鮑宗豪，王瀅濤

2019年中央對(duì)房?jī)r(jià)的調(diào)控力度持續(xù)加強(qiáng)，住房制度改革不斷深化。財(cái)政部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2017年國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入超過(guò)5.2萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)40.7%，占地方財(cái)政收入的57%以上。某些地方政府依賴土地使用權(quán)出讓收入來(lái)維持地方財(cái)政支出，獲取包括建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)等營(yíng)業(yè)稅為主的財(cái)政預(yù)算收入[1]。關(guān)于土地資本化的成因，學(xué)術(shù)界存在兩大主流觀點(diǎn)：一種主流觀點(diǎn)認(rèn)為分稅制改革、地方政府的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)使得地方政府過(guò)于依賴土地財(cái)政[2-4]。唐鵬等[5]實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)，分稅制改革造成財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配，地方政府的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)會(huì)顯著增強(qiáng)地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴。另一種主流觀點(diǎn)認(rèn)為土地產(chǎn)權(quán)制度為我國(guó)的土地財(cái)政提供了高效便捷的“財(cái)富積累”之路[6]。城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地制度能真正有效地保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，深化土地市場(chǎng)化改革[7]。我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)，“漲價(jià)歸公”“地利共享”的土地制度功不可沒(méi)。伴隨城市化快速發(fā)展，資源配置效率低下、農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)權(quán)得不到保障、生態(tài)環(huán)境惡化等“城市病”凸顯，土地資本化的弊端逐漸顯現(xiàn)[8]。以土地經(jīng)營(yíng)為模式的城市化，過(guò)分依賴“土地資本化”手段以增加財(cái)政收入。城市擴(kuò)張沖動(dòng)也存在歷史、現(xiàn)實(shí)、制度等諸多制約因素，引發(fā)經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)[9]。有關(guān)土地資本化的研究成果主要集中在土地財(cái)政、土地制度、分稅制、政績(jī)考核等不同方面，缺乏系統(tǒng)分析。土地資本化不是簡(jiǎn)單、孤立的，它牽涉與之相關(guān)的政府、企業(yè)、農(nóng)民三方利益主體。因此，厘清土地與政府、企業(yè)、農(nóng)民間的關(guān)系尤為重要。筆者試圖在中國(guó)特色城市社會(huì)大背景下，對(duì)我國(guó)土地資本化的內(nèi)在邏輯、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面、深入的分析，為彌補(bǔ)我國(guó)土地資本化缺憾提出建議。

一、“土地資本化”邏輯

馬克思指出，資本是能夠帶來(lái)剩余價(jià)值的價(jià)值。當(dāng)資本投入并附著于土地時(shí)，土地作為生產(chǎn)資料中的固定資本，需要按照一定期限進(jìn)行折舊。從物質(zhì)形態(tài)來(lái)看，土地具有可開(kāi)發(fā)、可改良的使用價(jià)值，常常作為固定資料。而從價(jià)值角度來(lái)看，土地具有資本的潛質(zhì)。資本能夠帶來(lái)剩余價(jià)值，土地資本化本質(zhì)是土地使用價(jià)值即地租的資本化。土地所有者擁有土地所有權(quán)，長(zhǎng)期獲得價(jià)值增值。資本不僅是一種生產(chǎn)要素，而且是一種社會(huì)關(guān)系或生產(chǎn)關(guān)系[10]。筆者是在作為生產(chǎn)關(guān)系的資本范疇內(nèi)來(lái)探討土地資本化的。土地資本化，可以理解為在土地所有者、政府、企業(yè)等三個(gè)利益相關(guān)主體中，政府率先考慮土地未來(lái)的增值，將土地未來(lái)收益貼現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)土地要素市場(chǎng)流通。在土地收益分配上，土地所有者、政府、企業(yè)三者相互博弈，各自以利益最大化為目標(biāo)，重新配置資源。改革開(kāi)放40多年的城市化進(jìn)程，實(shí)際上是在土地產(chǎn)權(quán)制度不完善的條件下，地方政府充分挖掘土地資源要素，實(shí)現(xiàn)土地快速增值的土地資本化過(guò)程。馬克思認(rèn)為，土地產(chǎn)權(quán)實(shí)質(zhì)上屬于歷史范疇。產(chǎn)權(quán)制度必然要適應(yīng)特定歷史的生產(chǎn)方式，體現(xiàn)相應(yīng)的生產(chǎn)關(guān)系。一部分人壟斷一部分土地，并將這部分土地變成私人物品、個(gè)人領(lǐng)地，只受個(gè)人意志支配，而不容他人侵犯，這便是土地所有權(quán)的前提[11]。當(dāng)土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)交易時(shí)，由于產(chǎn)權(quán)明晰，買(mǎi)賣(mài)雙方根據(jù)各自的目的進(jìn)行交易。買(mǎi)方獲得土地作為生產(chǎn)資料，從事生產(chǎn)活動(dòng)；賣(mài)方獲得土地預(yù)期地租收入的現(xiàn)值。我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)屬于集體所有，并非個(gè)人所有，這就可能導(dǎo)致土地交易的決策主體未能真正體現(xiàn)集體所有成員的意愿，土地收益分配混亂。為防止集體成員利益受損，我國(guó)法律是禁止集體成員從事土地交易的。

