祝 勇，朱佳翔，林徐勛

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)在推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的過程中必須要把修復(fù)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境擺在首要位置?！堕L(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》提出，堅(jiān)持“生態(tài)是壓倒一切的任務(wù)”的基本原則，各地政府需妥善處理保護(hù)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境與能源重化工發(fā)展的兩難問題。保護(hù)和修復(fù)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境的動(dòng)力與成效，受到地方政府GDP偏好、財(cái)稅體制、環(huán)保政策、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等影響[1]。而打好生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)之戰(zhàn)的關(guān)鍵是，如何用好可持續(xù)發(fā)展的理念和思路[2]，促進(jìn)揚(yáng)子江城市群(揚(yáng)子江城市群指江蘇八個(gè)沿江設(shè)區(qū)市)的重化工業(yè)進(jìn)行布局調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)。石化產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)是揚(yáng)子江城市群規(guī)劃、發(fā)展亟待解決的一個(gè)重要問題，產(chǎn)業(yè)群與城市群之間存在競(jìng)合、聚散、共生互動(dòng)的發(fā)展規(guī)律[3-5]，而揚(yáng)子江城市群存在石化產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、城市發(fā)展雷同等問題[6]。由于港口群能顯著促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展[7]，推進(jìn)“港產(chǎn)城”協(xié)同發(fā)展[8-9]可加快揚(yáng)子江城市群區(qū)域一體化進(jìn)程，解決產(chǎn)業(yè)同構(gòu)與城市發(fā)展雷同等問題，促進(jìn)揚(yáng)子江城市群更好地融入長(zhǎng)三角一體化進(jìn)程中。

一、揚(yáng)子江城市群“港產(chǎn)城”協(xié)同發(fā)展的現(xiàn)狀與特征

(一)揚(yáng)子江城市群石化產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

在江蘇4 500多家規(guī)模以上石化企業(yè)中，有三分之二以上集中在沿江地區(qū)的8個(gè)設(shè)區(qū)市。沿江分布的11家國家級(jí)、省級(jí)化工產(chǎn)業(yè)園區(qū)，形成了沿江石化產(chǎn)業(yè)帶。2017年，僅蘇南沿江五市石化產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值就超過全省的50%。這些產(chǎn)業(yè)園大多地處中心城區(qū)，與綠色城市發(fā)展理念存在一定的矛盾，因此，化工產(chǎn)業(yè)園區(qū)(集中區(qū))不僅面臨較大的轉(zhuǎn)型升級(jí)壓力，而且園區(qū)規(guī)模存在一定程度的萎縮，這可從化工產(chǎn)業(yè)園數(shù)量窺見一斑——2015年的63家縮減到2018年的53家。江蘇石化產(chǎn)業(yè)不僅存在突出的結(jié)構(gòu)性矛盾，在一體化發(fā)展、化工原料供給、流程化生產(chǎn)保障、產(chǎn)品精細(xì)化、產(chǎn)品高端化、石化產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新等方面與國際水平差距較大；還因?yàn)閱挝荒芎摹㈤L(zhǎng)江環(huán)境容量、城鎮(zhèn)建設(shè)用地等原因，存在成本居高不下的問題。

一方面，受地區(qū)、行業(yè)和所有制的限制，江蘇石化產(chǎn)業(yè)缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃和有效的行業(yè)監(jiān)管[10]；另一方面，江蘇各化工產(chǎn)業(yè)園資源配置不合理、資金調(diào)度難、知識(shí)共享難、技術(shù)流動(dòng)難[11]，相互競(jìng)爭(zhēng)激烈，沒有形成協(xié)同發(fā)展的局面。因此，優(yōu)化江蘇石化產(chǎn)業(yè)鏈、促進(jìn)“一體化”轉(zhuǎn)變、提高江蘇石化產(chǎn)業(yè)與江蘇區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)性等任務(wù)，十分重要且迫切。雖然石化產(chǎn)業(yè)為江蘇的GDP做出了巨大的貢獻(xiàn)，但其自身發(fā)展的一些突出問題不能被忽視，例如：揚(yáng)子江城市群石化產(chǎn)業(yè)布局密度大、產(chǎn)品附加值較低、生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重。

產(chǎn)業(yè)集聚就是區(qū)域要素在空間上集中分布，產(chǎn)業(yè)聚集程度通常用區(qū)位熵反映。區(qū)位熵又稱區(qū)域規(guī)模優(yōu)勢(shì)指數(shù)或區(qū)域?qū)ｉT化率，表示該地區(qū)某一行業(yè)的規(guī)模水平和專業(yè)化程度，是評(píng)價(jià)和判斷區(qū)域內(nèi)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的重要指標(biāo)。一般而言，區(qū)位熵值越大，專門化率就越高，則該產(chǎn)業(yè)在該區(qū)域的集聚效應(yīng)就越突出。

LQij=(qij/qj)/(qi/q)

(1)

