何志平

2019年7月9日，教育部聯(lián)合海南省人民政府制定的《關(guān)于支持海南深化教育改革開放實施方案》（以下簡稱《實施方案》）發(fā)布，《實施方案》提出：“推動海南建設(shè)國際教育創(chuàng)新島，全面深化教育改革、擴大教育開放，把海南建設(shè)成為中國特色社會主義教育開放發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展的生動范例。”

《實施方案》提出了“深化教育對外開放”等五個方面21項重點任務(wù)，這其中很多具體任務(wù)已經(jīng)突破了現(xiàn)有的法規(guī)，比如“試點境外工科大學(xué)、職業(yè)院校在海南獨立辦學(xué)，探索境外高水平企業(yè)在海南獨資辦學(xué)”，這些教育對外開放實踐就得不到現(xiàn)行的《中外合作辦學(xué)條例》的支持。

我們知道，中國的改革開放是從“包產(chǎn)到戶”破局，改革離不開法規(guī)、政策、制度的創(chuàng)新性供給。海南也確立了以制度創(chuàng)新推動自貿(mào)區(qū)自貿(mào)港建設(shè)的思路。那么，海南建設(shè)國際教育創(chuàng)新島，在中外合作辦學(xué)領(lǐng)域，又該如何通過供給創(chuàng)新性規(guī)制來破局？需要供給什么樣的規(guī)制來破局？

一、中外合作辦學(xué)規(guī)制及發(fā)展簡況

中外合作辦學(xué)通常是指外國教育機構(gòu)同中國教育機構(gòu)在中國境內(nèi)合作舉辦的以中國公民為主要招生對象的教育機構(gòu)。

我國第一部中外合作辦學(xué)規(guī)制是1995年國家教委頒布的《中外合作辦學(xué)暫行規(guī)定》，2004年7月廢止。我國現(xiàn)行的中外合作辦學(xué)法規(guī)文件有5個，分別是2003年9月1日施行的《中外合作辦學(xué)條例》（下稱《條例》）；2004年7月1日施行的《中外合作辦學(xué)條例實施辦法》（下稱《條例實施辦法》）；2006年2月出臺的《教育部關(guān)于當(dāng)前中外合作辦學(xué)若干問題的意見》；2007年4月出臺的《教育部關(guān)于進一步規(guī)范中外合作辦學(xué)秩序的通知》；2013年12月出臺的《教育部關(guān)于進一步加強高等學(xué)校中外合作辦學(xué)質(zhì)量保障工作的意見》。

我國中外合作辦學(xué)自開展以來發(fā)展較快。據(jù)人民網(wǎng)報道，截至2019年6月，全國經(jīng)審批機關(guān)批準(zhǔn)設(shè)立或舉辦的中外合作辦學(xué)機構(gòu)、項目共有2431家，其中，高等教育中外合作辦學(xué)機構(gòu)、項目占總數(shù)的90%左右；中外合作辦學(xué)在校生規(guī)模大約60萬人，其中高等教育在校生規(guī)模大約55萬人，已經(jīng)畢業(yè)的學(xué)生超過200萬人①張爍.第十屆全國中外合作辦學(xué)年會召開［EB/OL］.（2019-06-26）.http：//edu.people.com.cn/n1/2019/0626/c1053-31197017.html.。

在海南，截至2019年4月，中外合作辦學(xué)項目達到14個，聯(lián)合國教科文組織聯(lián)系學(xué)校網(wǎng)絡(luò)國際中心落戶三亞，海南大學(xué)國際旅游學(xué)院獲批招生，哈羅公學(xué)開工建設(shè)②海南召開全省教育大會 努力打造新時代教育全面深化改革開放新標(biāo)桿［EB/OL］.（2019-07-11）.http：//www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/s3165/201907/t20190711_389961.html.。

