魏陽光

（西北政法大學，陜西西安 710063）

1 退回補充偵查不重報案件的運行現狀

1.1 退回補充偵查不重報案件的主要類型

第一，案件事實不清，證據不足，退回補充偵查后偵查機關不查不報也不撤案。這類情形在退回補充偵查不重報案件中占據了大多數，案件到達審查起訴階段后因案件事實、證據方面的問題還不夠起訴標準時，檢察院一般就會把案件退回偵查機關補充偵查，但對于個別疑難、有問題的案件，偵查機關要么不查也不報，要么在檢察機關發(fā)出糾正違法后，出具一份情況說明以代替本應有的調查補證。

第二，檢察院找不到嫌疑人，偵查機關不積極配合。此類情況發(fā)生在取保直訴案件中比較多，在司法實務中，一些案件并未達到取保直訴的標準，但是偵查機關礙于某些原因，對嫌疑人取保后，使得嫌疑人覺得自己免受自由刑的處罰，便不自覺遵守取保階段的紀律要求，這亦加重了嫌疑人不到案的后果。

第三，技術性退案。這類情況主要是檢察院、法院在審查起訴階段和審判階段無法定案時，法院往往不接受案件，或者讓檢察院提供法庭審判所需的證據材料，而檢察院在受到法院退案的情況時，往往又在法院的基礎上將辦案壓力轉移至偵查機關身上，這就使本身壓力很大的偵查機關出現應付差事的現象，往往將檢察院退回補充偵查的案件，以出具情況說明了于差事。

1.2 退回補充偵查不重報案件存在的問題

（1）檢警合作差，公安辦案人員無法領會退回補充偵查的目的，查證不到位。相較于西方大控方的檢警關系，我國的公檢法三機關是分工合作、互相配合、互相制約的關系，公安機關與檢察機關之間屬于平等的關系，這使得檢察機關在辦理刑事案件取證中，對公安機關并沒有強制有效的指導和制約作用，盡管《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》規(guī)定：“人民檢察院根據需要可以派員參加公安機關對于重大案件的討論和其他偵查活動”，但是立法也對于這種提前介入偵查案件的范圍有所限制，僅限于重大案件的討論和偵查活動，而且立法規(guī)定的是“可以”派員參加，并非“應當”派員參加，這亦大大減弱了提前介入偵查活動的強制性，使得在司法實務中，公安機關在補充偵查取證時，往往應付差事，等到補偵期限已到時，往往以客觀情況不能取證為由讓案件陷入瓶頸。

（2）偵查機關怠于補充偵查，一切以情況說明來替代補偵報告。偵查機關在對退回補充偵查的案件往往機械取證，偵查機關的考評標準之一就是逮捕率，在嫌疑人被批準逮捕后，偵查機關往往將批準逮捕的證據重新又提起審查起訴，以轉移辦案壓力，特別是對于退回補充偵查的案件，偵查機關更不具有立案時的積極主動性，往往被動、機械的執(zhí)法，企圖用情況說明來代替一切的補充偵查。特別是兩類案件存在退也白退的現象，一類是販毒類案件，另一類是賣淫、嫖娼類案件，販毒類案件證人多為吸毒人員，如果公安機關在第一次固定證據時未對吸毒的證人證言予以落實，那么后面基本上就很難再以落實了，因為吸毒人員往往具有反偵查能力，且流動性極強，如果對于販毒人員在第一時間不落實其下線的吸毒人員，那么到后期基本上就找不到吸毒人員，賣淫嫖娼類案件和如上也類似。

（3）偵查機關超時限補充偵查，對案件久拖不決，特別是取保直訴的案件，因嫌疑人不到案配合，或者偵查機關在前期因為案件的社會危害性較小，從而能對其取證不到位，達不到案件的證明標準，導致部分案件的證據極差，檢察院將案件退回補充偵查后，辦案人無法查證，故而出現久拖不決，長期無法結案。另有部分案件為特殊情況，如前述案例中出現的情況，嫌疑人不能到案，偵查機關無法補充證據，使得案件常處于退補的環(huán)節(jié)，超期限的補充偵查就常有發(fā)生；亦或嫌疑人因病無法參加庭審，這在司法實務中主要表現為嫌疑人無受審能力，需要進行法醫(yī)學鑒定，有時也會出現法醫(yī)學鑒定和嫌疑人實際情況不符的情況，這就需要偵查機關提交更權威的鑒定機關予以鑒定。

