文袁銘健（華東政法大學(xué)，上海 201620）

內(nèi)容提要：“第一書記”駐村制度在推進基層精準(zhǔn)扶貧工作，改善民生上發(fā)揮著重要的作用，但是現(xiàn)有實踐中也存在著外來資源的路徑依賴、形式主義的治理短期性和基層權(quán)力結(jié)構(gòu)沖突等制度實施困境。通過建立“第一書記”機制的委托代理關(guān)系可以發(fā)現(xiàn)：作為委托方的上級政府部門通過政治動員、科層制傳遞來展開代理過程，并通過扶貧為導(dǎo)向的考核來監(jiān)督“第一書記”的代理行為，這導(dǎo)致了政策目標(biāo)在傳遞給代理人時已與初始目標(biāo)出現(xiàn)較大的偏差； 而作為代理方的“第一書記”在制度約束與自身晉升激勵下形成了維穩(wěn)型、靈活型、按部就班型和積極型等多種模式的“選擇性行為”，同時也受到了自身權(quán)責(zé)不匹配下的外來排斥。委托代理雙方的信息不對稱的存在使“第一書記”制度的運轉(zhuǎn)產(chǎn)生了耗散性，為了提升扶貧政策落實成效，國家需要逐漸將駐村制度規(guī)范化并保證代理人的能力與權(quán)責(zé)匹配，以及培育基層自治的自生性。

一、問題的提出

“第一書記” 制度的前身是我國長期的干部駐村制度，也被稱為“包村制”“干部下鄉(xiāng)制”，主要是由我國50年代初期的“工作隊”模式演變而成。駐村“工作隊” 的出現(xiàn)有利于共產(chǎn)黨與基層群眾“打成一片”，這也是毛澤東在《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)方法的若干問題》中提到的“領(lǐng)導(dǎo)與群眾相結(jié)合”的“群眾路線”國家治理方式。1997年1月，中央組織部、人事部聯(lián)合頒發(fā)了《關(guān)于進一步做好選派干部下鄉(xiāng)扶貧工作的意見》，該意見明確了干部下鄉(xiāng)扶貧的工作要求、組織實施、選派標(biāo)準(zhǔn)和考核管理等問題。至此，黨政機關(guān)選派優(yōu)秀干部駐村扶貧成為了我國展開基層治理工作的一項制度。2013年底，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，提出了健全干部駐村幫扶機制的要求，作為扶貧開發(fā)工作的六項工作機制創(chuàng)新之一。2015年5月中組部、中農(nóng)辦、國務(wù)院扶貧辦聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于做好選派機關(guān)優(yōu)秀干部到村任第一書記工作的通知》，通知肯定了駐村“第一書記”在基層加強基層組織建設(shè)、促進農(nóng)村改革發(fā)展穩(wěn)定等多方面的作用，并結(jié)合當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧政策和“四個全面”的要求，賦予了“第一書記”在貧困村進行推進精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的新使命。在這新一輪脫貧攻堅時期，“第一書記”承擔(dān)著貧困村經(jīng)濟發(fā)展、基層黨組織建設(shè)和社會秩序穩(wěn)定等多項職能。

從現(xiàn)有實踐來看，“第一書記” 在基層黨建、改善民生、社會多元主體互動及資源協(xié)調(diào)等方面都發(fā)揮了重要的作用，精準(zhǔn)扶貧被比喻為中央向基層的“滴灌”，而“第一書記”被比喻為實現(xiàn)扶貧目標(biāo)的“管道”。“第一書記”制度的運行，打破了傳統(tǒng)官僚制的上下級關(guān)系，呈現(xiàn)出了非人格化、跨部門互動的運行邏輯，它試圖通過反官僚式的“運動式治理”方式，集中力量消除貧困并實現(xiàn)共同富裕。但是隨著“第一書記”的全國性普及，逐漸出現(xiàn)了注重短期效益、形式主義扶貧、外來資源依賴性和加劇政績競賽等不良現(xiàn)象。而 “第一書記” 與基層干部的合作中存在著雙方權(quán)力博弈與不合作的困境，也逐漸造成了農(nóng)民邊緣化、基層自治力減弱及村莊公共性降解等新的問題［1］。就當(dāng)前的基層治理而言，如何定性“第一書記”已經(jīng)不是首要任務(wù)，關(guān)鍵是發(fā)現(xiàn)制約“第一書記”發(fā)揮作用的因素，以建設(shè)性的立場完善這一扶貧制度。本文試從精準(zhǔn)扶貧角度研究“第一書記”的代理人主體身份及其行動，通過建立“第一書記”與上級政府間的委托代理關(guān)系，在厘清雙方的行為邏輯的基礎(chǔ)上分析限制“第一書記”制度運轉(zhuǎn)的耗散性因素，并嘗試尋求“第一書記”制度替代的可能性。

二、文獻回顧與分析框架

（一）文獻研究

“第一書記”駐村制的產(chǎn)生使基層的治理秩序發(fā)生了較大的變化，“第一書記” 由于治理方式和目標(biāo)的特殊性，在基層運作中往往會主導(dǎo)治理工作，這一方面限制了基層干部治理能力的提升，產(chǎn)生對“第一書記”的依賴性；另一方面也存在著與基層干部的磨合、合作困境，政策的執(zhí)行成效也會大大降低。針對精準(zhǔn)扶貧政策到了基層出現(xiàn) “瞄不準(zhǔn)” 的現(xiàn)象，王雨磊（2017）從技術(shù)偏差、組織失靈、政治權(quán)變和關(guān)系運作等理論進行了研究的匯總，并提出了施政倫理的概念來解釋扶貧出現(xiàn)失準(zhǔn)的原因［2］。而針對“第一書記”扶貧制度的運轉(zhuǎn)，學(xué)者們主要從官僚制運轉(zhuǎn)、村民自治等視角進行探索，在其中使用較多的是場域理論和嵌入理論，以下做具體闡述。

