攻堅(jiān)深度貧困與2020年后扶貧戰(zhàn)略研究

孫久文 李星

摘?要：隨著2020年的臨近，我國大規(guī)模的扶貧開發(fā)已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)拔寨的關(guān)鍵時(shí)期，剩余貧困人口的脫貧難度越來越大，深度貧困地區(qū)是當(dāng)前扶貧攻堅(jiān)的工作重點(diǎn)。當(dāng)前我國深度貧困攻堅(jiān)的難點(diǎn)在于，自然條件惡劣帶來的扶貧工作困難、深度貧困人口的精準(zhǔn)識(shí)別困難、貧困人口的結(jié)構(gòu)變化造成的工作困難、脫貧人口容易返貧的難點(diǎn)、邊疆地區(qū)肩負(fù)安全穩(wěn)定和脫貧致富雙重任務(wù)的難點(diǎn)。針對攻堅(jiān)深度貧困的難點(diǎn)，要推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善人居環(huán)境和公共服務(wù)、創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)扶貧模式、加強(qiáng)社會(huì)參與和環(huán)境保護(hù)。2020年后扶貧開發(fā)的戰(zhàn)略方向則要放在推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，筑牢脫貧基礎(chǔ);注重精神扶貧，加強(qiáng)社會(huì)參與;實(shí)現(xiàn)生態(tài)扶貧與綠色發(fā)展相協(xié)調(diào)，將綠色發(fā)展的理念整體注入到精準(zhǔn)扶貧過程中，讓生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢通過科學(xué)的產(chǎn)業(yè)開發(fā)轉(zhuǎn)化為生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)工業(yè)和生態(tài)旅游等具有生態(tài)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的發(fā)展成果，進(jìn)而帶來經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：深度貧困;脫貧攻堅(jiān);未來戰(zhàn)略

中圖分類號：C915文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號：1003-0751（2019）09-0067-07

到2020年確?，F(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧、貧困縣全部摘帽、解決區(qū)域性整體貧困，是我國“精準(zhǔn)扶貧”的三大目標(biāo)。隨著2020年的臨近，我國大規(guī)模的扶貧開發(fā)已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)拔寨的關(guān)鍵時(shí)期。從貧困人口的減少看，2012年年底，我國在現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的貧困人口是9899萬人，到2018年年底，貧困人口已經(jīng)減少到1660萬人左右，5年累計(jì)減貧8239萬人，使現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的貧困人口在6年時(shí)間里減少了83.2%。按照2010年貧困標(biāo)準(zhǔn)，貧困發(fā)生率從2012年的10.2%下降至1.7%，累計(jì)下降8.5個(gè)百分點(diǎn)。592個(gè)貧困縣有一半已摘帽，各地評估檢查結(jié)果顯示，中部地區(qū)摘帽的貧困縣的綜合貧困發(fā)生率全部低于2%，西部地區(qū)貧困縣全部低于3%。我們離消除絕對貧困的目標(biāo)越來越近。

同時(shí)，我們離2020年完成“精準(zhǔn)扶貧”任務(wù)的時(shí)間也越來越近，剩余貧困人口的脫貧難度越來越大。從空間上看，當(dāng)前貧困人口主要分布在中西部地區(qū)，尤其是由新疆南疆四地州地區(qū)、川青甘滇四省藏區(qū)、西藏地區(qū)、云南怒江州、四川涼山州和甘肅臨夏州所構(gòu)成的“三區(qū)三州”地區(qū)，以及河南、陜西、山西、湖南、湖北、寧夏、內(nèi)蒙古等中西部省區(qū)的部分深度貧困縣。“三區(qū)三州”地區(qū)是貧困人口多、貧困發(fā)生率高、脫貧難度大的深度貧困地區(qū)，作為決勝全面建成小康社會(huì)的三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之一，中央多次突出強(qiáng)調(diào)“向深度貧困地區(qū)聚焦發(fā)力”。本文擬從貧困理論出發(fā)，研究深度貧困的脫貧路徑，提出相應(yīng)的政策建議，最后提出對2020年后扶貧戰(zhàn)略的基本思路。

一、扶貧理論與深度貧困問題

貧困問題是一個(gè)困擾全世界的發(fā)展問題。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，貧困概念的內(nèi)涵也隨之不斷豐富，反貧困事業(yè)由解決最初絕對貧困視角下的貧困問題，逐漸發(fā)展到相對貧困視角下的包含收入貧困、能力貧困和權(quán)利貧困等多維貧困問題。

1.深度貧困研究的理論與現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

按照研究貧困的學(xué)者對貧困概念的闡釋，貧困不僅僅是基本生活必需品的缺乏，而是個(gè)人、家庭、社會(huì)組織缺乏獲得飲食、住房、娛樂和參與社會(huì)活動(dòng)等資源的能力，不足以達(dá)到按照社會(huì)習(xí)俗或所在社會(huì)鼓勵(lì)提倡的平均生活水平，從而被排斥在正常的生活方式和社會(huì)活動(dòng)之外的一種生存狀態(tài)。

諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者阿馬蒂亞·森（1981）使用權(quán)利方法對饑餓和貧困問題進(jìn)行研究，提出了關(guān)于貧困的權(quán)利理論，他指出貧困并不僅僅指收入不足，而是分配失敗所導(dǎo)致的，分配體制不合理就會(huì)導(dǎo)致貧困和饑荒。阿馬蒂亞·森強(qiáng)調(diào)不同階層的人對糧食的支配和控制能力，認(rèn)為這種能力表現(xiàn)為社會(huì)權(quán)利關(guān)系。他認(rèn)為收入低下是生活貧困的重要原因，貧困的本質(zhì)是人的基本能力的缺失。同時(shí)他也指出，貧困不僅僅是收入的低下，而是人的能力的貧困，該理論重視絕對貧困的存在，同時(shí)也適用于多維貧困的研究。

在測量方法上，阿馬蒂亞·森提出了貧困指數(shù)的測量方法。為了彌補(bǔ)度量中缺少的收入分配問題，阿馬蒂亞·森引入了基尼系數(shù)G，G度量的正是收入分配的公平程度，從而得出了一個(gè)更精確的衡量貧困的指數(shù)P，P=H{I+（1-I）G}，其中H表示貧困人口的百分比，I是貧困人口收入差距的總和。P隨著G的增大而增大，當(dāng)收入分配絕對平均時(shí)，G為0，此時(shí)P=HI。該指數(shù)將貧困人口的數(shù)量、收入及收入分布結(jié)合在一起，全面反映一國的貧困程度。

世界銀行（2001）也十分重視貧困的概念，將貧困定義為：貧困不僅指物質(zhì)的匱乏（以適當(dāng)?shù)氖杖牒拖M(fèi)概念來測算），還包括低水平的教育和健康，包括風(fēng)險(xiǎn)和面臨風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的脆弱性，以及不能表達(dá)自身的需求和影響力。

深度貧困是貧困狀態(tài)的典型表現(xiàn)，隨著人均收入的增加和與其他地區(qū)相對收入差距的擴(kuò)大，深度貧困地區(qū)越來越表現(xiàn)出一種多維貧困的狀態(tài)。我國的深度貧困地區(qū)的貧困問題，既是一個(gè)絕對貧困問題，又是一個(gè)多維貧困問題。2014—2020年我國的貧困標(biāo)準(zhǔn)和貧困人口如表1所示。

自20世紀(jì)80年代以來，我國貧困問題的界定與扶貧開發(fā)工作始終伴隨著當(dāng)時(shí)貧困實(shí)際狀況進(jìn)行開展。無論2013年“精準(zhǔn)扶貧”的提出還是2017年扶貧重點(diǎn)轉(zhuǎn)向“深度貧困”的攻堅(jiān)，都表明了扶貧開發(fā)工作取得的巨大成果，也意味著扶貧攻堅(jiān)的難度更大。

2.深度貧困地區(qū)的空間分布

在空間上，深度貧困主要分布在我國的中西部地區(qū)。習(xí)近平總書記2017年6月在山西省召開深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)座談會(huì)上的講話中指出：“我們必須看到，我國脫貧攻堅(jiān)面臨的任務(wù)仍然十分艱巨。從結(jié)構(gòu)上看，現(xiàn)有貧困大都是自然條件差、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)弱、貧困程度深的地區(qū)和群眾，是越來越難啃的硬骨頭。在群體分布上，主要是殘疾人、孤寡老人、長期患病者等‘無業(yè)可扶、無力脫貧的貧困人口以及部分教育文化水平低、缺乏技能的貧困群眾?！绷?xí)近平總書記特別強(qiáng)調(diào)，下一步脫貧攻堅(jiān)的主要難點(diǎn)是深度貧困地區(qū)的問題，包括集中連片的深度貧困地區(qū)、深度貧困縣和深度貧困村。

根據(jù)《中共中央?國務(wù)院關(guān)于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的實(shí)施意見》并結(jié)合我國當(dāng)前的扶貧實(shí)際情況，2016年深度貧困地區(qū)的具體界定標(biāo)準(zhǔn)為貧困發(fā)生率超過18%的貧困縣;2017年全國各省確定334個(gè)深度貧困縣和3萬個(gè)深度貧困村，至2017年年底，這些地方的貧困發(fā)生率是11%，遠(yuǎn)高于同期全國3.1%的貧困發(fā)生率;2018年，國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組組織各地按照一定的標(biāo)準(zhǔn)，確定“三區(qū)三州”（指教育扶持，醫(yī)療保障和住房保障三項(xiàng)加上某一地區(qū)的特殊事項(xiàng)。例如，甘肅省規(guī)定為教育、醫(yī)療和住房保障加上安全飲水保障）和中西部地區(qū)169個(gè)深度貧困縣為深度貧困地區(qū)。雖然每年的貧困發(fā)生率都在降低，貧困縣和貧困村都在減少，但形勢依舊較為嚴(yán)峻，攻堅(jiān)難度非常大。