按照國(guó)際上通行的土地流轉(zhuǎn)做法，政府為了公共事業(yè)需要征用土地時(shí)，必須按照市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償土地所有者(如圖1)。政府與開(kāi)發(fā)商之間的營(yíng)利性土地交易活動(dòng)，都是被禁止的。土地所有者可根據(jù)自己的意愿與開(kāi)發(fā)商協(xié)商談判，決定是否出讓土地，并按照市場(chǎng)價(jià)格獲得土地交易收益。這種純粹的市場(chǎng)化行為保障了土地所有者的權(quán)益，同時(shí)杜絕了政府與開(kāi)發(fā)商勾結(jié)帶來(lái)的腐敗問(wèn)題。與國(guó)際上通行的土地流轉(zhuǎn)制度不同，我國(guó)農(nóng)村居民只擁有土地的使用權(quán)。盡管我國(guó)也存在買(mǎi)賣(mài)土地使用權(quán)、宅基地等現(xiàn)象，但我國(guó)法律禁止農(nóng)民私自與開(kāi)發(fā)商進(jìn)行土地使用權(quán)交易。農(nóng)用土地必須經(jīng)過(guò)政府征地環(huán)節(jié)，使土地性質(zhì)從集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有之后，才能以招拍掛的方式進(jìn)入市場(chǎng)。

我國(guó)土地流轉(zhuǎn)制度比較特殊，政府是土地供需的中介者(如圖2)。農(nóng)村土地征收補(bǔ)償款缺乏可參照的標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)償價(jià)格的實(shí)際制定者是政府。作為“理性經(jīng)濟(jì)人”，政府以低廉的資金補(bǔ)償獲得土地，為下一步的經(jīng)營(yíng)性事業(yè)做準(zhǔn)備。特殊的土地流轉(zhuǎn)制度、資金補(bǔ)償與土地實(shí)際價(jià)值間的不對(duì)等、工業(yè)用地與商業(yè)用地的價(jià)格差等是城市化進(jìn)程的關(guān)鍵推動(dòng)力。為了吸引工業(yè)企業(yè)投資，地方政府設(shè)置較低的準(zhǔn)入門(mén)檻，加大稅收優(yōu)惠力度，并設(shè)定較低的工業(yè)用地出讓價(jià)格。在這一過(guò)程中，地方政府不能獲利，甚至虧損，而且不能獨(dú)享工業(yè)企業(yè)的增值稅和所得稅。地方政府在吃力不討好的情況下，還積極出讓工業(yè)用地的原因是，地方政府看到了工業(yè)化發(fā)展背后隱藏的商業(yè)用地的巨大價(jià)值。隨著制造業(yè)的發(fā)展，配套的商業(yè)需求、住房需求、服務(wù)需求日益旺盛，商業(yè)地價(jià)高漲，地方政府可獲得高額的土地出讓金和地方獨(dú)享的營(yíng)業(yè)稅。

