市級(jí)就立項(xiàng) 65 個(gè)項(xiàng)目，投資 800 萬(wàn)元。［6］

2017年南京市公益創(chuàng)投致力于資助社區(qū)社會(huì)組織參與社區(qū)建設(shè)和治理創(chuàng)新，為南京社區(qū)居民提供養(yǎng)老服務(wù)、青少年服務(wù)、慈善助困、調(diào)解治理、社工綜合等專業(yè)化社區(qū)公益服務(wù)。此次南京市級(jí)公益創(chuàng)投力度空前，共有110 個(gè)競(jìng)標(biāo)項(xiàng)目，投入 1000 萬(wàn)元，分為 A、B、C 三類(lèi); 其中C 類(lèi)項(xiàng)目是資助街道社區(qū)綜合服務(wù)中心社會(huì)組織支持性服務(wù)。第一批發(fā)布的市級(jí)公益創(chuàng)投項(xiàng)目共計(jì)92 個(gè)，主要為A類(lèi)和 B 類(lèi)。［7］

據(jù)了解，2018年南京市市級(jí)公益創(chuàng)投競(jìng)標(biāo)工作通過(guò)民政局購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，交由具備專業(yè)資質(zhì)的招標(biāo)代理有限責(zé)任公司承接。公益創(chuàng)投競(jìng)標(biāo)工作堅(jiān)持公開(kāi)公平公正的原則，嚴(yán)格遵守相關(guān)法規(guī)制度，隨時(shí)歡迎社會(huì)監(jiān)督。筆者根據(jù)江蘇大友招標(biāo)代理有限責(zé)任公司網(wǎng)站公布的《2018年度南京市市級(jí)公益創(chuàng)投項(xiàng)目成交公告》 統(tǒng)計(jì)分析，2018年南京市共成交公益創(chuàng)投項(xiàng)目103 個(gè)，投入693 萬(wàn)元，其中投入的亮點(diǎn)在于針對(duì)統(tǒng)戰(zhàn)類(lèi)社會(huì)組織專項(xiàng)培育項(xiàng)目成交了4 個(gè)項(xiàng)目共20 萬(wàn)元，針對(duì)街道社區(qū)社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)支持培育項(xiàng)目投入成交了10 個(gè)項(xiàng)目，每個(gè)10 萬(wàn)元，共計(jì) 100 萬(wàn)元［8］，表明南京市公益創(chuàng)投項(xiàng)目瞄準(zhǔn)了當(dāng)前統(tǒng)戰(zhàn)工作的新形勢(shì)及迫切需要和社區(qū)社會(huì)組織培育的現(xiàn)實(shí)訴求。

（三）比較分析

1.相同點(diǎn)。一是政府投入是公益創(chuàng)投資金的主要來(lái)源。從以上分析中可看出，公益創(chuàng)投資金來(lái)源的絕大部分都是政府的福利彩票基金等政府投入，雖然自2016年以后廣州開(kāi)通了社會(huì)組織公益創(chuàng)投項(xiàng)目聯(lián)合勸募平臺(tái)，募集資金約1000 萬(wàn)，也比政府投入9000 萬(wàn)元少很多。二是項(xiàng)目數(shù)量發(fā)展到現(xiàn)在都相對(duì)穩(wěn)定，廣州穩(wěn)定在150 個(gè)左右，南京穩(wěn)定在110個(gè)左右。三是資助的項(xiàng)目從常規(guī)性向常規(guī)性與專項(xiàng)性相結(jié)合發(fā)展，廣州自2016年開(kāi)始實(shí)施為老服務(wù)專項(xiàng)公益創(chuàng)投活動(dòng)，南京市則在2018年實(shí)施了統(tǒng)戰(zhàn)類(lèi)社會(huì)組織專項(xiàng)培育項(xiàng)目4 個(gè)以及街道社區(qū)社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)支持培育項(xiàng)目10 個(gè)，兩類(lèi)專項(xiàng)項(xiàng)目共投資120萬(wàn)元。四是政府投入的資金量目前相對(duì)穩(wěn)定。廣州市的投入量在2000 萬(wàn)左右，南京的投入在1000 萬(wàn)左右。五是為老服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目具有大致相同的集中度。繼北京、上海、天津之后，南京的老齡化居全國(guó)第四，與全國(guó)相比，提前近10年進(jìn)入老齡化，因此從公益創(chuàng)投開(kāi)始，其項(xiàng)目就有三分之一左右集中在為老服務(wù)方面，廣州的項(xiàng)目也是三分之一左右集中在這方面，投入的資金額大約占50%，反映了我國(guó)老齡化的趨勢(shì)。

