北京市政府購買公共養(yǎng)老服務(wù)問題探析

關(guān)煜穎

摘 要：隨著我國人口老齡化趨勢(shì)日益嚴(yán)重，養(yǎng)老需求在迅猛增加。政府購買養(yǎng)老服務(wù)作為一條十分具有發(fā)展前景的道路，更需要政府與社會(huì)各界等多層面的合作協(xié)調(diào)。圍繞北京市購買養(yǎng)老服務(wù)的現(xiàn)有成果、尚存問題與解決途徑展開論述，在此基礎(chǔ)上對(duì)推進(jìn)政府購買公共養(yǎng)老服務(wù)提出相關(guān)針對(duì)性的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：政府購買;公共服務(wù);養(yǎng)老服務(wù);北京市

中圖分類號(hào)：C913.6? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2019）30-0038-02

隨著改革開放以來，我國人口老齡化的程度不斷加劇，以居家養(yǎng)老為主的單一養(yǎng)老模式已經(jīng)不能適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展要求。因此，扶持養(yǎng)老服務(wù)與養(yǎng)老服務(wù)多樣化成為社會(huì)養(yǎng)老的大趨勢(shì)。

一、北京市政府購買公共養(yǎng)老服務(wù)的現(xiàn)狀

北京作為我國政治、文化與科技中心，對(duì)國家各地方政府的養(yǎng)老制度構(gòu)建與完善起著標(biāo)志性的示范作用。北京市政府積極調(diào)動(dòng)社會(huì)資源，為本地老年群體提供良好的養(yǎng)老服務(wù)，積累了諸多寶貴經(jīng)驗(yàn)，也取得了一些成果。

1.在政策支持上，北京市政府不斷更新惠民政策。2009年初北京市政府提出了“9064”養(yǎng)老服務(wù)格局，2010年實(shí)施了“九養(yǎng)政策”，2013年加大了用于建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施土地供應(yīng)量，支持家庭和社區(qū)護(hù)理服務(wù)并鼓勵(lì)個(gè)人開展就近便民服務(wù)。2014年8月出臺(tái)《關(guān)于做好政府購買養(yǎng)老服務(wù)工作的通知》，在購買服務(wù)內(nèi)容上對(duì)居家、社區(qū)及機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)均作出了具體的內(nèi)容界定。2015年《北京市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》開始實(shí)行，意在滿足居家老人的社會(huì)化服務(wù)需求。2017年后，北京市養(yǎng)老服務(wù)在面臨供給結(jié)構(gòu)與快速增長的需求不匹配、市場(chǎng)化程度不高、服務(wù)質(zhì)量有待提升等問題的情況下，出臺(tái)《關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)進(jìn)一步促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見》《北京市養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)信用信息管理使用辦法》等文件，以促進(jìn)該行業(yè)的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展。

2.在資源投入上，北京市政府不斷制定與完善養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的投資計(jì)劃。2016年已初步確定市財(cái)政安排首期資本金投入至少2億元;2017年各區(qū)的養(yǎng)老驛站與服務(wù)中心數(shù)量不斷增多，市財(cái)政支持資金達(dá)15 920萬元，撬動(dòng)社會(huì)資金投入2.6億多元[1]。在家政服務(wù)業(yè)、老年餐飲業(yè)、康復(fù)保健等方面加大力度支持社會(huì)力量參與。2019年初，北京市開始了城企聯(lián)動(dòng)普惠養(yǎng)老服務(wù)這一行動(dòng)的企業(yè)及儲(chǔ)備項(xiàng)目的征集備選，對(duì)符合條件的企業(yè)給予資金支持，著力引導(dǎo)企業(yè)為就近轄區(qū)內(nèi)老年人提供形式多樣的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)。