式中：LQij為j地區(qū)i產(chǎn)業(yè)的區(qū)位熵；qij表示j地區(qū)i產(chǎn)業(yè)的相關(guān)指標(biāo)(在實(shí)際應(yīng)用中，可以選擇產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值、產(chǎn)業(yè)增加值、產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員、企業(yè)數(shù)量等指標(biāo)分別計(jì)算)；qj表示j地區(qū)制造業(yè)的相關(guān)指標(biāo)；qi表示全國或較大區(qū)域i產(chǎn)業(yè)的相關(guān)指標(biāo)；q表示全國或較大區(qū)域制造業(yè)的相關(guān)指標(biāo)。LQij>1.5，表明j地區(qū)i產(chǎn)業(yè)的發(fā)展強(qiáng)度高于全國或較大區(qū)域同類產(chǎn)業(yè)的平均水平，具有顯著的專業(yè)化優(yōu)勢(shì)；LQij>1，表明j地區(qū)i產(chǎn)業(yè)具有專業(yè)化優(yōu)勢(shì)；LQij=1，表明j地區(qū)i產(chǎn)業(yè)的發(fā)展水平一般；LQij<1，表明j地區(qū)i產(chǎn)業(yè)屬于劣勢(shì)產(chǎn)業(yè)，專業(yè)化程度較低，其規(guī)模具有比較弱勢(shì)。LQij值越高，優(yōu)勢(shì)越顯著，專業(yè)化程度越高。

依據(jù)《國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類和代碼》(GB/T4754-2011)的分類，石化產(chǎn)業(yè)分為石油和天然氣開采業(yè)，石油加工、煉焦和核燃料加工業(yè)，化學(xué)原料和化學(xué)制品制造業(yè)，化學(xué)纖維制造業(yè)，橡膠和塑料制品業(yè)等5個(gè)子行業(yè)。石油和天然氣開采業(yè)在工業(yè)行業(yè)分類中隸屬采礦業(yè)，與其他4個(gè)行業(yè)的制造業(yè)性質(zhì)不同，且江蘇沿江地區(qū)基本沒有石油和天然氣礦產(chǎn)資源，故本文只討論除石油和天然氣開采業(yè)之外的其他4個(gè)子行業(yè)。

工業(yè)總產(chǎn)值是工業(yè)統(tǒng)計(jì)中最基礎(chǔ)、最重要的指標(biāo)，它能夠反映工業(yè)生產(chǎn)發(fā)展規(guī)模和水平。相關(guān)研究表明，以工業(yè)總產(chǎn)值計(jì)算的區(qū)位熵的分析結(jié)果更符合實(shí)際情況，更能體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集群特有的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。故本文以規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)總產(chǎn)值為指標(biāo)計(jì)算石化產(chǎn)業(yè)區(qū)位熵。本文選擇2005—2017年間石化產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值計(jì)算區(qū)位熵，相關(guān)數(shù)據(jù)從歷年《江蘇統(tǒng)計(jì)年鑒》、沿江各設(shè)區(qū)市統(tǒng)計(jì)年鑒獲取。對(duì)2005—2017年揚(yáng)子江城市群石化產(chǎn)業(yè)區(qū)位熵(如圖1)進(jìn)行分析可知：南京市、鎮(zhèn)江市石化產(chǎn)業(yè)集聚度明顯高于其他城市，聚集水平高于全省平均水平；無錫市、常州市、南通市、揚(yáng)州市、泰州市石化產(chǎn)業(yè)區(qū)位熵圍繞1上下波動(dòng)，聚集水平接近全省平均水平；蘇州市石化產(chǎn)業(yè)集聚度一直明顯低于其他城市，聚集水平處于相對(duì)弱勢(shì)。

圖1 揚(yáng)子江城市群石化產(chǎn)業(yè)區(qū)位熵時(shí)間演變

(二)揚(yáng)子江城市群“港產(chǎn)城”發(fā)展現(xiàn)狀

揚(yáng)子江城市群的發(fā)展格局呈現(xiàn)出嚴(yán)重的“南重北輕”的特征。與蘇南地區(qū)相比，揚(yáng)泰地區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力明顯較弱。與沿海港口相比，揚(yáng)子江港口群規(guī)模偏小[12]。雖然，近年來揚(yáng)子江城市群港口吞吐量快速增長(zhǎng)，生產(chǎn)能力持續(xù)增加，但是江蘇沿江港口在快速發(fā)展的同時(shí)也暴露出不少問題[13]：第一，揚(yáng)子江城市群缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制，未對(duì)港口進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，各港口發(fā)展方向并不明確；第二，大型公共泊位利用率不高，貨主碼頭利用率低，港口設(shè)備閑置率較高；第三，各港口之間存在惡性價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)，綜合物流服務(wù)商較少，港口綜合服務(wù)水平低，整體競(jìng)爭(zhēng)力不高。

