智慧城市項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式對(duì)比分析

路永華 李海燕

摘 要：我國(guó)智慧城市正在如火如荼的進(jìn)行，其項(xiàng)目眾多，投資額巨大。為了減輕政府財(cái)政壓力，調(diào)動(dòng)投資者的積極性，使智慧城市項(xiàng)目建設(shè)更科學(xué)、更合理、速度更快，文章對(duì)智慧城市項(xiàng)目建設(shè)模式進(jìn)行總結(jié)和對(duì)比分析，提出將智慧城市項(xiàng)目建設(shè)模式分為：政府獨(dú)資模式、BT模式、BLT模式、BOO模式、BOOT模式、BOT模式、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式，重點(diǎn)對(duì)BT模式、BLT模式、BOT模式、BOOT模式和BOO模式的優(yōu)點(diǎn)、不足、面臨的風(fēng)險(xiǎn)等進(jìn)行對(duì)比分析，給出不同類(lèi)別智慧城市項(xiàng)目選用不同建設(shè)模式的建議。

關(guān)鍵詞：智慧城市;智慧項(xiàng)目;建設(shè)模式;運(yùn)營(yíng)模式;對(duì)比分析;智慧產(chǎn)業(yè)

中圖分類(lèi)號(hào)：TP393;F291.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-1302（2019）09-00-05

0 引 言

新一代信息技術(shù)的發(fā)展推動(dòng)我國(guó)智慧城市建設(shè)由2.0版向3.0版邁進(jìn)。為了加快智慧城市的建設(shè)步伐，拓展智慧城市建設(shè)中的資金來(lái)源，調(diào)動(dòng)參與智慧城市建設(shè)各方的積極性，2013年十八屆三中全會(huì)提出允許社會(huì)資本參與城市建設(shè)運(yùn)營(yíng)，2014年國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)頒布了《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改投資[2014]2724號(hào)文），從國(guó)家層面鼓勵(lì)城市建設(shè)項(xiàng)目模式創(chuàng)新，倡導(dǎo)政府與社會(huì)資本建立利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的公私合作關(guān)系。由此開(kāi)始，PPP（Public Private Partnership）公私合作的智慧城市建設(shè)項(xiàng)目明顯增多，合作運(yùn)營(yíng)形式也呈多樣化發(fā)展。截止2016年，全國(guó)公私合作項(xiàng)目達(dá)8 042個(gè)，總投資達(dá)9.3萬(wàn)億元，截止2017年9月，全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目14 220個(gè)，投資規(guī)模達(dá)17.8萬(wàn)億元。

智慧城市建設(shè)的同時(shí)，學(xué)術(shù)界也在對(duì)智慧城市建設(shè)進(jìn)行研究。文獻(xiàn)[1-4]對(duì)我國(guó)智慧城市建設(shè)的戰(zhàn)略選擇，建設(shè)中出現(xiàn)的有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了分析研究，提出了智慧城市建設(shè)要總體規(guī)劃、加強(qiáng)法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。文獻(xiàn)[5]對(duì)智慧城市建設(shè)中的信息安全問(wèn)題進(jìn)行了研究，提出了以城市為總體背景的信息安全管理模式。文獻(xiàn)[6-8]對(duì)智慧城市評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)行了研究，提出了進(jìn)行智慧設(shè)施、智慧產(chǎn)業(yè)、智慧服務(wù)、智慧人文四大領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。文獻(xiàn)[9-12]對(duì)智慧城市建設(shè)中的有關(guān)技術(shù)方案、有關(guān)技術(shù)方法進(jìn)行了研究，提出了一些優(yōu)化方案和算法。文獻(xiàn)[13]對(duì)智慧城市建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式進(jìn)行了分析，但對(duì)PPP模式?jīng)]有進(jìn)行詳細(xì)分析闡述。文獻(xiàn)[14]對(duì)智慧城市引入PPP的必要性和存在的問(wèn)題進(jìn)行了分析，給出了PPP項(xiàng)目在智慧城市建設(shè)中的應(yīng)用模式，但相對(duì)比較簡(jiǎn)略。文獻(xiàn)[15]對(duì)智慧城市建設(shè)中PPP模式及適用性進(jìn)行了分析，指出PPP模式在智慧城市建設(shè)中存在的問(wèn)題。文獻(xiàn)[16]對(duì)智慧城市項(xiàng)目進(jìn)行了分類(lèi)，并對(duì)PPP項(xiàng)目的主要運(yùn)作模式進(jìn)行了介紹，但比較簡(jiǎn)略，沒(méi)有對(duì)建設(shè)模式的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析。文獻(xiàn)[17]對(duì)智慧城市建設(shè)路徑進(jìn)行了對(duì)比分析，但沒(méi)有對(duì)智慧城市建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)模式進(jìn)行分析。本文將對(duì)智慧城市建設(shè)項(xiàng)目模式以及建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行比較詳細(xì)的分析，以供智慧城市建設(shè)各相關(guān)方參考。