3.在具體實(shí)踐上，北京市政府積極倡導(dǎo)各區(qū)購買養(yǎng)老服務(wù)，鼓勵(lì)各區(qū)根據(jù)自身的發(fā)展情況尋求切實(shí)符合需求與現(xiàn)狀的養(yǎng)老模式，建立以“居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的，功能完善、規(guī)模適度、覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務(wù)體系”[2]，均有不俗的成績。各區(qū)縣全力推動(dòng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心與驛站建設(shè)，目前16個(gè)區(qū)縣共有460家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)[3]，社區(qū)及醫(yī)院康復(fù)機(jī)構(gòu)166家，殘聯(lián)康復(fù)機(jī)構(gòu)36家。政府“著力解決老年人、殘疾人等困難群眾中的托底保障群體、困境保障群體、重點(diǎn)保障群體的特色供餐、就近用餐、營養(yǎng)配餐的需求，兼顧一般保障群體”[4]，努力增加老人幸福感。近年來，除專業(yè)護(hù)理人員外，政府還將中高等職業(yè)院校老年服務(wù)與管理專業(yè)的在校學(xué)生納入了養(yǎng)老服務(wù)人才體系，養(yǎng)老服務(wù)更加邁向?qū)I(yè)化。到2020年，本市的養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)要全面放開，“養(yǎng)老服務(wù)政策體系更加完善、行業(yè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)更加科學(xué)規(guī)范，市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制有效運(yùn)行，服務(wù)質(zhì)量明顯改善，群眾滿意度顯著提高，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)成為促進(jìn)首都經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新動(dòng)能?！盵5]為促進(jìn)首都養(yǎng)老服務(wù)業(yè)社會(huì)化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

二、北京市政府購買公共養(yǎng)老服務(wù)存在的問題

1.社會(huì)組織準(zhǔn)入資格方面的問題。降低養(yǎng)老服務(wù)的準(zhǔn)入門檻的具體標(biāo)準(zhǔn)尚在磨合階段，各級(jí)人大及政府都應(yīng)在充分了解各地方需求后將相關(guān)文件條例進(jìn)行調(diào)整更新，盡快建立健全養(yǎng)老服務(wù)組織準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，從服務(wù)的質(zhì)量角度考慮，更應(yīng)細(xì)化組織中從業(yè)人員的資格條件。服務(wù)人員應(yīng)受過專業(yè)培訓(xùn)且通過考核，掌握相關(guān)技能，且工作人員的數(shù)量應(yīng)有保障，如此才能滿足我國日益增長的養(yǎng)老服務(wù)需求。

2.資金籌措方面的問題。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)投資長、見效慢、回報(bào)低等特征使其往往不易吸引大規(guī)模社會(huì)投資，導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)業(yè)社會(huì)化程度不強(qiáng)。一方面，政府吸引社會(huì)資本特別是民間資本的政策力度還不夠，應(yīng)加強(qiáng)政策宣傳與普及以吸引更多社會(huì)資金。另一方面，政府投入資金的考量機(jī)制有待完善?！侗本┦叙B(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)監(jiān)管辦法（試行）》明確了養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)收到的政府部門財(cái)政性補(bǔ)助資金要納入監(jiān)管范疇，但資金的使用效率和社會(huì)滿意度尚難以量化。

3.服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督評(píng)價(jià)方面的問題。目前獨(dú)立的外部監(jiān)督機(jī)制的規(guī)模與效力還不夠強(qiáng)，第三方監(jiān)督機(jī)制還待完善。因此，提升客觀性和公正性，對(duì)棘手的問題進(jìn)行更加專業(yè)、客觀中立的反饋與分析是當(dāng)務(wù)之急。此外，需再加大利用社會(huì)公眾和媒體的影響力與專家監(jiān)督機(jī)制。重視內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)外部監(jiān)督機(jī)制，內(nèi)外兼修，可以使政府的購買工作更為順暢，服務(wù)的質(zhì)量更佳。