圖1 國(guó)際通行的土地流轉(zhuǎn)制度示意圖

圖2 中國(guó)土地流轉(zhuǎn)制度示意圖

二、“土地資本化”驅(qū)動(dòng)下的中國(guó)城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)

在20世紀(jì)90年代的中國(guó)，地方政府通過(guò)經(jīng)營(yíng)土地所形成的獨(dú)特的“以地謀發(fā)展”模式有效支撐了城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展[12]，但也積累了諸多問(wèn)題，存在一定的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。以“土地財(cái)政”為核心的城市“土地資本化”發(fā)展邏輯[1]，因其內(nèi)在的邏輯缺陷，導(dǎo)致了“手段”和“目的”關(guān)系扭曲的結(jié)果。城市市民的幸福感、獲得感，并沒(méi)有因?yàn)槌鞘袛U(kuò)張、高樓林立、馬路變寬而提升。“土地資本化”驅(qū)動(dòng)下的城市化帶來(lái)了資源配置效率低下、社會(huì)公平缺失等城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，這與新發(fā)展理念、新時(shí)代城市發(fā)展要求相背離。因此，中國(guó)特色城市變革勢(shì)在必行。自然資源部公開(kāi)數(shù)據(jù)顯示，國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)面積由1999年的13.33萬(wàn)公頃增加到2017的60.31萬(wàn)公頃，年均增長(zhǎng)率為8.31%。而土地成交價(jià)中，住宅用地成交價(jià)總額高達(dá)5.5萬(wàn)億元，是工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地成交總額的5.6倍。中國(guó)國(guó)土勘測(cè)規(guī)劃院監(jiān)測(cè)報(bào)告顯示，2018年，全國(guó)房地產(chǎn)用地供應(yīng)量為14.35萬(wàn)公頃，同比增長(zhǎng)24.6%。自2008年起，商品房平均銷(xiāo)售價(jià)格年均增長(zhǎng)幅度超過(guò)15%，2016年，全國(guó)商品房銷(xiāo)售均價(jià)為7 476元/m2。2017年開(kāi)始回落，基本穩(wěn)定在7 000元/m2左右。2019年一季度最新數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)105個(gè)主要監(jiān)測(cè)城市商品房銷(xiāo)售均價(jià)為7 173元/m2，但大部分的一、二線城市商品房平均銷(xiāo)售價(jià)格高于2萬(wàn)/m2。高額的土地出讓金大部分用于土地征收補(bǔ)償支出、土地出讓前期開(kāi)發(fā)支出、保障性安居工程支出等城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而農(nóng)村支出占土地出讓金支出的比例不到8%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市建設(shè)支出。這種“重城市，輕農(nóng)村”的分配方式缺乏公平性。同時(shí)，為了超額完成政績(jī)指標(biāo)，地方政府不僅花光土地出讓金，還給下一屆政府留下巨額債務(wù)。這種通過(guò)犧牲長(zhǎng)期利益而實(shí)現(xiàn)的城市化發(fā)展模式不可持續(xù)，由此暴露出來(lái)的城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)不容忽視，改革的必要性不言而喻。

(一)政府主導(dǎo)的“土地資本化”導(dǎo)致資源配置低效，投資與消費(fèi)失衡引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)