1 智慧城市建設(shè)項(xiàng)目分類(lèi)

智慧城市建設(shè)項(xiàng)目按項(xiàng)目屬性分為非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、純經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目三類(lèi)。

（1）非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。此類(lèi)項(xiàng)目的建設(shè)主要是為了獲得社會(huì)效益和環(huán)境效益，而不是經(jīng)濟(jì)效益，所以投資由項(xiàng)目所在地政府或者上級(jí)政府來(lái)承擔(dān)。項(xiàng)目的資金主要以財(cái)政投入為主，以固定的稅收或者收費(fèi)為輔，項(xiàng)目的所有權(quán)益歸政府所有[16]，但在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，一般引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，采用代建制[13]等方式進(jìn)行專(zhuān)業(yè)化管理，從而可以提高投資決策的科學(xué)性和規(guī)范性，提高投資效益。這類(lèi)項(xiàng)目主要有城市生態(tài)環(huán)境智能監(jiān)控、應(yīng)急指揮系統(tǒng)、平安城市、數(shù)字城管、數(shù)據(jù)庫(kù)、基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等。

（2）準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。其屬于半公益性的項(xiàng)目，有利潤(rùn)潛

力，但由于政策和收費(fèi)價(jià)格等客觀(guān)原因，還無(wú)法收回成本。它不具有明顯的經(jīng)濟(jì)效益，屬于市場(chǎng)失效或低失效類(lèi)項(xiàng)目，如果進(jìn)行市場(chǎng)運(yùn)作，則必然形成資金供給缺口，所以必須依靠政府給予的適當(dāng)補(bǔ)貼或優(yōu)惠政策，來(lái)維持項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)。這類(lèi)項(xiàng)目主要有智慧交通、智慧旅游、智慧水務(wù)、智慧醫(yī)療、市民一卡通等，一般采用市場(chǎng)運(yùn)作、政府貼息或給予政策優(yōu)惠等方式運(yùn)營(yíng)，市場(chǎng)運(yùn)作所占比重因項(xiàng)目不同而不同，條件成熟項(xiàng)目?jī)r(jià)格到位之后，這類(lèi)項(xiàng)目可逐漸轉(zhuǎn)化為純經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。

（3）純經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。此類(lèi)項(xiàng)目有較好的經(jīng)濟(jì)效益，能通過(guò)提供產(chǎn)品和收費(fèi)來(lái)收回投資并獲得回報(bào)，屬于全社會(huì)投資類(lèi)項(xiàng)目。國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)，甚至外資企業(yè)通過(guò)公開(kāi)、公平、公正的招投標(biāo)，獲得符合城市發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向政策的項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)營(yíng)權(quán)，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行融資、建設(shè)、管理和運(yùn)營(yíng)，項(xiàng)目收益也歸投資方所有。純經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目在確定收費(fèi)價(jià)格時(shí)，由公司報(bào)價(jià)、政府核價(jià)、公眾議價(jià)的方式定價(jià)，政府作為主導(dǎo)者，要考慮公眾的實(shí)際承受能力和投資方利益，盡量使投資方、政府、公眾三方實(shí)現(xiàn)共贏。純經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目可以將經(jīng)營(yíng)權(quán)和所有權(quán)分開(kāi)，通過(guò)轉(zhuǎn)讓所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益進(jìn)行融資，盤(pán)活現(xiàn)有資產(chǎn)、吸引投資，擴(kuò)充城市建設(shè)的資金來(lái)源，探索以城建城的城市建設(shè)市場(chǎng)化道路，使城市建設(shè)資金逐步實(shí)現(xiàn)投資-回收-再投資的良性循環(huán)。