我國中外合作辦學(xué)雖然發(fā)展較快，但存在過于追求短期經(jīng)濟效益、發(fā)展不均衡的問題，表現(xiàn)有二：一是機構(gòu)和項目大多集中在東部沿海經(jīng)濟帶。由于中外合作辦學(xué)學(xué)費較高，而這些地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達，容易招生。據(jù)《光明日報》報道，中外合作辦學(xué)機構(gòu)和項目東部地區(qū)占47.13%，其中江蘇省最多，共有95個③中外合作辦學(xué)：從規(guī)模擴張轉(zhuǎn)向質(zhì)量提升［N］.光明日報，2019-06-08.。當(dāng)前國內(nèi)擁有獨立法人資格的9所中外合作辦學(xué)機構(gòu)，除了西交利物浦大學(xué)外，其他8所都位于東部沿海。二是高等教育開辦專業(yè)集中在投入少、回報快的熱門專業(yè)。由于大家熱衷于經(jīng)濟效益好、短平快的項目，這就導(dǎo)致此類項目招生地域趨同、學(xué)科專業(yè)趨同，扎堆競爭，時間一長就僧多粥少，一些項目就難以為繼。2018年6月，教育部依法終止了國際合作辦學(xué)的5個機構(gòu)、229個項目④教育部辦公廳關(guān)于批準(zhǔn)部分中外合作辦學(xué)機構(gòu)和項目終止的通知 ［EB/OL］.（2018-06-21）.http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A20/moe_862/201807/t20180705_342056.html.，這其中多數(shù)已經(jīng)招生困難，名存實亡。

二、現(xiàn)行中外合作辦學(xué)規(guī)制存在的問題

（一）體系不健全

一是立法層次低。我國教育法律法規(guī)可分為憲法中的教育條款、教育基本法律、教育單行法律、教育行政法規(guī)、地方性教育法規(guī)、教育行政規(guī)章（可分為部門教育規(guī)章和政府教育規(guī)章兩類）六個層級。就中外合作辦學(xué)來法律說，目前僅有一部國務(wù)院頒布的《中外合作辦學(xué)條例》，屬于第四層次。

二是立法滯后。《條例》從施行至今已16年，部分條款已經(jīng)不適應(yīng)新形勢的要求。此外，我國地域廣闊，舊條例已很難適應(yīng)當(dāng)前全國各地深化教育改革、積極探索不同方式的中外合作辦學(xué)的需要，社會上修法的呼聲高漲。這一現(xiàn)象已引起教育部的關(guān)注，早在2016年底教育部就啟動了修訂工作，然而卻進展緩慢。直到2019年全國教育工作會議，教育部部長陳寶生再次要求，抓緊修訂《條例》及其實施。為滿足實際工作需要，面對上位法《條例》遲遲未修訂的現(xiàn)實，教育部只好在2019年3月20日先行對《條例實施辦法》第37條進行了微調(diào)。

三是上位法稀缺。在我國憲法中并無涉及中外合作辦學(xué)的條文。而在教育基本法《教育法》和教育單行法《高等教育法》中提及國際合作的內(nèi)容前者有4條，后者有3條，分別占整部法律條文總數(shù)的4.6%和5%，數(shù)量稀缺。從當(dāng)前中外合作辦學(xué)實踐看，離現(xiàn)實需求還有較大的距離。

四是下位法缺漏?，F(xiàn)有的《條例實施辦法》屬于第六層次的部門教育規(guī)章。作為第五層級的地方性法規(guī)，目前在中國大陸鮮見有地方專門針對中外合作辦學(xué)制定。在我國由于教育發(fā)展不均衡，因此中外合作辦學(xué)需要根據(jù)各地實際情況在全國一法之下，一地一策、一城一策，而不是全國“一刀切”。

五是配套法缺失。中外合作辦學(xué)是一個系統(tǒng)工程，當(dāng)前的《條例》只進行了一些程序性、原則性的規(guī)范。作為與之配套的投資與回報、辦學(xué)質(zhì)量評估、外籍教師管理等事項，國內(nèi)尚沒有專門的法規(guī)。比如就外籍教師管理來說，《條例》第27條規(guī)定，“外方合作辦學(xué)者應(yīng)當(dāng)從本教育機構(gòu)中選派一定數(shù)量的教師到中外合作辦學(xué)機構(gòu)任教”，但是這些教師如何管理，有哪些權(quán)益卻沒有相應(yīng)條款。除了1980年國務(wù)院制定的《外國文教專家工作試行條例》外，一直沒有新的法規(guī)出臺，至于這個試行了近40年的條例是否仍然有效也無據(jù)可查。

六是規(guī)范性文件無序。由于立法滯后，相關(guān)法規(guī)缺漏，為適應(yīng)中外合作辦學(xué)實踐的需要，教育部間歇性地出臺了一些規(guī)范性文件①指國務(wù)院部委及其內(nèi)設(shè)廳局、各級人民政府發(fā)布的“通知”“意見”“函”“批復(fù)”“決定”等。，這些文件由于很多是應(yīng)時、應(yīng)事之需，制定較粗糙，內(nèi)容不夠完備，相互之間不能協(xié)調(diào)自洽，有時還相互“打架”，有時難免“朝令夕改”，存續(xù)比較無序。

