民辦幼兒園在管理中出現(xiàn)的法律問題及解決對(duì)策

■王 莉/寧夏幼兒師范高等?？茖W(xué)校

近幾年，隨著《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)化綱要》的提出，學(xué)前教育的發(fā)展被提上了議程，積極發(fā)展學(xué)前教育成為了一件至關(guān)重要的任務(wù)，隨后在二零一零年十一月，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議中也明確提出，必須對(duì)當(dāng)前的幼教法律法規(guī)進(jìn)行全面完善與更新，學(xué)前教育改革工作迫在眉睫，它所面臨的發(fā)展機(jī)遇是歷史上空前的。而在學(xué)前教育中，幼師是非常重要的一個(gè)要素，它是幼兒園管理的主要中堅(jiān)力量，幼師法律素養(yǎng)程度將會(huì)直接關(guān)系到學(xué)前教育質(zhì)量的高低，同時(shí)也會(huì)影響規(guī)劃綱要目標(biāo)的達(dá)成情況，并決定著我國幼教事業(yè)是否能夠得到持續(xù)健康的發(fā)展。然而目前我國幼師的法律素養(yǎng)情況不容樂觀，其法制教育問題十分顯著，從根本上導(dǎo)致了當(dāng)前大部分幼兒園教師的法律素養(yǎng)無法與社會(huì)發(fā)展步伐匹配，同時(shí)也無法滿足我國學(xué)前教育的發(fā)展需求。而正是幼師法律素養(yǎng)低下的問題，又直接導(dǎo)致了民辦幼兒園管理中各種法律問題的頻頻發(fā)生，要想解決這些問題，首先需要深入剖析問題產(chǎn)生的根本原因，以原因?yàn)槌霭l(fā)點(diǎn)進(jìn)行探索，最終提出問題的最終解決方案。

一、研究意義

二零一六年十一月，全國人大常委會(huì)通過了《民辦教育促進(jìn)法》下面將其簡(jiǎn)稱為《修訂案》，這部法律在二零一七年九月一日正式生效。在《修訂案》中，對(duì)我國民辦教育進(jìn)行了全新的定位，然而經(jīng)過筆者對(duì)大量文獻(xiàn)以及法律法規(guī)的查閱以及研究后，認(rèn)為《修訂案》的提出并沒有從真正意義上徹底改變當(dāng)前民辦幼兒園的法律現(xiàn)狀，且民辦幼兒園規(guī)范中存在的不完善之處也較多，尤其是一些法律條款并沒有清晰進(jìn)行界定，存在一些模糊性?！缎抻啺浮分?，將原來的“十八條”改成了“十九條”，即“民辦幼兒園的舉辦者可以自主選擇學(xué)校性質(zhì)，即選擇學(xué)校性質(zhì)是應(yīng)利性機(jī)構(gòu)還是非營利性機(jī)構(gòu)，但是不能夠設(shè)立實(shí)施有義務(wù)教育的應(yīng)利性民辦學(xué)校?！薄缎抻啺浮分械男路蓷l款規(guī)定，幼兒園可以依據(jù)其屬性進(jìn)行分類，具體有三種類型，分別為公辦幼兒園、民辦非營利幼兒園以及民辦盈利幼兒園。這三種類型的幼兒園各具特征，然而本次研究對(duì)象主要為民辦幼兒園，民辦幼兒園在管理過程中存在的法律問題尤其突出，需要得到高度重視。