2.不同點(diǎn)。一是資金來(lái)源的渠道不同。廣州的資金來(lái)源渠道更多，主體更多元，企業(yè)、公益性基金會(huì)及社會(huì)群體的參與程度更高。二是資金募集的方式不同。除了政府募集外，廣州模式更與時(shí)俱進(jìn)，采用了互聯(lián)網(wǎng)等平臺(tái)，大大提升了資金募集的規(guī)模和效率。三是項(xiàng)目的金額有差異。不管是總的資金量還是單個(gè)項(xiàng)目的資金額，廣州都高于南京，反映出兩地的經(jīng)濟(jì)實(shí)力差距。單個(gè)項(xiàng)目的資金最高額度，廣州是30 萬(wàn)元，而南京是10 萬(wàn)元。

三、公益創(chuàng)投模式運(yùn)行機(jī)制比較分析

（一）廣州市公益創(chuàng)投模式運(yùn)行機(jī)制

廣州市公益創(chuàng)投活動(dòng)的法律依據(jù)主要是2015年10月頒布實(shí)施的 《廣州市社會(huì)組織公益性風(fēng)險(xiǎn)投資項(xiàng)目管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）。根據(jù)《辦法》的規(guī)定，主辦單位與承辦單位及創(chuàng)投主體是廣州市公益創(chuàng)投項(xiàng)目的運(yùn)行主體。就其職能而言，主辦單位是民政局，牽頭組織和實(shí)施公益性創(chuàng)投活動(dòng)，具體工作委托其下屬的民間組織管理局來(lái)實(shí)施；社會(huì)組織作為承辦單位，它們必須首先經(jīng)本市的民政部門(mén)依法登記注冊(cè)，并能獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任，具有良好的公信力和信譽(yù)度，同時(shí)具備對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行評(píng)估、培訓(xùn)、孵化和監(jiān)督的能力。承辦單位及其成員自身不得參加公益創(chuàng)投項(xiàng)目的申報(bào)。承辦單位具體負(fù)責(zé)公益創(chuàng)投活動(dòng)的規(guī)劃、設(shè)計(jì)和實(shí)施，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行專項(xiàng)檢查、指導(dǎo)和監(jiān)督，組織有關(guān)專家對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，提供專業(yè)咨詢服務(wù)和能力建設(shè)支持。

民政部門(mén)登記的社會(huì)組織是創(chuàng)投主體，《辦法》對(duì)其條件從法人治理結(jié)構(gòu)、財(cái)務(wù)制度、人員及相關(guān)資質(zhì)等方面進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)定。

從廣州市實(shí)施的五屆公益創(chuàng)投項(xiàng)目來(lái)看，根據(jù)筆者的分析，主辦單位都是市民政局（民間組織管理局），但承辦單位則是采取招投標(biāo)的方式產(chǎn)生，往往在啟動(dòng)公益創(chuàng)投項(xiàng)目申報(bào)后才確定，前兩屆的承辦單位都是廣州市創(chuàng)意經(jīng)濟(jì)促進(jìn)會(huì)，后三屆變更為廣州市社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)。參與競(jìng)標(biāo)的社會(huì)組織大多在300 家左右。

就廣州市公益創(chuàng)投項(xiàng)目的具體運(yùn)行來(lái)說(shuō)，一般經(jīng)過(guò)“項(xiàng)目征集→項(xiàng)目評(píng)審→項(xiàng)目實(shí)施”三個(gè)階段。