商品短期的價(jià)格偏離并不影響長(zhǎng)期的價(jià)格穩(wěn)定，這是馬克思提出的價(jià)值規(guī)律。西方經(jīng)濟(jì)學(xué)指出，商品的價(jià)格由供求關(guān)系決定，人為制定高價(jià)或低價(jià)會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)處于非均衡狀態(tài)，影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。由“土地資本化”驅(qū)動(dòng)的城市化，實(shí)質(zhì)是以政府為主體，重新配置土地資源，使得土地價(jià)格與市場(chǎng)價(jià)值規(guī)律相悖的城市化發(fā)展模式。一方面，極低的工業(yè)土地價(jià)格吸引大量資本涌入，投資性需求增長(zhǎng)帶來(lái)投機(jī)性需求增長(zhǎng)。由于土地資源具有稀缺性，投機(jī)者為了達(dá)到資產(chǎn)增值目的，大規(guī)模買(mǎi)地、囤地、倒賣(mài)土地，這直接導(dǎo)致土地資源配置效率低下。另一方面，工資性收入、財(cái)產(chǎn)性收入并沒(méi)有出現(xiàn)大幅度增長(zhǎng)。農(nóng)村集體土地的出讓收益大部分歸政府所有。商業(yè)用地價(jià)格上漲助推房地產(chǎn)價(jià)格，大部分中低收入者面對(duì)不斷攀升的房?jī)r(jià)只能望而卻步，購(gòu)房需求萎縮，房地產(chǎn)市場(chǎng)有價(jià)無(wú)市。中國(guó)家庭金融調(diào)查與研究中心的數(shù)據(jù)顯示，2017年全國(guó)城鎮(zhèn)住房空置率為21.4%[13]，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)10%以下的合理區(qū)間。我國(guó)商品房供給大于需求，投機(jī)炒作氛圍高漲，房地產(chǎn)存在泡沫風(fēng)險(xiǎn)。因此，“土地資本化”導(dǎo)致快速城市化的同時(shí)也帶來(lái)了投資過(guò)度、需求不足的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

(二)“土地資本化”快于人口城市化，農(nóng)村勞動(dòng)力回流引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)

馬克思指出，城鄉(xiāng)關(guān)系隨著生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的改變，表現(xiàn)為從分離到逐步融合的發(fā)展過(guò)程。隨著生產(chǎn)力水平不斷提高，分工深化，制度完善，商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城市逐漸優(yōu)于鄉(xiāng)村。農(nóng)村人口為獲得更高的收入，不斷向城市轉(zhuǎn)移，城市與農(nóng)村人口開(kāi)始出現(xiàn)單方向流動(dòng)。只有城鄉(xiāng)融合發(fā)展，農(nóng)村城市人口實(shí)現(xiàn)自由雙向流動(dòng)，才能真正消除城鄉(xiāng)差距。城市發(fā)展產(chǎn)生更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，農(nóng)村年輕勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城市尋找就業(yè)機(jī)會(huì)。但由于自身知識(shí)和技術(shù)儲(chǔ)備不足，大量的農(nóng)民只能在生產(chǎn)附加值低、工作強(qiáng)度大、工作環(huán)境較為惡劣的勞動(dòng)密集型行業(yè)就業(yè)，且享受不到城市福利待遇。一方面，土地制度、戶籍制度、教育制度的偏頗使農(nóng)民不能分享城市化發(fā)展的成果；另一方面，政府的征地行為剝奪了農(nóng)民最后的土地依靠。而今，征地、拆遷等問(wèn)題引發(fā)的農(nóng)民上訪事件時(shí)有發(fā)生。長(zhǎng)此以往，這種發(fā)展無(wú)疑會(huì)引起農(nóng)民群眾的不滿，引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。拋開(kāi)農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)的城市化是毫無(wú)意義的。

(三)“土地資本化”促進(jìn)城市空間快速擴(kuò)張，社會(huì)公平缺失引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)

城市空間快速集聚和擴(kuò)張，給城鄉(xiāng)間帶來(lái)了社會(huì)公平問(wèn)題。一方面，全社會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境越來(lái)越重視，凈化空氣、植物生產(chǎn)、涵養(yǎng)水源等農(nóng)村耕地的生態(tài)功能日益凸顯。國(guó)家開(kāi)始對(duì)那些效益低、環(huán)境污染嚴(yán)重的工業(yè)地塊進(jìn)行清理、復(fù)耕，然而復(fù)耕后的工業(yè)地塊的土壤修復(fù)周期長(zhǎng)、土地利用效率并不高，基本農(nóng)田劃定政策也限制了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施用地安排。另一方面，在城市就業(yè)的農(nóng)民雖然在空間上與城市的距離縮小了，但由于教育、住房、醫(yī)療等因素的限制，他們與城市的社會(huì)距離、心理距離沒(méi)有縮小，這也是農(nóng)民工們不得不回到鄉(xiāng)村或縣城工作的主要原因?；貧w鄉(xiāng)村后，農(nóng)民不得不面對(duì)就業(yè)難、工資低、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱等現(xiàn)實(shí)。城市空間的快速擴(kuò)張是以犧牲農(nóng)村發(fā)展為前提的，政府把農(nóng)民土地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，擴(kuò)大城市邊界，使農(nóng)村的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地嚴(yán)重不足，產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏載體,鄉(xiāng)村逐漸凋敝。