表1列舉了揚(yáng)子江城市群“港產(chǎn)城”發(fā)展現(xiàn)狀。在江蘇省內(nèi)，揚(yáng)子江城市群的港口資源較為豐富。2017年揚(yáng)子江城市群港口貨物吞吐量和集裝箱吞吐量在全省占比分別為78.38%和70.10%，港口生產(chǎn)能力貢獻(xiàn)率較高。但與外省港口相比，其生產(chǎn)能力貢獻(xiàn)率還存在一定的差距。2017年，揚(yáng)子江城市群各設(shè)區(qū)市(除蘇州外)的港口貨物吞吐量遠(yuǎn)低于青島港和寧波港。集裝箱吞吐量的差距更大，青島港、寧波港的集裝箱吞吐量分別是揚(yáng)子江城市群全部港口集裝箱吞吐量總數(shù)的1.51倍、2.04倍。產(chǎn)業(yè)方面，2017年揚(yáng)子江城市群GDP對(duì)全省GDP的貢獻(xiàn)率達(dá)到76.96%，蘇南五市的人均GDP都顯著高于全省平均水平，蘇中三市的人均GDP基本低于全省平均水平。與青島、寧波相比，蘇南五市擁有一定優(yōu)勢(shì)，蘇中三市劣勢(shì)明顯。城鎮(zhèn)化方面，2017年蘇南五市的城鎮(zhèn)化率高于全省平均水平，蘇中三市的城鎮(zhèn)化率低于全省平均水平，與發(fā)達(dá)港口城市的差距較大。2017年蘇南五市居民可支配收入明顯高于全省平均水平，與青島、寧波相當(dāng)，蘇中三市城鎮(zhèn)居民可支配收入低于全省平均水平。

(三)揚(yáng)子江城市群產(chǎn)城融合特征

產(chǎn)城融合問題源于新城新區(qū)建設(shè)熱潮[14]。大規(guī)模造城運(yùn)動(dòng)以及化工圍城運(yùn)動(dòng)的經(jīng)濟(jì)效率并不高，既浪費(fèi)了寶貴的土地資源，又帶來新的生態(tài)環(huán)境問題，最終導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市空間發(fā)展不適配等問題突出。

揚(yáng)子江城市群“港產(chǎn)城”融合發(fā)展的理想情況是：依托南京、蘇州兩大中心城市和無錫、常州、鎮(zhèn)江、南通、泰州、揚(yáng)州等重要城市的功能地位以及產(chǎn)業(yè)分工動(dòng)態(tài)演化趨勢(shì)，形成沿江港口之間、港口與臨港石化產(chǎn)業(yè)之間、先進(jìn)制造業(yè)與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)之間的合理分工，進(jìn)而形成沿江港口群與區(qū)域產(chǎn)業(yè)體系協(xié)同發(fā)展的局面。南京都市圈、蘇錫常都市圈、寧鎮(zhèn)揚(yáng)經(jīng)濟(jì)圈、滬蘇通經(jīng)濟(jì)圈、錫常泰經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)部城市的功能定位、結(jié)構(gòu)、形態(tài)基本雷同。每個(gè)城市都在沿江位置建立一個(gè)石化產(chǎn)業(yè)園區(qū)；不管城市大小，每個(gè)城市都建一個(gè)金融中心，建一個(gè)科教產(chǎn)業(yè)園；還有一些中小城市，甚至連一所大學(xué)都沒有，也規(guī)劃一個(gè)大學(xué)城(如靖江科教產(chǎn)業(yè)園、丹陽大學(xué)城)。這種布局，或者名不副實(shí)，或者人氣較低，很顯然不符合城市群功能合理分布的要求，也與產(chǎn)業(yè)協(xié)作不相適應(yīng)。

表1 2017年揚(yáng)子江城市群“港產(chǎn)城”發(fā)展現(xiàn)狀

對(duì)于南京、蘇州這樣的省級(jí)中心城市而言，產(chǎn)城融合要注重城市功能合理分區(qū)，新城建設(shè)要注重產(chǎn)業(yè)與城市的良性互動(dòng)。而對(duì)于揚(yáng)子江城市群而言，新城新區(qū)建設(shè)要重點(diǎn)考慮的是，城市的功能定位和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移在中長(zhǎng)期內(nèi)能否支撐起一定數(shù)量的就業(yè)人口，能否有助于完善城市產(chǎn)業(yè)體系，能否有助于產(chǎn)業(yè)鏈升級(jí)。實(shí)際情況是，一些新城區(qū)，因?yàn)楣δ芘涮?、薪資水平、教育資源等與中心城市存在較大差距，不能吸引中心城區(qū)居民，只有新市民愿意來此定居，漸漸地這些區(qū)域就淪為新市民、農(nóng)民工的集聚地。在房地產(chǎn)熱潮的推動(dòng)下，大量住宅拔地而起，形成所謂的“新城新區(qū)”。但由于缺乏足夠的產(chǎn)業(yè)支撐，人口導(dǎo)入困難，這些“新城新區(qū)”逐漸淪為城郊的“鬼城”[15]。

二、揚(yáng)子江城市群“港產(chǎn)城”協(xié)同發(fā)展的突出問題

(一)區(qū)域與部門的雙重分割導(dǎo)致協(xié)同發(fā)展動(dòng)力不足

揚(yáng)子江城市群的“港產(chǎn)城”協(xié)同涉及江蘇沿江八個(gè)設(shè)區(qū)市的港口、石化產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)系統(tǒng)，面臨行政區(qū)域與行業(yè)部門的雙重分割。這加大了相關(guān)城市、行業(yè)部門、企業(yè)享受協(xié)同發(fā)展帶來正外部性的難度，從而削弱其參與協(xié)同發(fā)展的動(dòng)力。

