行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)控制度存在的問題及對策

吳莉華

（珠海市橫琴新區(qū)管理委員會辦公室，廣東 珠海 519031）

一、行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)控制度的相關(guān)理論

（一）行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)控制度的基本概念

行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)控制制度是單位實施加強內(nèi)部管理，制定制度的重要組成部分，實施財務(wù)內(nèi)控制度是單位為了預(yù)防各類財務(wù)金融風(fēng)險，保障財政資產(chǎn)和資金安全與完整，通過規(guī)范單位各項財務(wù)行為和流程，制定符合相關(guān)法律法規(guī)的內(nèi)部規(guī)章制度，從而提高財務(wù)工作效率，達(dá)到有效地提高行政事業(yè)單位的內(nèi)部管理水平。

（二）行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)部控制的一般性和特殊性

財務(wù)內(nèi)部控制制度是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建立和實施過程中的主要方式，具有一般性，首先，各行政事業(yè)單位在制定財務(wù)內(nèi)部控制制度嚴(yán)格遵循合規(guī)合法性原則、全面性原則、相互制衡原則、成本效益原則、適應(yīng)性原則、有用性原則，是單位在實行財務(wù)內(nèi)部控制過程中必須遵守的原則。同時，行政事業(yè)單位制定的財務(wù)內(nèi)部控制制度具有不斷地發(fā)展性，不是一成不變的，是在工作中不斷進(jìn)行修訂和完善才能形成完整有效的內(nèi)部控制體系，才能適應(yīng)單位內(nèi)部管理的發(fā)展要求。

行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)部控制制度又具有特殊性，各行政事業(yè)單位必須根據(jù)自身的職能和經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的特點制定和實施的財務(wù)內(nèi)部控制制度，才能有效利用財務(wù)控制手段，使單位的財務(wù)工作納入合法及可控的流程中，突出重點環(huán)節(jié)和風(fēng)險，有效控制成本支出，防范降低內(nèi)部風(fēng)險。

（三）行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)部控制制度的重要性

1、強化單位內(nèi)部各項權(quán)力運行制度化管理

財務(wù)內(nèi)部控制制度通過規(guī)范行政事業(yè)單位內(nèi)部經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動，強化內(nèi)部流程控制，將制度嵌入工作流程中，有效防止內(nèi)部權(quán)力濫用，用制度管權(quán)、管錢、管人，真正實現(xiàn)“將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，有利于增強廉政風(fēng)險的防范意識，從而建立健全權(quán)力制約和監(jiān)督機制。

2、提高行政事業(yè)單位內(nèi)部整體管理運行效率

行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)部控制制度是貫穿于單位經(jīng)濟(jì)活動的一系列組織措施，讓單位內(nèi)部各項財務(wù)管理和經(jīng)濟(jì)活動能夠符合各項財政制度，主要包括單位的政府采購活動、預(yù)算編制和執(zhí)行管理、國庫集中報賬和支付、會計核算和財務(wù)報告編制、資產(chǎn)財務(wù)和實物管理等等，涵蓋其單位涉及財務(wù)的各項業(yè)務(wù)活動和單位內(nèi)部管理的各崗位工作，從而提高單位內(nèi)部整體管理水平。

3、提升行政事業(yè)單位公共服務(wù)效能

行政事業(yè)單位不同于其他企業(yè)，其履行的是執(zhí)法監(jiān)督和社會一些管理職能，良好的財務(wù)內(nèi)部控制制度才能確保行政事業(yè)單位各項職能活動有效貫徹和落實，在單位內(nèi)部形成互相聯(lián)系、互相監(jiān)督、不斷優(yōu)化的長效機制，合理科學(xué)運行，實現(xiàn)共同管理目標(biāo)，進(jìn)而提升行政事業(yè)單位公共服務(wù)活動的效率和效果。

二、行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)控制度存在的問題

各行政事業(yè)單位全面推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)，在建立和完善財務(wù)內(nèi)控制度存在多方面的問題，突出表現(xiàn)在如下幾點：

（一）財務(wù)內(nèi)控制度不具實用性，過于形式化

各行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制建設(shè)沒有根據(jù)自身職能的實際情況和業(yè)務(wù)服務(wù)的特點，僅是根據(jù)相關(guān)內(nèi)控的一般要求制定財務(wù)內(nèi)控制度，使建立出來的制度實施運用難或者工作流程煩瑣，造成內(nèi)控制度流于形式的問題。

（二）財務(wù)內(nèi)控制度不夠精細(xì)全面、缺乏系統(tǒng)化

目前，我國行政事業(yè)單位已初步建立財務(wù)內(nèi)控制度，大多數(shù)處于建設(shè)的初期階段，從各個單位的制定的內(nèi)控制度來看，制度比較粗糙，簡單，例如：單位的財務(wù)管理制度里包括的控制業(yè)務(wù)管理制度很多，未能把涉及財務(wù)的全部內(nèi)控業(yè)務(wù)，按照全面精細(xì)化管理的要求制定內(nèi)部控制制度、業(yè)務(wù)控制流程；又有些單位的財務(wù)內(nèi)控制度零散，在工作中出現(xiàn)問題就制定一個制度、管理辦法，使財務(wù)內(nèi)控制度缺乏系統(tǒng)化。