2018年年底，新疆南疆四地州還有864個(gè)貧困村，占南疆行政村總數(shù)的17%、全疆貧困村總數(shù)的96.1%;有17.88萬貧困人口，占南疆人口總數(shù)的2%、全疆貧困人口總數(shù)的48%。其貧困發(fā)生率為12.71%，仍高于全國平均水平。2018年深度貧困地區(qū)的貧困人口狀況如表2所示。

2018年各省區(qū)深度貧困縣個(gè)數(shù)及所涉貧困人口如表3所示。西南地區(qū)的深度貧困地區(qū)涉及的貧困人口最多。云南是137.79萬人，貴州是74.18萬人，廣西是61.2萬人，排在前三位。西北地區(qū)略少于西南地區(qū)。這種人口分布是由當(dāng)?shù)氐娜丝诨鶖?shù)決定的，也與當(dāng)?shù)氐淖匀画h(huán)境密不可分：深度貧困地區(qū)大部分處在大山環(huán)繞中，自然災(zāi)害頻發(fā)，山高溝深，不利于農(nóng)產(chǎn)品的種植，無法提供基本的農(nóng)業(yè)發(fā)展環(huán)境。部分地區(qū)高寒低溫、干旱少雨的惡劣氣候環(huán)境使得人生存都很困難。如云南怒江州、四川涼山州都是山高溝深、環(huán)境閉塞、遠(yuǎn)離經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的地區(qū)。甘肅臨夏州仍有少部分群眾依靠水窖飲水。

另外，西藏、新疆等邊疆地區(qū)必要基礎(chǔ)設(shè)施的缺乏嚴(yán)重了制約當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)牧業(yè)發(fā)展水平較低。加之深度貧困地區(qū)的人口分布高度分散，造成基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)成本高，缺乏規(guī)模效應(yīng)，收益遠(yuǎn)比東部地區(qū)低。而中部地區(qū)涉及的深度貧困人口下降比較多，2018年湖北、湖南、山西涉貧人口總計(jì)還有45萬人左右。比較意外的是河北省，作為東部地區(qū)，仍然有14.1萬的深度貧困人口。

二、攻堅(jiān)深度貧困的重點(diǎn)、難點(diǎn)與政策思路

我國深度貧困地區(qū)大部分分布在中西部地區(qū)。深度貧困產(chǎn)生的原因主要是自然條件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的影響，深度貧困地區(qū)長期陷于貧困，使扶貧開發(fā)的難點(diǎn)也比較復(fù)雜。

1.攻堅(jiān)深度貧困的重點(diǎn)

通過上面分析我們看到，多種不利的客觀條件疊加在一起，導(dǎo)致深度貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏必要的動(dòng)力。深度貧困地區(qū)攻堅(jiān)的重點(diǎn)主要有以下幾個(gè)方面。

一是重點(diǎn)解決自然條件的制約問題?！叭齾^(qū)三州”和其他深度貧困縣一般都位于高原、深山區(qū)或荒漠地區(qū)，自然條件惡劣，交通不便;西北地區(qū)和華北的黃土高原是干旱和半干旱地區(qū)，干旱少雨，水資源匱乏;青藏高原地區(qū)則受海拔高度的影響，農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)主要靠天吃飯。這些地區(qū)自然條件給扶貧開發(fā)帶來的困難，比平原地區(qū)要大很多倍。由于很多自然條件帶來的困難是不可克服的（例如海拔高度），解決扶貧工作困難的辦法就需要開拓思路，從大扶貧的深度和廣度去探索新的路徑。

二是重點(diǎn)解決深度貧困人口問題。在6年解決了8000多萬貧困人口脫貧之后，剩余貧困人口的致貧結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化。長期患病者、殘疾人、孤寡老人等特殊困難群體和自身發(fā)展動(dòng)力不足的貧困人口比例高，因病致貧、返貧人口占40%以上。如河南建檔立卡的貧困人口中，因病、因殘致貧人口占比超過72%，無勞動(dòng)能力者占47%，65歲以上老人占26%。這部分人口基本上是不參與日常的生產(chǎn)活動(dòng)的，對于這部分人口只能是提供社會(huì)保障。