二、民辦幼兒園法律現(xiàn)狀

這幾年，隨著社會(huì)發(fā)展步伐的加速，人們對(duì)學(xué)前教育的重視度逐漸提高，為了滿足較高的教學(xué)需求，各種各樣的民辦幼兒園如同雨后春筍般出現(xiàn)了，使得來自四面八方的學(xué)前教育資本投入得到增加，并有效解決了我國以往入學(xué)難的問題，讓大部分國內(nèi)幼兒有學(xué)上，在一定程度上提升了幼兒入園率。民辦幼兒園的出現(xiàn)以及發(fā)展，在很大程度上滿足了我國諸多家庭對(duì)學(xué)前教育多樣化的需求，并未我夠公立幼兒園的發(fā)展提供了良好的助動(dòng)力，使我國學(xué)前教學(xué)的質(zhì)量得到整體而全面的提升，并有效改善了以往入學(xué)難的不良局面。盡管如此，當(dāng)前我國民辦幼兒園存在的問題仍然較多，不容忽視，排出城鄉(xiāng)以及地區(qū)方面存在的差異，公立幼兒園與民辦幼兒園之間存在的差異還是較大的。就拿教師力量來說，兩者之間存在的差異非常顯著，在之前展開的一次民辦幼兒園相關(guān)調(diào)查中顯示：在民辦幼兒園當(dāng)中，教師資格問題十分嚴(yán)重，只有極少部分的教師獲得了教師資格證，大部分教師都沒有獲得教師資格證；除此之外，有職稱的教師占比也非常低，大多數(shù)民辦幼兒園的教師都處于無職稱狀態(tài)。另外，在幼兒園的辦學(xué)條件方面，存在嚴(yán)重的辦園標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問題，在辦園管理上缺乏明確、統(tǒng)一的規(guī)范，且注冊(cè)機(jī)構(gòu)也參差不齊，沒有得到統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的保障，這些問題的存在都在很大程度上限制了民辦幼兒園的發(fā)展。而這些問題的出現(xiàn)也不是毫無原因的，在很大程度上可以歸結(jié)于政府體制不完善、政府監(jiān)管工作不到位，除此之外社會(huì)資源的整合也存在一定問題，由此可見導(dǎo)致這些問題存在的原因是多方面的。然而，筆者通過大量調(diào)查與研究發(fā)現(xiàn)，民辦幼兒園幼兒園這些問題的存在，很大程度也離不開我國立法以及司法上的不健全。

三、當(dāng)前民辦幼兒園管理中存在的主要法律問題

民辦幼兒園的發(fā)展需要借助來自各方面的支持才能實(shí)現(xiàn)，其中法律保障以及技術(shù)支持是最為關(guān)鍵的。在《修訂案》中，通過新的法律條款使民辦幼兒園以往尷尬的法律地位徹底終結(jié)，然而在筆者眼中認(rèn)為，《修訂案》中依然存在著大量的不足，有極大的改進(jìn)和完善空間，此外與此配套的行政法規(guī)也存在一些不全面的地方，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）法律法規(guī)規(guī)定方面

首先，法律屬性變化所產(chǎn)生的不穩(wěn)定性。在《修訂案》當(dāng)中，原來的十八條改成了第十九條，具體內(nèi)容變更如下：“民辦學(xué)校的舉辦者能夠自主地決定學(xué)校的性質(zhì)是營利性或是非營利性，然而不能夠?qū)W(xué)校性質(zhì)定義為義務(wù)教育的應(yīng)利性教育機(jī)構(gòu)?！碧热舾鶕?jù)新修訂案當(dāng)中的規(guī)定，將其進(jìn)行轉(zhuǎn)型，成為營利性的民辦教育機(jī)構(gòu)，那么則需要在此基礎(chǔ)上開展一次全方位的財(cái)務(wù)清算，對(duì)其辦學(xué)性質(zhì)進(jìn)行重新登記，變更未企業(yè)或公司。然而民辦非企業(yè)法人需要變更成為公司或企業(yè)制，關(guān)系到大規(guī)模的稅費(fèi)以及財(cái)務(wù)清算問題，尤其是公益性用地的歸轉(zhuǎn)、固定資產(chǎn)的歸屬以及創(chuàng)造利潤的歸屬等，在實(shí)施過程中通常具有一定的不確定性，向股份或變相司有進(jìn)行轉(zhuǎn)變都具有一定的不穩(wěn)定性，在一些法律法規(guī)中對(duì)它進(jìn)行了全面而細(xì)致的規(guī)定。除此之外，《修訂案》中還對(duì)十二年義務(wù)教育這一提案進(jìn)行了建議，呼吁把學(xué)前教育也納入至義務(wù)教育的范圍當(dāng)中。倘若教育行政部門、地方政府將學(xué)前教育歸屬至義務(wù)教育的范疇之內(nèi)，那么對(duì)于剛剛注冊(cè)轉(zhuǎn)型成為盈利教育機(jī)構(gòu)的民辦幼兒園來說，它的法律地位將重新回到較為尷尬的狀態(tài)，這主要是由于在新法規(guī)中明確規(guī)定，不能在營利性民辦學(xué)校中開展義務(wù)教育，這一規(guī)定的存在在很大程度上動(dòng)搖了它的法律地位，導(dǎo)致其法律屬性十分不穩(wěn)定。

