司睿

摘要：自2003年以來(lái)，國(guó)家高度重視農(nóng)村金融改革，提升金融支農(nóng)力度。改革農(nóng)村信用社， 成立郵政儲(chǔ)蓄銀行;對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行進(jìn)行了政策性支農(nóng)改革;強(qiáng)化了農(nóng)業(yè)銀行支農(nóng)定位;在農(nóng)村增設(shè)了村鎮(zhèn)銀行、貸款公司和農(nóng)村資金互助社等金融體系，創(chuàng)新農(nóng)村金融服務(wù)。通過回顧農(nóng)村金融改革實(shí)踐，總結(jié)了農(nóng)村金融發(fā)展創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村金融改革;金融支農(nóng);實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

一、農(nóng)村金融體系改革背景——提升金融支農(nóng)力度

2003年以來(lái)，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷完善，中國(guó)進(jìn)入“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市帶動(dòng)農(nóng)村”的新階段，國(guó)家對(duì)農(nóng)村公共財(cái)政投入不斷加大，為農(nóng)村金融市場(chǎng)的發(fā)展提供了良好機(jī)會(huì)。2007年2月，國(guó)務(wù)院召開全國(guó)金融工作會(huì)議，會(huì)議要求加快農(nóng)村金融改革，完善農(nóng)村金融體系，顯著增強(qiáng)服務(wù)“三農(nóng)”的功能。2008年10月，中共十七屆三中全會(huì)提出，建立完善的農(nóng)村金融體系，創(chuàng)新農(nóng)村金融體制，放寬農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策，加大對(duì)農(nóng)村金融的政策支持力度。引導(dǎo)更多的信貸資金和社會(huì)資金投向農(nóng)村。

2012年中央一號(hào)文件指出要提升農(nóng)村金融服務(wù)水平，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，發(fā)展農(nóng)村資金互助合作、信用合作。2012年6月，國(guó)家發(fā)改委出臺(tái)《全國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，提出加快培育農(nóng)村新型金融機(jī)構(gòu)，創(chuàng)新金融支農(nóng)體制機(jī)制。

二、農(nóng)村信用社改革

自2003年以來(lái)，國(guó)家高度重視農(nóng)村金融改革，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立了改革工作小組，決定在吉林、山東、江西、浙江、江蘇、陜西、貴州、重慶等8個(gè)?。ㄊ校┻M(jìn)行農(nóng)村信用社試點(diǎn)改革，在管理體制上把農(nóng)村信用社交由省級(jí)政府管理，各省普遍成立省級(jí)聯(lián)社或其他形式的省級(jí)管理機(jī)構(gòu)，具體承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)信用社的管理、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和服務(wù)職能。農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)形式開始轉(zhuǎn)變，合作屬性淡化，商業(yè)化特點(diǎn)突出，出現(xiàn)股份制、股份合作制與合作制等多種形式。部分農(nóng)村信用社試點(diǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革，逐步形成了農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行等農(nóng)村股份制和合作制商業(yè)銀行。2004年5月，中國(guó)第一家農(nóng)村合作銀行——貴州花溪農(nóng)村合作銀行在貴陽(yáng)成立，銀行按照股權(quán)結(jié)構(gòu)多樣化、投資主體多元化的原則設(shè)立。2005年6月，天津農(nóng)村合作銀行在天津成立，這是全國(guó)第一家省級(jí)股份合作制地方金融機(jī)構(gòu)，2005年8月，全國(guó)第一家省級(jí)農(nóng)村商業(yè)銀行——上海農(nóng)村商業(yè)銀行在上海成立， 2010年12月16日，重慶農(nóng)村商業(yè)銀行在香港交易所掛牌上市，成為全國(guó)第一家社會(huì)公眾持股的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)。本輪改革沿用政府主導(dǎo)、行政推動(dòng)的模式。實(shí)踐證明，大銀行體制未必適合農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，中國(guó)農(nóng)村真正缺少的是根植于農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的微型金融組織。