其一，協(xié)調(diào)“港產(chǎn)城”三大子系統(tǒng)之間的關(guān)系成為協(xié)同發(fā)展可能面臨的最大挑戰(zhàn)。當(dāng)某項(xiàng)協(xié)同發(fā)展舉措影響“港產(chǎn)城”某些子系統(tǒng)調(diào)整發(fā)展方式，危害某些子系統(tǒng)的既有利益時(shí)，利益受損方可能會(huì)消極應(yīng)對(duì)甚至批判協(xié)同發(fā)展舉措。因此，協(xié)同發(fā)展舉措的主導(dǎo)方會(huì)減少或放棄推動(dòng)新一輪協(xié)同發(fā)展的努力。這將導(dǎo)致整個(gè)“港產(chǎn)城”協(xié)同系統(tǒng)面臨動(dòng)力缺失的風(fēng)險(xiǎn)，從而形成惡性循環(huán)。

其二，地方本位主義也是協(xié)同發(fā)展必須克服的阻力。江蘇沿江八個(gè)設(shè)區(qū)市的港口條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、城鎮(zhèn)發(fā)展水平各不相同(如表2)。在這樣一個(gè)異質(zhì)性顯著的區(qū)域?qū)嵤案郛a(chǎn)城”協(xié)同發(fā)展，必然遇到地方本位主義、地方保護(hù)主義等問題，如：爭(zhēng)取港口及集疏運(yùn)體系建設(shè)資金、臨港產(chǎn)業(yè)培育同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)等，將會(huì)削弱揚(yáng)子江城市群“港產(chǎn)城”協(xié)同發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力，甚至可能借“港產(chǎn)城”協(xié)同旗號(hào)展開新一輪的港口與城建競(jìng)賽。

表2 2017年揚(yáng)子江城市群港口條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、城鎮(zhèn)發(fā)展水平發(fā)展現(xiàn)狀

其三，江蘇沿江八個(gè)設(shè)區(qū)市的不同戰(zhàn)略機(jī)遇可能成為其抵觸“港產(chǎn)城”協(xié)同發(fā)展的擋箭牌?！案郛a(chǎn)城”協(xié)同發(fā)展是揚(yáng)子江城市群戰(zhàn)略規(guī)劃的核心發(fā)展模式。同時(shí)，揚(yáng)子江城市群也屬于長(zhǎng)三角一體化國家戰(zhàn)略、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶國家戰(zhàn)略的規(guī)劃范圍，與蘇南國家自主創(chuàng)新示范區(qū)域戰(zhàn)略也有交叉。這些戰(zhàn)略規(guī)劃如果能與江蘇沿江開發(fā)戰(zhàn)略協(xié)調(diào)發(fā)展，則可能會(huì)產(chǎn)生多戰(zhàn)略協(xié)同共振效應(yīng)；如果因?yàn)閼?zhàn)略目標(biāo)、路徑差異，不能與江蘇沿江開發(fā)戰(zhàn)略協(xié)調(diào)發(fā)展，則部分區(qū)域會(huì)呈現(xiàn)網(wǎng)狀分割的局面，某些戰(zhàn)略規(guī)劃會(huì)成為城市抵觸“港產(chǎn)城”協(xié)同發(fā)展的擋箭牌。

(二)體制、機(jī)制瓶頸導(dǎo)致“港產(chǎn)城”協(xié)同推進(jìn)困難

實(shí)踐過程中，“港產(chǎn)城”協(xié)同發(fā)展會(huì)面臨體制、機(jī)制的約束。行政管理體制、行業(yè)管理體制與重大項(xiàng)目審批權(quán)的沖突，使得某些“港產(chǎn)城”協(xié)同建設(shè)項(xiàng)目舉步維艱。一方面，揚(yáng)子江城市群的大多數(shù)港口資源實(shí)際掌握在縣級(jí)市的政府手中，根據(jù)交通部《港口建設(shè)管理規(guī)定》，港口建設(shè)項(xiàng)目也由縣級(jí)市政府負(fù)責(zé)，而沿江開發(fā)戰(zhàn)略以設(shè)區(qū)市為規(guī)劃范圍。如此一來，設(shè)區(qū)市和縣級(jí)市在港口建設(shè)項(xiàng)目上會(huì)產(chǎn)生矛盾。另一方面，在揚(yáng)子江城市群重點(diǎn)發(fā)展的臨港產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目中，石化產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目占比較大(見表3)，且多屬于資本密集型產(chǎn)業(yè)。一般而言，石化產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目規(guī)模較大，項(xiàng)目審批級(jí)別較高，這種狀況增加了協(xié)同發(fā)展難度，成為抑制“港產(chǎn)城”協(xié)同的重要原因。這一問題在中小城市尤為突出。