其次，《修訂案》的出現(xiàn)將拉大民辦幼兒與公立幼兒園之間的差距。無論是何種教育，其目的都是未所有受教育者提供同等、公平的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)，確保所有受教育者能夠處在同一起點(diǎn)上，并在潛移默化之中使公立幼兒園與民辦幼兒園之間的差距加大。在《修訂案》當(dāng)中，民辦教育促進(jìn)法當(dāng)中的五十條變更為五十一條，其內(nèi)容變更如下：“對(duì)非營利性民辦學(xué)校進(jìn)行新建或者是擴(kuò)建時(shí)，人民政府必須嚴(yán)格依照與公辦學(xué)校相同的原則，通過劃撥這一方式為其提供用地方面的優(yōu)惠。對(duì)營利性民辦學(xué)校進(jìn)行新建或者是擴(kuò)建時(shí)，人民政府必須嚴(yán)格按照國家要求為其提供土地?！碑?dāng)然，將公辦幼兒園、民辦非營利幼兒園以及民辦盈利幼兒園進(jìn)行區(qū)分，這種方式也是有一定好處的，能夠在某種程度上促進(jìn)多方辦學(xué)局面的形成，使辦學(xué)資金資源能夠得到有效的整合，然而在具體的實(shí)踐過程中筆者始終認(rèn)為，將公辦幼兒園、民辦非營利幼兒園以及民辦盈利幼兒園進(jìn)行區(qū)分，拉大三者之間的差距，這一條款很明顯是給公立幼兒園提供了更多的法律支持，賦予其更多的優(yōu)勢(shì)。這明顯違背了以往專家提倡的公平辦學(xué)等原則，因此這里是存在一定矛盾的。

（二）在行政規(guī)章規(guī)定方面

對(duì)《修訂案》進(jìn)行研究后可以發(fā)現(xiàn)，幼兒園被分成了三個(gè)不同的類型，分別是公辦幼兒園、非營利性民辦幼兒園以及營利性民辦幼兒園。其中，公辦幼兒園的性質(zhì)不同于其它，它屬于公益性事業(yè)單位，是完全依據(jù)《事業(yè)單位登記管理暫行條例》來進(jìn)行登記以及管理的，其登記以及審批部門是由教育主管主部門負(fù)責(zé)的，因此負(fù)責(zé)審批登記的部門為工商行政部門，負(fù)責(zé)按照法律法規(guī)對(duì)民辦幼兒園進(jìn)行監(jiān)督管理的部門為教育行政部門。以上三種登記機(jī)關(guān)在屬性上存在較大的差異，在執(zhí)行過程中十分容易導(dǎo)致登記管理工作變得混亂不堪，從而降低工作效率，那么在這種情況之下應(yīng)該對(duì)管理要求進(jìn)行統(tǒng)一和規(guī)范，這已經(jīng)成為了當(dāng)前實(shí)踐過程中迫切需要解決的一個(gè)問題，需要引起重視。