（二）理念不開放

《中外合作辦學(xué)條例》制定于16年前，在深化改革的今天看來，當(dāng)初的立法理念尚不夠開放，強化教育主權(quán)有余，解放思想不夠，擴大開放不足。

雖然《條例》第3條規(guī)定“國家對中外合作辦學(xué)實行擴大開放”，但第2條又規(guī)定“外國教育機構(gòu)同中國教育機構(gòu)在中國境內(nèi)合作舉辦以中國公民為主要招生對象的教育機構(gòu)的活動，適用本條例”。這一條既限制了合作雙方僅限于中外教育機構(gòu)，又要求招生對象以中國公民為主，這使得國外教育機構(gòu)與我國非教育機構(gòu)合作辦學(xué)不具法律空間，也限制了中外合作辦學(xué)機構(gòu)招收留學(xué)生的資格。

再比如，《條例》第21條規(guī)定“理事會、董事會或者聯(lián)合管理委員會的中方組成人員不得少于1/2”，第25條規(guī)定“中外合作辦學(xué)機構(gòu)的校長或者主要行政負(fù)責(zé)人，應(yīng)當(dāng)具有中華人民共和國國籍”。這一定程度上限制了國外優(yōu)秀辦學(xué)人才的引進。

雖然《條例》并未規(guī)定在中外合作辦學(xué)中境外資金的比例，但2012年6月，教育部以“打補丁”的方式頒布了《教育部關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間資金進入教育領(lǐng)域促進民辦教育健康發(fā)展的實施建議》，在第2條第7款中規(guī)定：“中外合作辦學(xué)機構(gòu)中境外資金的比例應(yīng)低于50%?！?/p>

（三）內(nèi)容不完善

從條文內(nèi)容看，《條例》和《條例實施辦法》均偏重于程序規(guī)則和管理，條文比較粗線條，一些重要事項缺乏明確規(guī)定。

1.涉外機構(gòu)準(zhǔn)入條款不具體

其一，未明確外資準(zhǔn)入的組織形式。《條例》第11條規(guī)定：“外國教育機構(gòu)同中國實施學(xué)歷教育的高等學(xué)校設(shè)立的實施高等教育的中外合作辦學(xué)機構(gòu)，可以不具有法人資格。”然而《條例》卻沒有明確可以采取的具體組織形式，比如是采取股份制形式、投資公司形式，還是投資基金的形式①唐海濤，陳功.“一帶一路”沿線國家教育服務(wù)外資準(zhǔn)入規(guī)制及我國法規(guī)完善［J］.重慶社會科學(xué)，2018（10）.。

其二，未明確外機構(gòu)準(zhǔn)入的審查標(biāo)準(zhǔn)?！稐l例》第14條規(guī)定，外國機構(gòu)在我國境內(nèi)申請籌備設(shè)立中外合作辦學(xué)機構(gòu)，需要提交申辦報告、合作協(xié)議、資產(chǎn)來源、資金數(shù)額、啟動資金到位證明等證明材料。至于材料需要什么機構(gòu)、哪一級機構(gòu)證明并未明確。

《條例》第10條第一款規(guī)定：“中外合作辦學(xué)者可以用資金、實物、土地使用權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)以及其他財產(chǎn)作為辦學(xué)投入。”至于上述各項所占比例并未細化，僅在第二款對知識產(chǎn)權(quán)的投入比例進行了規(guī)定：“中外合作辦學(xué)者的知識產(chǎn)權(quán)投入不得超過各自投入的1/3。但是，接受國務(wù)院教育行政部門、勞動行政部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府邀請前來中國合作辦學(xué)的外國教育機構(gòu)的知識產(chǎn)權(quán)投入可以超過其投入的1/3?！焙笫隹梢猿^1/3，但未明確其所占比例的上限。這就給邀請方過大的操作空間，有可能使中外合作辦學(xué)機構(gòu)中的外資完全是非資金形式，容易滋生腐敗。

《條例實施辦法》的規(guī)定第6條規(guī)定：“申請設(shè)立中外合作辦學(xué)機構(gòu)的中外合作辦學(xué)者應(yīng)當(dāng)具有相應(yīng)的辦學(xué)資格和較高的辦學(xué)質(zhì)量?！敝劣凇跋鄳?yīng)的辦學(xué)資格和較高的辦學(xué)質(zhì)量”的具體標(biāo)準(zhǔn)如何，并未界定。