一是場域理論。林雪霏（2014）指出地方依托于政府龐大科層組織構(gòu)建起了復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)的扶貧場域，由不同層級和不同部門之間的人員、資源進行著協(xié)調(diào)和合作［3］。在職能管理與區(qū)域管理相結(jié)合的政府管理體制下，地方的扶貧工作受到了多重的領(lǐng)導(dǎo)，也形成了條塊交錯、較為復(fù)雜的管理網(wǎng)絡(luò)。這種跨層級、多領(lǐng)域的扶貧管理往往會引發(fā) “科層制反功能”——工作低效、剛性和自我擴張。在扶貧場域之中，各類主體為了保證或者改善各自在場域中的地位，可能會利用各種策略來展開對抗從而獲取利益。“第一書記”扶貧制度的產(chǎn)生，引導(dǎo)的扶貧場域包括上級政府、幫扶單位、駐村干部以及村干部等多元主體，由于各主體的利益、行動邏輯不同，在研究政策執(zhí)行成效時需要厘清各個主體的行為邏輯和相互之間的權(quán)力關(guān)系和利益關(guān)系?？紤]到“第一書記”機制主導(dǎo)的“項目制”管理模式，這會促使各職能部門強化組織權(quán)限并獲取組織利益，這種復(fù)雜的場域結(jié)構(gòu)抑制了政策執(zhí)行成效，體現(xiàn)了科層制組織的局限性。

二是嵌入理論。賀雪峰和仝志輝在分析村莊秩序的生成時提出了“行政嵌入”這一概念，用來解釋中央政府授權(quán)的外部力量對鄉(xiāng)村的控制和干預(yù)［4］，在國家機器和意識形態(tài)的影響下，行政嵌入力量往往會對鄉(xiāng)村的內(nèi)生秩序進行壓制?！暗谝粫洝瘪v村制被理解為一種嵌入性制度，主要指“由統(tǒng)治共同體的政治權(quán)力機構(gòu)自上而下地設(shè)計、強加于社會并付諸實施的制度規(guī)范”。嵌入派學(xué)者認為外部力量的嵌入會受到基層社會的抵抗，使制度的運轉(zhuǎn)難以突破科層制的層級束縛［5］。國家力量和資源優(yōu)勢雖然可以解決村內(nèi)驅(qū)動力不足的問題，但是制度嵌入的穩(wěn)定性不足會造成扶貧成果的脆弱性，同時由于嵌入后對村莊內(nèi)生性的壓制，不利于基層自主性的成長。陳國申（2017）的研究表明，“第一書記”的嵌入會導(dǎo)致外來力量與村民自治產(chǎn)生沖突，形成他治與自治內(nèi)在邏輯上的悖論［6］。當(dāng)制度的嵌入產(chǎn)生耗散因素導(dǎo)致“反嵌”情況的出現(xiàn)，會出現(xiàn)以權(quán)謀私、利益同盟等基層社會治理危機，從而帶來了新的基層治理困境。除此之外，學(xué)術(shù)界更多的研究是綜合了場域論與嵌入論的觀點或立場，難能歸類。以下針對“第一書記”制度運轉(zhuǎn)困境的研究比較有代表性。

一是外因說。這種觀點認為，“第一書記”不是基層黨組織選舉產(chǎn)生的，為外生型人事安排制度，因而在運轉(zhuǎn)中存在結(jié)構(gòu)性緊張。謝小芹（2016）發(fā)現(xiàn)村干部可能會產(chǎn)生出“脫貧工作是 ‘第一書記’ 的職責(zé)而不是自己的任務(wù)，這是一項外來的政治工程而非基層工作”的思想［7］，這會使村支書和村干部對“第一書記”形成一種“依附性支配”的政治格局，同時也會降低基層治理工作的參與熱情。這種由國家意志主導(dǎo)的基層扶貧工作往往會催生基層干部和村民的外部依賴感，甚至村民會產(chǎn)生對駐村工作隊產(chǎn)生“嫌貧愛富”的現(xiàn)象，依附于那些能夠解決更多問題的單位和駐村干部?！暗谝粫洝焙蛶头鰡挝辉陂_展扶貧項目時掌握著較多的信息和資源配置權(quán)力，這極大的弱化了基層的自治能力和自信，限制了基層政權(quán)治理能力“內(nèi)生性”，不利于鄉(xiāng)村治理的長期發(fā)展。