2 智慧城市項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式對(duì)比分析

智慧城市建設(shè)項(xiàng)目按投資運(yùn)營(yíng)方式分為政府獨(dú)立投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式、政府融資政府運(yùn)營(yíng)模式、政府特許市場(chǎng)化運(yùn)作模式和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式四種。

2.1 政府獨(dú)立投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式

政府獨(dú)立投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式一般采用項(xiàng)目總承包管理模式（代建單位），由政府通過(guò)招投標(biāo)選擇專(zhuān)業(yè)化的項(xiàng)目管理單位，負(fù)責(zé)項(xiàng)目投資管理和建設(shè)，項(xiàng)目建成后交付政府。此種方式實(shí)質(zhì)是一種委托代理，主要適合政府財(cái)政投資以及發(fā)行國(guó)債或地方財(cái)政債券的項(xiàng)目，或者利用外國(guó)政府贈(zèng)款以及國(guó)家財(cái)政擔(dān)保的國(guó)外金融組織的貸款等方式獨(dú)資或合資興建的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目。

政府獨(dú)立投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式的優(yōu)點(diǎn)在于代建單位是獨(dú)立公司，具有法人資格。它是依靠管理費(fèi)獲得收益并生存和發(fā)展，由此增加了代建單位的壓力，可以促使它提高管理水平，建立比較完善的質(zhì)量管理體系，提高項(xiàng)目的建設(shè)質(zhì)量。另外，這種代建單位相比于政府部門(mén)建立的工程指揮部、籌建處等管理班子，代建單位人員穩(wěn)定，管理人員的專(zhuān)業(yè)水平高，項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)豐富。這種模式的不足之處在于政府投資資金壓力比較大，甚至?xí)霈F(xiàn)資金短缺的情況，在選擇代建單位時(shí)無(wú)法做到優(yōu)中選優(yōu)，公平競(jìng)爭(zhēng)。造成如此情況的原因比較復(fù)雜，一方面主要是目前代建市場(chǎng)還不夠發(fā)達(dá)，選擇施工單位可以根據(jù)工程造價(jià)、技術(shù)能力、設(shè)備等硬件來(lái)判斷，而代建單位的選擇只能依靠其管理水平、可信度等軟件來(lái)評(píng)判，而這些又不容易掌握，代建制市場(chǎng)培育不夠，實(shí)施時(shí)間不長(zhǎng)，所以委托人一般傾向于選擇自己熟悉的代建單位;另外一個(gè)方面，由于有些工程前期準(zhǔn)備不足，預(yù)見(jiàn)性不強(qiáng)，或者項(xiàng)目定義不夠明確，在建設(shè)過(guò)程中工程變更頻繁，在委托項(xiàng)目事項(xiàng)和要求時(shí)不能做到具體明確。在此情況下，建設(shè)單位為擺脫委托合同的約束一般選擇一個(gè)自己能夠完全控制的代建單位，方便工程建設(shè)。

政府獨(dú)立投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式一般適用于政府投資的經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，比如國(guó)家壟斷性行業(yè)、公益性項(xiàng)目、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及涉及國(guó)家安全的項(xiàng)目。

2.2 政府融資政府運(yùn)營(yíng)模式

2.2.1 BT模式

BT（Build-Transfer），也就是建設(shè)-移交模式，政府對(duì)非經(jīng)營(yíng)性設(shè)施用非政府資金進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)的一種方式。該模式由政府完成項(xiàng)目建設(shè)書(shū)、可行性研究和籌劃報(bào)批等立項(xiàng)工作，再由政府確定融資方式、貸款金額的數(shù)量和時(shí)間要求以及償還貸款的計(jì)劃等工作，政府確定了投資方后，與投資方談判商定雙方的權(quán)利和義務(wù)。在項(xiàng)目全壽命周期政府都可以行使監(jiān)管，從而可以保證項(xiàng)目的順利融資、建設(shè)、移交。項(xiàng)目竣工驗(yàn)收合格并移交給政府后，政府按合同總價(jià)，分期按比例支付投資方的融資和建設(shè)費(fèi)用。