就項(xiàng)目征集而言，公益性創(chuàng)投項(xiàng)目的實(shí)施一般以一年為周期，特殊項(xiàng)目的資助周期不得超過(guò)兩年。項(xiàng)目征集由民政局和主辦單位通過(guò)媒體宣傳、社區(qū)動(dòng)員等方式進(jìn)行，向社會(huì)公告；通過(guò)專題培訓(xùn)、召開(kāi)會(huì)議等方式，指導(dǎo)有關(guān)社會(huì)組織理清社會(huì)公益服務(wù)的需要；開(kāi)展公益性項(xiàng)目申報(bào)指導(dǎo)和培訓(xùn)輔導(dǎo)，向社會(huì)公眾征集項(xiàng)目； 在廣州市政府采購(gòu)網(wǎng)上公布公益創(chuàng)投項(xiàng)目的社會(huì)需求情況，以擴(kuò)大其社會(huì)影響力。在項(xiàng)目申報(bào)中，創(chuàng)投主體向承辦單位提交相關(guān)項(xiàng)目申請(qǐng)材料，承辦單位對(duì)相關(guān)信息進(jìn)行匯總。每個(gè)社會(huì)組織只限于申請(qǐng)一個(gè)項(xiàng)目。

就項(xiàng)目評(píng)審而言，廣州市的公益創(chuàng)投項(xiàng)目評(píng)審遵循“公開(kāi)公平、競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)、績(jī)效管理”原則。承辦單位應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定接受社會(huì)組織公益性創(chuàng)投項(xiàng)目的申報(bào)，組織評(píng)審小組對(duì)社會(huì)組織主體資格和申報(bào)材料進(jìn)行審查，確定準(zhǔn)備資助的社會(huì)組織及其項(xiàng)目名單。其后，承辦單位應(yīng)當(dāng)以不少于百分之二十的比率選擇社會(huì)組織進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)驗(yàn)證。評(píng)估完成后10 個(gè)工作日內(nèi)，承辦單位應(yīng)當(dāng)向民政局提交評(píng)估報(bào)告和有關(guān)材料。民政局負(fù)責(zé)確認(rèn)承辦單位提交的評(píng)價(jià)報(bào)告及核實(shí)報(bào)告，并在廣州市社會(huì)組織信息網(wǎng)上公布7 個(gè)工作日。在公告期間，如果收到對(duì)評(píng)估報(bào)告和核實(shí)報(bào)告的任何詢問(wèn)或投訴，承辦單位應(yīng)立即按照規(guī)定予以處理，并將處理意見(jiàn)提交廣州市民政局。

創(chuàng)投項(xiàng)目在實(shí)施中，一般經(jīng)過(guò)以下階段：一是簽訂項(xiàng)目合同，二是申請(qǐng)資金撥付。承辦單位按國(guó)庫(kù)支付程序向選定的社會(huì)組織3 次撥付用于服務(wù)項(xiàng)目的資金。合同簽訂后，項(xiàng)目總額的40%將撥出，40%將在中期評(píng)估驗(yàn)收后撥出，最后20%將在項(xiàng)目驗(yàn)收后撥出。三是項(xiàng)目實(shí)施的監(jiān)督檢查。四是組織實(shí)施監(jiān)督評(píng)價(jià)。承包商必須每季度報(bào)告項(xiàng)目執(zhí)行情況，并定期派相關(guān)人員監(jiān)督和評(píng)估項(xiàng)目進(jìn)度。承包單位必須每季度以書(shū)面形式向民政局提交項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度、資金監(jiān)督和定期評(píng)估報(bào)告，并負(fù)責(zé)以適當(dāng)方式向社會(huì)公布有關(guān)情況。第五，負(fù)責(zé)項(xiàng)目推廣。第六，負(fù)責(zé)做好項(xiàng)目總結(jié)。入選項(xiàng)目的有關(guān)社會(huì)組織在項(xiàng)目完成后，必須以書(shū)面形式向承辦單位提交項(xiàng)目總結(jié)報(bào)告。承辦單位負(fù)責(zé)公益創(chuàng)投活動(dòng)的績(jī)效評(píng)估，并向民政局報(bào)告評(píng)估情況。民政局則負(fù)責(zé)全面總結(jié)公益創(chuàng)投活動(dòng)。［9］

（二）南京市公益創(chuàng)投模式運(yùn)行機(jī)制

南京市公益創(chuàng)投項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中存在著三方主體：即以市和區(qū)民政局為主的主辦方，負(fù)責(zé)整個(gè)公益創(chuàng)投項(xiàng)目的總體規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督和資金保障工作；公益創(chuàng)投協(xié)會(huì)為承辦方，負(fù)責(zé)對(duì)社會(huì)組織的能力支持以及項(xiàng)目的立項(xiàng)、評(píng)估、審核等；各參與創(chuàng)投項(xiàng)目的社會(huì)組織為項(xiàng)目運(yùn)作方，負(fù)責(zé)對(duì)獲選創(chuàng)投項(xiàng)目進(jìn)行具體運(yùn)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)，服務(wù)民眾，承接政府下放的公共服務(wù)職能。