2007年，海南省農(nóng)村信用社在瓊中縣試點(diǎn)中國(guó)第一個(gè)官方性質(zhì)的農(nóng)村貧困婦女小額貸款項(xiàng)目。其貸款模式為“2萬(wàn)以下不需審批，7天到位，財(cái)政貼息”。2009年，銀監(jiān)會(huì)決定大范圍發(fā)展小額貸款公司，作為“正規(guī)金融”的補(bǔ)充力量在中國(guó)農(nóng)村蓬勃發(fā)展。此后，部分小額貸款公司轉(zhuǎn)制成村鎮(zhèn)銀行。2010年后，農(nóng)村信用社改制為農(nóng)商行，改制的核心是降低風(fēng)險(xiǎn)、明確產(chǎn)權(quán)，不再組建農(nóng)村合作銀行，合作性金融正式退出農(nóng)村金融服務(wù)。2017年中央“一號(hào)文件”要求研究制定農(nóng)村信用社省聯(lián)社改革方案，解決省級(jí)聯(lián)社的定位和獨(dú)立擁有法人資格的基層農(nóng)商行之間的諸多矛盾。

三、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行政策性支農(nóng)改革

從2004年開始，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行開始市場(chǎng)化發(fā)債籌資，調(diào)整業(yè)務(wù)職能范圍，強(qiáng)化支農(nóng)功能。2011年初，農(nóng)發(fā)行嘗試開展農(nóng)業(yè)政策性投資業(yè)務(wù)， 2012年后的兩三年中，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行又進(jìn)入直接投資和資產(chǎn)證券化等領(lǐng)域，商業(yè)性金融規(guī)模迅速壯大。這意味著其同時(shí)具有政策性金融和商業(yè)性金融的雙重屬性。鑒于此，2014年9月24日，國(guó)務(wù)院出臺(tái)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行改革方案，強(qiáng)調(diào)其政策性金融功能定位。2015年中央一號(hào)文件提出農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行重點(diǎn)貸款支持水利、貧困地區(qū)公路建設(shè)等。這表明農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行商業(yè)性金融業(yè)務(wù)相對(duì)淡化，專注于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的政策性金融，成為信貸支農(nóng)的骨干和支柱力量。

四、郵政儲(chǔ)蓄銀行成立

長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村資金外流現(xiàn)象始終存在，農(nóng)民貸款困難。2007年3月，中國(guó)郵政儲(chǔ)蓄銀行成立，定位是商業(yè)銀行。2007年6月22日，河南省新鄉(xiāng)市長(zhǎng)垣縣魏莊鎮(zhèn)小額貸款營(yíng)業(yè)部揭牌成立，標(biāo)志著郵政儲(chǔ)蓄小額信貸業(yè)務(wù)在全國(guó)開始啟動(dòng)。2008年1月，中國(guó)郵政儲(chǔ)蓄銀行所有36個(gè)省級(jí)分行全部揭牌成立。2008年4月，中國(guó)郵政儲(chǔ)蓄銀行召開第一次工作會(huì)議，明確其對(duì)城市社區(qū)和農(nóng)村地區(qū)居民，特別是中低收入居民提供基礎(chǔ)金融服務(wù)的戰(zhàn)略目標(biāo)。與其它商業(yè)銀行相比，中國(guó)郵政儲(chǔ)蓄銀行網(wǎng)絡(luò)遍布城鄉(xiāng)，為農(nóng)民提供了便利的金融服務(wù)。2016年中央一號(hào)文件提出支持郵政儲(chǔ)蓄銀行建立“三農(nóng)”金融事業(yè)部，服務(wù)農(nóng)村發(fā)展。

