民辦普惠園生存發(fā)展的困境與出路

黃俊官 林耿芬

【摘要】本文針對民辦普惠園生存發(fā)展面臨規(guī)范教育教學(xué)管理與家長實際需要、平價收費與艱難經(jīng)營、高質(zhì)量訴求與師資隊伍建設(shè)、辦園特色建設(shè)與民辦普惠園內(nèi)涵發(fā)展等種種沖突，論述要從加強發(fā)展民辦普惠園相關(guān)政策的制訂、宣傳及落實力度，協(xié)調(diào)政府規(guī)制與市場調(diào)節(jié)，改善教師福利待遇，以特色建設(shè)為力點促進(jìn)生存發(fā)展謀出路。

【關(guān)鍵詞】民辦幼兒園 普惠園 困境 出路

【中圖分類號】G 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【文章編號】0450-9889（2019）07A-0006-03

2010年以來，黨和政府在應(yīng)對學(xué)前教育階段“入園難、入園貴”突出問題，提出大力發(fā)展普惠性幼兒園。我國普惠性幼兒園由公辦幼兒園（含公辦性質(zhì)園）和民辦普惠園組成，在公辦幼兒園數(shù)量稀缺的背景下，大力發(fā)展民辦普惠園是發(fā)展普惠性學(xué)前教育事業(yè)的重要舉措。民辦普惠園是指經(jīng)政府機(jī)構(gòu)認(rèn)定的面向大眾、收費合理、教育質(zhì)量有保障的民辦幼兒園。民辦普惠園在促進(jìn)我國學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展中扮演重要的角色，有效緩解學(xué)前教育發(fā)展中的突出問題。但當(dāng)前存在各種制約民辦普惠園生存發(fā)展的因素，筆者在分析民辦普惠園歷史價值的基礎(chǔ)上，對其生存發(fā)展面臨的困境進(jìn)行探討，積極尋找出路。

一、民辦普惠園的歷史價值分析

民辦普惠園為我國學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展發(fā)揮積極的促進(jìn)作用，有利于學(xué)前教育事業(yè)堅定不移地朝著普惠性方向持續(xù)發(fā)展。

（一）推動民辦幼兒園管理機(jī)制的改革

公辦園資源的有限性滿足不了大眾對學(xué)前教育的需求，供求關(guān)系不平衡導(dǎo)致我國民辦幼兒園數(shù)量龐大。2016年，全國有民辦幼兒園154203所，占幼兒園總數(shù)的64.30%。民辦幼兒園的繁榮發(fā)展在一定程度上解決了“幼有所育”的問題，但由于民辦幼兒園是按照市場化管理模式在經(jīng)營，與學(xué)前教育事業(yè)普遍性、公益性及公平性的需求有較大距離，由此，對民辦幼兒園的規(guī)范化管理向來是一大難題。健全民辦幼兒園的管理體制，是克服民辦幼兒園管理決策及發(fā)展不夠科學(xué)、不太規(guī)范的有力途徑。民辦普惠園創(chuàng)辦以來，各地各級政府部門出臺許多政策性文件有效推動其發(fā)展。民辦普惠園的認(rèn)定及發(fā)展進(jìn)程離不開各級政府部門的扶持，有關(guān)部門通過出臺地方性政策、規(guī)劃，以撥款、監(jiān)管、評估等多種方式，對民辦普惠園的辦園資質(zhì)、課程規(guī)范、收費管理、服務(wù)對象等問題進(jìn)行相應(yīng)的管理，這些管理機(jī)制助力民辦普惠園為大眾提供平價而有質(zhì)量的教育。民辦普惠園作為民辦幼兒園的重要組成部分，其管理機(jī)制的健全及完善過程對我國民辦幼兒園管理機(jī)制的改革具有重要意義。

