滕曄瑭

浙江師范大學(xué) 浙江金華 321004

一、公共政策執(zhí)行研究背景

公共政策執(zhí)行過程是公共政策達(dá)到預(yù)定目的、解決實(shí)際問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。但是在實(shí)踐中,根據(jù)特定的社會問題,制定科學(xué)可行的公共政策,這一環(huán)節(jié)常常受到各級政府和決策機(jī)構(gòu)的高度重視,而對于公共政策的執(zhí)行過程卻缺乏科學(xué)系統(tǒng)的研究,所以造成政策執(zhí)行這一環(huán)節(jié)的相對薄弱。我國各級地方政府在執(zhí)行公共政策時,受到各種因素的制約,這就導(dǎo)致政策實(shí)施后達(dá)不到預(yù)期效果,更為嚴(yán)重的是,破壞了政府在公眾心中的形象,使政府的信譽(yù)和社會公信力受到不良影響。要改善這種情況,就需要大力提升地方政府公共政策執(zhí)行力。

西方于上個世紀(jì)七十年代就發(fā)展出了成熟的政策執(zhí)行研究，美國出現(xiàn)了政策執(zhí)行運(yùn)動。而我國對于公共政策執(zhí)行的研究相對滯后，八十年代我國的政策科學(xué)才逐步形成并蓬勃發(fā)展，到了九十年代才出現(xiàn)對政策執(zhí)行的引入與研究，九十年代以后才逐漸開始嘗試?yán)碚摰谋就粱芯?，并與中國的實(shí)際情況相結(jié)合。但大都只注重于政策制定的研究，把制定科學(xué)、合理、民主的公共政策作為最大的價值目標(biāo)，對政策執(zhí)行特別是政策執(zhí)行偏差沒有給予足夠的重視。直到上世紀(jì)90 年代中后期以來，政策實(shí)踐中出現(xiàn)的各種重大問題越來越多地地集中在政策執(zhí)行層面，很多好的政策在執(zhí)行過程中被扭曲、變形甚至落空，關(guān)于政策執(zhí)行問題的研究才受到學(xué)者和實(shí)踐工作者的關(guān)注。

二、地方政府政策執(zhí)行偏差原因分析

（一）政策與地方政府利益相關(guān)

若地方政府在政策執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)有涉及到其利益的情況下，通常會出現(xiàn)對地方政府政策執(zhí)行偏差的行為。地方政府有意對公共政策進(jìn)行誤讀，地方基層組織作為公共政策執(zhí)行者在公共政策上做文章，通過縮水或變通執(zhí)行政策以取得其利益最大化。同時，地方政府為了維護(hù)和實(shí)現(xiàn)自己的不正當(dāng)利益，會對某項(xiàng)損害自身利益的公共政策隱瞞，拒絕傳達(dá)和貫徹實(shí)施完整的惠民政策，使公共政策無法準(zhǔn)確到達(dá)公共政策的執(zhí)行對象。

（二）與政策執(zhí)行人員態(tài)度相關(guān)

執(zhí)行人員的素質(zhì)是政策執(zhí)行環(huán)境的基礎(chǔ)，政策的有效執(zhí)行離不開政策執(zhí)行人員的積極配合。政策執(zhí)行者的工作態(tài)度是對政策執(zhí)行的最直接表達(dá)，地方政府公職人員在公共政策執(zhí)行中通常需要深入到基層群眾中間獲取第一手信息，但其中不乏有因上級、家庭或工作環(huán)境而造成的帶入個人情緒的執(zhí)行政策。

（三）與目標(biāo)群體的滿意程度相關(guān)

地方政策執(zhí)行人員在政策執(zhí)行過程中帶有不良情緒進(jìn)行工作，無疑會影響到公共政策的預(yù)期目標(biāo)完成情況。如果政策執(zhí)行人員在政策執(zhí)行過程中帶有消極的負(fù)面情緒，會使政策目標(biāo)群體對該公共政策的滿意與合作程度不夠，導(dǎo)致其無法將政策深入貫徹到底。目標(biāo)群體作為公共政策過程中的唯一客體，他們對政策的滿意程度關(guān)乎所有政策執(zhí)行能否達(dá)到預(yù)期目的。當(dāng)目標(biāo)群體對公共政策表現(xiàn)出滿意，政策執(zhí)行就會成功；反之，則會失敗。