五、農(nóng)業(yè)銀行強(qiáng)化農(nóng)村市場(chǎng)定位

自2004年開始，農(nóng)業(yè)銀行擴(kuò)大涉農(nóng)服務(wù)，加大對(duì)縣域小企業(yè)的貸款支持。2007年，農(nóng)業(yè)銀行制定了支持“三農(nóng)”的金融服務(wù)方案，2007年10月，開始在吉林、安徽、福建、湖南、廣西、四川、甘肅、重慶等八個(gè)省（直轄市）試點(diǎn)。2008年8月，農(nóng)業(yè)銀行總行設(shè)立“三農(nóng)”金融事業(yè)部。此后，農(nóng)業(yè)銀行加大“三農(nóng)”領(lǐng)域和小微信貸領(lǐng)域投放力度，啟動(dòng)了金融扶貧項(xiàng)目，為貧困戶和精準(zhǔn)扶貧產(chǎn)業(yè)貸款。2015年中央一號(hào)文件要求農(nóng)業(yè)銀行縣級(jí)支行全部試點(diǎn)成立“三農(nóng)”金融事業(yè)部，更好地服務(wù)“三農(nóng)”事業(yè)。

為促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，其他商業(yè)銀行也開始探尋金融服務(wù)“三農(nóng)”的新路徑。2008 年 1 月，交通銀行首次成功參股常熟農(nóng)村商業(yè)銀行。但是，因農(nóng)村金融成本高、風(fēng)險(xiǎn)較大，大型商業(yè)銀行開展農(nóng)村金融業(yè)務(wù)更多是為履行社會(huì)責(zé)任，而不是出于考慮經(jīng)濟(jì)原因和商業(yè)目標(biāo)。

六、新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)迅速發(fā)展

2006年，在國(guó)家提出社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)背景下，中央放寬了金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入農(nóng)村市場(chǎng)的限制，加快推進(jìn)農(nóng)村金融改革。2006年12月，銀監(jiān)會(huì)發(fā)布《調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策的若干意見》，首次允許社會(huì)資本到農(nóng)村新設(shè)村鎮(zhèn)銀行、貸款公司和農(nóng)村資金互助社等金融機(jī)構(gòu)。首批試點(diǎn)選擇在四川、青海、甘肅、內(nèi)蒙古、吉林、湖北6?。ㄗ灾螀^(qū)）農(nóng)村地區(qū)開展。2007年3月1日，第一批農(nóng)村新型金融機(jī)構(gòu)掛牌成立。這其中就有第一家全部由農(nóng)民自愿入股組建的吉林梨樹縣閆家村百信農(nóng)村資金互助社，以及國(guó)內(nèi)農(nóng)村地區(qū)第一家外資村鎮(zhèn)銀行——湖北隨州曾都匯豐村鎮(zhèn)銀行。2008年4月，中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)發(fā)布通知，積極鼓勵(lì)、引導(dǎo)村鎮(zhèn)銀行、小額貸款等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)針對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，提供方便實(shí)惠的金融服務(wù)。目的在于化解城鄉(xiāng)二元矛盾，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體發(fā)展，支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。

2009年，中央鼓勵(lì)民營(yíng)資本組建村鎮(zhèn)銀行，外資銀行主動(dòng)參與組建村鎮(zhèn)銀行，農(nóng)村金融服務(wù)的主體迅速增加。2010年中央“一號(hào)文件”提出有序發(fā)展農(nóng)村小額貸款組織、村鎮(zhèn)銀行、資金互助社，引導(dǎo)社會(huì)資金投資設(shè)立適應(yīng)“三農(nóng)”需要的各類新型金融組織。2009年2月，渣打首家村鎮(zhèn)銀行內(nèi)蒙古和林格爾渣打村鎮(zhèn)銀行正式開業(yè)。花旗銀行先后在湖北省的公安和赤壁、遼寧省大連瓦房店開設(shè)了3家貸款公司。至2010年12月，匯豐村鎮(zhèn)銀行增至8家。截至2016年年末，中國(guó)銀行與淡馬錫富登金融控股私人有限公司合資設(shè)立的中銀富登村鎮(zhèn)銀行已在全國(guó)12個(gè)?。ㄖ陛犑校┰O(shè)立了82家村鎮(zhèn)銀行和77家支行，其中78%的銀行在中西部，33%的銀行在國(guó)家級(jí)貧困縣，成為國(guó)內(nèi)機(jī)構(gòu)數(shù)量最多、地域覆蓋范圍最廣的村鎮(zhèn)銀行。