三是重點(diǎn)解決脫貧人口返貧問題。我國每年都會(huì)有一部分脫貧人口返貧，在深度貧困地區(qū)，這個(gè)問題更加嚴(yán)重。這是社會(huì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)對長期脫貧的影響。例如，因病、因殘返貧，因產(chǎn)業(yè)經(jīng)營虧損返貧，因自然災(zāi)害影響農(nóng)牧業(yè)減收而返貧，等等。如何讓剛剛脫貧的人口不再返貧，需要與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相配合，解決農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的脆弱性問題。過去的產(chǎn)業(yè)扶貧政策大多是采用以經(jīng)濟(jì)增長帶動(dòng)脫貧的扶貧政策，區(qū)域性比較強(qiáng)，針對性比較差。這些政策之所以在我國扶貧開發(fā)的初期呈現(xiàn)了比較明顯的良好效果，是因?yàn)楫?dāng)時(shí)的貧困面比較廣，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的利貧性也比較好。但隨著我國扶貧開發(fā)的深化，加上深度貧困地區(qū)面積廣，要素稟賦在地區(qū)間存在較大的差異，單一模式的扶貧工作效率很難達(dá)到預(yù)期。

四是重點(diǎn)解決邊疆地區(qū)的脫貧問題。少數(shù)民族地區(qū)和邊疆地區(qū)在深度貧困地區(qū)中占有比較大的比例，這兩類地區(qū)由于諸多歷史問題和現(xiàn)實(shí)因素，尤其是在當(dāng)前受國際環(huán)境變化的影響，民族分裂主義、極端民族主義和恐怖主義，嚴(yán)重影響著這兩類地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。這些地區(qū)除了要與全國一道進(jìn)行扶貧開發(fā)外，還肩負(fù)著領(lǐng)土完整、域內(nèi)安全穩(wěn)定的國防職能，相對其他貧困地區(qū)而言，這兩類地區(qū)的扶貧開發(fā)工作面臨更多的現(xiàn)實(shí)困難，需要國家傾注更多的精力推進(jìn)扶貧開發(fā)工作。

2.攻堅(jiān)深度貧困的難點(diǎn)

在工作中，攻堅(jiān)深度貧困的難點(diǎn)主要有以下幾個(gè)方面：

一是在解決深度貧困問題時(shí)，面臨的最大難題是貧困人口的結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化。在2017年剩余的3000萬貧困人口中，有8%左右的殘疾人、約20%的因病致貧人口，同時(shí)，65歲以上老年人口占比為16%左右，因此約有貧困人口的44%即超過1300萬人無法從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，無法在開發(fā)式扶貧工作中脫貧。對這部分人只能通過保障性的扶貧來支持他們的生存、生活及其子女的教育。

二是在扶貧工作中已經(jīng)脫貧的人口可能會(huì)因病、因殘、因?qū)W等問題重新返貧。近年來，我國一些貧困地區(qū)的農(nóng)村存在20%左右的平均返貧率，深度貧困地區(qū)的個(gè)別貧困縣甚至?xí)霈F(xiàn)返貧人口超過脫貧人口的現(xiàn)象。要實(shí)現(xiàn)對貧困人口的“托底”，切斷貧困尤其是深度貧困的傳遞和延續(xù)脈絡(luò)，在這種情況下，保障性扶貧措施的重要性凸顯。

三是通過保障性扶貧來解決深度貧困的問題時(shí)，精準(zhǔn)識(shí)別深度貧困人口是更大的難點(diǎn)。精準(zhǔn)扶貧在精準(zhǔn)識(shí)別貧困人口上有一整套成熟的辦法，但識(shí)別深度貧困人口需要進(jìn)一步將貧困人口進(jìn)行分類，根據(jù)貧困人口的致貧原因有針對性地進(jìn)行扶貧。要圍繞因病、因殘及深度貧困家庭受教育期子女進(jìn)行的生活、健康、居住、養(yǎng)老、教育等方面的救助和機(jī)會(huì)保障，探索更加有效的扶貧途徑。

四是要解決保障性扶貧與開發(fā)式扶貧的銜接問題。保障性扶貧與開發(fā)式扶貧在扶助對象上是不同的。開發(fā)式扶貧針對的是具有全部經(jīng)濟(jì)勞動(dòng)能力的人口，他們在時(shí)間、空間上具有較大的可移動(dòng)性，可以學(xué)習(xí)當(dāng)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)要求的技能，從事體力和腦力的勞動(dòng)。因此，有經(jīng)濟(jì)勞動(dòng)能力的人，采用開發(fā)式扶貧可解決貧困問題。但對于只能從事少量勞動(dòng)的人口或者根本就無勞動(dòng)能力的人，需要通過保障性扶貧進(jìn)行扶助。保障性扶貧是開發(fā)式扶貧的有效補(bǔ)充和鞏固開發(fā)式扶貧效果的重要保障。隨著扶貧工作的不斷推進(jìn)和取得重大成就，一部分人無法通過這種扶貧方式脫貧，有些人口的文化水平、身體素質(zhì)和技能與現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)要求不適應(yīng)，無法抓住經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)會(huì)。對這部分人的生活生存保障是保障性扶貧的重要內(nèi)容，也是對開發(fā)式扶貧的重要補(bǔ)充。