二是科層式治理說。這種觀點從黨的干部激勵與約束機制出發(fā)，如“任務(wù)—考核”的線性運轉(zhuǎn)邏輯，誘發(fā)“第一書記”的技術(shù)性應(yīng)對策略。典型的做法是針對考核指標(biāo)做工作，催生了新的形式主義作風(fēng)。科層制在向下施壓、層層加碼的任務(wù)傳遞下，形成了同時完成多項任務(wù)的常規(guī)模式，從而催生出了上下共謀、選擇性執(zhí)行的現(xiàn)象［8］。蔣永甫（2016）將這種基層扶貧的不正?，F(xiàn)象總結(jié)為 “權(quán)力主義多作為”與“形式主義不作為”的交叉［9］，這種形式主義的做法往往只是 “走馬觀花” 式的“不干實事”，某種程度上造成了大量扶貧資源的浪費。從長期看，在駐村干部離開幫扶貧困村之后，新的干部會展開新的項目，項目的重疊和交叉必然會導(dǎo)致資源的浪費，扶貧的成效令人擔(dān)憂。

三是權(quán)力制約說。這類觀點從 “第一書記”與基層干部之間的職權(quán)交叉進行分析，主要研究基層政權(quán)對于“第一書記”治理工作的阻礙和制約。王曉毅（2016）認為，“第一書記”的駐村會使得外來力量對地方事務(wù)的過度干預(yù)，造成了外來干部和基層干部的矛盾［10］。李鑫誠 （2017） 認為雙方的這種矛盾原因主要是：“第一書記” 和駐村干部削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村干部在村莊中的權(quán)威，這極大的影響了當(dāng)?shù)馗刹康墓ぷ鏖_展和個人利益［11］。從基層政權(quán)的視角來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)和村干部在基層治理過程中，維穩(wěn)工作壓倒了扶貧工作，由于考核的一票否決制，地方干部對于村民的上訪十分顧慮，因而會在某種程度上限制“第一書記” 扶貧項目的開展，如果分歧和矛盾增長，將會形成一種不合作甚至是相互拆臺的現(xiàn)象。

（二）本文的分析框架

學(xué)術(shù)界已有的研究無疑具有很強的針對性，但是都存在著一定的局限性。比如，場域理論雖然宏觀地分析了地方扶貧的綜合影響要素，卻將基層治理工作復(fù)雜化，很難清晰的厘清“第一書記”制度運轉(zhuǎn)的主次影響因素；嵌入理論關(guān)注的范圍在于“第一書記”與基層政權(quán)的接觸與合作，忽略了科層制的其他治理主體，具有較大的視野局限性。如果從“國家與社會”的視角切入，“第一書記”扶貧制度的運轉(zhuǎn)起著承上啟下的作用，一方面“第一書記”依靠國家的委托與授權(quán)，行使著資源配置和行政控制權(quán)，將國家政策目標(biāo)帶到了基層；另一方面“第一書記”處于基層社會的扶貧場域中，必須與基層社會中的多元主體展開合作和代理工作，從而實現(xiàn)國家意圖。國內(nèi)有學(xué)者提出“接點治理”的概念，用以解釋國家權(quán)力和基層社會通過“第一書記”扶貧制度而在村莊組織界面上匯聚和融合的一種關(guān)系形態(tài)?！暗谝粫洝币劳杏趪业馁x權(quán)，以社會資本為核心，對基層的政治、經(jīng)濟制度進行重構(gòu)，將國家的政策意圖轉(zhuǎn)變?yōu)榱嘶鶎拥闹贫犬a(chǎn)出［12］。因此，“第一書記” 扶貧制度的運轉(zhuǎn)從宏觀上來說遵循著“國家授權(quán)—社會合作”的邏輯，國家賦予了代理人權(quán)力和資源，使代理人在基層社會尋求合作并展開代理行為，而代理人不能獲取充足的國家授權(quán)和社會合作便導(dǎo)致了制度運轉(zhuǎn)的困境。

圖1 “國家授權(quán)—社會合作”分析框架

現(xiàn)有研究著重分析的是科層制視角下的官僚組織運轉(zhuǎn)，客觀的解釋了干部駐村工作的制度困境，但是沒有對“第一書記”的行動偏好、策略選擇與制度約束之間關(guān)系作出解釋。本文嘗試從“第一書記”的主觀能動性切入，探尋作為治理主體的“第一書記”如何在有限的國家授權(quán)和社會合作下實現(xiàn) “國家與社會”的互動，并達到基層有效治理的目的。在我國的行政體系內(nèi)部的多重委托代理關(guān)系中，本文將“第一書記”作為政策的代理人，將上級政府、扶貧辦和派出機關(guān)等對 “第一書記”進行領(lǐng)導(dǎo)和工作指示的主體作為委托方。作為代理人的“第一書記”受到了來自國家的政策委托和授權(quán)，在基層社會中展開代理工作并與各主體進行著互動?！暗谝粫洝瘪v村制度的運轉(zhuǎn)成效在這一委托代理關(guān)系中體現(xiàn)在：一方面作為委托方的國家如何將權(quán)力、資源和政策意圖有效地委托給 “第一書記”，使其能夠按照委托方的意愿行事并有能力完成治理目標(biāo)； 另一方面作為代理人的 “第一書記” 在獲得委托目標(biāo)后如何與自身利益進行主觀意愿的博弈，進而選取何種代理行為，同時代理過程能否避免客觀排他因素獲取社會各主體的充分合作。而這兩方在委托代理工作中代理人的道德風(fēng)險和逆向選擇等投機行為，則是制度運轉(zhuǎn)出現(xiàn)困境的原因。