表3 2017年揚(yáng)子江城市群石化產(chǎn)業(yè)占比

三、促進(jìn)揚(yáng)子江城市群“港產(chǎn)城”協(xié)同發(fā)展的對(duì)策

(一)聯(lián)動(dòng)規(guī)劃，一體布局，做好頂層設(shè)計(jì)，謀求協(xié)同發(fā)展

“港產(chǎn)城”協(xié)同發(fā)展雖然被政府確立為江蘇沿江開發(fā)的主導(dǎo)模式，但是企業(yè)和基層民眾自主參與熱情尚未得到充分激發(fā)?！案郛a(chǎn)城”協(xié)同發(fā)展模式屬于政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度變遷，因而其順利實(shí)施必須依賴合理的頂層設(shè)計(jì)和科學(xué)的聯(lián)動(dòng)規(guī)劃。

江蘇省發(fā)改委應(yīng)盡快制定《揚(yáng)子江城市群“港產(chǎn)城”協(xié)同發(fā)展規(guī)劃》，對(duì)“港產(chǎn)城”協(xié)同的內(nèi)涵、目標(biāo)、空間布局、功能定位、實(shí)施路徑、保障措施做出明確界定，并且將“港產(chǎn)城”協(xié)同概念引入《揚(yáng)子江城市群發(fā)展總體規(guī)劃》和港口、石化產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)等專項(xiàng)規(guī)劃，進(jìn)一步明確“港產(chǎn)城”協(xié)同在揚(yáng)子江城市群跨江融合發(fā)展過程中的重要地位。江蘇省委省政府應(yīng)設(shè)立“揚(yáng)子江城市群合作與發(fā)展委員會(huì)”(江蘇省發(fā)改委下轄)，結(jié)合揚(yáng)子江城市群的國家戰(zhàn)略、省級(jí)戰(zhàn)略、市級(jí)戰(zhàn)略，合理確定各設(shè)區(qū)市的城市發(fā)展定位、石化產(chǎn)業(yè)特色定位、港口功能定位，對(duì)整個(gè)沿江地區(qū)和各設(shè)區(qū)市的港口、石化產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)進(jìn)行一體化布局，明確各設(shè)區(qū)市“港產(chǎn)城”協(xié)同的主導(dǎo)力量，達(dá)成戰(zhàn)略合作框架協(xié)議，確定協(xié)同發(fā)展目標(biāo)。適時(shí)科學(xué)評(píng)估揚(yáng)子江城市群“港產(chǎn)城”協(xié)同階段性目標(biāo)的達(dá)成情況，動(dòng)態(tài)調(diào)整《揚(yáng)子江城市群“港產(chǎn)城”協(xié)同發(fā)展規(guī)劃》的實(shí)施路徑和保障措施。

(二)理順體制，創(chuàng)新機(jī)制，強(qiáng)化協(xié)同發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力

首先，要建立多樣化的協(xié)調(diào)合作機(jī)制，包括跨區(qū)域、跨行業(yè)、跨部門、跨組織、跨企業(yè)及臨時(shí)性的協(xié)調(diào)合作機(jī)制?！皳P(yáng)子江城市群合作與發(fā)展委員會(huì)”應(yīng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)揚(yáng)子江城市群沿江開發(fā)事務(wù)，并設(shè)立沿江開發(fā)辦公室和“港產(chǎn)城”協(xié)同促進(jìn)委員會(huì)，在各城市設(shè)置聯(lián)絡(luò)員，組建協(xié)調(diào)談判小組，調(diào)解協(xié)同發(fā)展過程中產(chǎn)生的沖突和糾紛。其次，要引導(dǎo)地方政府、行業(yè)管理部門、企業(yè)、民眾等利益相關(guān)者支持“港產(chǎn)城”協(xié)同發(fā)展，構(gòu)建相應(yīng)的激勵(lì)約束機(jī)制，防止利益相關(guān)者侵蝕協(xié)同發(fā)展。地方政府和行業(yè)主管部門要完善責(zé)任追究機(jī)制，將“港產(chǎn)城”協(xié)同效果納入政績(jī)考核體系。石化企業(yè)和民眾要履行監(jiān)督的職責(zé)，對(duì)于主導(dǎo)“港產(chǎn)城”協(xié)同的重大項(xiàng)目、因支持協(xié)同發(fā)展項(xiàng)目而受損的利益相關(guān)者，要促成政府給予一定的利益補(bǔ)償；對(duì)于因私阻撓協(xié)同發(fā)展項(xiàng)目的利益相關(guān)者，則要督促政府給予嚴(yán)懲。最后，建立科學(xué)合理的評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)特定項(xiàng)目在特定時(shí)期的協(xié)同發(fā)展效果做出全面評(píng)價(jià)，并將評(píng)價(jià)結(jié)果反饋給相關(guān)主體，以促進(jìn)城市、部門、石化企業(yè)新一輪的協(xié)同發(fā)展。