（二）擴(kuò)大民資對普惠性學(xué)前教育的投入

我國學(xué)前教育基礎(chǔ)薄弱，單純依靠政府部門對學(xué)前教育事業(yè)的投入，難以實現(xiàn)普惠性幼兒園的普及，無法滿足大眾對普惠性學(xué)前教育資源的需求。因此，學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展離不開民資的投入。但民辦幼兒園自負(fù)盈虧，受到市場化的制約，提供低價有質(zhì)量的幼兒園教育，如若沒有相關(guān)扶持必將導(dǎo)致艱難運營的狀況。如果政府能借助政策扶持和各種優(yōu)惠措施，吸引它們投入建設(shè)或者將原有園所發(fā)展為平價、合格的幼兒園，可有效減輕政府的負(fù)擔(dān)[1]，發(fā)展民辦普惠園有利于吸引民資共同投入發(fā)展普惠性學(xué)前教育。當(dāng)前，各地政府通過多種渠道扶持改善民辦普惠園辦園質(zhì)量、降低收費標(biāo)準(zhǔn)，促使民辦普惠園趨近“普惠”。這些多方面的扶持對民辦普惠園自身的長遠(yuǎn)發(fā)展大有裨益，而投入發(fā)展普惠性學(xué)前教育事業(yè)的民間資本大大增加。

（三）緩解普惠性學(xué)前教育資源緊缺的突出問題

我國基礎(chǔ)薄弱的學(xué)前教育服務(wù)體系，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了廣大人民群眾對平價優(yōu)質(zhì)、安全放心的學(xué)前教育的需求，學(xué)前教育階段供需緊張的局面長期存在，面對普惠性學(xué)前教育資源嚴(yán)重不足的問題，開源即擴(kuò)大普惠性學(xué)前教育資源，是解決幼兒園所這項重要民生工程的重要措施，能上普惠性幼兒園是人民群眾的迫切需求，是學(xué)前教育均衡發(fā)展的體現(xiàn)。推進(jìn)民辦幼兒園朝民辦普惠園發(fā)展，在一定程度滿足了人民群眾的學(xué)前教育需求。據(jù)統(tǒng)計，2017年全國普惠性幼兒園占比70.6%，其中民辦普惠園占比26.5%，民辦普惠園有效地緩解了普惠性學(xué)前教育資源緊缺的突出問題。當(dāng)前距離實現(xiàn)2020年普惠性幼兒園覆蓋率達(dá)到80%的目標(biāo)還有較大的距離，民辦普惠園的發(fā)展將持續(xù)為實現(xiàn)此目標(biāo)發(fā)揮積極作用。

（四）促進(jìn)民辦幼兒園辦學(xué)質(zhì)量的全面提升

民辦幼兒園的繁榮發(fā)展，讓更多的適齡兒童有幼兒園可上，但除了高端民辦園，大眾對多數(shù)民辦幼兒園的保教質(zhì)量認(rèn)可度不高。學(xué)習(xí)環(huán)境不適宜、師資團(tuán)隊專業(yè)性不強、小學(xué)化現(xiàn)象嚴(yán)重等問題在民辦幼兒園相對突出。民辦普惠園經(jīng)過政府及有關(guān)教育部門的認(rèn)定及持續(xù)監(jiān)管，在辦園條件、管理、安全、衛(wèi)生保健及教育工作等方面，都比較符合學(xué)前教育發(fā)展的規(guī)律，能為廣大人民群眾提供質(zhì)量較高的幼兒園階段教育。在市場化的影響下，民辦普惠園的示范輻射作用，勢必影響其所在地區(qū)民辦幼兒園朝正確的方向發(fā)展，促進(jìn)民辦幼兒園辦學(xué)質(zhì)量的全面提升。

二、民辦普惠園生存發(fā)展面臨的困境

民辦普惠園的發(fā)展在發(fā)揮積極作用的同時，也存在影響其生存發(fā)展的重重困境。我們清晰地認(rèn)識到民辦普惠園的困境，有利于進(jìn)一步促進(jìn)普惠性學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展。