首先，承辦方公益創(chuàng)投協(xié)會(huì)通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)、社區(qū)動(dòng)員等多種渠道向社會(huì)組織征集公益創(chuàng)投項(xiàng)目。第二，承辦方根據(jù)一系列標(biāo)準(zhǔn)對(duì)項(xiàng)目計(jì)劃進(jìn)行評(píng)價(jià)，包括申請(qǐng)社會(huì)組織的公益理念、社會(huì)工作的專業(yè)方法、是否符合項(xiàng)目的特點(diǎn)、活動(dòng)范圍、時(shí)間、周期、資金等。選擇符合條件的創(chuàng)投項(xiàng)目，報(bào)送進(jìn)一步審查，最終將待選項(xiàng)目在所實(shí)施的區(qū)域進(jìn)行社會(huì)公示。第三，通過(guò)社會(huì)公示的項(xiàng)目可以正式立項(xiàng)，并與相關(guān)社會(huì)組織簽訂項(xiàng)目協(xié)議。第四，承辦方為選定的社會(huì)組織提供有針對(duì)性的能力建設(shè)培訓(xùn)，包括專業(yè)咨詢服務(wù)和公益項(xiàng)目能力培訓(xùn)，以提高公益創(chuàng)投項(xiàng)目的實(shí)際效果。第五，選定的社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)按照項(xiàng)目協(xié)議實(shí)施項(xiàng)目計(jì)劃，在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中接受承辦方的財(cái)務(wù)監(jiān)督和現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督，并按要求提交項(xiàng)目中期和年度評(píng)價(jià)報(bào)告。最后，承辦方負(fù)責(zé)組織專家成立評(píng)估委員會(huì)，系統(tǒng)地評(píng)估社會(huì)組織的自我評(píng)估報(bào)告和項(xiàng)目實(shí)施的實(shí)際效果，并通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)、媒體等載體公布最終入選名單。

（三）比較分析

就公益創(chuàng)投模式運(yùn)行機(jī)制中的主體而言，廣州模式和南京模式都是把民政局作為主辦方；而承辦方方面，廣州模式前兩屆是廣州市創(chuàng)意經(jīng)濟(jì)促進(jìn)會(huì)，后三屆變更為廣州市社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)，南京模式一直把公益創(chuàng)投協(xié)會(huì)作為承辦方； 公益創(chuàng)投項(xiàng)目的政府采購(gòu)則由民政局委托江蘇大友招標(biāo)代理咨詢有限公司具體實(shí)施，結(jié)果在其網(wǎng)站上公示。項(xiàng)目運(yùn)作方方面，廣州和南京都是參與創(chuàng)投項(xiàng)目的社會(huì)組織。

就公益創(chuàng)投項(xiàng)目的具體實(shí)施而言，廣州和南京都要經(jīng)過(guò)項(xiàng)目征集、項(xiàng)目評(píng)審、簽訂項(xiàng)目合同、資金撥付、項(xiàng)目監(jiān)督、項(xiàng)目評(píng)估等階段。但二者在實(shí)施階段卻各有亮點(diǎn)，廣州模式注重項(xiàng)目推介，擴(kuò)大項(xiàng)目的社會(huì)影響力；而南京模式則注重為選中的社會(huì)組織提供針對(duì)性的能力建設(shè)培訓(xùn)，以此提升項(xiàng)目實(shí)施的效果。

四、公益創(chuàng)投模式監(jiān)督評(píng)估比較分析

（一）廣州市公益創(chuàng)投模式監(jiān)督評(píng)估

對(duì)于公益創(chuàng)投項(xiàng)目的監(jiān)督評(píng)估，民政部門(mén)作為行政主管部門(mén)是天然的評(píng)估主體，其監(jiān)督評(píng)估的對(duì)象主要是承辦單位?！掇k法》規(guī)定，民政部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)承辦單位執(zhí)行項(xiàng)目《委托代理協(xié)議》的情況進(jìn)行不定期檢查。對(duì)履行項(xiàng)目權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任未及時(shí)、未到位且拒不改正的，有權(quán)根據(jù)情況終止合同，追究承辦單位的違約責(zé)任； 對(duì)工作人員有營(yíng)私舞弊和欺詐的，有權(quán)依法追究法律責(zé)任。