(四)城市發(fā)展質(zhì)量低，城市功能配套供需不匹配引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)

首先，“土地資本化”的動(dòng)力機(jī)制刺激地方政府將更多財(cái)力投向再征地、城市形態(tài)擴(kuò)張等方面，忽視地下管網(wǎng)、城鄉(xiāng)接合部、城中村等城市“隱形”地帶的建設(shè)與發(fā)展。其次，我國(guó)的城市總體規(guī)劃、土地利用詳細(xì)規(guī)劃、城市風(fēng)貌設(shè)計(jì)規(guī)劃等通常由政府不同部門(mén)獨(dú)立編制，缺乏聯(lián)系，各項(xiàng)規(guī)劃在實(shí)施過(guò)程中存在矛盾沖突。比如，城市總體規(guī)劃側(cè)重引進(jìn)工業(yè)企業(yè)，帶動(dòng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展，而在土地利用詳細(xì)規(guī)劃中，工業(yè)用地占比過(guò)大會(huì)使基礎(chǔ)設(shè)施配套用地減少，影響地方經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展質(zhì)量。缺乏質(zhì)量的快速城市化表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)園區(qū)化，但基礎(chǔ)配套不足。最后，地方政府普遍“重建設(shè)” “輕管理”。經(jīng)濟(jì)建設(shè)超前，社會(huì)建設(shè)滯后，城市管理“跟不上”城市化發(fā)展需求。受傳統(tǒng)思維慣性的影響，管理者面對(duì)許多新問(wèn)題時(shí)束手無(wú)策。

(五)財(cái)政體制不完備，“公共服務(wù)型”政府建設(shè)難度大引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)

1994年的分稅制改革，奠定了現(xiàn)行財(cái)政體制的基礎(chǔ)，地方政府財(cái)政收入占全部財(cái)政收入的比重約為30%。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，地方一般預(yù)算財(cái)政支出由2007年的38 339億元增加到2018年的188 198億元，占全國(guó)財(cái)政支出的比重由2007年的77%提高到2018年的85%[14]。政府為貫徹新發(fā)展理念，推動(dòng)城市化可持續(xù)發(fā)展，必須通過(guò)建設(shè)“公共服務(wù)型”政府，為廣大百姓提供更多更好的“公共產(chǎn)品”，解決公共服務(wù)不均衡問(wèn)題[1]。這會(huì)導(dǎo)致地方政府的支出范圍越來(lái)越大，支出責(zé)任越來(lái)越重。理論上講，中央政府的轉(zhuǎn)移支付有助于彌補(bǔ)地方財(cái)政缺口，但我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付均等化不足，很難承擔(dān)此責(zé)，地方財(cái)政缺口無(wú)法完全得到彌補(bǔ)。入不敷出的現(xiàn)狀使得地方政府只能將目光轉(zhuǎn)向“土地財(cái)政”，用土地出讓金支撐城市擴(kuò)張，支撐“公共服務(wù)型”政府建設(shè)。作為“理性經(jīng)濟(jì)人”，地方政府官員難以保證時(shí)刻具有強(qiáng)烈的社會(huì)責(zé)任意識(shí)[1]。

三、彌補(bǔ)土地資本化缺憾的路徑選擇

“土地資本化”一定程度上填補(bǔ)了分稅制后“事權(quán)”和“財(cái)權(quán)”不匹配的缺口。但交通擁堵、環(huán)境污染、生態(tài)危機(jī)、社會(huì)沖突等城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)警示我們，土地資源一旦脫離“以人為本”的價(jià)值屬性，按照“資本邏輯”“資本增值”的運(yùn)行軌道發(fā)展，社會(huì)不公平、不道德、不文明的現(xiàn)象就會(huì)呈幾何級(jí)數(shù)增長(zhǎng)。中國(guó)特色城市化社會(huì)變革，根本出路在于改革土地制度，轉(zhuǎn)變政府職能，彌補(bǔ)“土地資本化”的缺憾，推進(jìn)“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