其三，未明確外國機構(gòu)準(zhǔn)入的具體領(lǐng)域。《條例》第6條規(guī)定義務(wù)教育和軍事、警察、政治等特殊性質(zhì)的教育不在中外合作辦學(xué)之列。但未明確外資準(zhǔn)入的具體領(lǐng)域，也未就我國急需的學(xué)科專業(yè)給出引導(dǎo)性意見或鼓勵措施。這就導(dǎo)致外資往往選擇那些辦學(xué)成本相對低廉的學(xué)科專業(yè)，重復(fù)辦學(xué)，同質(zhì)化嚴(yán)重，市場飽和，時間一久項目就難以為繼。

2.重要內(nèi)容缺失

就中外合作辦學(xué)來講，投資回報、辦學(xué)質(zhì)量、師生權(quán)益等內(nèi)容最受社會關(guān)注，然而現(xiàn)行的《條例》和《條例實施辦法》卻缺少此類條款。

其一，涉投資回報條款缺失?！睹褶k教育促進法》第19條規(guī)定：“民辦學(xué)校的舉辦者可以自主選擇設(shè)立非營利性或者營利性民辦學(xué)校。但是，不得設(shè)立實施義務(wù)教育的營利性民辦學(xué)校?！薄盃I利性民辦學(xué)校的舉辦者可以取得辦學(xué)收益，學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余依照公司法等有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理?！薄睹褶k教育促進法實施條例》②此處指2004年版，新版《民辦教育促進法實施條例》正在修訂中。則允許營利性民辦學(xué)校出資人取得“合理回報”；《民辦教育促進法實施條例（修訂草案）》（送審稿）③中華人民共和國民辦教育促進法實施條例（修訂草案）（送審稿）［EB/OL］.（2018-08-10）.http：//www.moj.gov.cn/government_public/content/2018-08/10/tzwj_38281.html.則允許營利性民辦學(xué)校對辦學(xué)結(jié)余進行分配?！稐l例》是《民辦教育促進法》的下位法，自然投資人可以獲得“合理回報”，然而《條例》及《條例實施辦法》并沒有條款就此作出說明。

其二，辦學(xué)質(zhì)量條款缺細則。雖然《條例》第35條規(guī)定“國務(wù)院教育行政部門……對中外合作辦學(xué)機構(gòu)的辦學(xué)水平和教育質(zhì)量進行評估”；《條例實施辦法》第40條規(guī)定“中國教育機構(gòu)應(yīng)當(dāng)對外國教育機構(gòu)提供的課程和教育質(zhì)量進行評估”。但是卻缺少質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、評估指標(biāo)、評估方法等操作細則。由于缺乏法規(guī)層面的評估細則，這就使得當(dāng)前的評估僅僅停留在“是否合格”的最低等級，并由此導(dǎo)致海外劣質(zhì)教育流入國內(nèi)。

其三，涉師生權(quán)益條款缺失?！吨型夂献鬓k學(xué)條例》沒有涉及學(xué)生權(quán)益保護的條文，也缺少對外籍教師的權(quán)益保護條文。而現(xiàn)有的《教師法》雖然具有對教師權(quán)益保護條款，但對外籍教師卻不太適用。雖然外專局、教育部等部門制定的規(guī)范性文件對外籍教師的權(quán)益保護有所涉及，但過于籠統(tǒng)，不全面，操作性也不強。

其四，“走出去”條款缺漏。2002年教育部出臺了《高等學(xué)校境外辦學(xué)暫行管理辦法》。但2015年11月該文件被教育部發(fā)布的《關(guān)于廢止和修改部分規(guī)章的決定》一文廢止。因此，我國高校境外辦學(xué)近幾年基本處于無法可依的狀態(tài)?！稐l例》僅對“引進來”辦學(xué)適用，通篇不見“走出去”辦學(xué)內(nèi)容。16年前我國的教育可能還沒發(fā)展到“走出去”的程度，但在今天，隨著我國成為全球第二大經(jīng)濟體，我國教育事業(yè)也已經(jīng)具備“走出去”的條件。因此，在今天中外合作辦學(xué)不能局限于“引進來”，還需要“走出去”。