1.對(duì)于承辦單位的績(jī)效評(píng)估。主要采用如下指標(biāo)：一級(jí)指標(biāo)：團(tuán)隊(duì)建設(shè)（10 分）、承辦服務(wù)（50 分）、資金管理（40 分）。二級(jí)指標(biāo)：團(tuán)隊(duì)建設(shè)中包含“團(tuán)隊(duì)配備、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、分工合作與制度建設(shè)”4 個(gè)二級(jí)指標(biāo)；承辦服務(wù)中包括“項(xiàng)目受理、項(xiàng)目檢查、服務(wù)評(píng)價(jià)、對(duì)外宣傳”4個(gè)二級(jí)指標(biāo)；資金管理中包括“人員資質(zhì)、管理制度、專項(xiàng)核算、資金監(jiān)控”4 個(gè)二級(jí)指標(biāo)。

而對(duì)于具體公益創(chuàng)投項(xiàng)目的監(jiān)督評(píng)估，則主要由承辦單位來(lái)組織實(shí)施，承辦單位可以聘請(qǐng)財(cái)務(wù)、法律、社會(huì)組織及專家學(xué)者中的專業(yè)人員參加對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)督評(píng)估。

2.對(duì)于創(chuàng)投主體的績(jī)效評(píng)估。主要采用如下指標(biāo)：一級(jí)指標(biāo)：項(xiàng)目管理（20 分）、資金管理（20 分）、實(shí)施質(zhì)量（30 分）、社會(huì)效益（30分）。二級(jí)指標(biāo)：項(xiàng)目管理中包括“方案制度、執(zhí)行團(tuán)隊(duì)、項(xiàng)目執(zhí)行”3 個(gè)二級(jí)指標(biāo)；資金管理中包括“人員資質(zhì)、專項(xiàng)核算、自籌配套資金、資金監(jiān)控”4 個(gè)二級(jí)指標(biāo)；實(shí)施質(zhì)量中包括“實(shí)施過(guò)程、完成效果、保障權(quán)益”3 個(gè)二級(jí)指標(biāo)；社會(huì)效益中包括“公眾知曉度、服務(wù)滿意度、政府評(píng)價(jià)、項(xiàng)目可持續(xù)性”4 個(gè)二級(jí)指標(biāo)。①承辦單位和創(chuàng)投主體的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系是2017年度廣州市社會(huì)組織公益創(chuàng)投承辦績(jī)效評(píng)估服務(wù)項(xiàng)目的評(píng)估指標(biāo)，來(lái)自于筆者調(diào)研。

評(píng)估方式主要采用以下兩種：一是創(chuàng)投主體開(kāi)展自評(píng)。各創(chuàng)投主體自行編寫(xiě)項(xiàng)目自評(píng)報(bào)告，并按照要求提交至廣州社聯(lián)。二是專家集中評(píng)估。首先，創(chuàng)投主體代表向?qū)＜以u(píng)估小組陳述項(xiàng)目實(shí)施情況；其次，專家評(píng)估小組審核創(chuàng)投項(xiàng)目實(shí)施中的具體材料，查看相關(guān)記錄，現(xiàn)場(chǎng)對(duì)創(chuàng)投主體代表提問(wèn)；再次，專家評(píng)估小組根據(jù)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)及創(chuàng)投項(xiàng)目的實(shí)際情況，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行綜合評(píng)判；最后，對(duì)現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估中發(fā)現(xiàn)存在問(wèn)題的項(xiàng)目采取電話調(diào)查、實(shí)地考察及核補(bǔ)資料等方式進(jìn)行復(fù)核評(píng)判。［10］評(píng)估結(jié)果直接與創(chuàng)投項(xiàng)目后續(xù)資金的撥付以及創(chuàng)投主體的社會(huì)信用掛鉤。