（一）規(guī)范教育教學(xué)管理與家長實際需要的沖突

因家長的滿意度直接影響民辦幼兒園的生源質(zhì)量，及園所能否正常運營，在民辦幼兒園教育質(zhì)量評價中長期占據(jù)重要地位，因此，許多民辦幼兒園在實際辦園過程中或多或少存在迎合家長的傾向。因多數(shù)家長很難準(zhǔn)確把握幼兒健康發(fā)展的需要，也無法獲知有關(guān)幼兒園教育過程的全面信息，將家長滿意度作為幼兒園教育質(zhì)量評價最主要的依據(jù)，易使幼兒園教育價值發(fā)生偏離和錯位[2]。但民辦普惠園因同時兼具“民辦”及“普惠”兩方面的特征，在面對這種矛盾情境時更是左右為難，一方面需要應(yīng)對地方政府部門對教育教學(xué)規(guī)范化的監(jiān)管壓力，另一方面則是家長對幼兒學(xué)習(xí)內(nèi)容實際需要的壓力。民辦普惠園旨在為廣大人民群眾提供平價而有質(zhì)量的學(xué)前教育，服從政府部門對其教育教學(xué)的監(jiān)管，實現(xiàn)“有質(zhì)量”的有力途徑，但因民辦幼兒園的屬性又無法逃脫市場競爭的壓力，以及對大多數(shù)家長實際需要的滿足。

（二）平價收費與民辦普惠園艱難經(jīng)營的沖突

不同地方政府部門對民辦普惠園的定價要求，一般是與當(dāng)?shù)毓k園的收費標(biāo)準(zhǔn)相比較，規(guī)定其收費在公辦園標(biāo)準(zhǔn)上浮幅度不能超過一定范圍，也有地方政府核定的保教費參照政府指導(dǎo)最高價，并要求民辦普惠園在一定期限內(nèi)不能漲價。民辦普惠園若不執(zhí)行相關(guān)規(guī)定，則取消其“普惠性幼兒園”的資格。然而，有關(guān)政府部門對其提供的財政扶持力度還不夠，具體體現(xiàn)在有些地方政府的財政資助存在模糊不到位的情況、實際資助與相關(guān)政策法規(guī)有出入，資助不及時、資助使用限定條件過多過高、資助沒有相關(guān)法規(guī)保障等，導(dǎo)致民辦普惠園在貫徹平價的過程中得不到有力后援，出現(xiàn)艱難運營的困境，長此以往，對投資者帶來消極的影響，最終不利于普惠性學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展。

（三）高質(zhì)量訴求與師資隊伍建設(shè)的沖突

民辦普惠園蘊含廣大人民群眾對高質(zhì)量學(xué)前教育的訴求，高質(zhì)量的學(xué)前教育，能為幼兒的學(xué)習(xí)與發(fā)展提供良好的學(xué)習(xí)環(huán)境，構(gòu)建適宜的課程，具體表現(xiàn)在幼兒園一日活動中，為幼兒提供合適的支持。學(xué)前教育所有對“質(zhì)量”的要求皆需要強有力的師資隊伍作為支撐。但當(dāng)前民辦普惠園的師資隊伍存在不穩(wěn)定，師資隊伍專業(yè)素養(yǎng)不高的局面。一方面，民辦普惠園的師資隊伍沒有編制，待遇和福利都不理想，難以吸引并留住水平較高的教師長期從教。另一方面，部分民辦普惠園現(xiàn)有教師入職前并未受過專業(yè)訓(xùn)練，甚至沒有獲取幼兒園教師資格證，缺乏相應(yīng)知識技能、價值觀的儲備，從業(yè)過程中也沒有得到進(jìn)一步的專業(yè)培訓(xùn)。種種因素制約了民辦普惠園師資隊伍穩(wěn)定性和專業(yè)性建設(shè)，不利于民辦普惠園教育質(zhì)量的良性發(fā)展。