BT模式可以使金融資本和產(chǎn)業(yè)資本全新對(duì)接，解決了政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺問(wèn)題，引導(dǎo)了資本的合理投資，提高了資本的利益效率，拉動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，擴(kuò)大了內(nèi)需，使銀行或金融機(jī)構(gòu)獲得了穩(wěn)定的收益。BT項(xiàng)目一般投資額比較大，建設(shè)周期長(zhǎng)，引入社會(huì)資金可以實(shí)現(xiàn)利益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，能較大發(fā)揮參與各方的優(yōu)勢(shì)和主觀(guān)能動(dòng)性，可以提高項(xiàng)目的管理效率和建設(shè)效率。政府可以利用其資信能力，為投資方、金融機(jī)構(gòu)、工程承包方提供穩(wěn)定可靠的預(yù)期收益。但是，BT模式中，項(xiàng)目報(bào)批、招標(biāo)、談判、簽署有關(guān)合同、移交、回購(gòu)等階段，涉及政府的審批、許可、貸款擔(dān)保等環(huán)節(jié)，項(xiàng)目前期準(zhǔn)備時(shí)間長(zhǎng)，中間環(huán)節(jié)比較多，成本比較大。

BT模式在回購(gòu)協(xié)議和融資擔(dān)保方面還沒(méi)有法律條款支持，其法律法規(guī)還有待完善，在融資擔(dān)保中如果不是以BT方出具抵押作為擔(dān)保，而是以政府或政府機(jī)構(gòu)的全額付款作為擔(dān)保，則存在未來(lái)責(zé)任主體難以界定的問(wèn)題，在簽訂BT協(xié)議后到項(xiàng)目移交前，項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)也難以界定。BT項(xiàng)目在滿(mǎn)足投資方獲得合理收益的同時(shí)不能損害國(guó)家利益，這就導(dǎo)致合理回報(bào)率不容易確定。由于政府只直接與BT方發(fā)生業(yè)務(wù)關(guān)系，項(xiàng)目的具體落實(shí)和細(xì)化由BT方負(fù)責(zé)，可能出現(xiàn)分包現(xiàn)象，從而使工程質(zhì)量和進(jìn)度難以保證。BT模式在運(yùn)行過(guò)程中會(huì)面臨政策風(fēng)險(xiǎn)和政府違約風(fēng)險(xiǎn)。

BT模式只適應(yīng)于政府主導(dǎo)的，項(xiàng)目本身需要較高技術(shù)水平和建設(shè)管理水平，政府必須依靠專(zhuān)業(yè)公司進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)的非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，比如市政項(xiàng)目或者公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。

2.2.2 BLT模式

BLT（Build-Lease-Transfer）即建設(shè)-租賃-移交模式，政府出讓項(xiàng)目建設(shè)權(quán)給投資方并約定租期，項(xiàng)目建成后由政府租賃該項(xiàng)目，并且負(fù)責(zé)項(xiàng)目的運(yùn)行和維護(hù)，投資方或項(xiàng)目公司通過(guò)政府支付的租金收回投資成本和獲得利潤(rùn)，租賃期結(jié)束后，項(xiàng)目所有權(quán)移交給政府的一種建設(shè)模式。

BLT項(xiàng)目投資方融資的資金是非政府資金，資金來(lái)源不受限制，政府為投資者、金融機(jī)構(gòu)、工程承包方等提供穩(wěn)定可靠的預(yù)期收益，項(xiàng)目建成后移交給政府，由政府按合同分期支付租金，到期后項(xiàng)目歸政府所有。BLT項(xiàng)目將政府短期內(nèi)支付的巨額資金的壓力轉(zhuǎn)換為在較長(zhǎng)的租賃期分次支付的租金，緩解了政府的財(cái)政壓力[16]。

BLT項(xiàng)目適用于政府基礎(chǔ)設(shè)施非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目建設(shè)，項(xiàng)目本身需要借助專(zhuān)業(yè)的開(kāi)發(fā)者利用其較高的技術(shù)和管理水平進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)，但又沒(méi)有充足的財(cái)力在項(xiàng)目建成后就進(jìn)行回購(gòu)，所以不得不采取租賃的方式以減輕財(cái)政壓力的項(xiàng)目。

2.3 政府特許市場(chǎng)化運(yùn)作模式

智慧城市項(xiàng)目建設(shè)中，對(duì)可經(jīng)營(yíng)性比較強(qiáng)、企業(yè)愿意積極參與的項(xiàng)目，可以采用政府引導(dǎo)，交由市場(chǎng)建設(shè)運(yùn)營(yíng)，根據(jù)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效果，政府給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)或者補(bǔ)助。這樣不但可以節(jié)約政府的財(cái)力物力，減少維護(hù)費(fèi)用，而且還可以提高社會(huì)參與城市建設(shè)的熱情，推動(dòng)信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，為居民提供高效優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。這類(lèi)模式主要有BOT，BOO，BOOT三種。