3.部分條款不能自洽

《條例實施辦法》第7條規(guī)定：“中外合作辦學(xué)機構(gòu)不得設(shè)立分支機構(gòu)，不得舉辦其他中外合作辦學(xué)機構(gòu)?！倍鳛樯衔环ǖ摹稐l例》并無此項規(guī)定。根據(jù)“法無禁止則可為”“下位法不得違反上位法”的原則，顯然《條例實施辦法》是通過“打補丁”的方式來彌補《條例》制定時的疏漏。在組織機構(gòu)上禁止設(shè)立分支機構(gòu)，無疑限制了中外合作辦學(xué)機構(gòu)的規(guī)模擴張。

《條例》第10條規(guī)定“中外合作辦學(xué)者可以用資金、實物、土地使用權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)以及其他財產(chǎn)作為辦學(xué)投入”；《民辦教育促進法實施條例》第6條規(guī)定“公辦學(xué)校參與舉辦民辦學(xué)校，不得利用國家財政性經(jīng)費”。由于中方公辦學(xué)校資金基本上來自國家財政性經(jīng)費，那么中方公辦學(xué)校要想和外方合作辦學(xué)，在法理上就很難出資，《條例》第10條的“資金……作為辦學(xué)投入”就基本是一句空話。

（四）罰則不剛性

我國教育類法規(guī)在罰則上普遍都是一些籠統(tǒng)的原則性表述，被業(yè)界詬病為“軟法”。《條例》第七章法律責(zé)任共10條，僅對騙取辦學(xué)許可證、違規(guī)招生有“處以10萬元以下的罰款”，對虛假出資抽逃出資有處以違法金額2倍以下罰款的具體條款，其他大多表述為“依法給予行政處分”“依法追究刑事責(zé)任”，缺乏強制實施的細則。

此外，《條例》第30條規(guī)定：“中外合作辦學(xué)機構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照中國對同級同類教育機構(gòu)的要求開設(shè)關(guān)于憲法、法律、公民道德、國情等內(nèi)容的課程?！薄爸型夂献鬓k學(xué)機構(gòu)應(yīng)當(dāng)將所開設(shè)的課程和引進的教材報審批機關(guān)備案”，第六章對變更與終止規(guī)定了詳細的報批義務(wù)，但在第七章法律責(zé)任中，并沒有對違反或不履行上述義務(wù)的行為設(shè)定罰則。

三、國際合作辦學(xué)的規(guī)制經(jīng)驗

（一）馬來西亞：嚴(yán)格準(zhǔn)入，強化教育主權(quán)

馬來西亞在國際合作辦學(xué)方面的主體法律是1996年《私立高等教育機構(gòu)法》（下稱《私教法》），《私教法》值得我們借鑒的經(jīng)驗有二：一是嚴(yán)格準(zhǔn)入。第12條、第21條、第22條規(guī)定，來馬辦學(xué)的外國機構(gòu)，必須注冊公司，并達到一定的注冊資金數(shù)額，此外還須得到馬來西亞高等教育部部長邀請，并在媒體公告。二是強化教育主權(quán)。該法第38條、第41條對培訓(xùn)項目、學(xué)習(xí)課程、教學(xué)用語都作了很詳細的規(guī)定，第43條還將德育課程和學(xué)位掛勾。如有違反且情節(jié)嚴(yán)重者將罰款20萬令吉，監(jiān)禁兩年。上述條款維護了馬來西亞意識形態(tài)，傳承了馬來西亞文化，強化了教育主權(quán)和國家認(rèn)同①申海平.外來高等教育資源引進的法律規(guī)制——馬來西亞、新加坡和香港的經(jīng)驗與啟示［J］.高等教育研究，2018（3）.。

（二）新加坡：立法細，執(zhí)法嚴(yán)

立法細、操作性強是新加坡法律的特點之一。雖然新加坡在國際合作辦學(xué)方面沒有專門的法律、法規(guī)，但是卻有更細化的高校專門法。新加坡的6所公立大學(xué)都制定了專門法，也對合作辦學(xué)作了詳細的規(guī)范，此外新加坡《私立教育法》《教育法》也有分類細化的管理條文②《新加坡國立大學(xué)法》《南洋理工大學(xué)法》《新加坡管理大學(xué)法》《新加坡科技與設(shè)計大學(xué)法》《新加坡理工大學(xué)法》和《新躍社科大學(xué)法》。。