（四）與監(jiān)督部門的監(jiān)管范圍相關(guān)

雖然我國建立了較為完善的行政監(jiān)管系統(tǒng)，對行政管理系統(tǒng)和公務(wù)員的作為進(jìn)行了有效的監(jiān)督，但不免仍然會存在有地方政府監(jiān)管體系不健全的情況遺留。許多政策執(zhí)行監(jiān)督部門在進(jìn)行組織常規(guī)檢查時把面子工程做足做好，而未將實(shí)質(zhì)性的政策落到實(shí)處。

三、優(yōu)化地方政府公共政策執(zhí)行對策

政策執(zhí)行作為公共政策進(jìn)程中聯(lián)系政策制定和政策評估的中間環(huán)節(jié)，是政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化成為政策現(xiàn)實(shí)的唯一途徑。只有保證公共政策執(zhí)行的每個環(huán)節(jié)順利進(jìn)行，才能使整個政策執(zhí)行階段順利完成，政策方案取得預(yù)期的政策效果。當(dāng)政策執(zhí)行主體或政策執(zhí)行環(huán)境出現(xiàn)偏差時，都會引發(fā)政策執(zhí)行偏差行為，進(jìn)而導(dǎo)致政策實(shí)施結(jié)果偏離其預(yù)期達(dá)到目標(biāo)。

（一）合理安排中央與地方政府間關(guān)系

為解決中央和地方間政府關(guān)系應(yīng)合理的劃分中央與地方的財權(quán)和事權(quán)。在事權(quán)的分配中，首先要以全國人民的利益和地方人民的利益為最高利益；其次從收益范圍來看，全國范圍的收益由中央政府負(fù)責(zé)，涉及地區(qū)的收益應(yīng)由中央明確規(guī)定地方政府負(fù)責(zé)；最后，要先行立法，明確中央與地方政府各自的權(quán)限范圍及其責(zé)任，從法律上保證地方政府合理的權(quán)力。

（二）重視公共政策目標(biāo)群體

在地方政府政策執(zhí)行過程中，若想使公共政策取得其預(yù)期成果，則必須要讓公共政策目標(biāo)群體能夠接受政策的真正用意。要求地方政府在政策執(zhí)行中，政策執(zhí)行人員首先必須要扎根基層，開設(shè)各類政策培訓(xùn)班和宣傳會議。通過多種形式的宣傳和教育，使目標(biāo)群體構(gòu)建起一個完善合理的公共政策框架，為政策執(zhí)行創(chuàng)造一個極為有力的氛圍環(huán)境。

（三）提高地方政策執(zhí)行人員素質(zhì)

在注重當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的同時更要注重當(dāng)?shù)厣鐣陌l(fā)展、人民生活環(huán)境和生活質(zhì)量的提高。為提高地方政府執(zhí)行者的政策執(zhí)行能力，首先要培養(yǎng)地方政府領(lǐng)導(dǎo)的執(zhí)行能力，增強(qiáng)其協(xié)調(diào)各方利益間矛盾的能力，發(fā)揮積極主動性以促進(jìn)地方公共政策的有效執(zhí)行；其次要提高地方政策執(zhí)行基層人員的執(zhí)行能力。如通過提供培訓(xùn)和再教育的機(jī)會、在提拔中加入公共政策科學(xué)等業(yè)務(wù)知識的綜合考核等來促使其不斷學(xué)習(xí)，要從根本上轉(zhuǎn)變其不重視的負(fù)面情緒。

（四）增強(qiáng)地方政策執(zhí)行監(jiān)控力度

地方政策執(zhí)行過程公開才能使監(jiān)督主體對其執(zhí)行活動有充分的了解，這是監(jiān)督主體對公共政策執(zhí)行主體實(shí)行有效監(jiān)督的前提條件和必要條件；其次，保證監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。監(jiān)督機(jī)構(gòu)只有具有獨(dú)立的地位才能有相對獨(dú)立的監(jiān)督權(quán)力,監(jiān)督才能有威懾力和權(quán)威；最后，公共政策的目標(biāo)群體是廣大民眾，必須讓更多的民眾參與進(jìn)來并不斷提高民眾的監(jiān)督意識。