2.3.1 BOT模式

BOT（Build-Operate-Transfer）即建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-移交模式，政府許可企業(yè)融資建設(shè)和經(jīng)營(yíng)特定的公用基礎(chǔ)設(shè)施，并授予一定期限的特許專(zhuān)營(yíng)權(quán)，項(xiàng)目建成后立即將項(xiàng)目的所有權(quán)移交給政府，政府則在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)將項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)委托給項(xiàng)目公司[13]，并準(zhǔn)許其通過(guò)向用戶(hù)收費(fèi)或出售產(chǎn)品以回收投資并獲得收益，特許期滿(mǎn)后，該項(xiàng)目無(wú)償移交給政府。項(xiàng)目公司對(duì)項(xiàng)目沒(méi)有所有權(quán)，在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)只有經(jīng)營(yíng)權(quán)。

BOT模式的核心是項(xiàng)目公司對(duì)特定基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目特許專(zhuān)營(yíng)權(quán)的獲得以及特許專(zhuān)營(yíng)權(quán)具體內(nèi)容的確定。BOT項(xiàng)目能減少政府的直接財(cái)政負(fù)擔(dān)，減輕政府借款負(fù)債，減少項(xiàng)目對(duì)政府財(cái)政預(yù)算的影響，有利于轉(zhuǎn)移和降低風(fēng)險(xiǎn)。BOT融資方式為資產(chǎn)負(fù)債表外融資，項(xiàng)目貸款方主要考慮項(xiàng)目本身的收益前景，而不是考慮項(xiàng)目公司當(dāng)時(shí)的信用能力，所以融資方式比較靈活。

BOT項(xiàng)目中標(biāo)者成為項(xiàng)目業(yè)主，是項(xiàng)目的行為主體，承包商一般必須帶資承包，沒(méi)有既得利益可維持或者分配，政府提供的只有業(yè)主獲得的特許權(quán)，承包商的利益必須通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)的有效經(jīng)營(yíng)才能獲得，所以減少了不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。BOT項(xiàng)目在立項(xiàng)、招標(biāo)、談判階段起主導(dǎo)地位，在后面履約階段政府又具有監(jiān)督檢查的權(quán)利，所以BOT項(xiàng)目為政府干預(yù)提供了有效途徑。

BOT作為一種新的智慧城市建設(shè)模式，有其優(yōu)越性，但人們對(duì)它還需要一個(gè)熟悉、認(rèn)識(shí)、探索、提高的過(guò)程。目前影響B(tài)OT項(xiàng)目的實(shí)施有下面幾方面因素。

（1）思想認(rèn)識(shí)問(wèn)題。人們對(duì)在中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中運(yùn)用BOT還存在疑慮，有些人認(rèn)為由私人資本或者外資投資建設(shè)和經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施會(huì)喪失控制權(quán)。以前基礎(chǔ)設(shè)施由財(cái)政撥款建設(shè)，設(shè)施試用費(fèi)用很低，甚至不收費(fèi)，而采用BOT方式建設(shè)的項(xiàng)目，需要收回成本并獲得收益，必須收費(fèi)，使用者有些接受不了。有些BOT項(xiàng)目建設(shè)者對(duì)項(xiàng)目具體內(nèi)容和操作規(guī)范不熟悉，融資復(fù)雜程度認(rèn)識(shí)不夠，覺(jué)得談判費(fèi)時(shí)費(fèi)力，不如直接撥款或者貸款省心，所以對(duì)BOT項(xiàng)目不感興趣。

（2）法律投資環(huán)境問(wèn)題。我國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī)在一些具體問(wèn)題上與國(guó)際慣例還有比較大的距離，如《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》規(guī)定，政府部門(mén)不得為項(xiàng)目提供任何形式擔(dān)保，而B(niǎo)OT項(xiàng)目融資中，一般要求政府部門(mén)或機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目融資提供擔(dān)保和政策支持，從而造成政府擔(dān)保在法律上違法或者無(wú)效的局面，增加了項(xiàng)目實(shí)施的難度。政府部門(mén)的多頭管理，項(xiàng)目審批主管部門(mén)的有關(guān)規(guī)定之間不銜接或者沖突，以及某些部門(mén)的官僚作風(fēng)，辦事效率低下，也會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中因?qū)徟裙ぷ鬟M(jìn)度緩慢而增加建設(shè)費(fèi)用，在一定程度上會(huì)影響投資者的信心和積極性，甚至?xí)鬼?xiàng)目夭折。