(三)補(bǔ)弱強(qiáng)鏈，競(jìng)合發(fā)展，夯實(shí)協(xié)同發(fā)展的三大根基

首先，要加快建設(shè)港口的集疏運(yùn)體系，強(qiáng)化港口樞紐功能，打造定位明確、布局合理、配套完善、優(yōu)勢(shì)顯著的現(xiàn)代化、特色化的港口群。借助長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略，優(yōu)化港口建設(shè)思路，提高港口吞吐能力以及物流服務(wù)水平，提升港口在城市建設(shè)中的戰(zhàn)略地位，促進(jìn)港城協(xié)同發(fā)展。具體而言，要明確各港口的發(fā)展定位。南京港、蘇州港及南通港要利用優(yōu)勢(shì)條件將自身打造成揚(yáng)子江城市群的主樞紐港，泰州港、江陰港、常州港、鎮(zhèn)江港和揚(yáng)州港通過互聯(lián)互通構(gòu)建成協(xié)同發(fā)展港口群；要?jiǎng)?chuàng)建基于多方合作的有序競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展的上海“自由貿(mào)易港”北翼優(yōu)勢(shì)港口群，促進(jìn)揚(yáng)子江港口群協(xié)同發(fā)展；要通過沿江港口的建設(shè)發(fā)展來推動(dòng)揚(yáng)子江城市群的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，在確立港口發(fā)展戰(zhàn)略時(shí)把港口建設(shè)看作與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和城鎮(zhèn)化建設(shè)協(xié)同發(fā)展的過程。江蘇沿江港口是長(zhǎng)三角地區(qū)重要港口，是長(zhǎng)江綜合立體交通走廊樞紐港，是港、產(chǎn)、城融合發(fā)展的示范區(qū)域，是現(xiàn)代化臨港產(chǎn)業(yè)基地和物流中心，是區(qū)域江海河公鐵水多式聯(lián)運(yùn)樞紐，是江蘇省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和帶動(dòng)沿江石化產(chǎn)業(yè)布局的重要依托，因此，要通過港口建設(shè)和城市建設(shè)的港城融合，協(xié)同發(fā)展，提升城市競(jìng)爭(zhēng)力。

其次，要選擇城市特色支柱產(chǎn)業(yè)，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，培育結(jié)構(gòu)合理、鏈條完整、規(guī)模顯著、優(yōu)勢(shì)明顯的產(chǎn)業(yè)群。目前，江蘇沿江城市分別根據(jù)自身的比較優(yōu)勢(shì)選擇了相應(yīng)的臨港產(chǎn)業(yè)進(jìn)行重點(diǎn)扶持。南京的軟件信息和汽車、無錫的機(jī)械電子和冶金化工、常州的機(jī)械裝備和化工冶金、蘇州的電子機(jī)械和冶金、揚(yáng)州的機(jī)械和汽車、鎮(zhèn)江的石化和機(jī)械、泰州的醫(yī)藥和船舶、南通的船舶和紡織均已經(jīng)開始顯現(xiàn)集群優(yōu)勢(shì)。今后重點(diǎn)努力的方向包括：加快培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)；優(yōu)化石化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)[16]；拓展臨港石化產(chǎn)業(yè)鏈，完善臨港石化產(chǎn)業(yè)體系，培育臨港石化下游產(chǎn)業(yè)集群[17]；加強(qiáng)協(xié)同創(chuàng)新，向石化產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈高端攀升，構(gòu)筑臨港石化產(chǎn)業(yè)的國際競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

最后，要合理優(yōu)化沿江城鎮(zhèn)空間布局，明確城鎮(zhèn)功能定位，建設(shè)經(jīng)濟(jì)繁榮、生態(tài)良好、文化先進(jìn)、生活寬裕的現(xiàn)代化、國際化的城鎮(zhèn)群。目前，揚(yáng)子江城市群普遍采取了組團(tuán)開發(fā)模式建設(shè)城鎮(zhèn)。今后工作重點(diǎn)包括：摒棄粗放型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，突出港城特色，強(qiáng)化港口的集聚功能以及輻射帶動(dòng)功能；培育城鎮(zhèn)特色文化，提升城鎮(zhèn)文化軟實(shí)力，增強(qiáng)城鎮(zhèn)的包容性，注重民生服務(wù)，提高新市民的融入感和生活水平；堅(jiān)持生態(tài)化城鎮(zhèn)建設(shè)道路，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村、都市田園、綠色小鎮(zhèn)。做好新城規(guī)劃和小城鎮(zhèn)規(guī)劃的審批工作，對(duì)缺乏產(chǎn)業(yè)支撐的新城和小城鎮(zhèn)予以限制，通過法律或科學(xué)而有效的行政手段約束掠奪式的城市空間擴(kuò)張行為。

(四)產(chǎn)能轉(zhuǎn)型，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，助推江蘇石化的布局調(diào)整