新加坡法律的另一個特點是執(zhí)法嚴(yán)、處罰剛性。《私立教育法》分七章，共73條，對私立教育機構(gòu)的注冊、私立教育管理主體的責(zé)任、課程許可、教師資格、學(xué)位授予、廣告發(fā)布、檔案保管等辦學(xué)過程中涉及到的問題都一一作出了嚴(yán)格規(guī)定，如有違反則處以6個月監(jiān)禁或罰款。如2012年，前進學(xué)院經(jīng)理就因未能良好履行保存學(xué)生合同的義務(wù)等原因而被判決入獄四周并被罰款5000新元③申海平.外來高等教育資源引進的法律規(guī)制——馬來西亞、新加坡和香港的經(jīng)驗與啟示［J］.高等教育研究，2018（(3）.。

（三）香港：條款細，強監(jiān)督

香港是海南建設(shè)自貿(mào)區(qū)（港）的對標(biāo)對象，建設(shè)國際教育創(chuàng)新島是建設(shè)自貿(mào)區(qū)（港）的內(nèi)容之一，因此汲取香港的規(guī)制經(jīng)驗對海南意義重大。香港有兩條經(jīng)驗值得借鑒：一是條款細。香港《非本地高等及專業(yè)教育（規(guī)管）條例》（以下簡稱《規(guī)管條例》）將規(guī)制對象細化到了課程、課堂、講座、小組討論、教學(xué)資料。二是強制信息公開，依靠社會監(jiān)督確保質(zhì)量?！兑?guī)管條例》對注冊課程資料、課程周年申報表、課程管理等信息都作了強制公開的規(guī)定。

四、海南中外合作辦學(xué)規(guī)制供給建議

（一）完善國家層面的規(guī)制

《條例》和《條例實施辦法》屬于國家層面的法規(guī)，實施至今已有十幾年，一些條款已經(jīng)難以滿足我國現(xiàn)階段中外合作辦學(xué)發(fā)展需要，教育部目前正在著手進行修訂和完善。海南要建設(shè)國際教育創(chuàng)新島，承擔(dān)了“為國家深化教育改革開放、加快推進教育現(xiàn)代化、建設(shè)教育強國提供可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗”的重要任務(wù)。海南作為全國教育深化改革擴大對外開放的排頭軍，在中外合作辦學(xué)方面面臨的新情況新問題肯定比我國其他省市更多?！秾嵤┓桨浮访鞔_支持海南，“凡涉及調(diào)整現(xiàn)行法律或者行政法規(guī)的，及時提請全國人大或國務(wù)院統(tǒng)一授權(quán)后實施”。針對國家層面的規(guī)制，筆者提出以下完善建議：

首先，要補充制定一批規(guī)制，包括：制定一部統(tǒng)領(lǐng)全局的教育國際合作基本法；制定“走出去”法規(guī)；制定外國機構(gòu)合作辦學(xué)資格負(fù)面準(zhǔn)入清單；制定辦學(xué)質(zhì)量評估標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范性文件；制定外籍教師在中國任教的規(guī)范性文件，明確資格要求、資格認(rèn)證辦法、聘用辦法、教育教學(xué)質(zhì)量的評價和考核辦法、爭議解決辦法等。

其次，要梳理現(xiàn)有的涉及中外辦學(xué)的規(guī)制，該廢止的廢止，該修訂的修訂。比如：廢止“境內(nèi)外資金依法開展中外合作辦學(xué)，應(yīng)低于50%”的文件要求，制定學(xué)科專業(yè)分類準(zhǔn)入制度，在相應(yīng)學(xué)科專業(yè)允許外資獨立辦學(xué)；取消“中外合作辦學(xué)機構(gòu)的校長或者主要行政負(fù)責(zé)人，應(yīng)當(dāng)具有中華人民共和國國籍”的規(guī)定；允許達到一定資格條件的中外合作辦學(xué)機構(gòu)設(shè)立分支機構(gòu)；允許非營利性中外合作辦學(xué)機構(gòu)獲取國家財政性經(jīng)費；以逐年增加比例的方式先行放開中外合作辦學(xué)機構(gòu)招收留學(xué)生，條件成熟時逐漸放開中外合作辦學(xué)項目招收留學(xué)生。

最后，修訂《條例》，增設(shè)以下條款：增設(shè)營利性的中外合作辦學(xué)機構(gòu)，外國機構(gòu)必須以不低于合辦機構(gòu)注冊資金25%的現(xiàn)金出資條款；明確外國機構(gòu)在中國合作辦學(xué)的企業(yè)法人身份，不是企業(yè)法人的必須在獲批后一年內(nèi)在中國組建一家當(dāng)?shù)毓?，并根?jù)辦學(xué)規(guī)模確定注冊資金數(shù)額；增設(shè)營利性機構(gòu)獲得“合理性回報”的細則；增設(shè)強制信息公開條款，明確需公開的信息；增設(shè)深化改革專項條款，給予先行區(qū)、試驗區(qū)一定的釋法權(quán)。