（四）辦園特色建設(shè)與民辦普惠園內(nèi)涵發(fā)展的沖突

近年來，許多幼兒園在發(fā)展過程中注重從辦園理念、辦園模式、特色課程等方面凝練其辦園特色，辦園特色建設(shè)能滿足廣大人民群眾多元化的學(xué)前教育需求，提升幼兒園的核心競爭力。民辦幼兒園面對更大的競爭壓力，注重辦園特色建設(shè)是實現(xiàn)民辦幼兒園可持續(xù)發(fā)展的有效路徑。但當(dāng)前部分民辦幼兒園打著“特色建設(shè)”的宣傳口號以獲取各種效益，如藝術(shù)教育、體能教育、雙語教育、珠心算教育等有關(guān)特色建設(shè)的宣傳琳瑯滿目。這些現(xiàn)象的存在是此類幼兒園對辦園特色的理解不到位，認(rèn)為辦園特色就是特色課程、特色班等[3]。因此，在實際教育過程中這些特色往往流于形式，與特色建設(shè)的真正內(nèi)涵發(fā)展有所悖離。民辦普惠園在辦園特色建設(shè)上同樣存在沖突，對辦園特色建設(shè)的認(rèn)識片面化，在辦園特色建設(shè)中對辦園理念、特色定位及特色課程等方面的凝練及踐行有待提升。

三、民辦普惠園生存與發(fā)展的出路

民辦普惠園的發(fā)展具有重要的歷史及前景價值，實現(xiàn)幼有所育離不開民辦普惠園的持續(xù)貢獻(xiàn)。但當(dāng)前民辦普惠園掙扎在阻礙其生存發(fā)展的種種沖突中，急需相關(guān)政府部門的有力支援才能順利突破困境，實現(xiàn)最大化價值。

（一）加強民辦普惠園相關(guān)政策的制訂、宣傳及落實力度，緩解其艱難運營的局面

當(dāng)前，制約民辦普惠園生存發(fā)展的最大困難，體現(xiàn)在其未充分獲得政府主管部門強有力的扶持。一方面，有關(guān)政府部門應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)孛褶k普惠園發(fā)展實際，制訂適宜的政策措施，完善專門的民辦普惠園發(fā)展規(guī)劃及相應(yīng)的政策體系，在人力、物力、財力等方面明晰其具體扶持職責(zé)，為民辦普惠園的發(fā)展提供政策保障。另一方面，要加強對這些政策措施的宣傳力度，深化民辦普惠園對其扶持和監(jiān)管的相關(guān)政策措施的理解，以進(jìn)一步規(guī)范其辦園行為，廣泛的宣傳也能通過正確的輿論導(dǎo)向，促進(jìn)社會各界對民辦普惠園的認(rèn)識和支持。最后，要注重有關(guān)政策的具體落地，目前部分地區(qū)對民辦普惠園的政策落地不足，影響民辦普惠園的教育質(zhì)量，還需不斷加大相關(guān)政策的落實力度，使各項有利的政策真正發(fā)揮實效。

（二）協(xié)調(diào)政府規(guī)制與市場調(diào)節(jié)，促進(jìn)其有質(zhì)量的發(fā)展

市場機(jī)制在擴(kuò)大學(xué)前教育資源方面發(fā)揮著重要作用，同時存在“市場失靈”，市場機(jī)制無法正確處理學(xué)前教育的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性、正外部性、信息的不對稱性等客觀存在的復(fù)雜問題，因此需要政府的干預(yù)[4]。民辦普惠園的保教質(zhì)量有所提升，但與高質(zhì)量的學(xué)前教育尚有較大距離。民辦普惠園在實際辦園過程中，為應(yīng)對市場化的激烈競爭存在刻意迎合家長傾向、注重各種“噱頭”式的形式和項目，不符合幼兒身心健康發(fā)展的實際需要，談不上是有質(zhì)量的學(xué)前教育。在建設(shè)民辦普惠園的同時，還要對其辦園質(zhì)量進(jìn)行有力監(jiān)管，從民辦普惠園的條件質(zhì)量、過程質(zhì)量及結(jié)果質(zhì)量多個方面進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)制，促進(jìn)其發(fā)展。