江蘇石化產(chǎn)業(yè)要轉(zhuǎn)變發(fā)展模式，要構(gòu)建綠色石化產(chǎn)業(yè)鏈，優(yōu)化石化產(chǎn)業(yè)布局、加快石化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展[18]，促進(jìn)江蘇經(jīng)濟(jì)更好更快地發(fā)展。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移容易遇到資本障礙和勞動(dòng)力障礙，且社會(huì)成本和經(jīng)濟(jì)成本巨大。體制性障礙、基礎(chǔ)設(shè)施障礙、石化產(chǎn)業(yè)的同構(gòu)是阻礙江蘇石化產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移升級(jí)的主要因素，而構(gòu)建石化產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)機(jī)制是解決問題的根本途徑。各級(jí)政府要摒棄GDP主導(dǎo)的發(fā)展模式，針對(duì)不同市縣在發(fā)展石化產(chǎn)業(yè)過程中出現(xiàn)的問題，采取禁止、限制和適度允許等不同措施，做好石化產(chǎn)業(yè)園區(qū)布局和總體規(guī)劃。

以長(zhǎng)江大保護(hù)生態(tài)提升倒逼機(jī)制為動(dòng)力，編制和實(shí)施產(chǎn)業(yè)升級(jí)專項(xiàng)規(guī)劃，大力推動(dòng)沿江石化產(chǎn)業(yè)布局，聚焦以高端綠色化工、碳纖維、復(fù)合材料為代表的新材料產(chǎn)業(yè)，以汽車、造船為代表的智能制造產(chǎn)業(yè)，以綜合物流為支撐的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，加快產(chǎn)業(yè)發(fā)展生態(tài)重組和經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)能持續(xù)轉(zhuǎn)換，站上全國石化產(chǎn)業(yè)園區(qū)高地新行列。

借鑒世界各國經(jīng)驗(yàn)，按照中央對(duì)優(yōu)化石化產(chǎn)業(yè)布局的基本要求，將臨港型重化工業(yè)集中在沿海地區(qū)，是必須堅(jiān)決貫徹落實(shí)的戰(zhàn)略行動(dòng)。江蘇沿海地區(qū)是我國漫長(zhǎng)海岸線中唯一尚未大力開發(fā)的空白地帶。南通洋口港、連云港徐圩港、鹽城濱海港，不僅具有開發(fā)建設(shè)深水良港的潛力，而且適合配套建設(shè)沿海原油儲(chǔ)備基地和石化原料生產(chǎn)基地，未來完全可以按照產(chǎn)業(yè)鏈一體化的模式發(fā)展石化產(chǎn)業(yè)集群。適當(dāng)壓縮蘇南地區(qū)(長(zhǎng)江南岸)的石化產(chǎn)業(yè)規(guī)模，對(duì)園區(qū)進(jìn)行分類整頓、改造、提升，濱江地區(qū)石化生產(chǎn)企業(yè)可以逐步轉(zhuǎn)移或關(guān)停。調(diào)整、優(yōu)化蘇中(長(zhǎng)江北岸)的石化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，以連云港徐圩創(chuàng)建世界一流石化產(chǎn)業(yè)基地為主承載地，加快石化產(chǎn)業(yè)從沿江向沿海轉(zhuǎn)移。蘇南及沿江地區(qū)則可打造高端石化加工基地和特色石化產(chǎn)業(yè)園區(qū)。

設(shè)立“江蘇省石化產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)委員會(huì)”(江蘇省經(jīng)信委下轄)，推動(dòng)江蘇石化產(chǎn)業(yè)兼并重組，解決制約江蘇石化產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和生產(chǎn)要素流動(dòng)的深層次問題。建立石化產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移協(xié)調(diào)機(jī)制，協(xié)調(diào)解決石化產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接中的重大問題。制定“市場(chǎng)化”的激勵(lì)措施，在土地增值收益和稅收地方留存等領(lǐng)域?qū)嵤肮蚕怼闭撸苿?dòng)石化產(chǎn)業(yè)從沿江向沿海轉(zhuǎn)移。按照“基地化、大型化、集中化”發(fā)展要求，對(duì)石化產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展的三大環(huán)節(jié)進(jìn)行橫向整合，加強(qiáng)企業(yè)間資源、技術(shù)和資金的流動(dòng)。建立并逐步完善應(yīng)急措施，成立“江蘇石化安全應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組”(省政府領(lǐng)導(dǎo)兼任組長(zhǎng))，建立應(yīng)急體系，完善應(yīng)急預(yù)案、操作規(guī)程等。

(五)生態(tài)提升，城鎮(zhèn)發(fā)展，推動(dòng)沿江地區(qū)的產(chǎn)城融合

緊緊圍繞“長(zhǎng)江大保護(hù)”要求，嚴(yán)守長(zhǎng)江生態(tài)紅線，加快推進(jìn)揚(yáng)子江城市群綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展進(jìn)程，建設(shè)長(zhǎng)江綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展先行示范帶。按照《關(guān)于加快全省化工鋼鐵煤電行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)施意見》(蘇辦發(fā)〔2018〕32號(hào))的要求，建立化工產(chǎn)業(yè)綜合評(píng)價(jià)機(jī)制，制訂并落實(shí)沿江化工企業(yè)搬遷鼓勵(lì)政策，積極推進(jìn)沿江岸線低效化工企業(yè)騰退。