三、行動主體的二元邏輯

《關(guān)于做好選派機關(guān)優(yōu)秀干部到村任第一書記工作的通知》（后簡稱為《通知》）明確規(guī)定了“第一書記”的工作職責(zé)包括“加強基層組織建設(shè)、推動精準(zhǔn)扶貧工作、為民辦事服務(wù)、提升村莊治理水平”等要求，也詳細地規(guī)定了選派“第一書記”的范圍、標(biāo)準(zhǔn)和考核要求?！锻ㄖ返陌l(fā)布，是中組部、扶貧辦和中農(nóng)辦作為委托方，將一系列的基層治理工作轉(zhuǎn)交給駐村的“第一書記”，“第一書記”也成為了基層治理和實施扶貧政策的代理人。由于委托方和代理方之間存在著信息不對稱，厘清雙方的行為邏輯能夠幫助我們分析 “第一書記”制度的基層運轉(zhuǎn)。

（一）委托方邏輯：有限授權(quán)與制度設(shè)計悖論

一是來自上級政府的政治動員與組織任命。我國政策的實施主要分為常規(guī)式和動員式兩種形態(tài)［13］，“第一書記”的選派由于呈現(xiàn)出了跨部門式的反官僚制運作邏輯，屬于政策實施的動員式模式。根據(jù)《通知》的要求，各地方部委、團體、企業(yè)和學(xué)校要按照《關(guān)于做好新一輪中央、國家機關(guān)和有關(guān)單位定點扶貧工作的通知》（國開辦發(fā)〔2012〕78 號）確定的定點扶貧結(jié)對關(guān)系名單選派至少一名優(yōu)秀干部到村擔(dān)任“第一書記”，開展基層治理工作，而上級政府會通過視察、監(jiān)督等方式考核下級單位的工作成效。動員手段在“第一書記”的選派中體現(xiàn)在：一方面上級部門動員了各級黨政單位展開定點幫扶、干部展開結(jié)對幫扶、企業(yè)和社會組織展開產(chǎn)業(yè)投資和教育扶貧，通過官僚體系和各方資源來形成有組織有目的同時規(guī)模較大的多方參與的“運動式治理［14］”過程； 另一方面上級政府通過高度壓力的形式督促政策實施，包括嚴(yán)格的監(jiān)督機制、密集的審核和懲罰措施來檢查地方政府的人員選派和政策執(zhí)行過程。上級通過“高位嫁接、重心下移”的策略，使上下級部門在高度動員的壓力下捆綁在一起，雖然這種方式極為高效，但是動員的成本高昂，難以長期、有效的得到維持。

二是各級部門對政策目標(biāo)的科層制傳遞。在我國自上而下的科層體制下，上級官員將政策目標(biāo)和要求逐級傳遞給下級官員。同時，考慮到壓力型體制的特征，上級官員會按照自身的利益需求來安排下級部門的工作任務(wù)，在績效考核指標(biāo)的設(shè)定上也會有較大的主觀性。政策的傳遞過程是上級部門直接將扶貧項目作為任務(wù)發(fā)包給下一級，作為“承包方”的下級以完成任務(wù)作為工作目標(biāo)，周黎安將這一行政管理特征稱為 “以屬地化管理為基礎(chǔ)的行政逐級發(fā)包制”［15］。在對扶貧政策的行政發(fā)包過程中，下級部門會利用科層制上下級之間的信息不對稱，在項目申請的時候逐漸添加自身意圖，將政策目標(biāo)與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展規(guī)劃相結(jié)合，以凸顯地方績效。我國科層組織的壓力型體制中的“一票否決制”增強了各級官員在政策傳遞中的主觀能動性，到政策目標(biāo)傳遞到“第一書記”這一層級時，各類扶貧項目由于添加了不同主體的自身意圖，已不斷偏離了政策設(shè)計初衷，遭遇了科層制的反噬，出現(xiàn)了“再科層化”的現(xiàn)象。因此，政策目標(biāo)在科層制的傳遞與各個部門之間的相互博弈過程中產(chǎn)生了耗散，喪失了動員制的活力，最終導(dǎo)致了政策在基層的“選擇性執(zhí)行”［16］。

三是上級機關(guān)以扶貧為導(dǎo)向的考核與監(jiān)管。通過查閱精準(zhǔn)扶貧的相關(guān)政策和文件要求，上級考核機關(guān)要求“第一書記”在任期內(nèi)完成貧困戶的識別、幫扶、脫貧和管理等一系列“項目制”幫扶任務(wù)，扶貧項目的開展成效也與“第一書記”的晉升激勵相掛鉤。項目制式的考核雖然能夠迅速解決基層問題并取得成效，但是存在著政策內(nèi)容、運轉(zhuǎn)方式和精神品質(zhì)無法有效回應(yīng)基層的實際需求［17］、破壞基層原有政治秩序又無法重建新的基層治理體制［18］，也會催生出了扶貧短期性、政權(quán)合法性與基層治理能力降低等不良后果［19］。在《通知》中，推動精準(zhǔn)扶貧政策落實只是“第一書記”的工作職責(zé)之一，而追求扶貧項目制式的考核方式消解了鄉(xiāng)村政權(quán)原先的公共治理能力，這與制度的設(shè)計初衷存在著較大的悖論。同時，在當(dāng)前地方政府維穩(wěn)工作的重要程度已經(jīng)超過了扶貧工作的背景下，地方政府會出于對于上訪行為的忌憚而 “犧牲” 扶貧資源，即以扶貧績效來換取維穩(wěn)績效。因此，“第一書記” 的基層治理工作受到了項目制式的扶貧考核和基層政府維穩(wěn)壓力的雙重擠壓，委托代理關(guān)系的復(fù)雜性耗散了“第一書記”的有效代理行為。

