構(gòu)建信息化平臺(tái) 有效推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實(shí)施

馮林

摘要：推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制信息化建設(shè)是貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于內(nèi)控建設(shè)有關(guān)精神，推動(dòng)我國(guó)行政事業(yè)單位全面實(shí)施內(nèi)部控制建設(shè)工作的有效途徑。文章闡述了內(nèi)控信息化建設(shè)的背景及意義;分析了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制信息化建設(shè)存在的主要問(wèn)題;提出了開(kāi)展行政事業(yè)單位信息化建設(shè)的思路與步驟。

關(guān)鍵詞：內(nèi)部控制;內(nèi)控信息化系統(tǒng);信息化系統(tǒng)作用

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制信息化建設(shè)的背景及主要意義

（一）內(nèi)部控制信息化建設(shè)背景

2012年財(cái)政部發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會(huì)[2012]21 號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《內(nèi)部控制規(guī)范》）第十八條提出，單位應(yīng)當(dāng)充分運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段加強(qiáng)內(nèi)部控制;財(cái)政部2015年發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（財(cái)會(huì)[2015]24號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》）中總體目標(biāo)提出以信息系統(tǒng)為支撐構(gòu)建內(nèi)部控制體系。綜上可以看出，信息化建設(shè)對(duì)內(nèi)部控制實(shí)施的必要性、重要性和有效性，也充分體現(xiàn)了國(guó)家治理體系現(xiàn)代化和治理能力的要求。

（二）信息化建設(shè)對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)的意義

1.信息化建設(shè)有利于實(shí)現(xiàn)預(yù)算精細(xì)化管理，推進(jìn)績(jī)效目標(biāo)管理

財(cái)務(wù)預(yù)算管理是行政事業(yè)單位非常重要的一項(xiàng)管理工作，正所謂“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢”，預(yù)算決定了單位經(jīng)濟(jì)資源配置和活動(dòng)方向。近年來(lái)隨著財(cái)政撥款的增加，單位很多資金實(shí)行項(xiàng)目管理，如何有效利用財(cái)政資金，防止浪費(fèi)和腐敗的發(fā)生，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的績(jī)效目標(biāo)。信息化系統(tǒng)有助于將預(yù)算管理系統(tǒng)與經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)各系統(tǒng)有機(jī)融合，通過(guò)實(shí)時(shí)在線數(shù)據(jù)的傳輸和處理實(shí)現(xiàn)信息的充分集成和反饋，達(dá)到動(dòng)態(tài)和實(shí)時(shí)控制，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事前、事中、事后控制相結(jié)合。可以滿足預(yù)算精細(xì)化管理的要求，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目績(jī)效管理。

2.信息化建設(shè)有助于構(gòu)建內(nèi)部控制大數(shù)據(jù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)各業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)互聯(lián)互通

根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》要求，行政事業(yè)單位需建立健全內(nèi)部控制體系，從內(nèi)部控制業(yè)務(wù)層面考慮，內(nèi)部控制體系應(yīng)包含預(yù)算控制、收支控制、政府采購(gòu)控制、資產(chǎn)控制、建設(shè)項(xiàng)目控制、合同控制及其他控制。通過(guò)信息系統(tǒng)建設(shè)，充分利用信息化手段實(shí)現(xiàn)預(yù)算、收支、政府采購(gòu)、資產(chǎn)、建設(shè)項(xiàng)目、合同等信息的同步集成，實(shí)現(xiàn)各控制系統(tǒng)整合在統(tǒng)一的信息化平臺(tái)，減少或消除人為操作因素，實(shí)現(xiàn)各業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)互聯(lián)互通，提高內(nèi)部控制的科學(xué)性、及時(shí)性和有效性。

3.信息化建設(shè)有助于建立內(nèi)控報(bào)告制度，促進(jìn)內(nèi)控信息公開(kāi)

單位積極推進(jìn)信息化建設(shè)，對(duì)信息化建設(shè)實(shí)施歸口管理，信息化系統(tǒng)有利于將內(nèi)部控制信息及時(shí)反饋給內(nèi)部管理人員及外部使用者。通過(guò)信息技術(shù)控制，建立健全會(huì)計(jì)信息、預(yù)算信息和政務(wù)信息發(fā)布協(xié)調(diào)機(jī)制，形成內(nèi)部控制報(bào)告。根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定和單位的實(shí)際情況，建立健全經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相關(guān)信息內(nèi)部公開(kāi)制度，充分發(fā)揮信息公開(kāi)對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)的促進(jìn)和監(jiān)督作用。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制信息化建設(shè)存在的問(wèn)題