2 退回補充偵查不重報案件的成因分析

2.1 在制度方面，“以審判為中心”的新型檢偵關系尚未形成

2.1.1 檢偵機關的證明標準不一致

以審判為中心的刑事訴訟制度改革，使得證據的質證、證據的采信在法庭，這也有效的切斷了審判與偵查的直接關系，其必然加強檢察與偵查的關系?！缎淌略V訟法》規(guī)定了案件在審查起訴階段的證明標準即案件事實清楚、證據確實充分，但是現實的司法實務中，公安機關的刑事證據主要還是依靠基層派出所的取證，眾所周知，派出所大多數以治安案件為主，對刑事案件涉獵較少，加之辦理刑事案件的專業(yè)干警又少，特別像是一些經濟落后的地方，基層派出所的刑事辦案質量更是不堪，這就導致了刑事案件的辦理不精不專，偵查人員的證明標準與檢察機關審查起訴的證明標準相差甚遠，導致同一案件因證明標準的不統(tǒng)一出現反復退查的情況，其必然造成訴訟進程的停滯。

2.1.2 檢察引導偵查的辦案機制尚未形成

在我國傳統(tǒng)的司法實務中，一直以來都存在著公安機關是“做飯的”，檢察院是“端飯的”，法院是“吃飯的”，這種公檢法三機關的“曖昧”關系，從側面反映出了我國現行體制下還是“偵查中心主義”的辦案機制，雖然在黨的十八大以后，司法體制迎來改革，加大了“審判中心主義”，但由于我國長期司法實踐所遺留下來的習慣，“偵查中心主義”難以避免，在目前仍以“口供為王”的證據標準下，檢察機關過度依賴于偵查機關移送的證據和調查的案件事實，缺乏一定的自主性。同時由于檢察引導偵查的理念比較缺乏，現有偵查機關的退補取證明顯具有機械性和被動性，大多數在教條的執(zhí)行檢察機關的退補提綱，未領會退補提綱的內涵，這就造成現有的退補取證難以適應庭審實質化的要求，新型檢偵關系尚未形成，導致退補取證的問題層出不窮。

2.1.3 偵查機關的考核機制尚不完善

現有偵查機關的考核機制仍是以立案率和逮捕率為標準，忽視了起訴率和判決率，這就導致了風險逮捕的問題，許多案件捕后不查，以報捕的證據直接移送審查起訴，退補的案件更是以一紙情況說明來替代補充偵查，使得案件的證據粗糙，難以達到起訴的標準。其次，實務中“重實體輕程序”、“重言詞輕實物”、“重打擊輕保護”的辦案理念，使得“人抓了”、“案破了”就大功告成，偵查機關冷冰冰的執(zhí)行法律，并未達到以案釋法、以案說理的效果。司法實務中的辦案機制大多采取的是以正式民警加輔警的辦案團隊，主管領導并不親自負責辦案，只是負責行政審批，因而案件的證據質量把控就淪為形式主義，特別是案件退補以后，加之時間過久，辦案民警常常敷衍了事。

2.2 在實務方面，偵查機關的辦案責任制尚未形成

2.2.1 取證意識欠缺，導致難以形成證據鏈

現有的許多案件嫌疑人都具備了反偵查意識，特別是經濟類的犯罪，如詐騙罪、職務侵占性犯罪，都是退補的重災區(qū)，偵查人員在辦理該類案件時都是多寄希望于拿下嫌疑人的供述，卻忽視了在第一時間固定其他外圍證據，未能形成完整的證據鏈，例如嫌疑人手機的通話記錄、信息記錄、銀行賬務流轉記錄，等到偵查人員想到時，要么是這些證據被嫌疑人銷毀了，要么是這些證據多屬電子數據，時間一久就會自動覆蓋，最終導致案件的證據難以形成完整嚴密的證據鏈，等到退補階段，更多的是在做無用功，一切都是于事無補。

2.2.2 偵查人員辦案責任制尚未形成

相較于員額法官、員額檢察官的辦案負責制，偵查人員卻未形成相應的員額考核機制，這就造成部分偵查人員辦案責任心不強，怠于偵查，認為檢察院批捕的案件，責任自然就轉嫁到了檢察院，至于批捕后如何處理，是否起訴，那就是檢察院內部自己的事情了，特別是對于無罪、疑罪退補的案件，偵查人員經常超期補偵，不配合檢察機關工作，將矛盾刻意轉移至檢察機關，對此，主訴檢察官又沒有有效的制約措施，只能發(fā)些不痛不癢的檢察建議和糾正違法通知，這些措施并不能影響偵查人員的升職加薪，因而只是治標不治本。

2.2.3 檢察機關“親歷性審查”觀念與精力時間之間的矛盾

在傳統(tǒng)的檢偵關系中，檢察機關被定性為批準逮捕、審查起訴，檢察機關在案件移送審查起訴后，只對案件證據進行書面審核，認為偵查是偵查機關的事，長期實踐導致檢察機關缺少發(fā)揮捕前、訴前引導偵查的意識，在發(fā)現證據存在問題時，存在第一反應就是督促偵查機關進行補證，這對案件的親歷性來說是遠遠不夠的。但是對于“親歷性審查”而言，檢察機關普遍存在案多人少的現象，其更沒有時間和精力去親自偵查，試想假如檢察機關親歷去參與案件的退補偵查，偵查機關難免會對退補的案件形成依賴性，將本屬于自己職權范圍內的事項，推給檢察機關來進行，這無疑是給舉步維艱的補充偵查制度雪上加霜。