3.攻堅(jiān)深度貧困地區(qū)扶貧開發(fā)的政策思路

面對深度貧困地區(qū)的實(shí)際情況，我們需要建立切實(shí)而又能夠因地制宜的扶貧開發(fā)政策思路。中央最新的戰(zhàn)略部署是：在決策層面，新增脫貧攻堅(jiān)資金，新增脫貧攻堅(jiān)項(xiàng)目，新增脫貧攻堅(jiān)舉措主要用于深度貧困地區(qū);在操作層面，加大中央財(cái)政投入力度，加大金融扶貧支持力度，加大項(xiàng)目布局傾斜力度，加大易地扶貧搬遷實(shí)施力度，加大生態(tài)扶貧支持力度，加大干部人才支持力度，加大社會(huì)幫扶力度，集中力量攻關(guān)，構(gòu)建起適應(yīng)深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)需要的支撐保障體系。

一是解決以“三區(qū)三州”為代表的深度貧困地區(qū)的脫貧問題，這是一場硬仗。經(jīng)過5年來的精準(zhǔn)扶貧，中央確定了扶貧目標(biāo)“兩不愁、三保障”?！皟刹怀睢币呀?jīng)基本達(dá)到，“三保障”在深度貧困地區(qū)是下一步的工作重點(diǎn)。加大教育扶持，醫(yī)療保障和住房保障，是滿足深度貧困地區(qū)人民的基本需求。而深度貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)扶貧，是加大就業(yè)扶持。深度貧困地區(qū)勞動(dòng)力普遍存在年齡偏大、文化程度不高、市場競爭力不強(qiáng)等問題，解決的途徑是開展引導(dǎo)性培訓(xùn)，普及城市生活和務(wù)工常識(shí)，轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念，提高就業(yè)意愿。要有效利用當(dāng)?shù)氐淖匀粭l件和土地資源，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、特色文化旅游業(yè)等，盤活當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)。例如，藏區(qū)有相當(dāng)一部分貧困人口依靠冬蟲夏草、紅景天等特色產(chǎn)品生存，確保這些產(chǎn)品的價(jià)格穩(wěn)定和銷售渠道暢通，十分重要。要對邊民給予各種補(bǔ)貼和扶持。對于生活在邊境地區(qū)的貧困人口，根本目的是要讓他們安心地在這些地方生活下去，因此應(yīng)當(dāng)適當(dāng)提高各種補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)。

二是重點(diǎn)放在以老年人、殘疾人、重病患者為代表的特定貧困人口的脫貧上。因病致貧的家庭、貧困的老年人、貧困的殘疾人這些特殊類型的貧困人口，最顯著的特征是能力貧困，也就是說他們不具有擺脫貧困的能力，需要借助外力實(shí)現(xiàn)脫貧的目標(biāo)。但由于地區(qū)發(fā)展的不均衡，“三區(qū)三州”是區(qū)域經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)，保障性扶貧的資金主要靠國家的財(cái)政經(jīng)費(fèi)來保障。這樣就會(huì)產(chǎn)生一個(gè)問題：無法保障深度貧困地區(qū)的保障水平能夠達(dá)到全國的平均水平。因此，中央財(cái)政扶貧資金向深度地區(qū)傾斜是十分必要的。

三是深化深度貧困地區(qū)扶貧要對深度貧困人口進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別與精準(zhǔn)施策。加大對深度貧困地區(qū)的幫扶力度，當(dāng)前仍然存在對現(xiàn)有貧困人口的數(shù)量和結(jié)構(gòu)精準(zhǔn)了解的問題。應(yīng)當(dāng)區(qū)分哪些人口是需要保障性扶持的，哪些人口是可以進(jìn)城務(wù)工的，哪些人口是應(yīng)當(dāng)在當(dāng)?shù)貜氖律a(chǎn)的，以及哪些人口是保衛(wèi)邊境的。其中，對于進(jìn)城務(wù)工的人口，應(yīng)當(dāng)建立區(qū)域間的勞務(wù)協(xié)作，由貧困地區(qū)政府和城市政府共同組織企業(yè)接收貧困人口務(wù)工，形成穩(wěn)定就業(yè)。對于留在當(dāng)?shù)氐娜丝?，可以搞一些扶貧車間，建立一些勞動(dòng)密集型企業(yè)和農(nóng)副產(chǎn)品加工企業(yè)，讓一些貧困人口在家門口務(wù)工。