(一)重點(diǎn)聚焦土地制度改革，彌補(bǔ)土地財(cái)政困境

土地是城市發(fā)展最重要的資源之一。政府需要合理編制土地利用規(guī)劃，規(guī)范農(nóng)村土地征用行為，大力實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，促進(jìn)城市與農(nóng)村均衡發(fā)展。一是合理編制土地使用規(guī)劃。以土地使用總體規(guī)劃為剛性約束，推進(jìn)土地集約使用，優(yōu)化城市空間布局，引導(dǎo)城市從無(wú)序混亂向協(xié)調(diào)有序狀態(tài)轉(zhuǎn)變。二是大力實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，盤(pán)活農(nóng)村沉睡土地資源。加強(qiáng)政府主導(dǎo)確?！叭龣?quán)分置”改革行穩(wěn)致遠(yuǎn)，改革市場(chǎng)機(jī)制增添活力[15]。逐步推進(jìn)宅基地使用權(quán)入市流轉(zhuǎn)，拓展宅基地功能屬性。地方政府還應(yīng)主動(dòng)謀劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城市與鄉(xiāng)村發(fā)展關(guān)系，解決好“三農(nóng)”問(wèn)題，防止過(guò)度城市化對(duì)鄉(xiāng)村的利益侵害。

(二)進(jìn)一步明確土地產(chǎn)權(quán)主體，推動(dòng)政府角色由經(jīng)濟(jì)型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變

以市場(chǎng)為主導(dǎo)，明確政府職能。政府角色從市場(chǎng)交易的直接參與者向公共服務(wù)提供者轉(zhuǎn)變，早期“GDP至上”的目標(biāo)增長(zhǎng)函數(shù)也需要向科學(xué)、可持續(xù)、注重生態(tài)的發(fā)展函數(shù)轉(zhuǎn)變。打破政府對(duì)經(jīng)濟(jì)過(guò)度參與的局面，讓政府角色重新回歸到提供公共服務(wù)、保障社會(huì)穩(wěn)定中去。在政府的政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)中，增加“以人為本”的人民生活幸福指數(shù)考核指標(biāo)，比如：在城市常住的農(nóng)村人口享受城市服務(wù)的比例、農(nóng)民工子女入學(xué)比例等。在土地政策上，借鑒香港土地制度，以市場(chǎng)為主導(dǎo)，允許集體土地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)。在財(cái)政收入上，拓寬財(cái)政收入渠道，以財(cái)產(chǎn)稅為主，釋放房屋租賃市場(chǎng)供應(yīng)潛力，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)供需平衡。彌補(bǔ)“土地資本化”不等于徹底消除“土地資本化”，而是循序漸進(jìn)地改變土地要素收益分配不對(duì)等現(xiàn)狀，優(yōu)化財(cái)政收支結(jié)構(gòu)，充分利用土地紅利。