（二）制定《海南省中外合作辦學(xué)條例》及其實施辦法

《實施方案》確定了三個階段性建設(shè)目標(biāo)，要求在2020年全面啟動國際教育創(chuàng)新島建設(shè)工程。筆者認(rèn)為，“先說好，后不亂”，全面啟動的當(dāng)務(wù)之急就是要制定《海南省中外合作辦學(xué)條例》（以下簡稱《海南條例》）和《海南省中外合作辦學(xué)條例實施辦法》（以下簡稱《海南實施辦法》），規(guī)制先行。規(guī)制的制定應(yīng)遵循下述原則：

1.符合GATS框架對接國際規(guī)則的原則

《實施方案》確定了海南要“吸納、聚集、培育全球一流教育資源”的原則，這就要求海南必須在規(guī)制上對接國際規(guī)則。

《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（General Agreements on Tradein Services，GATS）（以 下 簡 稱 GATS）是WTO文件體系中的一個主要協(xié)定。2001年12月，我國正式加入WTO，GATS隨之對我國生效。GATS列出的服務(wù)行業(yè)包括了教育，因此涉及教育的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章，以及規(guī)范性文件都要受到GATS原則和義務(wù)的約束。GATS規(guī)定國際服務(wù)貿(mào)易具體包括四種方式：跨境交付、境外消費、商業(yè)存在和自然人流動。就教育服務(wù)來說，慕課等屬于“跨境交付”，出國留學(xué)、來華留學(xué)屬于“境外消費”，中外合作辦學(xué)屬于“商業(yè)存在”，聘請外國專家屬于“自然人流動”。我國自2001年加入WTO以來，在教育立法上，僅僅對“商業(yè)存在”進行了國內(nèi)法轉(zhuǎn)化，制定了《中外合作辦學(xué)條例》，對“境外消費”“自然人流動”的條約義務(wù)則是通過局部修改國內(nèi)法的方式實現(xiàn)的，而在“跨境交付”方式下的市場準(zhǔn)入和國民待遇并沒有作出承諾①魏姝.改革開放40年我國高等教育國際合作法制的演進與反思［J］.北京大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2018（3）.。

《實施方案》還確立了到2035年，海南教育國際化水平躋身世界先進行列的建設(shè)目標(biāo)，如果沒有為國際規(guī)則所接納的國內(nèi)法保駕護航，這一目標(biāo)自然無法達成。因此，海南有必要在GATS框架下秉持開放理念對國內(nèi)法進行梳理，對相應(yīng)的教育類規(guī)制進行創(chuàng)新，以對接國際規(guī)則。

2.質(zhì)量先導(dǎo)簡政放權(quán)的原則

我國開展中外合作辦學(xué)的初心就在于引進境外優(yōu)質(zhì)教育資源，舉辦“不出國的留學(xué)”，以滿足人民對高質(zhì)量教育的需求②謝健.中外合作辦學(xué)的兩種屬性及其供給差異［J］.廣西社會科學(xué)，2019（6）.。2016年4月，中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于做好新時期教育對外開放工作的若干意見》和教育部2013年發(fā)布的《關(guān)于進一步加強高等學(xué)校中外合作辦學(xué)質(zhì)量保障工作的意見》均強調(diào)了提高質(zhì)量?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》更是明確提出要“探索多種方式利用國外優(yōu)質(zhì)教育資源”。因此，《海南條例》及其實施辦法要體現(xiàn)以質(zhì)量為先導(dǎo)、簡政放權(quán)的立法理念。

在對中外合作辦學(xué)機構(gòu)質(zhì)量的把控上，目前我國是由教育部組織專家評估，然后根據(jù)評估結(jié)果決定是否批準(zhǔn)。這雖然有利于確保我國的教育主權(quán)，但流程長、效率低。海南可以參照國外經(jīng)驗，建立官方高等教育保障和認(rèn)證機構(gòu)，如英國就成立了官方的高等教育質(zhì)量保障署（The Quality Assurance Agency for Higher Educa-tion，QAA），或采取馬來西亞模式，通過立法建立獨立的非官方質(zhì)量評估機構(gòu)。凡是申報辦學(xué)的可先由這些機構(gòu)對辦學(xué)資質(zhì)和質(zhì)量進行評估，評估合格后分類處理：申辦機構(gòu)的，根據(jù)《實施方案》由部省聯(lián)合審批；申辦項目的，納入高校辦學(xué)自主范圍，報省教育廳備案即可。條件成熟時，還可對國內(nèi)公立高等教育機構(gòu)和境外優(yōu)質(zhì)高等教育機構(gòu)合作辦學(xué)實行登記備案制。