（一）內(nèi)部控制意識(shí)還比較淡薄，對(duì)信息化認(rèn)識(shí)不足

自2012 年財(cái)政部發(fā)布《內(nèi)部控制規(guī)范》，特別是2015 年財(cái)政部牽頭落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)《決定》制定的《指導(dǎo)意見(jiàn)》發(fā)布實(shí)施以來(lái)，大多數(shù)單位已初步建立內(nèi)部控制體系，包括組建內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組，制定內(nèi)部控制實(shí)施方案。在實(shí)施過(guò)程中，部分單位仍存在內(nèi)控制度沒(méi)有真正落實(shí)到位，內(nèi)控僅停留在制度層面建設(shè)上，未建立內(nèi)控信息機(jī)制。其主要原因和單位內(nèi)部控制意識(shí)淡薄有關(guān)，加之組織架構(gòu)、職責(zé)分工不是很明確，內(nèi)控信息化建設(shè)不到位，實(shí)施時(shí)沒(méi)有抓手，易造成內(nèi)部控制制度基本處于空有制度，難以形成有效的監(jiān)督，嚴(yán)重影響了內(nèi)部控制的作用。

（二）人員配置不足，專業(yè)性待提高

單位內(nèi)部控制建設(shè)大多數(shù)是由財(cái)務(wù)部門牽頭，這主要和內(nèi)控控制預(yù)算、收支等經(jīng)濟(jì)因素有關(guān)，大多數(shù)人會(huì)認(rèn)為是財(cái)務(wù)的事情，但內(nèi)部控制不僅是和經(jīng)濟(jì)相關(guān)，也涉及人事、資產(chǎn)、項(xiàng)目建設(shè)等相關(guān)內(nèi)容。隨著計(jì)算機(jī)技術(shù)的發(fā)展和信息化集成的進(jìn)步，內(nèi)部控制建設(shè)逐漸從制度層面上升到信息化控制階段，這就要求內(nèi)控實(shí)施人員對(duì)財(cái)務(wù)、審計(jì)、基建、計(jì)算機(jī)等知識(shí)都較為熟悉，對(duì)基礎(chǔ)薄弱、觀念落后或年齡偏大的財(cái)務(wù)人員提出新的挑戰(zhàn)，加之近年來(lái)政府會(huì)計(jì)制度改革，很多單位財(cái)務(wù)人員相對(duì)緊張。財(cái)務(wù)人員配置不足，無(wú)法滿足專門的人員對(duì)內(nèi)部控制進(jìn)行管理，在一定程度上制約了內(nèi)部控制有效性。

（三）內(nèi)部控制評(píng)價(jià)與監(jiān)督需提高

行政事業(yè)單位在開(kāi)展內(nèi)控信息化建設(shè)，執(zhí)行內(nèi)部控制時(shí)，切勿忽略內(nèi)部考核評(píng)價(jià)及內(nèi)外部監(jiān)督的作用，否則會(huì)影響到內(nèi)部控制實(shí)施效果。從近兩年行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告填報(bào)情況來(lái)看，目前仍有很多單位尚未建立專門的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)和監(jiān)督部門，或是雖建立了相關(guān)部門但存在考核評(píng)價(jià)方式單一、實(shí)施范圍狹窄、忽視考核評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的情況。內(nèi)部控制評(píng)價(jià)與內(nèi)外部監(jiān)督的不健全，會(huì)導(dǎo)致日常監(jiān)督和專項(xiàng)監(jiān)督不足，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制實(shí)施過(guò)程中存在的突出問(wèn)題、管理漏洞和薄弱環(huán)節(jié);無(wú)法評(píng)估內(nèi)部控制的全面性、重要性、制衡性、適應(yīng)性和有效性。

三、做好單位內(nèi)部控制信息化建設(shè)思路與步驟

（一）梳理各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)業(yè)務(wù)流程，明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)內(nèi)容、把控關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

1.梳理各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)業(yè)務(wù)流程，將業(yè)務(wù)流程固化到信息系統(tǒng)

單位應(yīng)按內(nèi)部控制規(guī)范要求，結(jié)合單位特點(diǎn)，積極查找和分析單位業(yè)務(wù)層面經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的內(nèi)容、目標(biāo)和范圍，歸納總結(jié)業(yè)務(wù)活動(dòng)流程圖。以某高校為例，該校在進(jìn)行信息化建設(shè)過(guò)程中，首先對(duì)各業(yè)務(wù)流程進(jìn)行了分析，如預(yù)算管理流程如下：

預(yù)算編報(bào)=>預(yù)算審核=>指標(biāo)生成（管理）=>網(wǎng)上報(bào)銷=>賬務(wù)處理

有了業(yè)務(wù)流程后再具體分析每一個(gè)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)具體情況，如設(shè)置“預(yù)算編報(bào)”流程時(shí)需要考慮預(yù)算項(xiàng)目、預(yù)算的定額標(biāo)準(zhǔn)及預(yù)算控制數(shù)等內(nèi)容。將控制流程，控制方法等要素固化到信息系統(tǒng)中，通過(guò)信息系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)對(duì)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動(dòng)的約束，減少或消除人為因素，搭建信息化平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制的程序化和常態(tài)化。

2.把控各類經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，完善廉政風(fēng)險(xiǎn)防控措施