四是建立深度貧困地區(qū)發(fā)展產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)脫貧的長效機(jī)制。發(fā)展產(chǎn)業(yè)脫貧是積極主動(dòng)的脫貧，是深度貧困人口真脫貧、脫真貧的主要路徑。長效機(jī)制包括：企業(yè)與貧困人口的長期就業(yè)合同的簽署，增加貧困人口就業(yè)者收入的長期協(xié)議，企業(yè)面對市場風(fēng)險(xiǎn)對貧困人口的影響評估。這樣才能保證在企業(yè)就業(yè)的貧困人口不失業(yè)、不減少收入，不返貧。

五是建立易地搬遷的穩(wěn)定生產(chǎn)與生活的機(jī)制與政策。5年來，全國已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了550多萬人的易地搬遷，其中深度貧困地區(qū)易地搬遷的人口較多。如何讓搬遷的人口在新的地域能夠留下并融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)，參與當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)活動(dòng)，從而獲得穩(wěn)定的收入是根本性的問題。穩(wěn)住搬遷人口的措施，首先是創(chuàng)造融合的社會(huì)環(huán)境，形成遷入人口的社會(huì)和文化認(rèn)同;其次是提供較好的就業(yè)機(jī)會(huì)，就業(yè)是穩(wěn)住人口的最好的保障;再次是提供良好的教育、醫(yī)療等公共服務(wù)，讓新的生活環(huán)境大大優(yōu)于原來的生活環(huán)境。

六是推進(jìn)基本公共服務(wù)。對于貧困人口在增加收入，保證就業(yè)，保障教育、健康和住房等改善生產(chǎn)和生活方面的訴求，要從普惠性的角度去滿足群眾的需要。當(dāng)前國家扶貧管理部門啟動(dòng)“3+X”的“沖刺清零行動(dòng)”，教育保障重點(diǎn)是做好“控輟保學(xué)”，醫(yī)療保障重點(diǎn)是完善兜底措施，住房保障重點(diǎn)是完成建檔立卡戶的易地扶貧搬遷工作。在北方的黃土高原地區(qū)，還要重點(diǎn)解決群眾的安全飲水問題。解決好這些最基礎(chǔ)性的保障問題，才能真正提高脫貧質(zhì)量，也才能保障不返貧。加快推進(jìn)基本公共服務(wù)進(jìn)農(nóng)村社區(qū)，已經(jīng)被證明是一個(gè)有效的途徑。山東淄博等試驗(yàn)區(qū)的經(jīng)驗(yàn)表明，社區(qū)化改造之后的鄉(xiāng)村，民風(fēng)淳樸，治安良好，具備了普及公共服務(wù)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。對于居住環(huán)境惡劣的深度貧困地區(qū)，應(yīng)采取移民搬遷措施，采取集中與分散相結(jié)合的搬遷安置方式，實(shí)施建制村就近集中搬遷安置、建設(shè)移民新村集中搬遷安置、依托鄉(xiāng)村旅游區(qū)等安置等方式，集中提供公共服務(wù)。

三、2020年后扶貧開發(fā)的戰(zhàn)略思路初探

我國扶貧事業(yè)目前要解決的重點(diǎn)問題是深度貧困問題，但同時(shí)也面臨著2020年之后扶貧事業(yè)如何轉(zhuǎn)型的問題。那種認(rèn)為2020年后中國的扶貧事業(yè)就圓滿結(jié)束的想法是短視的和不正確的。貧困是人類發(fā)展中永遠(yuǎn)存在的一種生活狀態(tài)，反貧困是一個(gè)永恒的事業(yè)。當(dāng)我們解決了絕對貧困問題之后，還有一個(gè)相對貧困問題需要去解決。比如，現(xiàn)代化如美國這樣的發(fā)達(dá)國家，仍然還有15%左右的相對貧困人口。到2020年之后，我國的貧困發(fā)生率按照現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)將會(huì)下降到一個(gè)比較低的水平。無論是按照國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)還是國際標(biāo)準(zhǔn)，我國都達(dá)到了消除絕對貧困的目標(biāo)。那么，2020年之后我國的扶貧事業(yè)將如何進(jìn)行？如何轉(zhuǎn)向解決相對貧困問題呢？