三、完善北京市政府購買公共養(yǎng)老服務(wù)的對(duì)策

1.完善相關(guān)的招投標(biāo)政策，吸引優(yōu)質(zhì)資源。政府購買養(yǎng)老服務(wù)的首要環(huán)節(jié)是進(jìn)行招標(biāo)活動(dòng)，首先，要健全相關(guān)招投標(biāo)體系。在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入資質(zhì)審查環(huán)節(jié)中，招投標(biāo)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)充分發(fā)揮宏觀職能，強(qiáng)化備案、書面報(bào)告與公示等制度。其次，建立對(duì)招投標(biāo)的監(jiān)督與投訴制度。招標(biāo)活動(dòng)前，政府應(yīng)嚴(yán)格審查投標(biāo)方的資質(zhì)資格，確保準(zhǔn)入資格公平。在招標(biāo)過程中更要監(jiān)督檢查其中有無徇私的情況發(fā)生并堅(jiān)決糾正。招標(biāo)活動(dòng)結(jié)束后，要監(jiān)督合同的簽訂和履行，對(duì)于后續(xù)的細(xì)節(jié)工作亦不能放之任之。最后，嚴(yán)格把控招投標(biāo)專家的評(píng)標(biāo)環(huán)節(jié)。評(píng)標(biāo)專家的準(zhǔn)入資格應(yīng)當(dāng)進(jìn)行嚴(yán)格審查，落實(shí)評(píng)標(biāo)專家回避制度與評(píng)標(biāo)專家名單的保密制度。實(shí)行現(xiàn)場(chǎng)通知與封閉式評(píng)標(biāo)，從而縮小時(shí)間差并盡可能消除分?jǐn)?shù)懸殊太大的情況，保證公平。

2.拓寬政府籌集養(yǎng)老資金的渠道?；I資難是政府與相關(guān)社會(huì)組織的共同難題，因此更要充分發(fā)揮主動(dòng)性，拓寬籌資渠道，激勵(lì)、引導(dǎo)社會(huì)投資。其一，適當(dāng)調(diào)整稅率激勵(lì)企業(yè)投資。財(cái)政部在有關(guān)公益性捐贈(zèng)稅扣除方面亦有規(guī)定：“企業(yè)通過公益性社會(huì)團(tuán)體……用于公益事業(yè)的捐贈(zèng)支出，在年度利潤總額12%以內(nèi)的部分，準(zhǔn)予在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)扣除?！盵6]2019年4月國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》，提出“聚焦減稅降費(fèi)，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)符合現(xiàn)行政策規(guī)定條件的，可享受小微企業(yè)等財(cái)稅優(yōu)惠政策”[7]。由此可見，企業(yè)投資實(shí)際上是一個(gè)雙贏局面，即密切了企業(yè)和社會(huì)的關(guān)系，也形成了良性的社會(huì)互動(dòng)機(jī)制。其二，完善激勵(lì)制度鼓勵(lì)社會(huì)捐贈(zèng)。在當(dāng)前的政府政策上中央和地方都出臺(tái)了促進(jìn)民間組織融資的政策，以地方投入為主，鼓勵(lì)社會(huì)捐資，中央予以適度補(bǔ)助。如通過利益導(dǎo)向機(jī)制增加捐贈(zèng)，吸引企業(yè)與社區(qū)進(jìn)行合作以引資等方式。其三，要積極開發(fā)與增加養(yǎng)老金融產(chǎn)品種類。養(yǎng)老金融是一種儲(chǔ)蓄投資機(jī)制，“是養(yǎng)老金在金融市場(chǎng)投資以實(shí)現(xiàn)自身保值增值，同時(shí)促進(jìn)金融市場(chǎng)發(fā)展”[8]，包括社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)、養(yǎng)老儲(chǔ)蓄、養(yǎng)老基金等金融服務(wù)方式。但是，許多“金融機(jī)構(gòu)并沒有充分分析老年人心理、生理及其金融需求，更沒有針對(duì)其特點(diǎn)進(jìn)行產(chǎn)品創(chuàng)新。這使得中國養(yǎng)老金融產(chǎn)品及服務(wù)體系相對(duì)于發(fā)達(dá)國家還很單薄”[9]，這一點(diǎn)不得不引起我們的重視。