實(shí)施長(zhǎng)江岸線總量控制政策，將沿江岸線劃分為岸線保護(hù)區(qū)、保留區(qū)、控制利用區(qū)三種類型，并進(jìn)行分類管理。嚴(yán)格控制港口岸線的審批，提高現(xiàn)有石化碼頭和石化倉儲(chǔ)設(shè)施的利用效率，堅(jiān)決防止無序競(jìng)爭(zhēng)和重復(fù)建設(shè)，逐步縮減石化、礦砂、煤炭等貨種比重，加快集裝箱滾裝碼頭改造提升。

提高石化產(chǎn)業(yè)園區(qū)公共配套設(shè)施建設(shè)和管理標(biāo)準(zhǔn)，提高新入駐產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門檻，引導(dǎo)石化企業(yè)向高端化、綠色化方向轉(zhuǎn)型。按綠色工廠、清潔生產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)全面改造公共石化設(shè)施及石化企業(yè)設(shè)施。遵從減量化、再利用、再循環(huán)的“3R”原則，盡量減少區(qū)域廢物，通過廢物交換、循環(huán)利用、清潔生產(chǎn)等手段，最終實(shí)現(xiàn)揚(yáng)子江城市群石化產(chǎn)業(yè)園區(qū)的污染物“零排放”。

深化江蘇沿江區(qū)域空間規(guī)劃，合理規(guī)劃城鎮(zhèn)功能分區(qū)，加快形成重點(diǎn)突出、定位清晰、功能完善的城鎮(zhèn)功能形態(tài)，提升公共服務(wù)水平，構(gòu)筑宜居、宜業(yè)、宜游的濱江幸福新城。加快城市“產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)”向“綜合性城區(qū)”轉(zhuǎn)型的速度，以人居環(huán)境塑造和生態(tài)優(yōu)化為目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)集群化建設(shè)與高端服務(wù)業(yè)建設(shè)雙輪推動(dòng)”發(fā)展目標(biāo)。建設(shè)功能配套齊全、高端服務(wù)業(yè)發(fā)達(dá)、人居環(huán)境優(yōu)美的現(xiàn)代休閑生活示范區(qū)和綠色宜居新家園。空間布局、基礎(chǔ)設(shè)施、建筑、交通、配套等的規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營按照生態(tài)城區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)，通過整體濱江城區(qū)內(nèi)外碳排放平衡實(shí)現(xiàn)減碳效果，達(dá)到生態(tài)城區(qū)示范建設(shè)目標(biāo)[19]。

(六)完善支撐，整合要素，促進(jìn)協(xié)同發(fā)展

一是拓寬融資渠道，突破資金瓶頸。加大省市縣各級(jí)財(cái)政對(duì)“港產(chǎn)城”協(xié)同重點(diǎn)項(xiàng)目的投入力度。地方政府為“港產(chǎn)城”協(xié)同項(xiàng)目融資提供信用擔(dān)保，適當(dāng)提供貸款貼息；設(shè)立“港產(chǎn)城”協(xié)同專項(xiàng)引導(dǎo)基金并引入PPP模式，吸引社會(huì)資本參與“港產(chǎn)城”協(xié)同領(lǐng)域的重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

二是加強(qiáng)自主創(chuàng)新，突破技術(shù)瓶頸。緊抓蘇南國家自主創(chuàng)新示范區(qū)戰(zhàn)略機(jī)遇，加強(qiáng)區(qū)域創(chuàng)新體系建設(shè)；按照國家創(chuàng)新型城市的要求，提高揚(yáng)子江城市群研發(fā)經(jīng)費(fèi)比重；完善科研成果轉(zhuǎn)化機(jī)制，鼓勵(lì)政產(chǎn)學(xué)研合作；圍繞港口、石化產(chǎn)業(yè)、城市建設(shè)等領(lǐng)域的重大技術(shù)難題，組織相關(guān)專家開展專項(xiàng)攻關(guān)，形成一批具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的高水平科技成果。

三是壯大人才隊(duì)伍，突破人才瓶頸。加大人力資本投入力度，培養(yǎng)大批專門人才；完善人才引進(jìn)辦法，增強(qiáng)揚(yáng)子江城市群對(duì)優(yōu)秀人才的吸引力，構(gòu)筑揚(yáng)子江城市群的人才高地。

四是構(gòu)建公共平臺(tái)，突破信息瓶頸。整合沿江地區(qū)港口、石化產(chǎn)業(yè)、城市的相關(guān)信息資源，利用論壇、微博、微信公眾號(hào)及時(shí)向相關(guān)部門、企業(yè)或群體傳遞協(xié)同發(fā)展的需求信息，逐步擴(kuò)大信息的網(wǎng)絡(luò)覆蓋面；定期組織“港產(chǎn)城”協(xié)同的主題研討會(huì)，開展理論研究和專題研究；建立科學(xué)合理的評(píng)價(jià)反饋機(jī)制，準(zhǔn)確反映相關(guān)主體在參與協(xié)同發(fā)展方面的行為表現(xiàn)，提高信息反饋質(zhì)量。