四、民辦幼兒園管理法律問題的解決對(duì)策

（一）加速學(xué)前教育立法工作的開展

現(xiàn)階段，我國在初等教育以及高等教育上的立法相對(duì)來說較為完善，相比之下學(xué)前教育立法現(xiàn)狀有些不盡人意，存在許多缺失之處。盡管多年以來，國內(nèi)專家一直在提倡學(xué)前教育立法的完善，但是到目前為止仍然沒有出現(xiàn)任何與草案相關(guān)的通知，正是這一現(xiàn)象的存在才導(dǎo)致了法律空白與法律沖入問題的出現(xiàn)。站在法律空白的角度進(jìn)行分析，當(dāng)前的法律體系難以針對(duì)學(xué)前教育制定出效果較好的管理規(guī)定，舉個(gè)比方說，在改革角度不斷深化的情況下，民辦幼兒園的審批程序能否得到較為合理的簡(jiǎn)化，這一問題是值得關(guān)注的。站在法律沖突的角度來看，《條例》與《民辦教育促進(jìn)法》兩者之間有關(guān)民辦幼兒園屬性的分析。因此，有必要對(duì)目前的學(xué)前教育立法進(jìn)行一定的強(qiáng)化，首先對(duì)法律形式加以利用，對(duì)民辦幼兒園的具體屬性進(jìn)行明確，并在此基礎(chǔ)上分別對(duì)公辦幼兒園、民辦非營利幼兒園以及民辦盈利幼兒園的法律地位進(jìn)行進(jìn)一步明確，確保不同法律法規(guī)中關(guān)于它的規(guī)定具有統(tǒng)一性，盡可能不要出現(xiàn)法律沖突，更不要出現(xiàn)法律空白部分。另外，作為其它立法相關(guān)部門以及機(jī)構(gòu)，也有責(zé)任頒布一些配套措施對(duì)其進(jìn)行管理，同時(shí)也能給具體實(shí)踐過程提供一些合理的指導(dǎo)，為后續(xù)的審判工作提供充分有說服力的法律依據(jù)。最后，由于每個(gè)地區(qū)的情況存在一些差異，必須根據(jù)這些地區(qū)的差異來制定一些地方性的管理制度，滿足各地區(qū)的差異性，使規(guī)章更具有針對(duì)性，這樣一來便能夠構(gòu)建出層次更加豐富且立體性更好的學(xué)前教育立法體系，對(duì)我國學(xué)前教育事業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展帶來一定的幫助。

（二）對(duì)民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例進(jìn)行及時(shí)修訂

現(xiàn)階段，《民辦教育促進(jìn)法》已經(jīng)通過了相應(yīng)的審核，但是在審核過程中仍然發(fā)現(xiàn)其中一些法律問題存在不清晰的現(xiàn)狀，除此之外還有一部分規(guī)定不夠明確具體。舉個(gè)比方，在以前的民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例當(dāng)中，明確地規(guī)定了民辦學(xué)校所聘任的教師至少應(yīng)該滿足以下條件，分別是《中華人民共和國教師法》中規(guī)定的教師資格以及任職條件、相關(guān)行政法律法規(guī)中明確推定的教師資格以及任職條件。然而筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)民辦幼兒園所聘任的教師都無法全面滿足上述兩部法律中的規(guī)定，可想而知情況是多么地不容樂觀。所以說，筆者建議應(yīng)該對(duì)民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例以及規(guī)定進(jìn)行及時(shí)、全面地修訂，具體的做法如下：首先是在原有基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確非營利性質(zhì)民辦幼兒園的法人資格以及條件是否滿足要求，其相關(guān)屬性是否滿足要求；其次是對(duì)非營利性或營利性民辦幼兒之間相互轉(zhuǎn)化的機(jī)制，并針對(duì)轉(zhuǎn)化過程進(jìn)行特別強(qiáng)調(diào)與規(guī)定，之所以需要大費(fèi)周章地說明，是由于其中很可能會(huì)涉及一些國有資產(chǎn)的轉(zhuǎn)換，因此必須引起高度的重視；最后是需要在原有基礎(chǔ)上對(duì)民辦幼兒園教師身份問題實(shí)施進(jìn)一步確認(rèn)，并針對(duì)教師資質(zhì)、教師薪資待遇、教師管理等問題進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，從而使民辦幼兒園教師的法律地位得到保障，最終促進(jìn)統(tǒng)一化管理局面的形成，使要求更加統(tǒng)一和規(guī)范，將民辦幼兒園在需求教育領(lǐng)域中的教育以及管理作用進(jìn)行全方位提升。