（三）改善民辦普惠園教師福利待遇，提升師資隊伍專業(yè)性發(fā)展

提升民辦普惠園教育質(zhì)量的關(guān)鍵因素在于師資隊伍，當(dāng)前，部分民辦普惠園面臨教師流動性大、師資隊伍不穩(wěn)定的難題。穩(wěn)定的師資隊伍是民辦普惠園教育質(zhì)量的基礎(chǔ)保障。政府應(yīng)依法落實幼兒教師的地位和待遇，切實維護(hù)其工資、職稱評定和社會保障等權(quán)益，防止因各種權(quán)利得不到滿足導(dǎo)致教師的流失，以提高幼兒師資隊伍的穩(wěn)定性。[5]在穩(wěn)定教師隊伍的同時，也要意識到當(dāng)前民辦普惠園師資隊伍水平不樂觀，專業(yè)素養(yǎng)亟待提升的問題。教師隊伍建設(shè)應(yīng)“政策投入”與“財政投入”并舉;應(yīng)“待遇”“質(zhì)量”兩手抓;應(yīng)打破教師隊伍的“身份制”管理，保障合格教師的合法權(quán)益。在提升師資隊伍專業(yè)水平方面，政府部門多渠道并進(jìn)，通過公辦園骨干教師的有效幫扶，國培、省培、市培、縣培等方式的專業(yè)化培訓(xùn)、專項培訓(xùn)經(jīng)費等，實現(xiàn)在職民辦普惠園教師職后持續(xù)發(fā)展的需要。

（四）以特色建設(shè)為力點，促進(jìn)民辦普惠園優(yōu)質(zhì)協(xié)調(diào)發(fā)展

幼兒園的辦園特色是指幼兒園在長期的辦園實踐中，逐步發(fā)展形成獨特的、優(yōu)質(zhì)的、穩(wěn)定的教育特征。幼兒園辦園特色通過教育思想、培養(yǎng)目標(biāo)、教育管理、課程內(nèi)容、師資建設(shè)、教學(xué)方法以及幼兒園文化、環(huán)境、設(shè)施等方面綜合體現(xiàn)。辦園特色是幼兒園的核心競爭力，促進(jìn)民辦普惠園的高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)以特色建設(shè)為著力點，優(yōu)化民辦普惠園的環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備等物質(zhì)基礎(chǔ)，提升其教師隊伍素質(zhì)，增加其學(xué)習(xí)交流渠道和機(jī)會，積極促進(jìn)園本教研能力等。民辦普惠園在全面提升保教質(zhì)量的同時，應(yīng)不斷積極探索辦園理念、特色課程及定位，促使民辦普惠園的優(yōu)質(zhì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

民辦普惠性幼兒園為我國現(xiàn)代幼兒教育事業(yè)的發(fā)展作出巨大的貢獻(xiàn)，隨著幼兒教育事業(yè)的改革與發(fā)展，民辦普惠園需要與時俱進(jìn)，根據(jù)自身內(nèi)在的發(fā)展規(guī)律，走內(nèi)涵發(fā)展的道路，方可走出困境，迎來全新發(fā)展的春天。

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注：本文系廣西高校科研項目“廣西多元普惠民辦園生存狀況及發(fā)展機(jī)制的研究”（KY2015YB250）的階段性研究成果。

作者簡介：黃俊官，男，廣西平南人，教授，學(xué)前教育碩士生導(dǎo)師，研究方向：學(xué)前教育、教師教育。

林耿芬，女，廣東揭東人，學(xué)前教育碩士，研究方向：幼兒園管理、幼兒園游戲。

（責(zé)編 楊 春）