（二）南京市公益創(chuàng)投模式監(jiān)督評(píng)估

承辦方在實(shí)施方自評(píng)并形成自評(píng)報(bào)告、交承辦方的基礎(chǔ)上，組織專家等組成的評(píng)審委員會(huì)，對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)行中期評(píng)估和結(jié)項(xiàng)評(píng)估。對(duì)于市區(qū)兩級(jí)的項(xiàng)目，接受區(qū)和市兩級(jí)的評(píng)估。評(píng)估指標(biāo)主要為：項(xiàng)目的運(yùn)作情況，經(jīng)費(fèi)使用情況，項(xiàng)目實(shí)施效果、可持續(xù)性和被服務(wù)群眾意見(jiàn)等，并形成評(píng)估報(bào)告，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、媒體等公示評(píng)估結(jié)果。從南京市玄武區(qū)的運(yùn)行情況來(lái)看，項(xiàng)目實(shí)施方還得接受每月定期的監(jiān)測(cè)與督導(dǎo)，內(nèi)容與結(jié)項(xiàng)評(píng)估時(shí)大致相同，督導(dǎo)員可就項(xiàng)目運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)提醒更正。

南京公益創(chuàng)投的評(píng)估主要有兩種方法：一是由市和區(qū)縣民政局?？诮M織成立的評(píng)估小組，其成員包括出資方、管理部門(mén)以及邀請(qǐng)的專家學(xué)者、項(xiàng)目實(shí)施所在地的社區(qū)居委會(huì)代表等；二是通過(guò)定向購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，引入第三方專業(yè)社工機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估。南京市采取的是第一種方式，聘請(qǐng)一些專家學(xué)者、管理部口來(lái)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)審，而有的區(qū)縣民政局采取購(gòu)買(mǎi)第三方專業(yè)社工機(jī)構(gòu)服務(wù)的形式，將公益創(chuàng)投項(xiàng)目的監(jiān)測(cè)評(píng)估工作外包。南京市玄武區(qū)民政局將此項(xiàng)工作外包給了南京同仁社工事務(wù)所。如前所述，玄武區(qū)是南京市公益創(chuàng)投開(kāi)展最早的區(qū)，在2012年之前就己開(kāi)展。同仁社工事務(wù)所也是負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)評(píng)估工作的社工機(jī)構(gòu)之一，因?qū)I(yè)性強(qiáng)，2012年開(kāi)始，玄武區(qū)民政局?？谫?gòu)買(mǎi)同仁的服務(wù)。南京市玄武區(qū)同仁社工事務(wù)所是一個(gè)由南京郵電大學(xué)、南京師范大學(xué)和南京大學(xué)的多位社工專業(yè)老師聯(lián)合發(fā)起，于2012年7月注冊(cè)的社會(huì)公益組織。事務(wù)所依托多所高校的社工專業(yè)教師、研究生和志愿者，通過(guò)開(kāi)展社工督導(dǎo)、培訓(xùn)與交流，促進(jìn)社會(huì)組織的專業(yè)化發(fā)展。事務(wù)所有工作人員12 名，其中8 名為來(lái)自南京郵電大學(xué)、南京大學(xué)、南京師范大學(xué)等在寧重點(diǎn)高校的社工專業(yè)教師，4 名為有社工專業(yè)背景的全職人員。作為玄武區(qū)公益創(chuàng)投的承辦方，主要負(fù)責(zé)公益創(chuàng)投項(xiàng)目的日常監(jiān)測(cè)督導(dǎo)和中期、結(jié)項(xiàng)的評(píng)估。在項(xiàng)目結(jié)項(xiàng)時(shí)，玄武區(qū)民政局還會(huì)組織專業(yè)的財(cái)會(huì)審計(jì)人員對(duì)各個(gè)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)情況進(jìn)行嚴(yán)格的審查和評(píng)估。［11］

（三）比較分析

廣州市和南京市對(duì)于公益創(chuàng)投項(xiàng)目的監(jiān)督評(píng)估，評(píng)估主體都是以民政部門(mén)和承辦主體為主，輔之以出資方、財(cái)務(wù)、法律及社會(huì)組織專業(yè)人員、專家學(xué)者及社區(qū)居民代表等。而南京市更側(cè)重于聘請(qǐng)第三方社工組織對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估。評(píng)估內(nèi)容都涉及到項(xiàng)目的投入、運(yùn)行及效果等方面。評(píng)估方式都采用自評(píng)和專家評(píng)估相結(jié)合，月度評(píng)估、中期評(píng)估和年終評(píng)估相結(jié)合的方式。評(píng)估結(jié)果都直接影響到評(píng)估對(duì)象的經(jīng)費(fèi)獲取、信用等級(jí)及相關(guān)責(zé)任。廣州在實(shí)施中更強(qiáng)調(diào)公益創(chuàng)投項(xiàng)目實(shí)施的成效及承辦單位的管理服務(wù)效果。