（三）財務(wù)內(nèi)控制度不能有效發(fā)揮財務(wù)管理職能

行政事業(yè)單位的財務(wù)內(nèi)控制度是發(fā)揮財務(wù)管理職能，實現(xiàn)提高單位內(nèi)部管理水平，達(dá)到提升行政事業(yè)單位公共服務(wù)效能的目標(biāo)，現(xiàn)在的單位財務(wù)內(nèi)控只是制度上的規(guī)范，財務(wù)內(nèi)控制度僅作為單位財務(wù)人員的工作指引，財務(wù)工作僅是會計核算工作，忽視了財務(wù)在服務(wù)規(guī)劃、項目分析和管理決策等方面的管理職能。

（四）財務(wù)內(nèi)控制度自我評價有局限，過于簡單化

完善的財務(wù)內(nèi)控制度是需要不斷發(fā)展和改進(jìn)的，財務(wù)內(nèi)控制度自我評價是對單位內(nèi)部控制建立與實施情況進(jìn)行檢查、評價，發(fā)現(xiàn)內(nèi)控制度設(shè)計和運行的缺陷并及時改進(jìn)，然而，大多數(shù)行政事業(yè)單位對評價財務(wù)內(nèi)控制度設(shè)計和實施的有效性僅在限于上報內(nèi)控系統(tǒng)的評價表，更無有實質(zhì)意義的改進(jìn)建議。

三、行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)控制度存在問題的原因分析

（一）外部因素

影響行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)部控制制度建立和實施的外部因素主要是行政事業(yè)單位職能性質(zhì)和行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)控制度建設(shè)依照的法規(guī)條例。首先，從行政事業(yè)單位性質(zhì)方面看，行政事業(yè)單位與其他企業(yè)的性質(zhì)的不同，行政事業(yè)單位不以營利為目的，是為社會公共服務(wù)的非營利組織，因此行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)控制度的效能不能體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)效益上，不能直接提高經(jīng)營收入，導(dǎo)致行政事業(yè)單位在建立財務(wù)內(nèi)部控制制度時形式化，沒有實操性，忽略了內(nèi)控制度的實際本質(zhì)。其次，相應(yīng)的法律法規(guī)不夠健全、細(xì)致，使行政事業(yè)單位制度建設(shè)比較隨意，出現(xiàn)不夠系統(tǒng)化的問題。

（二）內(nèi)部因素

影響行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)部控制制度建立和實施的內(nèi)部因素主要是行政事業(yè)單位人員對建立內(nèi)部控制的正確認(rèn)識、內(nèi)部管理的環(huán)境、財務(wù)人員素質(zhì)、內(nèi)部崗位設(shè)置。第一，對財務(wù)內(nèi)控制度缺乏正確理解。一方面，很多單位的負(fù)責(zé)人及其干部職工認(rèn)為財務(wù)內(nèi)控制度是財務(wù)人員的事情，缺乏對內(nèi)部控制的全員全過程的原則的正確理解；另一方面，部分單位領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為財務(wù)內(nèi)控制度會約束領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力，沒有正確認(rèn)識內(nèi)控的風(fēng)險防范機制。第二，行政事業(yè)單位內(nèi)部管理的環(huán)境薄弱，單位領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為財務(wù)內(nèi)控制度的主要作用是內(nèi)部財務(wù)中作的監(jiān)督，忽視了其管理意義；單位各職能業(yè)務(wù)科室管理只重工作輕管理，沒有整體管理意識。第三，行政事業(yè)單位財務(wù)人員的素質(zhì)參差不齊，有些單位的財務(wù)人員不是專職會計人員，日常忙于會計核算工作，內(nèi)控管理意識差。第四，大多數(shù)的行政事業(yè)單位的沒有設(shè)置專職的內(nèi)部審計崗位，兼職比較多，無法全面有效進(jìn)行財務(wù)內(nèi)控制度執(zhí)行和評價工作。

四、行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)控制度問題的改進(jìn)對策

基于上述行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)控制度存在的問題，分析了影響財務(wù)內(nèi)控制度建設(shè)的外部因素和內(nèi)部因素，行政事業(yè)單位內(nèi)控制度的改進(jìn)建議主要如下：

（一）提高財務(wù)內(nèi)控制度的認(rèn)識

首先，進(jìn)一步強化行政事業(yè)單位各層次員工對內(nèi)部控制的認(rèn)識程度。內(nèi)部控制制度是否有效，與行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)班子是否重視、是否帶頭執(zhí)行有很大的關(guān)系。因此，領(lǐng)導(dǎo)班子要認(rèn)識到內(nèi)部控制制度的重要性和必要性，應(yīng)該重視內(nèi)部控制，培養(yǎng)現(xiàn)代管理理念。另外，單位領(lǐng)導(dǎo)在內(nèi)部控制過程中，要主動、自覺地遵守內(nèi)部控制制度，以身作則，不以權(quán)力凌駕于內(nèi)控制度之上。對于從事內(nèi)部控制的人員，要從優(yōu)選擇，并進(jìn)行完善、嚴(yán)格的培訓(xùn)與考核，加強職業(yè)道德教育，是確保內(nèi)部控制能夠有效可行實施的先決條件。其次，內(nèi)部控制制度的實施是全體員工的共同努力，加強全體員工道德修養(yǎng)和內(nèi)部控制相關(guān)教育，讓每一位干部職工都有擁有內(nèi)部控制制度的正確認(rèn)識，積極參與意識，清楚了解自己的工作都是內(nèi)部控制制度實施中不可缺少的環(huán)節(jié)，開展全員的內(nèi)部控制制度實施的培訓(xùn)，建立良好的內(nèi)部控制環(huán)境。