小額貸款公司是支持“三農(nóng)”、服務(wù)弱勢(shì)群體的金融組織，2005年10月，在中國(guó)人民銀行主導(dǎo)下，陜西、四川、貴州、山西、內(nèi)蒙等五省（自治區(qū)）試點(diǎn)小額貸款，小額貸款公司實(shí)行“只貸不存”。2005年12月，山西晉中市平遙縣晉源泰小額貸款公司正式成立，這是國(guó)內(nèi)第一家商業(yè)性小額貸款公司。

2009年，銀監(jiān)會(huì)相繼通過大范圍發(fā)展小額貸款公司的指導(dǎo)以及小額貸款公司可轉(zhuǎn)制成村鎮(zhèn)銀行的規(guī)定。2009～2013年，小額貸款公司數(shù)量增長(zhǎng)迅速。據(jù)中國(guó)人民銀行統(tǒng)計(jì)，截至2017年9月月末，全國(guó)小額貸款公司共有8610家，在全國(guó)2800多個(gè)縣（市）中，中東部地區(qū)小貸公司覆蓋面達(dá)到100%，西部等偏遠(yuǎn)地區(qū)除西藏外，覆蓋面也達(dá)到90%以上。但是一些小額貸款公司偏離“三農(nóng)”領(lǐng)域，風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制不全，法人經(jīng)營(yíng)不善，發(fā)展缺乏相應(yīng)的政策法規(guī)規(guī)制，地區(qū)間制度法規(guī)差異較大。近年來(lái)，互聯(lián)網(wǎng)金融領(lǐng)域出現(xiàn)各種問題，為了維護(hù)正常金融秩序，政府規(guī)范整頓非法現(xiàn)金貸亂象，清理無(wú)牌照民間金融，停止審批網(wǎng)絡(luò)小額貸款公司和小額貸款跨省業(yè)務(wù)，旨在凈化小額貸款公司的生存環(huán)境，規(guī)范小額貸款業(yè)務(wù)活動(dòng)。

較之其他商業(yè)銀行，村鎮(zhèn)銀行等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)資本金規(guī)模比較小，管理制度不健全，抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有明顯的季節(jié)性，資金需求者同時(shí)到銀行提取資金的可能性始終存在，從而導(dǎo)致流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)加大。從實(shí)踐看，由于資本逐利的性質(zhì)，村鎮(zhèn)銀行等金融資金也更傾向于投入縣城房地產(chǎn)開發(fā)、工業(yè)園區(qū)等項(xiàng)目，服務(wù)“三農(nóng)”的熱情有限。

七、農(nóng)村金融改革的經(jīng)驗(yàn)

自2013年以來(lái)，中央主要采取以下措施深化農(nóng)村金融改革，完善農(nóng)村金融體系，創(chuàng)新農(nóng)村金融服務(wù)。

第一、增加農(nóng)業(yè)信貸，支持、服務(wù)“三農(nóng)”。自2013年以來(lái)，歷年中央一號(hào)文件明確提出農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)要持續(xù)增加農(nóng)業(yè)信貸，加大對(duì)“三農(nóng)”的支持和服務(wù)。強(qiáng)調(diào)發(fā)展農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、國(guó)家開發(fā)銀行中長(zhǎng)期信貸投放政策性金融，支持農(nóng)業(yè)開發(fā)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

第二、完善農(nóng)村金融服務(wù)體系。2013年中央一號(hào)文件要求繼續(xù)深化農(nóng)村信用社改革，支持社會(huì)資本參與設(shè)立新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)以來(lái)，同時(shí)，要求各類商業(yè)金融開設(shè)縣級(jí)分支機(jī)構(gòu)，服務(wù)農(nóng)村金融，綜合考評(píng)其涉農(nóng)效果。對(duì)金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款給予增量獎(jiǎng)勵(lì)、定向費(fèi)用補(bǔ)貼。文件還強(qiáng)調(diào)改善農(nóng)村金融服務(wù)，持續(xù)加大涉農(nóng)信貸投放，支持新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體信貸。2014年中央一號(hào)文件提出培育新型農(nóng)村合作金融組織，地方政府制定管理辦法，負(fù)起金融監(jiān)管職責(zé)。確保各類農(nóng)業(yè)企業(yè)在多類資本市場(chǎng)籌集發(fā)展提出資金。2017年中央一號(hào)文件提出增加金融機(jī)構(gòu)縣級(jí)網(wǎng)點(diǎn)，擴(kuò)大村鎮(zhèn)銀行縣市覆蓋面。獎(jiǎng)勵(lì)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款增量。規(guī)范發(fā)展農(nóng)村資金互助組織，同時(shí)，國(guó)家要求農(nóng)業(yè)銀行、郵政儲(chǔ)蓄銀行等縣級(jí)支行試點(diǎn)成立農(nóng)村金融事業(yè)部，更好地服務(wù)“三農(nóng)”。