（3）管理問(wèn)題。與以前項(xiàng)目由政府撥款、負(fù)責(zé)建設(shè)、負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)不同，BOT模式中政府將特許權(quán)交給投資者，減輕了政府的壓力，并不意味著政府可以撒手不管，而是要求政府轉(zhuǎn)變管理觀(guān)念，從以前的事無(wú)巨細(xì)的管理轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^(guān)管理和重點(diǎn)精準(zhǔn)管理，BOT項(xiàng)目一般都是涉及國(guó)計(jì)民生的項(xiàng)目，更需要政府發(fā)揮宏觀(guān)調(diào)控的管理作用。

（4）產(chǎn)品價(jià)格問(wèn)題。BOT項(xiàng)目是投資者投資建設(shè)、自主管理經(jīng)營(yíng)、利用經(jīng)營(yíng)所得收回成本和獲得利潤(rùn)，與以前純粹由政府投資建設(shè)的項(xiàng)目不同，其產(chǎn)品的定價(jià)往往比政府投資的項(xiàng)目?jī)r(jià)格高，BOT項(xiàng)目一般具有壟斷性，政府一般會(huì)控制其利潤(rùn)，限制其產(chǎn)品的價(jià)格，使其利潤(rùn)保持在合理水平，從而避免其價(jià)格對(duì)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的影響。所以政府對(duì)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的干預(yù)較大，使投資者對(duì)未來(lái)投資回報(bào)率難以預(yù)測(cè)，從而導(dǎo)致對(duì)投資BOT項(xiàng)目信心不足。

（5）外匯兌換問(wèn)題。BOT項(xiàng)目獲得的收入和利潤(rùn)一般都是人民幣，對(duì)于境外投資者來(lái)說(shuō)，必須兌換成外匯匯往國(guó)外，由于目前我國(guó)人民幣與國(guó)際貨幣還未實(shí)行自由兌換，另外還有匯率問(wèn)題，從而使BOT項(xiàng)目存在外匯風(fēng)險(xiǎn)。一般BOT項(xiàng)目特許期長(zhǎng)達(dá)20～30年，資金回收期比較長(zhǎng)，外商對(duì)人民幣信心不足，投資者為了規(guī)避匯率風(fēng)險(xiǎn)，在談判時(shí)往往以比較苛刻的條件來(lái)對(duì)沖外匯風(fēng)險(xiǎn)。

（6）風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。BOT項(xiàng)目投資大，期限長(zhǎng)，且條件差異較大，在項(xiàng)目過(guò)程中可能出現(xiàn)政治風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、融資風(fēng)險(xiǎn)和不可抗力風(fēng)險(xiǎn)。

①政治風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目所在地政局不穩(wěn)，社會(huì)不安定帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目期限越長(zhǎng)，政治風(fēng)險(xiǎn)越大，政治風(fēng)險(xiǎn)是跨國(guó)公司投資的BOT項(xiàng)目特別要考慮的，本國(guó)投資者則較少考慮。

②市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。BOT項(xiàng)目在建設(shè)過(guò)程中由于原材料漲價(jià)導(dǎo)致工程超支，或者項(xiàng)目在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，還沒(méi)有收回投資以前，由于技術(shù)進(jìn)步，市場(chǎng)上出現(xiàn)了更廉價(jià)的競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)品，或者出現(xiàn)了更受大眾歡迎的替代品，從而使市場(chǎng)對(duì)該BOT項(xiàng)目產(chǎn)品的需求大大下降帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。

③融資風(fēng)險(xiǎn)。由于匯率、利率和通貨膨脹的變化帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)為融資風(fēng)險(xiǎn)。通貨膨脹超過(guò)預(yù)期，則BOT項(xiàng)目預(yù)定價(jià)格偏低;利率升高，BOT項(xiàng)目負(fù)債率增加，融資成本也將增加;對(duì)于跨國(guó)投資的BOT項(xiàng)目，匯率變化或者兌現(xiàn)困難，也將給項(xiàng)目帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。

④技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。BOT項(xiàng)目在建設(shè)過(guò)程中由于設(shè)計(jì)錯(cuò)誤，工程物資供應(yīng)不及時(shí)或者不合格，施工方案錯(cuò)誤，工程機(jī)械故障，工程勘測(cè)資料和有關(guān)文件不全造成工程延期或者質(zhì)量不合格帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。