（二）代理人邏輯：主觀意愿與選擇性執(zhí)行

在“第一書記”駐村制度的委托代理關(guān)系中，作為代理方的“第一書記”會基于自身的工作安排、考核壓力和晉升激勵而對上級委托的政策目標(biāo)進行有限執(zhí)行。一方面“第一書記”雖然被委托了駐村的治理工作，但是仍然保留著原屬單位的職位和工作任務(wù)，《通知》也要求“第一書記”不占村兩委班子職數(shù)，人事關(guān)系、工資和福利由原屬單位負責(zé)，兩邊工作的交叉對于“第一書記”的工作能力和精力都會帶來較高的要求。如果不能協(xié)調(diào)好這種雙重角色，駐村的干部會將工作重心放在原屬單位，出現(xiàn)“身在村莊心在機關(guān)”的現(xiàn)象。另一方面，“第一書記” 的駐村工作受到了多個委托主體的要求，而地方政府基于本地經(jīng)濟績效的目標(biāo)往往與政策初始目標(biāo)存在沖突，如何選擇性的執(zhí)行不同委托主體的目標(biāo)是具有較大的主觀性的。

為了分析作為代理人的“第一書記”在基層治理中的行為趨勢，“第一書記” 駐村工作的人事制度安排可以作為一個分析視角。一個重要的考察因素是 “第一書記” 的考核機制，《通知》對于“第一書記”的考核規(guī)定是：“第一書記由縣（市、區(qū)、旗）黨委組織部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和派出單位共同管理。派出單位定期聽取第一書記工作匯報，適時到村調(diào)研，指導(dǎo)促進工作?！薄暗谝粫洝?的工作受到了雙頭考核：一類是來自上級黨委部門和派出單位的工作指示，主要包含明確的考核指標(biāo)和治理目標(biāo)； 另一類則是駐村工作中受到當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核，這類考核沒有明確的指標(biāo)，具有較大的主觀性和模糊性。而另外一個重要的的考察因素“第一書記”的晉升激勵機制?！锻ㄖ穼τ凇暗谝粫洝睍x升激勵的解釋是：“考核結(jié)果作為評選先進、提拔使用、晉升職級的重要依據(jù)，對任職期間表現(xiàn)優(yōu)秀的在同等條件下優(yōu)先使用。對工作不認真、不負責(zé)的給予批評教育，造成不良后果的及時調(diào)整和處理?！北疚膶ⅰ暗谝粫洝比耸轮贫戎械目己吮戎睾图顝姸茸鳛閮蓚€變量，通過建立坐標(biāo)軸將不同類型的變量賦值劃分為四種明顯的行為方式：維穩(wěn)型、按部就班型、靈活性和積極型（參見圖2）。這是作為政策執(zhí)行主體的“第一書記”在不同的人事制度安排下的選擇性政策執(zhí)行類型，以下作具體解釋。

圖2 “第一書記”的政策選擇性執(zhí)行模型

1.維穩(wěn)型執(zhí)行：人際維持與治理的不作為。這是“第一書記”的考核重心在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，同時激勵強度（包含“第一書記”的晉升意愿） 較低的情況下的政策執(zhí)行主體的行為方式。這種模式下“第一書記”對于基礎(chǔ)性工作的維持和考核達標(biāo)成為了其基層治理工作中的核心?？紤]到此時鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核比重較大，那么與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部維持一定的人際關(guān)系，幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府展開基層的維穩(wěn)工作，避免貧困村扶貧過程中出現(xiàn)突發(fā)事件，比如貧困戶鬧事、村民上訪等現(xiàn)象成為了重中之重。這種類型的行為方式是一種“和稀泥”的政策開展類型，“第一書記” 的基層治理工作會喪失積極型和主動性，在受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的控制和同化下難以產(chǎn)生較為出色的扶貧績效。這不利于基層治理現(xiàn)狀的改變，扶貧工作的落實也會因為“第一書記”維穩(wěn)工作的不作為而產(chǎn)生較大政策失靈。

2.按部就班型執(zhí)行：任務(wù)導(dǎo)向的有限作為。這種類型的行為選擇是建立在上級部門的考核比重較大，同時“第一書記”的晉升意愿和激勵強度較弱的行為方式。在上級部門對于“第一書記”的工作任務(wù)和目標(biāo)進行嚴(yán)格的規(guī)定后，“第一書記” 的基層扶貧工作在尚未到達貧困村便已有了固定的扶貧項目和工作方向，并依據(jù)上級考核指標(biāo)進行按部就班型工作。但是，考慮到基層治理現(xiàn)狀的復(fù)雜性，很多扶貧工作都難以按照文件的規(guī)定來展開，也必須依托于地方的鄉(xiāng)土人情和已有資源展開較為合理的扶貧項目，而這都是上級部門的考核內(nèi)容中難以涉及到的。“第一書記” 在此種類型下將難以產(chǎn)生較為出色的政績，不夠變通的政策執(zhí)行限制了其治理工作的靈活性。但是，相較于維穩(wěn)型執(zhí)行，這種類型的行為方式某種程度上將上級的治理目標(biāo)灌輸?shù)搅嘶鶎?，這對于基層治理格局和基層治理能力會有所改善。