通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，識(shí)別出單位層面，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)層面，特色業(yè)務(wù)層面風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，如預(yù)算執(zhí)行時(shí)會(huì)存在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程缺乏有效監(jiān)控、預(yù)算執(zhí)行后無(wú)反饋和報(bào)告體系、項(xiàng)目預(yù)算無(wú)績(jī)效目標(biāo)、預(yù)算調(diào)整不規(guī)范、重大預(yù)算事項(xiàng)執(zhí)行不規(guī)范等風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。根據(jù)單位廉政風(fēng)險(xiǎn)防控規(guī)定，制定單位防控相關(guān)表格，列明職權(quán)目錄、防控圖、重點(diǎn)防控項(xiàng)目等信息。以廉政風(fēng)險(xiǎn)防控管理工作為重點(diǎn)，推進(jìn)信息化防控體系，規(guī)范權(quán)力及其運(yùn)行，增強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控有效性，加大從源頭上防治腐敗工作力度。

（二）建立健全內(nèi)控管理制度

在進(jìn)行內(nèi)控信息化建設(shè)時(shí)，要建立健全各管理系統(tǒng)內(nèi)控制度并不斷進(jìn)行更新完善，確保各管理制度涵蓋重要環(huán)節(jié)、管理流程圖。以某高校預(yù)算業(yè)務(wù)管理制度為例，在設(shè)計(jì)預(yù)算業(yè)務(wù)管理制度時(shí)要涉及預(yù)算編制與審核、預(yù)算執(zhí)行與調(diào)整、決算管理、績(jī)效評(píng)價(jià)等重要環(huán)節(jié)，其中預(yù)算編制與審核環(huán)節(jié)流程圖如下，各業(yè)務(wù)部門編制預(yù)算=>各業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人初審=>財(cái)務(wù)處初審預(yù)算=>業(yè)務(wù)分管院長(zhǎng)審核=>財(cái)務(wù)分管院長(zhǎng)審核=>主管院長(zhǎng)審核=>院長(zhǎng)辦公會(huì)審議=>黨委會(huì)審議 將各業(yè)務(wù)管理流程圖嵌入信息化系統(tǒng)，使信息化系統(tǒng)與管理制度銜接。

（三）建立健全內(nèi)部控制評(píng)價(jià)機(jī)制，做好監(jiān)督管理

單位要結(jié)合自身的特點(diǎn)與財(cái)經(jīng)法規(guī)要求科學(xué)設(shè)計(jì)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)考核機(jī)制，改變單一的考核評(píng)價(jià)方式，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部評(píng)價(jià)與第三方評(píng)價(jià)相結(jié)合;擴(kuò)大內(nèi)部控制考核評(píng)價(jià)實(shí)施范圍，包括財(cái)務(wù)報(bào)告質(zhì)量情況、經(jīng)濟(jì)責(zé)任落實(shí)情況、國(guó)有資產(chǎn)管理情況、內(nèi)部控制執(zhí)行情況等。將內(nèi)控考核機(jī)制嵌入信息化平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理、收支管理、項(xiàng)目績(jī)效管理、資產(chǎn)管理等信息化平臺(tái)數(shù)據(jù)整合加工，將整合加工后的信息反饋至考核評(píng)價(jià)模塊，實(shí)現(xiàn)內(nèi)控考核的科學(xué)性、客觀性、有效性。同時(shí)要建立健全內(nèi)部審計(jì)相關(guān)規(guī)章制度，明確審計(jì)的范圍、程序和方法，保證內(nèi)部控制審計(jì)的執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部審計(jì)的制度化及規(guī)范，適當(dāng)引入第三方進(jìn)行外部審計(jì)，強(qiáng)化財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察等外部監(jiān)督對(duì)內(nèi)部控制的監(jiān)督力度，形成監(jiān)管合力，優(yōu)化監(jiān)督效果。

（四）重視內(nèi)控考核評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用

通過(guò)內(nèi)控信息化系統(tǒng)，可以有效收集內(nèi)部考核評(píng)價(jià)信息，要將評(píng)價(jià)結(jié)果作為出具內(nèi)部控制考核評(píng)價(jià)報(bào)告、完善內(nèi)部管理制度、領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的重要依據(jù)和參考，與領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)政績(jī)效考核掛鉤。同時(shí)要對(duì)內(nèi)外部審計(jì)、巡視、紀(jì)檢形成的報(bào)告、建議書(shū)等評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行認(rèn)真分析，針對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)建立內(nèi)控措施，促進(jìn)內(nèi)部控制規(guī)范有效執(zhí)行。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，內(nèi)部控制信息化建設(shè)是內(nèi)部控制有效實(shí)施的手段，但并不能保證實(shí)施效果。有效推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)，還需要強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，完善工作機(jī)制，提供經(jīng)費(fèi)保障，加大宣傳力度，讓單位內(nèi)部形成重視風(fēng)險(xiǎn)防范，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)的文化。

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