(三)重新賦能政府、企業(yè)、農(nóng)民，三者各自歸位，促進(jìn)市場(chǎng)良性、規(guī)范、有序發(fā)展

第一，賦能政府。重新定位政府功能，厘清政府與市場(chǎng)的邊界所在，減少公共部門(mén)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源的控制。限制各級(jí)政府預(yù)算外的流動(dòng)性創(chuàng)造功能，硬化財(cái)政預(yù)算約束。第二，賦能企業(yè)。從企業(yè)活力和對(duì)經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)來(lái)看，我國(guó)的民營(yíng)企業(yè)不同于國(guó)有企業(yè)，更具危機(jī)意識(shí)和創(chuàng)新精神，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的強(qiáng)力助推器。近年來(lái)，火熱的房地產(chǎn)市場(chǎng)吸引國(guó)有企業(yè)加入土地競(jìng)爭(zhēng)之中，由于經(jīng)濟(jì)實(shí)力的懸殊，很多民營(yíng)企業(yè)被兼并或者倒閉。在經(jīng)濟(jì)利益面前，國(guó)有企業(yè)的社會(huì)責(zé)任淡化，公益性缺乏。國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)亟須重新還權(quán)賦能。在政府土地招拍掛過(guò)程中，逐步放開(kāi)經(jīng)營(yíng)性土地限制，鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與土地的商業(yè)開(kāi)發(fā)。第三，賦能農(nóng)民。在農(nóng)村土地征收環(huán)節(jié)上，政府征收的土地必須用于公共事業(yè)發(fā)展，不得參與任何營(yíng)利性的土地交易。推進(jìn)農(nóng)村宅基地、農(nóng)用地、集體建設(shè)用地“三塊地”試點(diǎn)改革，建立適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展要求和有利于維護(hù)農(nóng)民利益的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度[16]，盤(pán)活農(nóng)民“唯一資產(chǎn)”，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地“就地資本化”。

(四)建立財(cái)權(quán)、事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展

分稅制改革，將地方政府推入財(cái)權(quán)、事權(quán)不匹配的境地。地方政府的稅收收入大部分上交中央，中央政府向地方政府下達(dá)經(jīng)濟(jì)任務(wù)、政治任務(wù)、社會(huì)任務(wù)。為完成這些任務(wù)，地方政府只好借助土地財(cái)政來(lái)平衡財(cái)政收支。因此，改革當(dāng)前的財(cái)稅制度，建立財(cái)權(quán)、事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制刻不容緩。一是加快推進(jìn)房產(chǎn)稅改革，將與房地產(chǎn)相關(guān)的土地稅、房產(chǎn)稅、物業(yè)稅等稅種一攬子打包，明確由地方政府征收。拓寬稅基，開(kāi)征生態(tài)稅、綠色環(huán)保稅等，對(duì)工業(yè)企業(yè)污水、廢棄物等突出的“顯性污染”強(qiáng)制征稅。二是合并相近稅種，避免重復(fù)征稅，降低地方政府上交中央的稅收比例。三是重新劃分事權(quán)。事權(quán)是財(cái)稅體制改革的邏輯起點(diǎn)，只有明確地方政府的支出責(zé)任，下放自主權(quán)，才能提高地方的治理能力和治理效率。

(五)推進(jìn)城鄉(xiāng)土地交易平臺(tái)一體化，實(shí)現(xiàn)城市農(nóng)村融合發(fā)展

推進(jìn)城鄉(xiāng)土地交易平臺(tái)一體化，改革當(dāng)前土地制度，促進(jìn)中國(guó)特色城市社會(huì)變革，實(shí)現(xiàn)城市農(nóng)村融合發(fā)展。一方面，探索多主體供地制度。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地與國(guó)有土地同權(quán)、同價(jià)、同入市。2018年年底，《土地管理法修正案(草案)》刪去現(xiàn)行《土地管理法》中關(guān)于“從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)使用土地的，必須使用國(guó)有土地或者征為國(guó)有的原集體土地”的規(guī)定。供應(yīng)主體的轉(zhuǎn)變，為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市提供了可能性。另一方面，允許鄉(xiāng)村宅基地使用權(quán)就地盤(pán)活。優(yōu)化重組鄉(xiāng)村人口、土地、產(chǎn)業(yè)等資源要素，在保證宅基地所有權(quán)集體所有、使用權(quán)農(nóng)戶所有的基礎(chǔ)上，探索宅基地使用權(quán)置換、流轉(zhuǎn)方式。促進(jìn)農(nóng)民以宅基地騰挪方式獲得城市住房、教育、醫(yī)療保障，而城市居民以貨幣補(bǔ)償方式獲得宅基地的居住權(quán)和使用權(quán)。在城鄉(xiāng)的資金投入占比中，資金向硬件基礎(chǔ)條件好、資源稟賦優(yōu)勢(shì)強(qiáng)、地理區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯的村莊傾斜，激發(fā)農(nóng)村發(fā)展?jié)摿Α?/p>