3.靈活性執(zhí)行：治理彈性下的有條件作為。這種類型是“第一書記”人事制度的激勵強度較強，同時績效考核的重心在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為選擇。為了達到自身晉升的目的，“第一書記”在基層的治理工作會依托于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和基層干部，在根據(jù)當(dāng)?shù)刎毨Т瀣F(xiàn)狀與資源的情況下，不完全照搬上級指令，靈活性地開展適合當(dāng)?shù)刎毨Оl(fā)展的扶貧項目。靈活性的政策執(zhí)行的優(yōu)勢在于：一是在提升了“第一書記”工作熱情的基礎(chǔ)上，極大的提升了政策的基層落實和相關(guān)項目開展的效率； 二是能夠避免因為上級指令過于死板而導(dǎo)致的扶貧盲目性，從而因地制宜的開展合適的扶貧工作。但是這種類型的行為選擇仍然會受到基層政府維穩(wěn)主義的影響：“第一書記” 的扶貧工作由于受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員的考核，相關(guān)的項目開展和扶貧工作都會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級進行溝通和協(xié)調(diào)。因此，在地方政府出于壓力型體制的維穩(wěn)主義作風(fēng)下，“第一書記” 的政策執(zhí)行會受到一定的阻礙，即有條件的展開治理工作。

4.積極型執(zhí)行：短期性與形式主義的多作為。從現(xiàn)有實踐來看，這是一種較為常見的行為方式，即在面臨強烈的晉升激勵和意愿的條件下，受到來自上級部門較重的績效考核壓力，但也催生出了短期扶貧項目和行為主義的扶貧工作。這種類型的扶貧方式將來自政府的政策意圖和治理任務(wù)強制性的傳達給了地方政府，也使得貧困村和貧困戶得到了較為充足的政策扶植。通過賦予政策代理人較強的績效意愿，再強加來自上級部門的考核壓力，“第一書記” 的基層扶貧工作會大規(guī)模、全方位的開展，這種“運動式治理”的方式能夠確保在規(guī)定時間內(nèi)完成政策目標(biāo)。然而，如何避免這種因考核壓力和晉升意愿主導(dǎo)的扶貧工作，維持基層治理工作的持續(xù)性和有序性發(fā)展仍然存在著困境。即使積極型的執(zhí)行是相較于以上三類模式中最能產(chǎn)生扶貧成效、落實政策目標(biāo)的一類政策主體行為方式，但是缺乏規(guī)制和問責(zé)的“形式主義”與“浮夸”作風(fēng)又會帶來新的基層治理問題。

由于目前對于“第一書記”的人事制度的設(shè)定模糊性，導(dǎo)致了各地政府對于 “第一書記” 的考核標(biāo)準(zhǔn)和激勵機制上的設(shè)定產(chǎn)生了較大的區(qū)別。在山東，各個縣都成立了“第一書記辦公室”來加強對于“第一書記”的上級考核，來自上級部門的考核占據(jù)較大比例。在福建，福建省委組織部下發(fā)的《關(guān)于開展對駐村任職黨員干部進行期滿考核的通知》 考核的核心是基層黨建問題，包含黨員教育、管理和服務(wù)的基層政府的考核指標(biāo)。因此，不同地區(qū)采取了不同的“第一書記”考核制度，雖然都屬于上級考核和基層政府考核相結(jié)合的辦法，但是考核的側(cè)重點往往不同?？己藱C制和激勵機制的不同使“第一書記”的基層治理工作產(chǎn)生了不同的類型，為了在有限的任期內(nèi)完成來自委托方的政策目標(biāo)，代理人會通過策略主義的方式，尋求自恰的生存之道。從委托代理的視角來看，正是委托方和代理人之間的信息不對稱的存在，駐村干部會根據(jù)自身的工作能力、績效考核和晉升激勵進行選擇性的執(zhí)行委托目標(biāo)，導(dǎo)致委托方無法有效的把初始的政策目標(biāo)傳遞給代理人。

四、行動支撐：客觀排斥下的權(quán)責(zé)力不匹配

以上分析了委托方和代理方的行為邏輯，即在委托代理關(guān)系建立后，上級政府對于政策目標(biāo)如何展開委托，代理方在現(xiàn)有制度約束下的應(yīng)對策略和行為偏好。但是，作為上級機關(guān)委任的代理人，“第一書記” 受到了制度約束之外的執(zhí)行困境，主要是在基層面臨著鄉(xiāng)村的韌性和外來排斥的影響。因此，在分析代理人的主觀行為趨勢后，也需要探尋外在的客觀限制因素對于其治理行為的影響。在缺乏基層治理經(jīng)驗和足夠的行政資源的背景下，“第一書記” 如何在有限的權(quán)力下承擔(dān)鄉(xiāng)村治理中經(jīng)濟發(fā)展、政治維穩(wěn)、社會建設(shè)等繁重的工作任務(wù)存在疑問。對于“第一書記”來說，較為有限的代理能力與無限的工作職責(zé)產(chǎn)生了沖突，“第一書記” 在如下領(lǐng)域遭遇能力挑戰(zhàn)，如果能力不濟，則這些因素將成為影響扶貧運轉(zhuǎn)的耗散性隱患。