3.健全養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量監(jiān)測(cè)體系。制定標(biāo)準(zhǔn)化、操作性強(qiáng)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)是完善養(yǎng)老服務(wù)評(píng)價(jià)機(jī)制的首要一環(huán)。規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)遵循客觀性、科學(xué)性原則。評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)是符合客觀事實(shí)與老年人需求的，切實(shí)可行的，且應(yīng)遵循獨(dú)立性與完整性兼顧原則，即應(yīng)選取對(duì)老年人養(yǎng)老生活影響較大的指標(biāo)，這些指標(biāo)綜合在一起又應(yīng)全面、系統(tǒng)地覆蓋社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的各方面，以便直觀地對(duì)各服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行比對(duì)，幫助服務(wù)機(jī)構(gòu)改善服務(wù)質(zhì)量。完善養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量反饋制度是保證養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量重要保障。從服務(wù)質(zhì)量的反饋機(jī)制來說，要支持行業(yè)協(xié)會(huì)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開展養(yǎng)老護(hù)理員技能等級(jí)的評(píng)價(jià)工作，如評(píng)選星級(jí)養(yǎng)老護(hù)理員、對(duì)不同等級(jí)的養(yǎng)老護(hù)理員實(shí)行差異化激勵(lì)政策等。從對(duì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的反饋機(jī)制來說，政府主管部門應(yīng)及時(shí)向服務(wù)機(jī)構(gòu)反饋定期監(jiān)督的結(jié)果，并向社會(huì)公布。建立對(duì)服務(wù)提供方的約束和激勵(lì)機(jī)制是提高養(yǎng)老服務(wù)水平主要?jiǎng)恿??！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》提出，要建立養(yǎng)老服務(wù)褒揚(yáng)機(jī)制。對(duì)于先進(jìn)集體和先進(jìn)個(gè)人進(jìn)行評(píng)比與表彰，以加強(qiáng)養(yǎng)老護(hù)理人員的社會(huì)價(jià)值感，提升其社會(huì)地位，從深層次提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量。同時(shí)，培育發(fā)展大型養(yǎng)老服務(wù)商，扶持龍頭企業(yè)開展的公益性項(xiàng)目，打造口碑品牌，為其他服務(wù)提供商樹立榜樣。

4.科學(xué)借鑒國外相關(guān)做法和經(jīng)驗(yàn)。切實(shí)有效的政府養(yǎng)老法律法規(guī)體系是日本、美國、英國等發(fā)達(dá)國家長久以來在購買公共養(yǎng)老服務(wù)上一貫的特點(diǎn)。日本政府自1959年起不斷頒布如《國民年金法》《老年福利法》等法律，不但對(duì)服務(wù)人員有嚴(yán)格的專業(yè)要求，且其第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)發(fā)展得較為完善，為其養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量提供了保障。美國采取了三種老年人社區(qū)養(yǎng)老顧模式，即自然退休社區(qū)、獨(dú)立居住社區(qū)與持續(xù)照顧退休社區(qū)來應(yīng)對(duì)多樣化的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)需求。英國政府《步入高齡化白皮書》指出社區(qū)對(duì)高齡人群的照顧服務(wù)是由地方政府、社會(huì)組織、志愿性組織以及非正式支持網(wǎng)絡(luò)共同為服務(wù)對(duì)象提供照顧，法律法規(guī)體系較完備。

在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)工作中發(fā)揮社會(huì)志愿者組織的作用是不可或缺的。志愿者隊(duì)伍可以降低部分政府用于購買服務(wù)的財(cái)政投入，并在社區(qū)中潛移默化地起著帶頭與示范的作用，影響著社區(qū)中有能力與條件參與服務(wù)的人，給社區(qū)及社會(huì)營造了良好的服務(wù)氛圍。

不斷豐富社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)種類是必然趨勢(shì)。老年人因自身情況各不相同，個(gè)性化需求也較大。但當(dāng)前居民社區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)種類還較為單一，以疾病治療、生活護(hù)理、餐飲服務(wù)等為主。與此相比，國外的養(yǎng)老服務(wù)種類就豐富許多。譬如，日本的養(yǎng)老服務(wù)人員會(huì)就老人的精神狀態(tài)、表達(dá)與理解能力等定期上門進(jìn)行詢問觀察并做詳細(xì)的評(píng)估記錄。因此，社會(huì)及社區(qū)在增加服務(wù)種類的同時(shí)，還必須根據(jù)實(shí)際情況，為老人制訂適合其自身的服務(wù)計(jì)劃。

在今后的養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展工作中，政府應(yīng)繼續(xù)鼓勵(lì)各區(qū)發(fā)展培育有自身特色的養(yǎng)老服務(wù)，向提升老齡人口幸福感的目標(biāo)前進(jìn)。作為首都的北京，如何建立一套可行性高的監(jiān)管體系，使各項(xiàng)流程與服務(wù)真正落到實(shí)處是最亟待解決的現(xiàn)實(shí)問題。同時(shí)，還需從實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，以期對(duì)其他城市養(yǎng)老服務(wù)模式提供真正可借鑒之處。

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