第三、逐步創(chuàng)新完善農(nóng)村金融抵押貸款服務(wù)。農(nóng)戶抵押貸款一直是金融機(jī)構(gòu)開展貸款業(yè)務(wù)的難點(diǎn)。中央不斷要求金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新農(nóng)民貸款抵押方式，先后開展了各類農(nóng)戶抵押擔(dān)保貸款試點(diǎn)，豐富了農(nóng)業(yè)抵押貸款項(xiàng)目，支持“三農(nóng)”發(fā)展。

第四、拓寬農(nóng)業(yè)發(fā)展融資渠道。2014年、2017年中央一號(hào)文件提出引導(dǎo)支持符合條件的農(nóng)業(yè)企業(yè)上市融資， 2015年、2017年中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)支持金融機(jī)構(gòu)發(fā)行“三農(nóng)”專項(xiàng)債券，發(fā)展政府支持的“三農(nóng)”融資擔(dān)保和再擔(dān)保機(jī)構(gòu)。2014年中央一號(hào)文件提出開發(fā)農(nóng)業(yè)類證券期貨產(chǎn)品。2017年中央一號(hào)文件提出建設(shè)農(nóng)產(chǎn)品期貨、期權(quán)市場(chǎng)，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)企業(yè)管理市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。銀行與保險(xiǎn)公司合作發(fā)展保證保險(xiǎn)貸款產(chǎn)品，擴(kuò)大“保險(xiǎn)+期貨”試點(diǎn)。支持金融機(jī)構(gòu)開展訂單融資、應(yīng)收賬款融資業(yè)務(wù)，為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體提供更好信貸服務(wù)。

第五、發(fā)展普惠性農(nóng)村金融服務(wù)。2013～2017年中央一號(hào)文件要求發(fā)展普惠性農(nóng)村金融服務(wù)，給予農(nóng)戶貸款稅收等優(yōu)惠，完善金融支持農(nóng)業(yè)發(fā)展模式。

第六、嚴(yán)格監(jiān)管防范農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn)。2016年中央一號(hào)文件提出統(tǒng)計(jì)“三農(nóng)”貸款規(guī)模，中央與地方共同監(jiān)管農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn)。2017年中央一號(hào)文件提出健全農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)管理制度，嚴(yán)厲打擊農(nóng)村非法集資和金融詐騙，推動(dòng)農(nóng)村金融立法;完善農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制和資本金補(bǔ)充制度;創(chuàng)建信用戶、信用村、信用鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

我國(guó)已基本建立了多元化、多層次的金融服務(wù)體系。自2013年以來(lái)，歷年中央一號(hào)文件均要求郵政儲(chǔ)蓄銀行、農(nóng)村信用社、村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司創(chuàng)新“三農(nóng)”金融服務(wù)，發(fā)揮支農(nóng)服務(wù)作用。2016年、2017年中央一號(hào)文件提出鼓勵(lì)發(fā)展農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)金融、移動(dòng)金融，提供互聯(lián)網(wǎng)金融服務(wù)。農(nóng)村金融體系的改革創(chuàng)新還會(huì)持續(xù)進(jìn)行。

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*基金項(xiàng)目：2013國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“改革開放以來(lái)中國(guó)共產(chǎn)黨解決‘三農(nóng)問題的實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)研究”（編號(hào)：13XDJ001）。

（作者單位：甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué)管理學(xué)院）