（一）“鄉(xiāng)—村”體制慣性

在我國，基層政府在應(yīng)對上級的指令時往往有著較為成熟的經(jīng)驗，通過“上有政策、下有對策” 的手段來有限執(zhí)行上級的任務(wù)并應(yīng)付考核。周雪光（2008）提出“共謀”這一概念來解釋基層政府和地方官員的相互配合，通過采取各種策略來應(yīng)對上級的政策和監(jiān)督的行為［20］。在這種“共謀”產(chǎn)生之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村干部可能會壟斷基層的信息和資源，通過選擇對自身有利的行為來執(zhí)行政策，產(chǎn)生“鄉(xiāng)—村”關(guān)系的閉合，使“第一書記”的行動會出現(xiàn)以下困境：第一，“第一書記”為村莊帶來了新的治理思路和扶貧項目，但是村莊的發(fā)展規(guī)劃和脫貧項目都屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的統(tǒng)一統(tǒng)籌，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)在項目的批準(zhǔn)和進鄉(xiāng)中會進行較為謹慎的選擇，如果沒有良好的事前溝通，則容易出現(xiàn)項目不被批準(zhǔn)的現(xiàn)象；第二，一般來講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都會對所轄的各個貧困村派任聯(lián)村干部，并通過聯(lián)村干部和村干部進行政策傳遞和信息溝通。“第一書記”的到來無法打破這兩者之間的狀態(tài)，聯(lián)村干部和村干部在壟斷了大量的信息和資源后可能不會分享給“第一書記”；第三，聯(lián)村干部和村干部之間“共謀”關(guān)系不僅排斥了“第一書記”參與村莊管理和決策過程，如果“第一書記”在工作中破壞了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的發(fā)展規(guī)劃，或者擠壓了他們的謀利空間，那么他們會通過行政手段來反對或者阻撓“第一書記”的工作，使“第一書記” 主導(dǎo)的扶貧項目在各個階段都受限而無法順利開展。

（二）村民自治體制的排他性阻力

費孝通在分析中國政治生態(tài)提出的 “雙軌政治”理論中指出，我國基層治理受到“皇權(quán)不下縣”文化的影響，中央政府在基層的權(quán)威有限，鄉(xiāng)村工作的開展必須依靠與“村莊精英”的合作。從1980年至今，我國的村民自治歷經(jīng)了近40年，村民自治體系已逐漸形成，村民自行選舉村干部并展開村莊的自我管理已取得較為成熟的經(jīng)驗。在科層制下，國家可以通過壓力型體制來壓制鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門和駐村干部，從而推動政策下達和項目開展。但是從憲法上來說，村委會是由村民選舉，并不屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)的下屬單位，村干部不受上級機關(guān)的直接制約。村民自治體制對于“第一書記”的排斥主要來源于：一方面“第一書記”的權(quán)力來源是上級黨政機關(guān)而非村民選舉，在村莊的角色難以定位；另一方面“第一書記”任期短、考核和激勵機制全部依靠村莊外部，村民難以進行監(jiān)督并與其交流。這種影響主要體現(xiàn)在：首先，如果沒有村干部領(lǐng)路，駐村干部根本進不了村民的家門。其次，當(dāng)出現(xiàn)村干部預(yù)定的貧困戶推翻、扶貧項目被否決時，村干部在群眾中的形象和個人權(quán)威都會受到損害，那么他們會不配合甚至是反對 “第一書記”的工作。當(dāng)形成基層治理的“雙頭政治”格局后，“獨立作戰(zhàn)” 的做法最終導(dǎo)致基層治理的失敗。

（三）村民的政治認同

“第一書記”作為上級黨政機關(guān)選派的駐村干部，需要在基層與村民接觸并合作，來完成貧困村的治理工作，而村民對于 “第一書記”的政治認同感影響著“第一書記”在村莊的公信力和影響力。在我國，村民的生活條件、村民自治和農(nóng)村黨建工作是制約著村民對政黨和駐村干部的認同感的幾個重要因素［21］。在《通知》規(guī)定的“第一書記”選派村莊的范圍中，明確提到了要重點對黨組織軟弱渙散、建檔立卡貧困村和特殊地區(qū)進行“全覆蓋”。因此，“第一書記” 到來的貧困村都屬于村民認同感較低的區(qū)域。在基層扶貧工作中，村民的排斥主要分為兩類，一類是鄉(xiāng)村精英的排斥，另一類是普通村民的排斥。由于我國長期以來農(nóng)村社會都是遵循精英治理的路徑，村莊治理結(jié)構(gòu)形成了體制精英—非體制精英—普通村民的三層權(quán)力結(jié)構(gòu)［22］，在這其中，非體制精英在信息和資源的壟斷情況極為普遍，大量的扶貧資源被鄉(xiāng)村精英而非實際貧困戶占據(jù)，使“精英俘獲”現(xiàn)象盛存?！暗谝粫洝钡牡絹斫o了鄉(xiāng)村精英極大的壓迫力，他們會擔(dān)心自身扶貧資源的被剝奪而抵觸“第一書記”的扶貧工作。普通村民對“第一書記”工作的排斥主要是爭當(dāng)貧困戶以及意圖獲取更多扶貧資源而產(chǎn)生的鬧訪行為。那些被劃出貧困戶名單的村民會因為心理不平衡和自利行為而進行上訪和鬧事，這對“第一書記”的扶貧工作開展產(chǎn)生較大阻礙。在基層扶貧中，“第一書記” 會因為來自鄉(xiāng)村精英和普通村民的排斥和對抗，在妥協(xié)和忍讓中耗散政策的執(zhí)行成效。