3 退回補充偵查不重報案件的解決思路

檢察機關的補充偵查權帶有鮮明的服務公訴性，其是為后續(xù)的公訴活動服務的，由公訴權所派生，檢察機關的補充偵查權并不依附于偵查權，而是公訴權所派生出來的應有權力。評價偵查職能運行有效性的重要指標在于它能否保障公訴權的充分實現，實踐中不時出現檢察機關在審查起訴階段要求公安機關補充偵查，而公安機關不予理睬的扯皮現象，因為案件時過境遷，證據已經很難補充收集，而檢察機關本身由于技術條件、人員配備等原因也難以有效進行補充偵查，這些都給指控犯罪帶來了負面影響。筆者在借鑒國內外相關經驗，進行了比較分析，設想從以下幾個方面予以完善：

3.1 加強對偵查人員辦案理念的引導

目前，公訴引導偵查雖說還不健全，但是僅有的引導偵查主要還是以補充偵查提綱引導為主，缺乏對偵查人員辦案理念的引導。隨著法治的進步，法律對人權的保護更加完善，對偵查活動的規(guī)范性、合法性、合理性要求也是越來越高，因而在引導偵查辦案取證的同時，檢察機關還需加強對偵查人員補充偵查辦案理念的引導，特別是強化補偵必要性，杜絕“借時間”、“退而不查”、“敷衍補偵”，通過邀請偵查人員觀摩庭審、偵查人員出庭、參與非法證據排除、參與證據審查等形式來促使偵查人員轉變辦案理念，盡快樹立起符合現代法治精神的辦案理念，從主觀內心上預防違法辦案行為，從偵查源頭上防范冤錯案。

3.2 確立公訴引導偵查機制

公訴引導偵查的必要性一方面在于制約偵查權，公安機關是我國的主要偵查機關，其為了查明案件真相，可以采取搜查、扣押、訊問等一系列偵查措施，還可以采取拘傳、取保候審、監(jiān)視居住、刑事拘留等強制措施，故而對偵查權的制約是十分有必要的；另一方面是司法實務中檢察機關難以對偵查機關采取有效的監(jiān)督方式，針對補充偵查中出現的違法情況，檢察機關最多作出檢察建議、糾正違法通知，故而出現監(jiān)督手段單一、監(jiān)督方式之后、監(jiān)督效果缺乏強制性。對于檢查機關介入偵查時間的確定，一般案件可以在采取強制措施時介入，重大疑難案件可以在立案時介入，但無論何時介入，都應當以有效發(fā)揮公訴引導偵查的功能為前提；對于介入方式的確定，一般案件可以依申請而介入，重大疑難案件檢察機關可以依職權而介入；對于介入后的處理，檢察機關一定要明確自己的身份，即是公訴“引導”偵查，而非公訴“指導”偵查，檢察機關的介入不能影響到偵查機關的正常偵查活動。

3.3 建立起以“庭審實質化”為核心的辦案責任制

如前所述，目前偵查人員并沒有與法官、檢察官一樣建立辦案責任制，目前還未出現員額警官，在傳統(tǒng)的辦案中，以基層派出所為例，一般都是一名正式干警加一名輔警來具體辦案，最終報于主管領導進行審批，這就造成領導只負責行政審批，不負責具體辦案，加之未對正式干警和輔警的任務分工，使得派出所的具體辦案人直接對接檢察機關，這勢必造成案件的事實真相、證據質量難以保證。故而應建立起偵查人員與檢察官、法官員額負責制度相銜接機制，應將原來的辦理機制改為主管領導負責，正式干警主辦，輔警協(xié)辦的機制，并建議在公安局內部成立專門負責審核各基層派出所報送案件的機構，由該專門機構先對案件的事實真相以及證據情況予以把關，對其有問題的直接退回派出所繼續(xù)調查取證，審查后符合報捕、起訴標準后由該機構直接對接移送檢察機關，改變由原來的具體承辦人對接檢察機關的格局，這不僅能夠提升案件的質量，而且亦能達到內設機構對于退回派出所的案件，做到上命下從。

3.4 健全科學的考核機制

無論多好的制度規(guī)范如果沒有科學的考核機制進行引導，它的實際作用都是有限的，因此，科學的考核機制對于構建新型的檢偵關系具有有效的促進作用。當前公安機關的內部考評以立案率、逮捕率作為考核內容，對審查起訴階段的退補率、存疑不起訴率不予考核，這就導致一些偵查人員對檢察機關的案件退補、存疑不起訴、檢察建議、甚至糾正違法通知抱有一種無所謂的態(tài)度，這樣不僅嚴重影響了辦案質量和辦案效率，也弱化了公訴對偵查的引導作用，不利于新型檢偵關系的構建。