1.貧困性質(zhì)的變化

目前，大多數(shù)扶貧研究專家都認(rèn)為，參考國際發(fā)達(dá)國家的反貧困經(jīng)驗(yàn)，我國在2020年后將進(jìn)入相對貧困階段。消滅了絕對貧困是中國歷史上的標(biāo)志性的成就，進(jìn)入相對貧困階段也同時(shí)意味著社會(huì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型。但我們應(yīng)當(dāng)清醒認(rèn)識(shí)到，反貧困斗爭具有長期性和持久性的特點(diǎn)，2020年后在現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下絕對貧困的消除，并不等于我國扶貧工作的終結(jié)。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中提出的我國社會(huì)發(fā)展不平衡、不充分的矛盾將長期存在，社會(huì)上處于收入最底端的低收入人口也會(huì)長期存在。因此，2020年后的扶貧工作不是終結(jié)，只是發(fā)生了四大轉(zhuǎn)變，即一是向緩解相對貧困轉(zhuǎn)變，二是向統(tǒng)籌城鄉(xiāng)扶貧轉(zhuǎn)變，三是向鄉(xiāng)村振興帶動(dòng)扶貧轉(zhuǎn)變，四是向社會(huì)廣泛參與扶貧轉(zhuǎn)變。

2.扶貧重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移

由于扶貧性質(zhì)的變化，2020年后的扶貧重點(diǎn)與之前相比，將會(huì)有重大的變化。其中，筆者認(rèn)為最大的變化是以下幾個(gè)方面：

一是更加重視教育扶貧。在我國的農(nóng)村低收入人口和城市人口中，教育水平低下的人數(shù)還很多。因此，要把消除貧困的重點(diǎn)放在教育上，因?yàn)橹挥薪逃拍茏钄嘭毨У拇H傳遞。要使義務(wù)教育普及成果進(jìn)一步得到鞏固和提升，職業(yè)教育和高中教育基本普及，消除因貧困而失學(xué)的現(xiàn)象。

二是更加重視健康扶貧。如前所述，我國貧困人口中因病、因健康原因致貧的人口，占農(nóng)村貧困人口的比重很大。同時(shí)，人口老齡化的加速，老年人的健康貧困問題更值得我們關(guān)注。重視健康扶貧要使農(nóng)村貧困人口的基本醫(yī)療保障和救助水平進(jìn)一步提高，大病得到及時(shí)有效救治。使他們能夠享有均等化的基本公共衛(wèi)生服務(wù)，健康水平接近或達(dá)到全國平均水平。

三是更加重視保障扶貧。堅(jiān)持最低生活保障、堅(jiān)持新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)普惠原則，提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金給付水平，保障老年人生活水平不低于扶貧標(biāo)準(zhǔn)，是進(jìn)入相對貧困階段后的保障性扶貧的重點(diǎn)任務(wù)。同時(shí)，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的扶貧任務(wù)越來越重，流動(dòng)人口的社會(huì)保障問題應(yīng)該得到切實(shí)有效解決。

3. 2020年后扶貧開發(fā)的戰(zhàn)略方向

一是推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，筑牢脫貧基礎(chǔ)。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有序推進(jìn)是深度貧困地區(qū)實(shí)現(xiàn)脫貧的物質(zhì)基礎(chǔ)和基本前提，也是貧困地區(qū)開展扶貧開發(fā)工作的重要任務(wù)。要推進(jìn)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是貧困地區(qū)實(shí)現(xiàn)脫貧的基本“硬件”條件，但貧困地區(qū)分布與我國的交通基礎(chǔ)設(shè)施空間分布幾乎完全錯(cuò)位。2020年后國家在構(gòu)建便捷的交通骨干網(wǎng)絡(luò)方面，需要結(jié)合國家的高速鐵路、高速公路和民航機(jī)場的統(tǒng)一規(guī)劃，爭取政策上向貧困地區(qū)傾斜。要加快水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。我國貧困地區(qū)有相當(dāng)大的區(qū)域是干旱和缺水嚴(yán)重的地區(qū)，有些地區(qū)飲水都缺少保障。加快貧困地區(qū)的水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，重點(diǎn)是加大水利設(shè)施的投入力度，切實(shí)提高貧困地區(qū)水資源的開發(fā)利用水平和提升飲水的安全保障能力。要推動(dòng)能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。中西部很多貧困地區(qū)都是風(fēng)能、太陽能、水能等清潔能源的富存地區(qū)，依托當(dāng)?shù)氐膬?yōu)勢資源，推動(dòng)清潔能源開發(fā)建設(shè)，特別是光伏電站和分布式風(fēng)能電站的建設(shè)，已經(jīng)成為深度貧困地區(qū)脫貧的重要途徑。四是強(qiáng)化通信和物流設(shè)施建設(shè)。通信網(wǎng)絡(luò)和物流設(shè)施的建設(shè)與發(fā)展對于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平起到至關(guān)重要的作用。貧困地區(qū)應(yīng)加大力度實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)寬帶全域覆蓋，完善農(nóng)村快遞攬收配送網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)，加強(qiáng)貧困地區(qū)物流的硬件和軟件的投入力度，實(shí)現(xiàn)“工業(yè)品下鄉(xiāng)”和“農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)城”的雙向流通。