（三）對(duì)教育監(jiān)督引導(dǎo)機(jī)制進(jìn)行完善

所謂教育監(jiān)督引導(dǎo)機(jī)制，具體所指的是各級(jí)縣級(jí)以上的政府為了達(dá)成國家國家教育目的或者是為了達(dá)成有關(guān)法律目的，通過監(jiān)督、檢查以及評(píng)估的方式對(duì)下級(jí)教育部門進(jìn)行管理的一種方式。對(duì)于我國而言，當(dāng)前所使用的機(jī)制即主要是教育督導(dǎo)機(jī)制?，F(xiàn)階段，我國在民辦幼兒園上所上制定的教育督導(dǎo)機(jī)制存在一些明顯的不足，尤其是與公立幼兒園相比呈現(xiàn)出較大的差距，這些不足主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，其一是制度的不健全，其二是督導(dǎo)時(shí)間較為隨意，缺乏明確性。甚至在我國的某些地區(qū)，將定期督導(dǎo)作為主要的的督導(dǎo)機(jī)制，這種定期的督導(dǎo)機(jī)制存在很多的不合理之處，無法充分激發(fā)督導(dǎo)機(jī)制的價(jià)值與作用，從而不能達(dá)到較好的教育督導(dǎo)效果。針對(duì)上面提出的問題，筆者認(rèn)為我國教育督導(dǎo)機(jī)制的完善迫在眉睫，應(yīng)該逐漸淘汰以前使用的定期教育督導(dǎo)模式，采用不定期教育督導(dǎo)模式為主定期教育督導(dǎo)機(jī)制為輔的方式進(jìn)行替代。除此之外，也可以將網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督管理與實(shí)地監(jiān)督管理兩種方式結(jié)合在一起，形成一種全新的監(jiān)督管理手段，對(duì)其實(shí)施全面而系統(tǒng)的角度督導(dǎo)，最大程度提升督導(dǎo)的質(zhì)量。

（四）大力提升幼教法規(guī)教育的地位

法規(guī)教育定位于樹立人生觀以及價(jià)值觀的德育教育，當(dāng)前將法規(guī)教育與德育教育相等同的認(rèn)識(shí)缺乏一定的不合理性，通過思想道德教育的思路進(jìn)行法規(guī)教育工作，將會(huì)導(dǎo)致法規(guī)教育得到很大程度的埋沒。盡管法規(guī)教育和道德教育兩者都是社會(huì)價(jià)值教育，然而道德教育的主要目的在于對(duì)學(xué)生的內(nèi)心世界進(jìn)行凈化，從而促進(jìn)學(xué)生的思想以及行為更加符合真善美的境界，而法規(guī)教育的主要目的則在于對(duì)學(xué)生的外部行為進(jìn)行規(guī)范和約束，確保學(xué)生的行為能夠滿足法規(guī)教育政策。目前，我國的學(xué)前教育逐步朝著法規(guī)化、制度化邁進(jìn)，法制手段在幼教領(lǐng)域各個(gè)方面的涉及程度也逐漸加深，作為一名幼兒園教師，必須具備良好的法律素養(yǎng)以及常識(shí)，否則將很難做好幼兒園教育工作，從而導(dǎo)致民辦幼兒園在管理過程中法律風(fēng)險(xiǎn)增加，各種法律問題不斷呈現(xiàn)出來。所以說，教育行政部門也必須做好自己的工作，將幼兒教師法規(guī)課程的地位提高到應(yīng)有的地位，同時(shí)對(duì)民辦幼兒園的具體實(shí)施情況進(jìn)行全面的監(jiān)督管理，民辦幼兒園都必須始終將又叫法規(guī)作為一門關(guān)鍵性學(xué)科納入到教學(xué)計(jì)劃以及教學(xué)大綱當(dāng)中，在此基礎(chǔ)上編制一套統(tǒng)一、規(guī)范的教材，將學(xué)習(xí)課時(shí)落實(shí)到位。