五、結(jié)語(yǔ)

總體來(lái)看，公益創(chuàng)投活動(dòng)一方面拓展了資金的來(lái)源渠道，保證了資金的持續(xù)增長(zhǎng)，為兩地公益事業(yè)的發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)； 另一方面公益創(chuàng)投活動(dòng)實(shí)施的過(guò)程也是一個(gè)宣傳的過(guò)程，擴(kuò)大了其社會(huì)影響力，極大地調(diào)動(dòng)了各參與主體的積極性。另外，各級(jí)社會(huì)組織在參與過(guò)程中也鍛煉了自身，大大提升了其參與及管理能力，通過(guò)政府的一系列扶持舉措，極大地推動(dòng)了社會(huì)組織的發(fā)展。

從兩地的比較分析中可看出，現(xiàn)在的公益創(chuàng)投資金由政府主導(dǎo)的模式資金量較小，難以滿足社會(huì)發(fā)展的需要，而社會(huì)資本的進(jìn)入力度不夠，政府占主角。因此，廣州模式注重宣傳推介以及開(kāi)拓多種資金募集渠道的做法就顯得彌足珍貴。在下一步的發(fā)展中，國(guó)家應(yīng)該完善相應(yīng)法律法規(guī)，鼓勵(lì)調(diào)動(dòng)社會(huì)組織、企業(yè)、基金會(huì)等機(jī)構(gòu)的積極性，尤其是提升民營(yíng)企業(yè)的投入力度；同時(shí)借助“互聯(lián)網(wǎng)+”的模式，拓展創(chuàng)新社會(huì)資金參與公益創(chuàng)投活動(dòng)的方式。

從兩地的運(yùn)行模式來(lái)看，都注重發(fā)揮民政部門(mén)、承辦單位及社會(huì)組織的作用。南京模式在項(xiàng)目的招投標(biāo)中通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式交給一個(gè)招標(biāo)代理公司來(lái)實(shí)施顯得更有效，說(shuō)明在具體事務(wù)性操作中可以多采取這種外包方式。同時(shí)在項(xiàng)目運(yùn)行中，為了保證運(yùn)行的效果，提高其專業(yè)化水平，加強(qiáng)推介和對(duì)社會(huì)組織的培訓(xùn)也非常重要。

從兩地的監(jiān)督評(píng)估來(lái)看，目前的做法基本上還是政府主導(dǎo)和其他社會(huì)力量參與相結(jié)合的模式，它既能夠較好地實(shí)現(xiàn)民政部門(mén)的意圖同時(shí)也能保證資金的嚴(yán)格使用。但在監(jiān)督評(píng)估中，明顯第三方的參與力度還不夠，評(píng)估的專業(yè)性、科學(xué)性還有待加強(qiáng)，可以探索把項(xiàng)目評(píng)估的具體操作外包給第三方評(píng)估組織去實(shí)施。同時(shí)，項(xiàng)目的直接服務(wù)對(duì)象或受益對(duì)象在評(píng)估中的參與度不夠，并且在評(píng)估指標(biāo)中所占的權(quán)重還不高，以后在評(píng)估中可以進(jìn)一步加大他們的參與范圍，拓展他們參與的方式，提升其在指標(biāo)體系中的權(quán)重，從制度設(shè)計(jì)上保證他們真正得到實(shí)效。另外，就評(píng)估的指標(biāo)體系來(lái)看，都比較重視組織建設(shè)、項(xiàng)目運(yùn)行等方面，下一步可以進(jìn)一步優(yōu)化項(xiàng)目運(yùn)行效果的指標(biāo)，比如滿意度、便利性及公平性等。再次，評(píng)估方式可以更多樣化，探索全過(guò)程的監(jiān)督評(píng)估，同時(shí)結(jié)合現(xiàn)代評(píng)估手段的運(yùn)用，提高評(píng)估的便利性和有效性。最后評(píng)估結(jié)果的使用除了約束承辦單位和創(chuàng)投主體等社會(huì)組織外，還應(yīng)更側(cè)重于激勵(lì)它們提升管理服務(wù)水平及能力，推動(dòng)這些社會(huì)組織向規(guī)范化、科學(xué)化及法治化方向發(fā)展。