（二）財務(wù)內(nèi)控制度建設(shè)采取自行建設(shè)與聘請專業(yè)會計服務(wù)機構(gòu)輔助建設(shè)相結(jié)合的形式

目前，行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)控制度建設(shè)大多數(shù)單位采取自行建設(shè)的方式，由財務(wù)部門牽頭，單位內(nèi)部各科室自行對相關(guān)職能及業(yè)務(wù)進(jìn)行流程梳理，制定各自科室相關(guān)業(yè)務(wù)內(nèi)控制度。行政事業(yè)單位應(yīng)該根據(jù)自身業(yè)務(wù)的需求及結(jié)合科學(xué)的管理方法和專業(yè)的理論知識，通過采取自行建設(shè)與專業(yè)能力的會計服務(wù)機構(gòu)輔助相結(jié)合的形式，制定一套可行高效的工作手冊，構(gòu)建切實有效運行的完整財務(wù)內(nèi)控控制制度體系。

（三）充分發(fā)揮財務(wù)的管理職能

首先，提高行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)深入理解財務(wù)內(nèi)控制度的管理作用，將單位內(nèi)部的管理工作、重大事件決策等領(lǐng)域與財務(wù)內(nèi)控制度緊密聯(lián)系，讓財務(wù)部門在決策過程中實現(xiàn)作用，提供財務(wù)管理發(fā)揮的平臺；其次，合法合規(guī)的會計核算是財務(wù)內(nèi)控制度實施的基本保障，為制定財務(wù)內(nèi)控制度提供真實可靠的會計信息，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)認(rèn)真做好會計核算工作。然而，財務(wù)管理是行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)控制度的核心，財務(wù)部門的工作重心不僅放在會計核算，只有充分發(fā)揮財務(wù)的管理職能，提升財務(wù)管理水平，才能實現(xiàn)財務(wù)內(nèi)控制度的目標(biāo)，提升整體服務(wù)效果和效益。

（四）加強行政事業(yè)單位內(nèi)部審計職能，進(jìn)一步完善財務(wù)內(nèi)控制度自我評價系統(tǒng)，健全內(nèi)部監(jiān)督機制

首先，要不斷強化行政事業(yè)單位內(nèi)部審計職能。內(nèi)部審計對財務(wù)內(nèi)部控制制度發(fā)揮監(jiān)督的作用，通過評價監(jiān)督的方式確定內(nèi)部控制制度設(shè)計是否完整全面、實施運行是否可行有效，并對建立和實施過程中出現(xiàn)的各種問題提出針對性的建議，從而促進(jìn)行政事業(yè)單位通過糾正和整改更好地完善內(nèi)部管理，達(dá)到提高單位行政業(yè)務(wù)服務(wù)效率和效果。行政事業(yè)單位要重視內(nèi)部審計，要在機構(gòu)設(shè)置上提高其獨立性，賦予充分的獨立審計監(jiān)督權(quán)力，同時，應(yīng)組織內(nèi)審人員的相關(guān)財務(wù)內(nèi)部控制、審計和會計業(yè)務(wù)的培訓(xùn)，提高內(nèi)部審計人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。其次，進(jìn)一步完善自我評價系統(tǒng)。根據(jù)單位的實際業(yè)務(wù)情況，要以風(fēng)險為導(dǎo)向完善風(fēng)險清單，不斷完善評價清單內(nèi)容，提高自我評價的有效性，實現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督作用，健全內(nèi)部監(jiān)督機制。

五、總結(jié)

行政事業(yè)單位全面推進(jìn)財務(wù)內(nèi)控制度建設(shè)是一個積累前進(jìn)的過程，需要國家相關(guān)部門加大投入，不斷完善指導(dǎo)行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)控制度建立和實施的法規(guī)和細(xì)則，更需要行政事業(yè)單位內(nèi)部在建設(shè)實踐中不斷地發(fā)現(xiàn)問題和總結(jié)經(jīng)驗，并不斷地修改和糾正，最終形成適合自身單位的行政職能，科學(xué)發(fā)展的完善財務(wù)內(nèi)控制度體系。只有在這樣的反復(fù)實踐過程中，行政事業(yè)單位的管理水平得到不斷提高，在保障財政資金的安全性與完整性的前提下，加速資金資產(chǎn)運轉(zhuǎn)率和提高其使用效益，輔助行政事業(yè)單位行政運行順利，實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。