（五）對(duì)幼教法規(guī)內(nèi)容進(jìn)行及時(shí)更新

現(xiàn)階段，我國關(guān)于學(xué)前教育的立法主要包括《幼兒園管理?xiàng)l例》以及《幼兒園工作規(guī)程》，與義務(wù)教育、初等教育以及高等教育相比起來，學(xué)前教育的立法情況仍然不夠理想，立法層次相對(duì)與其它等級(jí)教育來說還是更低一些，且制定時(shí)間已經(jīng)非常久遠(yuǎn)，內(nèi)容上存在著較多的疏漏，無法較好地對(duì)當(dāng)前學(xué)前教育當(dāng)中存在的新關(guān)系進(jìn)行規(guī)范，同時(shí)也無法對(duì)其中產(chǎn)生的矛盾進(jìn)行化解。除此之外，當(dāng)前與學(xué)前教育有關(guān)的法規(guī)大部分都是分散地設(shè)定在我國教育法、憲法以及未成年人保護(hù)法、教師法當(dāng)中，且相關(guān)規(guī)定缺乏詳細(xì)性，較為籠統(tǒng)，不具備較好的實(shí)際操作性。由此可見，對(duì)當(dāng)前學(xué)前教育的立法進(jìn)行加速完善是當(dāng)今時(shí)代的迫切需求。由于立法不是一朝一夕可完成的任務(wù)，它需要漫長的時(shí)間去進(jìn)行準(zhǔn)備，并開展豐富的調(diào)研工作，作為政府部門，可以首先出臺(tái)一些較為重要或者是關(guān)鍵的學(xué)前教育法規(guī)政策，例如將學(xué)前教育的經(jīng)費(fèi)問題納入至各級(jí)政府財(cái)政預(yù)算當(dāng)中，在教育經(jīng)費(fèi)設(shè)定時(shí)朝著學(xué)前教育方向進(jìn)行適當(dāng)傾斜，將具體的執(zhí)行情況納入到官員考核當(dāng)中，對(duì)中國學(xué)前教育的法律地位進(jìn)行進(jìn)一步明確，對(duì)管理體制以及投入體制進(jìn)行全面梳理，將政府的職責(zé)權(quán)限進(jìn)行全面劃分，構(gòu)建健康科學(xué)的學(xué)前教育管理秩序，待時(shí)機(jī)成熟后便將其上升到法律的層面上，這樣一來我國民辦幼兒園教育就能夠?qū)崿F(xiàn)質(zhì)的轉(zhuǎn)變。

五、結(jié)語

綜上所述，無論是在何種形式的教育過程中，都必須始終將公平以及平等的思想作為主要路線，尤其是對(duì)于學(xué)前教育來說，公益性和普惠性是最為重要的，必須將這兩種特性最大程度突顯出來，同時(shí)彰顯出教育最基本的屬性——公平性原則。對(duì)舊的民辦幼兒園法律地位規(guī)定以及新的民辦幼兒園法律地位規(guī)定進(jìn)行綜合后發(fā)現(xiàn)，兩者都存在一些不同程度的缺陷，存在很大的改進(jìn)空間，筆者在本文種提出建議，期望能夠通過對(duì)學(xué)前教學(xué)相關(guān)立法進(jìn)行完善、對(duì)民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例進(jìn)行完善以及對(duì)教育督導(dǎo)機(jī)制進(jìn)行完善等措施來改善當(dāng)前民辦幼兒園在管理過程中存在的法律問題，使得我國民辦幼兒園的管理越來越順暢，并為我國學(xué)前事業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展創(chuàng)造更好的法律環(huán)境，全方位促進(jìn)我國學(xué)前教育事業(yè)的蓬勃發(fā)展。處理民辦幼兒園有待解決的一些法律問題，為學(xué)前教育事業(yè)提供一個(gè)良好的法律環(huán)境。