五、結(jié)語：制度替代的可能

基于委托代理理論的分析，“第一書記”駐村制度運轉(zhuǎn)中的耗散性是委托代理雙方行為邏輯中存在的信息不對稱以及代理人權(quán)責(zé)不匹配的結(jié)果。上級政府機關(guān)通過動員式的任命和科層制內(nèi)部的政策傳遞將基層治理工作委托給“第一書記”，同時也通過科層制內(nèi)部的考核壓力來督促代理人的工作。代理人則根據(jù)制度約束展開靈活性的策略選擇，卻又受到了自身權(quán)責(zé)不匹配的影響。在這種行為邏輯下，“第一書記” 駐村制度的運轉(zhuǎn)受到了多種因素的限制，最終導(dǎo)致了治理行為的失靈?？紤]到“第一書記”的選派和職責(zé)并不是固定不變的，每個“第一書記”的任期有限，在任期結(jié)束后他們會離開村莊，那么能否找到“第一書記”駐村制度的代替產(chǎn)物值得進行探討。因此，不僅要從駐村制度設(shè)計視域改善委托代理關(guān)系，也需要從基層自治能力的內(nèi)生視域?qū)で蠼鉀Q策略。

（一）上級政府對駐村制的規(guī)范化設(shè)計

從委托方的角度來分析，上級政府需要將“第一書記”的選派和任命過程制度化和規(guī)范化，并通過政策文本的規(guī)定來控制信息在科層制傳遞中的逐級耗損。上級部門可以通過建立下一級的監(jiān)督機構(gòu)來展開政策傳達與驗收，可以借鑒山東省的經(jīng)驗，在縣、鄉(xiāng)一級設(shè)置 “第一書記辦公室” 來監(jiān)管代理人的行為。同時，上級政府需要對駐村制度的績效考核方式、行政問責(zé)機制進行改變與完善。上級政府應(yīng)該嘗試將短期性的目標(biāo)考核轉(zhuǎn)換為長期幫扶和持續(xù)性考核，避免因考核短期性導(dǎo)致的追求短期效益的各種扶貧形象工作，并逐漸關(guān)注基層社會的長期、有序發(fā)展。另外，國家應(yīng)該進一步明確“第一書記”和村干部在扶貧工作中的職責(zé)、權(quán)限和位置，做到責(zé)任到人、任務(wù)到肩。要增加兩方的互動和溝通渠道，通過制度化的路徑來幫助雙方的合作和基層扶貧治理，打破“國家—基層”之間的閉合關(guān)系，讓駐村干部和村干部能夠共同承擔(dān)責(zé)任主體，合作展開扶貧工作，最大程度的減少兩方的權(quán)力內(nèi)耗，避免職權(quán)交叉和責(zé)任缺失造成的扶貧效率低下等問題，實現(xiàn)權(quán)力整合和雙頭政治下的雙強雙帶作用。

（二）代理人能力提升與權(quán)責(zé)匹配

從代理人的角度來分析，“第一書記”的個人能力提升與權(quán)責(zé)匹配亟待解決。一是可以通過開展集中培訓(xùn)、現(xiàn)場觀摩和考察學(xué)習(xí)等形式，將扶貧經(jīng)驗傳遞給各個基層，避免因代理人經(jīng)驗不足導(dǎo)致的治理失效。同時也應(yīng)該提升“第一書記”的選派要求與標(biāo)準(zhǔn)，避免駐村工作出現(xiàn)濫竽充數(shù)的現(xiàn)象。二是要改變駐村工作的年限和權(quán)限，可以借鑒山東省多年的干部駐村實踐，通過不斷增加任期和年限的方式，建立“固定+輪流”的幫扶計劃，將短期性的目標(biāo)考核轉(zhuǎn)換為長期幫扶和持續(xù)性考核，避免“第一書記”的“形式主義”治理。三是上級政府對“第一書記”進行必要的放權(quán)，以保證駐村干部的行為自主性和政策執(zhí)行顧慮。適當(dāng)?shù)姆艡?quán)有以下優(yōu)勢：一方面能夠避免來自上級部門的巨大考核壓力和行為規(guī)制，能夠較為自主的因地制宜開展基層的治理工作； 另一方面也避免了在科層制傳遞中出現(xiàn)政策目標(biāo)偏離的現(xiàn)象，從而較好地提高政策執(zhí)行效率。

（三）著重培育自治能力的內(nèi)生性

“第一書記”駐村制是“自治”與“他治”兩者模式之間的沖突，考慮到當(dāng)前基層資源的有限性，村民自治能力的培育需要進行外部資源的注入以及內(nèi)生性提升共行。外部注入除了進行公共領(lǐng)導(dǎo)力的嵌入之外，可以通過大學(xué)生村官、農(nóng)民企業(yè)家、專家等社會精英以及社會組織參與到基層的治理與發(fā)展中。通過外部社會多元主體的平等參與和協(xié)商合作，在強調(diào)村民自治的核心中，增強村莊的治理水平。另一方面，可以加強基層干部的培訓(xùn)和思想政治教育，夯實農(nóng)村公共治理的人力資源基礎(chǔ)，提升基層治理能力的內(nèi)生性。除此之外，政府可以將基層治理的核心放在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和資源供給方面，為村民自治的發(fā)展提供物質(zhì)保障和政策支持。鄉(xiāng)村治理可以遵循現(xiàn)代簡約化的治理邏輯，將權(quán)力進行下放，對基層干部和自治成員賦予更多的行政權(quán)力和自主權(quán)，在培育村民素質(zhì)的同時逐步提升村民自治的能力。