⑤不可抗力風(fēng)險(xiǎn)。BOT項(xiàng)目所在地發(fā)生地震、泥石流、火災(zāi)、水災(zāi)等不可抗拒而又難以預(yù)料的外力可能造成項(xiàng)目延期或者造成損壞而帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。

2.3.2 BOO模式和BOOT模式

（1）BOO（Build-Own-Operate）模式，即建設(shè)-擁有-經(jīng)營(yíng)，投資者或項(xiàng)目公司根據(jù)政府給予的特許權(quán)承擔(dān)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、維護(hù)和用戶(hù)服務(wù)，但不將此項(xiàng)目移交給政府部門(mén)，項(xiàng)目公司可以不受時(shí)間限制地?fù)碛胁⒔?jīng)營(yíng)項(xiàng)目，但在項(xiàng)目合同簽署時(shí)必須有公益性約束條款。此模式可以最大限度鼓勵(lì)項(xiàng)目公司從項(xiàng)目全壽命周期的角度合理建設(shè)和經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，以提高服務(wù)質(zhì)量，降低項(xiàng)目總體成本，提高經(jīng)營(yíng)效率。

BOO模式不但節(jié)省了政府大量人力、物力和財(cái)力，而且還可以使基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)始終處于領(lǐng)先地位，同時(shí)還使投資者能從項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)維護(hù)中獲得回報(bào)。

（2）BOOT模式，即建設(shè)-擁有-經(jīng)營(yíng)-移交，即投資者或項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、融資以及建設(shè)，項(xiàng)目建成后，在規(guī)定的期限內(nèi)擁有所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，期滿(mǎn)后將項(xiàng)目移交給政府。該模式中，項(xiàng)目公司如果為了降低項(xiàng)目建設(shè)成本進(jìn)行融資時(shí)，政府可以允許其將項(xiàng)目資產(chǎn)在一定范圍和時(shí)期內(nèi)作為抵押品從銀行獲得優(yōu)惠貸款利率，這種模式有利于改善項(xiàng)目公司在項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)期內(nèi)的資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)。

2.3.3 BOO模式、BOOT模式和BOT模式比較

BOT模式和BOO模式都是投資者根據(jù)政府或者政府機(jī)構(gòu)授予的特許權(quán)從事項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、采購(gòu)、運(yùn)營(yíng)管理和合理收費(fèi)等權(quán)利，在特許期內(nèi)項(xiàng)目公司擁有項(xiàng)目的占有權(quán)、收益權(quán)，并承擔(dān)對(duì)項(xiàng)目設(shè)施的維修和保養(yǎng)。在特許期內(nèi)，如果確實(shí)因政策調(diào)整，致使項(xiàng)目公司遭受重大損失，則允許其合理地提高經(jīng)營(yíng)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)或者延長(zhǎng)特許期;項(xiàng)目公司收回的投資和收益需要的外匯，國(guó)家應(yīng)該保證兌換和外匯出境。這兩種模式項(xiàng)目公司要承擔(dān)融資風(fēng)險(xiǎn)和建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)，政府對(duì)其投資回報(bào)率不予保證，目前國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)和非金融機(jī)構(gòu)對(duì)這兩種模式不提供融資擔(dān)保。

BOT模式和BOO模式不同之處在于：BOT模式中投資者被授權(quán)在項(xiàng)目建成后的一段期限內(nèi)對(duì)項(xiàng)目擁有經(jīng)營(yíng)權(quán)，獲得經(jīng)營(yíng)收入，期滿(mǎn)后將項(xiàng)目設(shè)施無(wú)償移交給政府，投資者始終對(duì)項(xiàng)目沒(méi)有所有權(quán)，項(xiàng)目設(shè)施最終經(jīng)營(yíng)權(quán)在國(guó)家手中，不過(guò)是政府允許投資者在一定期限內(nèi)擁有經(jīng)營(yíng)權(quán)而已;而B(niǎo)OO模式中項(xiàng)目公司不受任何時(shí)間限制地?fù)碛胁⑶医?jīng)營(yíng)項(xiàng)目，不需要移交給政府，也就是說(shuō)既擁有經(jīng)營(yíng)權(quán)，又擁有所有權(quán)。