《實施方案》提出：“支持海南勇?lián)逃F(xiàn)代化區(qū)域創(chuàng)新試驗的時代重任，積極探索、先行先試……”因此，在相關(guān)規(guī)制的制定上，海南完全可以秉持以質(zhì)量為先導(dǎo)、簡政放權(quán)的理念，大膽探路、試錯。

3.條款完備特色突出的原則

《海南條例》及其實施辦法的制定要汲取《條例》的經(jīng)驗教訓(xùn)，盡量做到條款完備?？梢栽谝?guī)制制定時思考以下問題，以避免內(nèi)容遺漏：（1）海南建設(shè)國際教育創(chuàng)新島的任務(wù)需求是什么？（2）這些任務(wù)需要什么樣的中外教育機構(gòu)來完成？（3）在海南現(xiàn)有條件下，什么樣的合作辦學(xué)模式最具吸引力？（4）海南現(xiàn)有教育資源如何發(fā)揮到極致？（5）如何在涉外機構(gòu)準(zhǔn)入、質(zhì)量保障、外籍教師管理等方面補齊現(xiàn)有《條例》的缺漏？

此外，還要突出地方特色。一是利用海南與東盟陸海相鄰、文化相通、血脈相親的天然優(yōu)勢，制定專門的東盟合作專項條款或規(guī)范性文件，深化海南與東盟國家教育交流合作。東盟是我國重要的毗鄰友邦和“一帶一路”建設(shè)的關(guān)鍵節(jié)點。2016年7月，教育部牽頭制定的《推進共建“一帶一路”教育行動》強調(diào)實施“絲綢之路”合作辦學(xué)推進計劃，倡議沿線國家之間開展高水平合作辦學(xué)。因此，全方位加強與東盟國家的教育合作，對海南國際教育創(chuàng)新島的建設(shè)具有重大的現(xiàn)實意義。具體來說，規(guī)制要體現(xiàn)兩方面的內(nèi)容：一方面是“引進來”，就東盟國家教育機構(gòu)來海南合作辦學(xué)，學(xué)生來海南留學(xué)制定專門的細則條款或規(guī)范性文件，如設(shè)立東盟來海南留學(xué)示范校實施辦法等內(nèi)容；另一方面是“走出去”，就海南高校赴東盟開展境外合作辦學(xué)制定細則條款和扶持政策。二是可以細化中外合作辦學(xué)扶持與獎勵措施，對回報比例、稅收優(yōu)惠、財政資助制定細則，保證合理回報，增強在海南合作辦學(xué)的吸引力。三是制定海南急需發(fā)展的學(xué)科專業(yè)清單，輔以更寬松的政策，更具含金量的措施，以更加進取的態(tài)度鼓勵合作。

4.操作便捷處罰剛性的原則

《海南條例》及其實施辦法的制定，要盡量避免程序式、原則性表述多、細則列舉少的弊端。在涉外機構(gòu)準(zhǔn)入審查、質(zhì)量評估標(biāo)準(zhǔn)、課程許可、外籍師資管理、廣告管理、營利性機構(gòu)獲取合理回報、非營利性機構(gòu)獲得政策資助、稅收優(yōu)惠等方面要盡量制定出具體的量化標(biāo)準(zhǔn)，以及動態(tài)監(jiān)測細則，強化可操作性。

《海南條例》及其實施辦法的制定要借鑒馬來西亞、新加坡、香港的立法經(jīng)驗，加大違法懲罰力度。一是對中外合作辦學(xué)機構(gòu)需承擔(dān)的每一項義務(wù)，如有違反必有一條制裁措施與之相對應(yīng)。二是推行馬來西亞、新加坡、香港通行的罰款和入刑視情節(jié)輕重疊加懲處的辦法。三是加大經(jīng)濟處罰額度?？傊?，需以嚴(yán)厲的法律制裁措施遏制海南中外合作辦學(xué)中可能出現(xiàn)的各種問題。