二是積極創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)扶貧模式。產(chǎn)業(yè)是脫貧之基、強(qiáng)民之本、致富之源。我國改革開放以來的扶貧經(jīng)驗(yàn)充分表明，產(chǎn)業(yè)扶貧是農(nóng)村脫貧的關(guān)鍵。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“發(fā)展產(chǎn)業(yè)是實(shí)現(xiàn)脫貧的根本之策。要因地制宜，把培育產(chǎn)業(yè)作為推動(dòng)脫貧攻堅(jiān)的根本出路?！必毨У貐^(qū)要充分利用當(dāng)?shù)氐奶赜匈Y源、充分發(fā)揮當(dāng)?shù)氐谋容^優(yōu)勢，從實(shí)際出發(fā)，明確思路與重要目標(biāo)，制定符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的產(chǎn)業(yè)發(fā)展藍(lán)圖。地方政府需要從理念、資本、技術(shù)知識(shí)等方面強(qiáng)化對貧困地區(qū)的引導(dǎo)和支持，把農(nóng)民分散的產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)納入當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)體系當(dāng)中，以區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動(dòng)農(nóng)民的產(chǎn)業(yè)發(fā)展與經(jīng)營。選擇特色產(chǎn)業(yè)，要從當(dāng)?shù)貙?shí)際情況出發(fā)，因地制宜，找準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)和發(fā)展條件與環(huán)境的結(jié)合點(diǎn)。要充分利用當(dāng)?shù)匾刭Y源稟賦優(yōu)勢，拓展延長相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合。解決缺乏技術(shù)含量的農(nóng)產(chǎn)品種植和單一農(nóng)產(chǎn)品的開發(fā)不足問題，以使農(nóng)民廣泛地實(shí)現(xiàn)脫貧致富，發(fā)展特色加工業(yè)、電子商務(wù)、民俗旅游等，是重要的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向。

三是注重精神扶貧，加強(qiáng)社會(huì)參與。精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是我國為實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)確定的國家戰(zhàn)略，將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的思想和原則融入具體的脫貧攻堅(jiān)的計(jì)劃和行動(dòng)之中，特別是融入深度貧困地區(qū)的脫貧攻堅(jiān)當(dāng)中，通過鄉(xiāng)村振興打牢產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，形成良好的鄉(xiāng)村治理體系，提升貧困地區(qū)的鄉(xiāng)村治理能力，是當(dāng)前和2020年后的重要戰(zhàn)略。在鄉(xiāng)村治理當(dāng)中，要注重精神扶貧和社會(huì)參與。隨著2020年的臨近，貧困地區(qū)的扶貧工作要更加注重精神貧困的問題。扶貧不能只是政府的事情，更需要貧困人口主觀有脫貧的渴望，能夠勤奮努力、通過自身發(fā)展來擺脫貧困狀況。從政府來講，扶貧手段上要擺脫之前單一的物質(zhì)贈(zèng)與，應(yīng)當(dāng)通過大力投資教育、引進(jìn)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)，為貧困戶帶來新的理念，使之產(chǎn)生源源不斷的內(nèi)生動(dòng)力，從而實(shí)現(xiàn)長久穩(wěn)定的脫貧。社會(huì)組織本身是連接貧困人口與地方政府的重要紐帶，社會(huì)組織的廣泛參與是未來扶貧工作的重要一環(huán)，要重視和加強(qiáng)社會(huì)組織的參與度，吸引更多的人參與到扶貧中來。

四是實(shí)現(xiàn)生態(tài)扶貧與綠色發(fā)展相協(xié)調(diào)。生態(tài)環(huán)境資源是貧困地區(qū)寶貴的資源和優(yōu)勢。貧困地區(qū)扶貧問題并不能簡單歸結(jié)為經(jīng)濟(jì)問題，它還涉及了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境問題。由于深度貧困地區(qū)本身就是生態(tài)環(huán)境脆弱、自然資源匱乏、人地關(guān)系緊張的區(qū)域，在對深度貧困地區(qū)的扶貧問題進(jìn)行研究和探討時(shí)，應(yīng)當(dāng)高度重視生態(tài)環(huán)境對深度貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要影響。要切實(shí)利用好當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境資源，不可因?yàn)橐晃蹲非蠼?jīng)濟(jì)效益而破壞生態(tài)環(huán)境。實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)的綠色發(fā)展、生態(tài)扶貧，將綠色發(fā)展的理念整體注入到精準(zhǔn)扶貧過程中，讓生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢通過科學(xué)的產(chǎn)業(yè)開發(fā)轉(zhuǎn)化為生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)工業(yè)和生態(tài)旅游等具有生態(tài)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的發(fā)展成果，進(jìn)而帶來經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，是2020年后解決相對貧困問題的重要路徑。

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