BOT模式和BOOT模式相比，在項(xiàng)目建成后，特許期內(nèi)，BOOT模式項(xiàng)目公司既有經(jīng)營(yíng)權(quán)，也有所有權(quán)，而B(niǎo)OT模式只有經(jīng)營(yíng)權(quán)，沒(méi)有所有權(quán)。BOT模式的特許期一般比BOOT模式的特許期限較短。BOT模式中項(xiàng)目公司對(duì)項(xiàng)目設(shè)施沒(méi)有所有權(quán)，所以私有化程度比較低，BOOT模式中項(xiàng)目公司在一定時(shí)間內(nèi)對(duì)項(xiàng)目設(shè)施擁有所有權(quán)，私有化程度居中，BOO模式中項(xiàng)目公司始終對(duì)項(xiàng)目設(shè)施擁有所有權(quán)，所以私有化程度最高。對(duì)于智慧交通方面的項(xiàng)目，一般都采用BOT模式，由于交通涉及國(guó)計(jì)民生，政府不愿意將所有權(quán)交給投資者。在智慧能源方面的項(xiàng)目，一般采用BOT，BOOT，BOO模式，能源不充足的國(guó)家一般會(huì)用BOT模式和BOOT模式，能源充足的國(guó)家一般采用BOO模式。對(duì)于一些不涉及民生的可經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，可以采用BOO模式。

2.4 政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式

（1）委托運(yùn)營(yíng)模式。這種模式就是政府投資建設(shè)公共設(shè)施項(xiàng)目，并擁有所有權(quán)，建成后僅僅將項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)維護(hù)職責(zé)委托給項(xiàng)目公司或者社會(huì)資本，由其對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理，政府向項(xiàng)目公司或者社會(huì)資本支付委托運(yùn)營(yíng)費(fèi)。這種模式的目的在于引入運(yùn)營(yíng)管理團(tuán)隊(duì)，以解決基礎(chǔ)設(shè)施缺乏相應(yīng)管理經(jīng)驗(yàn)問(wèn)題，屬于管理外包。這樣，社會(huì)資本承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)比較小，而政府承擔(dān)主要風(fēng)險(xiǎn)[16]。

（2）政府不參與建設(shè)只購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式。對(duì)于綜合性較強(qiáng)、投資較大、運(yùn)營(yíng)維護(hù)難的智慧城市項(xiàng)目，由實(shí)力較強(qiáng)的公司投資建設(shè)，并負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)維護(hù)，政府每年只向其支付費(fèi)用購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的一種模式。這種模式適合信息資源高度共享、業(yè)務(wù)部門(mén)之間互聯(lián)互通的惠民工程，如企業(yè)融合服務(wù)平臺(tái)、社區(qū)綜合信息服務(wù)平臺(tái)等。

3 智慧城市項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式建議

根據(jù)智慧城市項(xiàng)目的屬性、特征和運(yùn)營(yíng)特點(diǎn)，給出了智慧城市項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式建議見(jiàn)表1所列。

4 結(jié) 語(yǔ)

智慧城市建設(shè)是個(gè)系統(tǒng)工程，智慧項(xiàng)目建設(shè)是智慧城市的基礎(chǔ)。我國(guó)智慧城市建設(shè)投資規(guī)模大，管理體制和理念還有待改善，在智慧城市建設(shè)中要充分發(fā)揮政府和市場(chǎng)的作用，調(diào)動(dòng)投資者的積極性，進(jìn)行多種模式的智慧城市項(xiàng)目建設(shè)。本文對(duì)智慧城市項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)的政府獨(dú)資模式、BT模式、BLT模式、BOO模式、BOOT模式、BOT模式、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式進(jìn)行了分析研究，尤其對(duì)BT模式、BLT模式、BOO模式、BOOT模式和BOT模式的優(yōu)點(diǎn)、不足、面臨的風(fēng)險(xiǎn)等進(jìn)行了對(duì)比分析，給出了不同類(lèi)別智慧城市項(xiàng)目采用不同建設(shè)模式的建議。但是對(duì)智慧項(xiàng)目分類(lèi)不夠詳細(xì)，各種智慧項(xiàng)目在選擇建設(shè)模式時(shí)沒(méi)有給出具體的評(píng)價(jià)指標(biāo)，無(wú)法進(jìn)行精準(zhǔn)衡量，這些問(wèn)題只有留待后續(xù)研究解決。

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